Samenvatting van de vraag Q3/2017/MDC

Feiten en achtergrond

Op 5 april 2017 schreef de (toenmalige) Spaanse Ombudsman een brief aan de Europese Ombudsman over de verplichting van Frontex om informatie over het klachtenmechanisme onmiddellijk beschikbaar te stellen. De Spaanse Ombudsman legde uit dat zij in haar hoedanigheid van nationaal preventiemechanisme tegen foltering toezicht houdt op de repatriëringsoperaties van migranten van Frontex waaraan Spanje deelneemt, overeenkomstig artikel 8, lid 6, van Richtlijn 2008/115/EG [1] (de terugkeerrichtlijn) en de artikelen 13 en 14 van de door Frontex gecoördineerde gedragscode voor gezamenlijke terugkeeroperaties [2].

De Spaanse Ombudsman wees erop dat Frontex een klachtenmechanisme had opgezet dat beschikbaar was voor gerepatrieerde personen die van mening waren dat hun grondrechten waren geschonden. De Ombudsman verwees naar de ontwerpaanbeveling van de Europese Ombudsman in het kader van onderzoek op eigen initiatief OI/5/2012/BEH-MHZ.

De Spaanse Ombudsman merkte op dat zij onlangs toezicht had gehouden op twee door Frontex gecoördineerde gezamenlijke terugkeeroperaties, waarbij Spanje de organiserende lidstaat was. De ene operatie vond plaats op 16 februari 2017 met vluchten naar Tirana en Tbilisi en de andere op 15 maart 2017 met vluchten naar Bogota en Lima. De Spaanse Ombudsman verklaarde dat tijdens deze en eerdere operaties de volgende tekortkomingen werden vastgesteld:

a) de personen die op het punt stonden te worden gerepatrieerd niet in kennis zijn gesteld van het bestaan van het klachtenmechanisme.

b) het voor deze personen niet mogelijk was om hun klachten mondeling in te dienen bij agenten die het Frontex-embleem droegen en om dergelijke klachten over te schrijven.

c) het klachtenformulier was niet beschikbaar in hardcopy tijdens de operaties.

d) het klachtenformulier was beschikbaar in verschillende talen op de website van Frontex, maar niet in het Spaans, ondanks het feit dat sommige van deze vluchten bestemd waren voor Latijns-Amerika.

De Spaanse Ombudsman verzocht haar op de hoogte te houden van alle maatregelen die Frontex zou nemen naar aanleiding van bovengenoemde kwesties.

Op 20 en 25 april heeft het Bureau van de Europese Ombudsman contact opgenomen met het Spaanse Bureau van de Ombudsman om de vraag te bespreken.

Zoekopdracht

Met het Spaanse bureau van de Ombudsman werd overeengekomen Frontex de volgende vragen te stellen:

“Aangezien Frontex de best geplaatste instelling is om de door de Spaanse Ombudsman aan de orde gestelde kwesties aan te pakken, zouden we het op prijs stellen als Frontex zou verklaren:

i) indien artikel 72, lid 10, van Verordening (EU) 2016/1624 [3] aldus kan worden uitgelegd dat klachten tijdens door Frontex gecoördineerde gezamenlijke terugkeeroperaties mondeling kunnen worden ingediend bij de aan boord aanwezige vertegenwoordiger(s) van Frontex;

ii) indien artikel 72, lid 10, van de verordening aldus kan worden uitgelegd dat het vereist dat het klachtenformulier, met inbegrip van bepaalde informatie over de procedure voor de behandeling van klachten, op papier beschikbaar wordt gesteld bij alle gezamenlijke terugkeeroperaties die door Frontex worden gecoördineerd, en

ii) hoe Frontex het vereiste van artikel 72, lid 10, van de verordening uitlegt dat de talen waarin het klachtenformulier op de website van het Agentschap en op papier beschikbaar moet worden gesteld, de talen moeten zijn die onderdanen van derde landen begrijpen of waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat zij deze begrijpen.”.

Antwoord van Frontex

Op 22 mei 2017 heeft Frontex op de vraag geantwoord. Frontex heeft vraag i) ontkennend beantwoord. Zij stelde dat “artikel 72, lid 10, moet worden gelezen in het licht van artikel 72, lid 2” en concludeerde dat een mondelinge klacht niet ontvankelijk is. Frontex heeft zijn argument uitgewerkt door te stellen dat het bij het ontwerpen van zijn klachtenmechanisme heeft vergeleken met andere EU- en internationale organen die het niet mogelijk maken klachten mondeling in te dienen.  Frontex lichtte de praktische problemen toe die zich zouden voordoen als het mondelinge klachten zou toestaan.

Wat vraag ii) betreft, was Frontex het ermee eens dat artikel 72, lid 10, bepaalt dat de klachtenformulieren beschikbaar moeten worden gesteld voor alle Frontex-activiteiten, met inbegrip van door Frontex gecoördineerde terugkeeroperaties. Frontex verklaarde voorts dat het klachtenformulier informatie bevat over de procedure voor de behandeling van klachten.

In antwoord op vraag iii) (betreffende de interpretatie door Frontex van de taalvereiste van artikel 72, lid 10) heeft Frontex verklaard dat de lijst van talen niet is opgenomen in de regels van het Agentschap inzake het klachtenmechanisme (“de regels”), omdat de regels in dat geval voortdurend moeten worden bijgewerkt indien de talen veranderen. Het Agentschap was van mening dat dit onevenredig zou zijn en dat, indien er meerdere versies van zouden zijn, dit de regels juridisch onzeker zou maken. Frontex voegde eraan toe dat het klachtenformulier momenteel in zes talen beschikbaar is en dat er meer talen kunnen worden toegevoegd indien de operationele behoefte zich voordoet.

Terugkoppeling

Op 19 december 2017 heeft de waarnemend Spaanse ombudsman zijn opmerkingen over het antwoord van Frontex ingediend.

De Spaanse Ombudsman was niet tevreden met het antwoord van Frontex. Hij achtte het onaanvaardbaar dat het klachtenformulier niet beschikbaar was in het Spaans op de website van het Agentschap en op papier. Volgens de Spaanse Ombudsman blijkt uit de bewoordingen van artikel 72, lid 10, duidelijk dat deze bepaling Frontex verplicht om “het klachtenformulier [...] beschikbaar te stellen [...] in talen die onderdanen van derde landen begrijpen of waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat zij deze begrijpen”. Daarom waren de loutere verwijzing van Frontex in zijn antwoord op vraag iii) van de vraag naar het feit dat de lijst van talen niet in de regels is opgenomen, en de verwijzing naar “operationele behoeften” teleurstellend.

In dit verband wees de Spaanse Ombudsman op het bestaan van terugkeeroperaties waarbij Spaanstaligen betrokken waren. Bovendien is Spaans de op twee na meest gesproken taal ter wereld, met 528 miljoen mensen die het spreken. Bijgevolg was de Spaanse Ombudsman van mening dat het meer dan redelijk leek om het klachtenformulier in het Spaans beschikbaar te stellen op de website van Frontex en op papier. Hij merkte ook op dat artikel 5, lid 1, van de regels bepaalt dat “[h]et Agentschap [...] het klachtenformulier beschikbaar [stelt] in de meest gangbare talen die onderdanen van derde landen begrijpen of waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat zij deze begrijpen”.

Ten slotte verklaarde de Spaanse Ombudsman dat uit de bewoordingen van artikel 72, lid 10, van de verordening bleek dat het de bedoeling was schendingen van de grondrechten te voorkomen en te corrigeren. Volgens hem zou dit voornemen aanzienlijk kunnen worden verzwakt als een persoon het klachtenformulier niet zou kunnen gebruiken “in talen die onderdanen van derde landen begrijpen of waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat zij deze begrijpen”.

Gelet op het voorgaande was de Spaanse Ombudsman van oordeel dat de beschikbaarheid van het klachtenformulier in het Spaans niet moet worden bepaald aan de hand van de operationele behoeften, maar veeleer gebaseerd moet zijn op de eerbiediging van de grondrechten. Dit werd verder bevestigd door de doelstelling van Frontex om “de eerbiediging en bevordering van de grondrechten te verankeren in de cultuur en activiteiten van Frontex”^[4].

Verdere ontwikkelingen

Op 12 februari 2018 ontving de Ombudsman het antwoord van Frontex op de opmerkingen van de Spaanse Ombudsman. Frontex was ingenomen met de argumenten van de Spaanse Ombudsman, omdat zij volgens Frontex hebben bijgedragen tot een inclusiever klachtenmechanisme, in overeenstemming met de beginselen van goed bestuur.

Met betrekking tot de kwestie van de “meest begrepen talen” (artikel 5, lid 1, van de regels) merkte Frontex op dat het Agentschap gegevens van de relevante eenheden verzamelt en vervolgens bepaalt of het klachtenformulier in een specifieke taal beschikbaar moet zijn. Het proces, dat jaarlijks wordt uitgevoerd, omvat “het samenstellen van de nationaliteiten van mensen die aan de buitengrenzen van de EU aankomen, waar de ... Het Agentschap werkt, evenals de landen waarnaar mensen het vaakst worden teruggestuurd met de steun van het Agentschap.” Frontex verklaarde dat na deze beoordeling intern een lijst van de meest voorkomende talen van potentiële klagers wordt opgesteld [5].

Het Agentschap merkte op dat het klachtenformulier niet verplicht was [6] en dat klachten ook in andere talen konden worden verzonden, met name in het geval van een EU-taal.

Tot slot deelde Frontex de Ombudsman mee dat het het initiatief had genomen om de klachtenformulieren specifiek met het oog op terugkeeroperaties in het Spaans, Russisch, Servisch en Albanees te vertalen. De klachtenformulieren zullen beschikbaar komen op de website en in gedrukte vorm. Frontex zei dat het ook aanvullende informatie in de bovengenoemde talen beschikbaar zou stellen. Frontex merkte op dat het beschikbaar was voor verdere besprekingen over de ontwikkeling van het klachtenmechanisme.

Het antwoord van Frontex is op 16 februari 2018 naar de Spaanse Ombudsman gestuurd.

Sluitingsprocedure

Het onderzoeksteam van de Europese Ombudsman controleerde de website van Frontex en kon bevestigen dat het klachtenformulier en aanvullende informatie nu ook beschikbaar zijn in het Spaans, Russisch, Servisch en Albanees.

Gezien de inhoud van het antwoord, de tenuitvoerlegging van verbeteringen en het feit dat de Spaanse Ombudsman geen verdere opmerkingen heeft ingediend, werd geconcludeerd dat de in het verzoek aan de orde gestelde kwesties adequaat waren aangepakt en dat het verzoek kon worden afgesloten.

[1] Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98).

[2] Beschikbaar op: http://frontex.europa.eu/assets/Publications/General/Code_of_Conduct_for_Joint_Return_Operations.pdf

[3] Verordening (EU) 2016/1624 van het Europees Parlement en de Raad van 14 september 2016 betreffende de Europese grens- en kustwacht en tot wijziging van Verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad

en van de Raad en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 863/2007 van het Europees Parlement en de Raad

Verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad en besluit 2005/267/EG van de Raad (PB 2016, L 251, blz. 1).

[4] Deel II, 3.11 van het programmeringsdocument 2017-2019, beschikbaar op: http://frontex.europa.eu/assets/About_Frontex/Governance_documents/Work_programme/2017/Programme_of_work_2017.pdf

[5] Zij wees erop dat in 2017 de zes meest gesproken talen in het kader van terugkeeroperaties het Albanees, het Servisch-Kroatisch, het Arabisch, het Georgisch, het Russisch en het Spaans waren (uitgesproken door 2 % van de teruggekeerden). In 2016 werd geoordeeld dat Arabisch, Engels, Frans, Urdu, Tigrinya en Pashtu de meest voorkomende talen waren die in het kader van de gezamenlijke operaties van het Agentschap werden gesproken.

[6] Volgens artikel 8 van de Regeling klachtenregeling vormt het ontbreken van een formulier in een bepaalde taal geen reden voor niet-ontvankelijkheid.