Beste collega's,

Geachte rechter François Biltgen,

Dames en heren,

Het is een waar genoegen om hier vandaag bij jullie te zijn.

Om te beginnen wil ik de organisatoren hartelijk bedanken voor de uitnodiging om een bijdrage te leveren aan deze belangrijke conferentie. Ik ben vereerd om hier te zijn.

De door u gekozen vraag: is het EU-recht geschikt voor het beoogde doel? – is enorm. Ik zal niet doen alsof ik het uitput. In plaats daarvan hoop ik een beeld te geven van waar ik sta, waarbij de nuances – en misschien enkele van de meningsverschillen – aan onze discussie worden overgelaten.

Het is ook een vraag die zowel tijdig als noodzakelijk is.

Het komt op het juiste moment omdat onze Unie wordt opgeroepen om tegelijkertijd te reageren op oorlogen aan haar grenzen, migratiedruk, klimaatverandering, digitale transformatie en geopolitieke concurrentie, alsook op de onzekerheid als gevolg van krachtige nieuwe technologieën, van artificiële intelligentie tot onlineplatforms waarvan de invloed op onze democratieën en onze manier van leven al duidelijk is.

Het is noodzakelijk omdat er in een dergelijke context altijd een verleiding is om meer van de wet te vragen: kan het sneller gaan, eenvoudiger zijn, wrijving wegnemen en vooral sneller zijn beloften nakomen?

Dit zijn natuurlijk legitieme doelen.

Maar als doeltreffendheid noodzakelijk is, is dat niet voldoende. Een volkomen effectieve wet zou onderdrukkend kunnen zijn. Omgekeerd kan een wet die bewonderenswaardige principes belichaamt in de praktijk ondoeltreffend blijken.

De vraag is dus niet alleen of een wet het beoogde doel bereikt. We moeten ons ook afvragen of dit gebeurt op een manier die de rechten, de beginselen van goed bestuur – wettigheid, verantwoordingsplicht, transparantie, participatie en billijkheid – en de waardigheid en het gezag van de mensen die erdoor worden getroffen, eerbiedigt.

Er is een verschil tussen de waarden die ten grondslag liggen aan een rechtsstelsel en de realiteit van de uitvoering ervan. De Ombudsman opereert precies in die ruimte tussen beginsel en praktijk. We beoordelen de politieke wijsheid van beleidskeuzes niet en treden ook niet op als rechtbank. Een klacht bewijst niet dat een wet tekortschiet. Het is bewijs – bewijs dat ons verplicht te onderzoeken of het rechtssysteem waarmaakt wat het belooft. En soms moeten we concluderen dat een instelling niet heeft voldaan aan wat een beginsel vereist, namelijk dat zij meer had moeten doen. Dat is wanbeheer .

In 2025 hebben we 492 onderzoeken geopend, waarvan de overgrote meerderheid betrekking had op de Europese Commissie en de EU-agentschappen. Deze varieerden van openbare toegang tot documenten, inbreukprocedures, subsidies, contracten en personeelsaangelegenheden tot de vaststelling van bindende handelingen en zachte wetgeving op gebieden als volksgezondheid, grondrechten en artificiële intelligentie.

In 63% van de afgesloten zaken heeft de betrokken instelling de klacht afgehandeld. We constateerden wanbeheer in iets meer dan 4%.

Verrassend weinig, zou je kunnen zeggen. Maar cijfers vertellen slechts een deel van het verhaal. De inhoud ligt in de gevallen zelf. Ik zal er een paar delen die illustreren waar de echte moeilijkheden liggen.

Mijn algemene reflectie is dit: Het EU-recht en de beginselen ervan zijn in veel belangrijke opzichten geschikt voor het beoogde doel.

De doeltreffendheid ervan hangt echter in beslissende mate af van de administratieve praktijk. Te vaak worden de beginselen van goed bestuur gezien als belemmeringen voor doeltreffendheid en efficiëntie, in plaats van wat ze werkelijk zijn: onmisbare waarborgen voor het vertrouwen van het publiek – nooit meer dan in noodsituaties.

En zodra principes als obstakels worden gezien, is de verleiding om er compromissen over te sluiten reëel. Er is ook een stillere tendens: een beginsel alleen in acht te nemen wanneer het Hof van Justitie reeds ondubbelzinnig heeft uiteengezet hoe het moet worden toegepast – en zich te beroepen op het gebrek aan rechtszekerheid of jurisprudentie als reden om het zorgvuldigheidsniveau te verlagen.

Dames en heren,

Laat ik beginnen met een recente reeks zaken over het gebruik door de Europese Commissie van afwijkingen van haar regels voor betere regelgeving bij het opstellen van wetgevingsvoorstellen die zij urgent achtte.

Deze onderzoeken hadden betrekking op drie zeer verschillende gebieden: passende zorgvuldigheid in het bedrijfsleven op het gebied van duurzaamheid, bestrijding van migrantensmokkel en het gemeenschappelijk landbouwbeleid. In elk geval heeft de Commissie zich beroepen op de urgentie om stappen weg te laten waarin gewoonlijk wordt voorzien in haar kader voor betere regelgeving, met name effectbeoordelingen en openbare raadplegingen. In twee van de gevallen was er ook bezorgdheid over de naleving van de Europese klimaatwet.

Waarom is dit belangrijk voor de vraag van vandaag?

Want hoewel de regels voor betere regelgeving intern door de Commissie zijn vastgesteld, gaat het niet alleen om administratieve huishoudelijke taken. Zij geven uitvoering aan de in de Verdragen erkende kernbeginselen van de EU-wetgeving: openheid, transparantie en burgerparticipatie. Zij houden ook verband met het evenredigheidsbeginsel, omdat zij ertoe bijdragen dat EU-wetgeving noodzakelijk, gemotiveerd, empirisch onderbouwd en niet-willekeurig is.

Doeltreffendheid is belangrijk – zoals ik in het begin al zei – en dat geldt ook voor efficiëntie. Het vermogen van de Unie om crises doeltreffender aan te pakken dan alleen optredende lidstaten is altijd een van de sterkste bronnen van legitimiteit van de Unie geweest.

Het streven naar snelheid mag echter niet ten koste gaan van de beginselen die in de Verdragen zijn vastgelegd en door het Hof van Justitie zijn ontwikkeld. Ook zij ondersteunen de legitimiteit van de EU en het vertrouwen van het publiek.

In mijn onderzoeken trof ik verschillende procedurele tekortkomingen aan . Er was geen duidelijke definitie van wat als “urgentie” wordt beschouwd, noch van de omstandigheden waarin de Commissie van haar eigen regels kan afwijken. De registratie van afwijkingen, de motivering ervan en de beoordelingen van de klimaatconsistentie waren ontoereikend, waardoor het voor burgers moeilijk was om te begrijpen en te beoordelen of de Commissie op niet-willekeurige wijze had gehandeld. De zogenaamde “analytische documenten”, die in de plaats komen van volledige effectbeoordelingen, zijn te laat gepubliceerd. De raadplegingen van belanghebbenden waren niet breed of evenwichtig genoeg. In één geval werd een overleg tussen de diensten ingekort tot minder dan 24 uur in een weekend. Al deze tekortkomingen samen kwamen neer op wanbeheer.

Laat me precies zijn. De Commissie moet snel kunnen reageren op crises, noodsituaties en nieuwe uitdagingen. Natuurlijk moet het. Ik erken ook de discretionaire bevoegdheid van de Commissie en de Raad om te beslissen wanneer er sprake is van urgentie. Maar wetgeving moet voorspelbaar blijven voor degenen die hun democratische recht willen uitoefenen om er invloed op uit te oefenen. Urgentie kan een snellere procedure rechtvaardigen. Het kan een willekeurige niet rechtvaardigen.

Dit is de kern van de zaak. Als beginselen in de weg lijken te staan, betekent dit niet dat zij niet langer geschikt zijn voor het beoogde doel. Dit betekent dat de administratieve regels en mechanismen die daaraan uitvoering geven, moeten worden verbeterd en waar nodig opnieuw in evenwicht moeten worden gebracht.

Daarom heb ik de Commissie aanbevolen de urgentie duidelijker te definiëren, haar afwijkingen naar behoren te registreren en toe te lichten, en ervoor te zorgen dat zelfs versnelde wetgeving de essentiële kenmerken van een transparant, empirisch onderbouwd en inclusief proces behoudt. Wanneer de discretionaire bevoegdheid wordt uitgebreid, moet de motiveringsplicht daarmee worden uitgebreid.

Het antwoord van de Commissie was constructief, maar haar toezeggingen blijven te algemeen. Ik zal dit gebied blijven volgen, niet in de laatste plaats omdat binnenkomende klachten wijzen op een bredere structurele uitdaging.

Ik heb zojuist namelijk een nieuw onderzoek geopend naar de manier waarop de Commissie het publiek heeft geraadpleegd over technologie voor koolstofafvang en -opslag — met inbegrip van de vraag of zij vroeg naar de economische, sociale en milieueffecten ervan — en een ander onderzoek naar haar besluit om zogenaamde “realiteitscontroles”, een belangrijk instrument voor de betrokkenheid van belanghebbenden, vrij te stellen van haar standaardtransparantiemaatregelen.

Mijn tweede voorbeeld is de toegang van het publiek tot documenten. Regulation 1049 is vijfentwintig jaar geleden ontworpen voor een wereld van papieren paden en fysieke archieven. Tegenwoordig kunnen onderhandelingen plaatsvinden via sms, informatie leeft in databases en beslissingen worden steeds meer gevormd door algoritmen.

De vraag is simpel: kan een kader dat is opgebouwd voor het verleden nog steeds zorgen voor verantwoordingsplicht in het digitale tijdperk?

De wettelijke definitie heeft standgehouden. Een document is elke inhoud, ongeacht het medium: Inhoud bepaalt, geen medium. De moeilijkheid ligt in de praktijk. Een document is niet de registratie ervan. Een document is niet de bewaring ervan. Content bestaat op het moment dat deze wordt aangemaakt; registratie is slechts een interne handeling van indiening; Retentie is hoe lang de inhoud wordt bewaard. Wanneer instellingen registratie beschouwen als een voorwaarde voor het bestaan van een document, kunnen zij verantwoordingsvrije zones creëren waar besluiten geen sporen nalaten.

We hebben dit in de praktijk gezien. Zo zijn e-mails die ten grondslag liggen aan verslagen van de Commissie behandeld als e-mails die buiten de verordening vallen, vervolgens verwijderd in het kader van een bewaarbeleid, of zijn zoekopdrachten naar sms-berichten beperkt tot berichten die al waren geregistreerd. In al deze zaken stelde mijn Bureau wanbeheer vast, en met betrekking tot de sms-berichten erkende het Gerecht reeds een verplichting om ernaar te zoeken.

En één punt geeft geen compromis toe. Zodra om inhoud is verzocht, moet deze worden bewaard – wat de instelling later ook besluit over de vraag of de inhoud openbaar kan worden gemaakt. Deze conclusie kan worden besproken, aangevochten, herzien. Wat niet kan gebeuren, is dat de inhoud verdwijnt terwijl het debat gaande is.

Dezelfde spanning gaat nog verder. Wanneer informatie zich in een database bevindt, kan de toegang afhangen van wat de instelling heeft gekozen om haar systemen te programmeren om op te halen. Wanneer AI een beslissing ondersteunt, kan er helemaal geen document zijn dat kan worden opgevraagd — en kunnen de opleidingsgegevens en -specificaties in het bezit zijn van contractanten, waardoor ze mogelijk buiten het bereik van de verordening vallen. Het recht op toegang migreert immers stilletjes van een op documenten gebaseerde logica naar een op informatie gebaseerde logica.

Dit is ook de reden waarom een zuiver reactief model niet langer volstaat. Hoe kunt u een sms-bericht aanvragen waarvan u niet weet dat het bestaat? Proactieve transparantie wijst de weg: Reiskosten van commissarissen, trialoogdocumenten die tijdens de onderhandelingen beschikbaar worden gesteld.

Toch blijft de vooruitgang broos. Uit ons recente onderzoek is gebleken dat de Raad en de Commissie nog steeds niet volledig voldoen aan duidelijke jurisprudentie inzake wetgevingsdocumenten, waarbij zij algemene bezwaren aanvoeren die de rechtbanken herhaaldelijk hebben afgewezen. Zodra de jurisprudentie is opgelost, is het niet toepassen ervan niet langer louter een transparantieprobleem. Het risico bestaat dat het, althans gedeeltelijk, een probleem van de rechtsstaat wordt.

En er is een diepere verschuiving op het werk. Verordening 1049/2001 berust op een vermoeden van openheid: toegang is de regel, weigering de uitzondering, en elke uitzondering moet worden gerechtvaardigd. In de praktijk worden verzoeken echter steeds vaker behandeld door de lens van risicobeheer.

En de last is daarmee verschoven. Van burgers wordt nu verwacht dat ze rechterlijke uitspraken, besluiten van de Ombudsman en interne richtsnoeren vinden en citeren om hun zaak te bepleiten. Deadlines worden gemist en documenten komen aan als ze er niet meer toe doen. Degenen die volharden, moeten zich wenden tot de Ombudsman of het Gerecht, routes die traag, duur en complex kunnen zijn. Niemand zou een EU-rechtsdeskundige moeten worden om een grondrecht uit te oefenen. Openheid die moet worden aangevochten, document per document, is niet de openheid die de Verdragen beloven.

Verordening 1049/2001 is veerkrachtig gebleken. Maar veerkracht is niet hetzelfde als doeltreffendheid. Een kader dat afhankelijk is van geschillen per geval om te beslissen of een sms-bericht een document is of dat een AI-output toegankelijk is, is niet een kader waarop burgers van tevoren kunnen vertrouwen.

Het is niet de taak een recht te verzwakken dat de Unie goed heeft gediend. Het is om ervoor te zorgen dat procedures en praktijk inhalen met een realiteit die al is aangekomen.

Laat me nu een stapje terug doen, want deze zaken delen een rode draad. Het probleem is niet noodzakelijkerwijs de kwaliteit van het materiële recht. Het is de kwaliteit van het bestuurlijk apparaat waarmee deze wet tot stand komt en wordt toegepast.

Betere regelgeving: effectbeoordeling, raadpleging, empirisch onderbouwde beleidsvorming – de beginselen zijn er. Bij de toegang tot documenten is de transparantie stevig verankerd. Maar in beide blijven de moeilijkheden bestaan. Het beginsel kan transparantie zijn; de vraag is hoe transparantie eigenlijk werkt wanneer een burger om een document vraagt. Het beginsel kan betere regelgeving zijn; de vraag is hoe het daadwerkelijk vorm geeft aan de voorbereiding van wetgeving.

Dus ik zou drie dingen onderscheiden: de wet, de codificatie van de administratieve procedures die daaraan uitvoering geven, en de uitvoering ervan in de praktijk. Vaak is het principe gezond. Wat echter faalt, is de procedure — onvoldoende duidelijk, voorspelbaar of consistent.

En dat is belangrijk, want administratieve procedures zijn niet louter technische details. Het zijn essentiële mechanismen waarmee burgers de rechtsstaat ervaren. Indien een instelling over een discretionaire bevoegdheid beschikt, maar de criteria voor de uitoefening ervan onduidelijk zijn; indien er procedures bestaan, maar deze niet gedocumenteerd zijn; Als burgers niet kunnen begrijpen waarom een bepaald proces is gevolgd (of niet) en waarom een besluit is genomen, dan hebben we een probleem van goed bestuur, zelfs als de wetgeving volkomen solide is.

Goed bestuur is in veel opzichten de infrastructuur die het mogelijk maakt dat goed recht werkelijkheid wordt. De rechtsstaat eindigt niet waar de wetgeving eindigt; de procedure voor de uitoefening van het openbaar gezag wordt voortgezet.

Veel van wat mijn Bureau onderzoekt is niet hard law, maar soft law en administratieve praktijk: Richtsnoeren voor betere regelgeving, transparantiekaders, ethische codes, regels inzake belangenconflicten. Ze zijn niet bindend in de strikte zin, maar ze vormen hoe macht wordt uitgeoefend. In het beste geval verankeren ze een cultuur van rechtvaardiging en op regels gebaseerd bestuur. In het slechtste geval worden ze voertuigen voor flexibiliteit, maar zonder verantwoordingsplicht.

Waar we dus getuige van zijn, is zelden een formele afwijzing of verraad van de wet. Het is subtieler: het weerspiegelt een geleidelijke versoepeling van de procedurele discipline; de normalisering van de urgentie; het willekeurige gebruik van flexibiliteit.

Procedures voor goed bestuur kunnen niet alleen op zachte wetgeving berusten. Toch is het bestuursrecht van de Unie gegroeid door aanwas – regel per regel, sector per sector, agentschap per agentschap, geval per geval. Aangezien de actoren zich hebben vermenigvuldigd en de procedures complexer zijn geworden, is er geen alomvattende, horizontale wetgeving ontstaan. Het resultaat is dus een lappendeken: rijk aan beginselen, arm aan gemeenschappelijke procedures.

En het is de burger die de prijs betaalt. De door artikel 41 van het Handvest gewaarborgde rechten – om te worden gehoord, om met redenen omklede besluiten te nemen, om toegang te krijgen tot het dossier en om binnen een redelijke termijn een beslissing te nemen – kunnen verschillend worden ervaren, afhankelijk van de instelling, het agentschap of de sector waarmee men toevallig te maken krijgt.

De remedie is niet nieuw. Artikel 298 van het Verdrag vormt de rechtsgrondslag voor een open, efficiënt en onafhankelijk Europees bestuur. Toen het Europees Parlement in 2001 de code van goed administratief gedrag van de Europese Ombudsman goedkeurde, vroeg het al om bindende regels. In 2013 riep het op tot een wet inzake administratieve procedures en in 2016 diende het een volledig voorstel voor een verordening in. Geleerden – sommigen van hen hier in Luxemburg – hebben ons de ReNEUAL-modelregels gegeven, waaruit blijkt dat codificatie haalbaar is, ook al is het bespreekbaar.

Ik denk dat het weer tijd is voor ons om ons voor te stellen wat een enkele, horizontale code van de administratieve procedure van de EU zou kunnen doen. Niet als een monument voor de bureaucratie, noch als een keurslijf voor sectorale specificiteit, maar als een gemeenschappelijke vloer.

Duidelijke regels over het recht om te worden gehoord en de motiveringsplicht. Over tijdslimieten. Over het bijhouden van gegevens, zodat geen enkele beslissing aan de beoordeling ontsnapt omdat er niets is opgeschreven. Over wat urgentie toelaat – en wat het nooit excuseert. Over het gebruik van geautomatiseerde en AI-ondersteunde systemen. Duidelijke, toegankelijke en voorspelbare procedures – voor degenen die binnen de instellingen werken en, wat van cruciaal belang is, voor de burgers die door hun besluiten worden getroffen.

Een dergelijke code zou de Unie niet vertragen. Voorspelbare procedures zijn efficiënte procedures. Veerkracht en legaliteit zijn geen concurrerende projecten. Ze zijn onderling afhankelijk.

Hier wend ik me tot jou. Codificatie van dit soort is altijd vooruitgegaan op de kracht van academisch werk - van geleerden die bereid zijn om de fragmenten in kaart te brengen en het geheel voor te stellen. Het project is oud. De noodzaak om erover te debatteren blijft bestaan. Ik durf je uit te nodigen om het terug naar de tafel te brengen.

Beste collega's,

Is het EU-recht geschikt voor het beoogde doel? In termen van haar principes, grotendeels ja. De echte vraag is of onze juridische en administratieve kaders discretie blijven disciplineren – wat redenen, transparantie en evenredigheid vereist – of dat ze managementinstrumenten worden die ondergeschikt zijn aan opportuniteit.

Als flexibiliteit het onderliggende principe wordt, dan lijden democratie en legaliteit samen. De oplossing ligt in duidelijkere regels, een goede administratie, een goede opleiding en vooral een cultuur van openbare dienstverlening waarin legaliteit en goed bestuur niet worden gezien als beperkingen van de efficiëntie, maar als onmisbare waarborgen voor het vertrouwen van het publiek.

Over het algemeen houden instellingen zich serieus bezig met onze aanbevelingen en velen gebruiken ze om hun praktijken te verbeteren. Toch blijft de naleving op sommige gebieden trager en meer omstreden – met name op het gebied van transparantie. Het belangrijkste is of aanbevelingen worden behandeld als kritiek die moet worden beheerd, of als onderdeel van een gezamenlijke inspanning om het EU-bestuur te versterken.

Als Europese ombudsman zet ik mij in voor deze inspanning. Maar geen enkele regering kan de enige rechter zijn over haar eigen gedrag. Daarom is je stem belangrijk.

En misschien is de echte vraag niet alleen: Is het EU-recht geschikt voor het beoogde doel? Maar is het geschikt voor wiens doel? Een wet kan zeer doeltreffend zijn vanuit het oogpunt van een instelling die een bepaald doel nastreeft, maar kan door de burger die eraan onderworpen is, heel anders worden ervaren.

Van waar ik sta, is een wet geschikt voor het beoogde doel wanneer het legitieme doel, de juridische vormgeving, het beheer en de gevolgen ervan in overeenstemming blijven met de rechten en belangen van de mensen die het bestuurt.

De burger mag niet de bijzaak van wetgeving zijn. De burger moet de maatregel zijn waartegen we voortdurend testen of de wet werkt.

Ik kijk uit naar onze discussie vandaag. Ik reken op je verloving morgen.

Dank u voor uw aandacht.