Tijdens de conferentie van het Europees netwerk van ombudsmannen van 19-20 juni 2017 hebben sommige ombudsmannen die deelnamen aan de werkgroep migratie hun bezorgdheid geuit over de praktische toepassing van een specifieke afwijking in artikel 12, lid 1, derde alinea, van de richtlijn gezinshereniging (hierna “de richtlijn” genoemd)[1].

Meer bepaald kunnen de lidstaten besluiten de afwijking van de voorwaarden[2] voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging[3] niet toe te passen indien het verzoek om gezinshereniging wordt ingediend na het verstrijken van een termijn van drie maanden[4] vanaf de toekenning van de vluchtelingenstatus.

Na de bespreking door de werkgroep hebben de diensten van de Belgische federale ombudsman in een e-mail van 18 oktober 2017 verduidelijkt dat het Belgische recht verder gaat dan de minimumperiode van drie maanden waarin de richtlijnvoorziet [5] en een termijn van twaalf maanden hanteert voor de toepasselijkheid van de afwijking.

De Belgische federale ombudsman heeft echter op basis van de ontvangen klachten opgemerkt dat gezinsleden van vluchtelingen in België praktische moeilijkheden kunnen ondervinden om hun aanvraag niet binnen twaalf maanden na de toekenning van de vluchtelingenstatus aan de gezinshereniger in te dienen. Deze problemen werden aanvankelijk in 2015 aangepakt^[6]. Als gevolg hiervan kunnen gezinsleden van vluchtelingen hun aanvraag rechtstreeks indienen als zij een identiteitsbewijs overleggen, het visumaanvraagformulier invullen en uiteindelijk visumkosten betalen (hun dossier kan achteraf worden ingevuld).

Toch werden er volgens de Belgische federale ombudsman nog enkele moeilijkheden ondervonden door en op de consulaire posten, bijvoorbeeld omdat:

(1) de consulaire posten vermelden de relevante informatie niet altijd op hun website of in ondersteunende documenten voor vluchtelingen.

(2) zij informeren familieleden van vluchtelingen die contact opnemen met de consulaire posten niet altijd actief dat zij hun aanvraag rechtstreeks kunnen indienen.

(3) visumaanvragers ondervinden soms grote vertragingen bij het verkrijgen van een afspraak bij de ambassade (vanwege een gebrek aan administratieve capaciteit, wat leidt tot ernstige organisatorische beperkingen).

(4) de handhaving van gunstige regels hangt af van de mate waarin de ambassade op de hoogte is van die regels en organisatorische beperkingen.

(5) het is moeilijk om situaties recht te zetten waarin het verstrijken van de termijn te wijten is aan het handelen (of nalaten) van een ambassade, aangezien het ministerie van Buitenlandse Zaken en de immigratiedienst tegenstrijdige standpunten ter zake innemen.

Om deze problemen aan te pakken, wilde de Belgische federale ombudsman de Commissie vragen naar een mogelijke gunstiger interpretatie van de richtlijn.

Zoekopdracht

In het door de Europese Ombudsman aan de Commissie doorgestuurde verzoek werd de instelling gevraagd of zij kon bevestigen dat haar (gunstige) interpretatie van de termijn van drie maanden (als bedoeld in artikel 12, lid 1, derde alinea, van Richtlijn 2003/86/EG) in de mededeling van de Commissie van 2014[7] met richtsnoeren voor de lidstaten over de toepassing van de richtlijn[8] nog steeds van kracht is, gezien de verergering van de vluchtelingencrisis sinds 2014 en het relatief kleine aantal asielzoekers aan wie de lidstaten tot nu toe de vluchtelingenstatus lijken te hebben toegekend.

Antwoord van de Commissie

Op 20 december 2017 heeft de Commissie de vraag beantwoord.

De Commissie bevestigde dat de verklaring in haar mededeling van 2014 over richtsnoeren voor de toepassing van de richtlijn nog steeds van toepassing was. Zij heeft punt 6.1.3 van de mededeling uitvoerig aangehaald.

De Commissie voegde daaraan toe dat zij in haar "Europese migratieagenda" van mei 2015[9] heeft benadrukt dat de lidstaten, in reactie op de menselijke tragedies in de migratiecrisis, naast hervestiging andere legale mogelijkheden moeten gebruiken die beschikbaar zijn voor personen die bescherming nodig hebben. Deze omvatten “particuliere/niet-gouvernementelesponsoring en humanitaire vergunningen, en clausules inzake gezinshereniging”. De Commissie concludeerde dat uit bovengenoemde verklaring blijkt dat het standpunt van de Commissie over gezinshereniging van vluchtelingen niet is gewijzigd als gevolg van de verergering van de vluchtelingencrisis.

Tot slot verwees de Commissie naar een verslag over een recente studie van het EMN (Europees Migratienetwerk), waarin een overzicht wordt gegeven van de situatie in de verschillende lidstaten wat betreft de termijn waarbinnen aanvragen voor gefaciliteerde gezinshereniging voor vluchtelingen moeten worden ingediend[10]. 

Het antwoord van de Commissie is op 9 januari 2018 naar de Belgische federale ombudsman gestuurd.

Terugkoppeling

De Belgische federale ombudsman heeft geen opmerkingen over het antwoord van de Commissie ingediend.

Sluitingsprocedure

Gezien de inhoud van het antwoord (d.w.z. dat de Commissie haar verklaring in haar mededeling van 2014 heeft bevestigd) en het feit dat de Belgische federale ombudsman geen opmerkingen heeft ingediend, werd geconcludeerd dat de in de vraag aan de orde gestelde kwestie adequaat was aangepakt.

[1] Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB L 251 van 3.10.2003, blz. 12).

[2] Deze vereisten zijn: i) passende huisvesting voor het gezin, ii) ziektekostenverzekering, en iii) voldoende vaste en regelmatige inkomsten.

[3] Het relevante deel van artikel 12, lid 1, eerste alinea, luidt als volgt: "Inafwijking van artikel 7 verplichten de lidstaten de vluchteling en/of het gezinslid/de gezinsleden niet om met betrekking tot verzoeken betreffende de in artikel 4, lid 1, bedoelde gezinsleden het bewijs te leveren dat de vluchteling aan de voorwaarden van artikel 7 voldoet."

[4] Het relevante deel van artikel 12, lid 1, derde alinea, luidt als volgt: “Delidstaten kunnen eisen dat de vluchteling voldoet aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, indien het verzoek om gezinshereniging niet wordt ingediend binnen een termijn van drie maanden na de toekenning van de vluchtelingenstatus[...]” (cursivering van mij).

[5] Artikel 10, §2, vijfde streepje, van de wet van 15 december 1980 betreffende de binnenkomst, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (België).

[6] De Belgische Ombudsman somde de volgende praktische inconsistenties op die in 2015 door het ministerie van Buitenlandse Zaken en de Dienst Vreemdelingenzaken werden aangepakt: (1) Belgische ambassades eisen dat aanvragers al hun documenten legaliseren voordat ze gezinshereniging aanvragen, wat tijdrovend is. (2) De Belgische Ombudsman heeft geconstateerd dat familieleden ernstige moeilijkheden hebben ondervonden bij het verkrijgen van alle aanvullende documenten die de ambassade nodig heeft om de aanvraag te registreren.

[7] Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad betreffende richtsnoeren voor de toepassing van Richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging, COM(2014) 210 final.

[8] COM(2014) 210 van 6.1.3: “Artikel12, lid 1, derde alinea, staat de lidstaten toe van de vluchteling te eisen dat hij voldoet aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, indien het verzoek om gezinshereniging niet binnen een termijn van drie maanden na de toekenning van de vluchtelingenstatus wordt ingediend. Vluchtelingen ondervinden vaak praktische problemen binnen deze termijn en deze kunnen een praktische belemmering vormen voor gezinshereniging. Daarom beschouwt de Commissie het feit dat de meeste lidstaten deze beperking niet toepassen als de meest geschikte oplossing.

Indien de lidstaten ervoor kiezen deze bepaling toe te passen, is de Commissie niettemin van mening dat zij bij de beoordeling van een individuele aanvraag rekening moeten houden met objectieve praktische belemmeringen waarmee de aanvrager wordt geconfronteerd. Bovendien staat het de lidstaten overeenkomstig artikel 11 en artikel 5, lid 1, weliswaar vrij om te bepalen of het verzoek door de gezinshereniger of door het gezinslid moet worden ingediend, maar de specifieke situatie van vluchtelingen en hun gezinsleden kan dit bijzonder moeilijk of onmogelijk maken.

Daarom is de Commissie van mening dat de lidstaten, met name wanneer zij een termijn toepassen, de mogelijkheid moeten bieden dat de gezinshereniger de aanvraag op het grondgebied van de lidstaten indient om de doeltreffendheid van het recht op gezinshereniging te waarborgen. Ten slotte is de Commissie van mening dat indien een aanvrager met objectieve praktische belemmeringen wordt geconfronteerd om de termijn van drie maanden te halen, de lidstaten hem in staat moeten stellen een gedeeltelijke aanvraag in te dienen, die moet worden ingevuld zodra documenten beschikbaar komen of tracering met succes is voltooid. De Commissie dringt er ook bij de lidstaten op aan tijdig en op begrijpelijke wijze duidelijke informatie te verstrekken over gezinshereniging voor vluchtelingen (bijvoorbeeld wanneer hun vluchtelingenstatus wordt toegekend).

[9] Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's: Een Europese migratieagenda (COM(2015) 240).

[10] Verslag beschikbaar op: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/00_family_reunification_sr_final.pdf

De zaak betrof een besluit van de Europese Commissie om bepaalde door een niet-gouvernementele organisatie, die heeft deelgenomen aan een door de EU gefinancierd project ter bestrijding van racisme tegen Roma, gedeclareerde kosten als niet-subsidiabel te beschouwen. De klager voerde aan dat de Commissie het bewijsmateriaal niet naar behoren had onderzocht alvorens vast te stellen dat de kosten niet subsidiabel waren.

De Ombudsman onderzocht de kwestie en constateerde dat er geen sprake was van wanbeheer door de Commissie.

The case concerned the handling by the Commission of a complaint concerning the complainant's exclusion from a network of experts due to his allegedly inappropriate behaviour. The Ombudsman inquired into the issue and found that the Commission's overall response to the allegations made against the complainant was inadequate. The Ombudsman found that the Commission had failed to carry out a thorough, objective and neutral assessment of the facts. The Ombudsman then made a proposal for a solution, which the Commission rejected. The Ombudsman has therefore decided to close the case with a finding of maladministration on the part of the Commission.

Deze klacht is ingediend door een Duits bedrijf dat actief is op het gebied van natuur- en cultuurwetenschappen en geneeskunde. Het betrof een EU-project dat zich bezighield met het begrijpen van mechanismen voor de beheersing van de celcyclus en het vinden van mogelijke oplossingen voor ziekten die verband houden met de celcyclus. Na een audit van het project heeft de Commissie besloten bepaalde uitgaven niet als subsidiabel te aanvaarden. Klager maakte bezwaar tegen dit besluit en voerde aan dat de wijze waarop de Commissie en haar controleurs de controle hebben afgehandeld onjuist en oneerlijk was en niet in overeenstemming was met goede administratieve praktijken. De Ombudsman onderzocht de kwesties en constateerde geen wanbeheer in het gedrag van de Commissie.

De zaak had betrekking op de wijze waarop Enisa de taken herschikte en wijzigingen in de werkomgeving van de klager, een Enisa-werknemer, uitvoerde. De Ombudsman onderzocht de kwestie en deed een voorstel voor een minnelijke schikking, dat Enisa niet aanvaardde. De Ombudsman deed vervolgens ontwerpaanbevelingen, waarin zij Enisa vroeg: 1) te erkennen dat zij heeft nagelaten (a) de klager te raadplegen alvorens de overplaatsingsbesluiten vast te stellen, (b) haar handelingen te motiveren, (c) haar overplaatsingsbesluiten naar behoren mee te delen, (d) te antwoorden op de relevante verzoeken van de klager, en (e) naar behoren rekening te houden met het welzijn van de klager; 2) om de klager een verontschuldiging aan te bieden; 3) een betaling ex gratia van 1 000 EUR aan de klager te verrichten; en 4) de Ombudsman een formele toezegging te doen dat hij dergelijke gevallen van wanbeheer in de toekomst niet zal begaan. Enisa aanvaardde de ontwerpaanbevelingen van de Ombudsman en nam maatregelen om deze uit te voeren. Daarom heeft de Ombudsman de zaak gesloten.