Pagrindiniai faktai

1. 2023 m. kovo mėn. ombudsmenė pradėjo strateginę iniciatyvą dėl to, kaip Europos Komisija sprendžia savo darbuotojų darbo kelionių, už kurias (iš dalies) moka trečiosios šalys, klausimus [1] Iniciatyva parengta reaguojant į atskleistą informaciją, kad Komisijos Mobilumo ir transporto generalinio direktorato (MOVE GD) generalinis direktorius devynis kartus priėmė verslo klasės skrydžius ir svetingumą prabangiuose viešbučiuose iš Kataro vyriausybės ir Kataro vyriausybei priklausančio subjekto. Šešios iš šių kelionių įvyko tuo metu, kai Mobilumo ir transporto GD derėjosi dėl ES ir Kataro oro susisiekimo susitarimo [2].

2. Atsakydama į atskleistą informaciją Komisija nurodė, kad apsvarstė ir atmetė galimus interesų konfliktus, nes generalinis direktorius nedalyvavo derybose dėl ES ir Kataro oro susisiekimo susitarimo ^[3] Komisija taip pat teigė, kad atitinkamos darbo kelionės buvo leidžiamos ir vykdomos laikantis tuo metu taikytų taisyklių.

3. 2023 m. kovo 7 d. Komisija paskelbė nurodymus dėl darbo kelionių su trečiųjų šalių įnašais, kad ateityje būtų išvengta interesų konfliktų, veiksmingai atnaujindama taikomas taisykles [4]. 2023 m. gruodžio mėn. užbaigdama minėtą strateginę iniciatyvą ombudsmenė padarė išvadą, kad kruopščiai taikant šias taisykles bus užkirstas kelias trečiųjų šalių įnašams į darbo keliones, dėl kurių kyla interesų konfliktai.

4. Iš statistinės informacijos apie 2021, 2022 ir 2023 m. vykusias darbo keliones, kuria Komisija pasidalijo su ombudsmene įgyvendindama savo strateginę iniciatyvą, tapo aišku, kad buvo keletas kelionių, be kita ko, aukščiausiu Komisijos vadovybės lygmeniu, į kurias buvo įtraukti trečiųjų valstybių ir privačiojo sektoriaus interesai.

5. Atsižvelgdama į tai, ombudsmenė nusprendė pradėti tyrimą savo iniciatyva, kad įvertintų, ar ir kaip Komisija sumažino bet kokią interesų konfliktų riziką, kuri galėjo kilti.

Tyrimas

6. Atlikdama tyrimą Komisija pateikė ombudsmenui vyresniųjų pareigūnų darbo kelionių, kurios vyko nuo 2021 m. sausio 1 d. iki 2023 m. kovo 7 d. ir kurių išlaidas (arba jų dalį) padengė trečiosios šalys (įskaitant ES nepriklausančių šalių vyriausybes ar kitus privačius interesus [5]), sąrašą.[6] Komisija šį sąrašą nurodė kaip konfidencialų [7].

7. Remdamasi šiuo sąrašu, ombudsmenė paprašė leisti susipažinti su 28 bylomis, susijusiomis su vyresniųjų pareigūnų darbo kelionėmis [8]. Ji taip pat paprašė Komisijos pateikti naujausią informaciją apie jos „komandiruočių vadovo“ peržiūrą.

Komisijos pateikti argumentai

8. Atsižvelgdama į ankstesnę ombudsmenės iniciatyvą, Komisija jau buvo nustačiusi taisykles, taikomas darbo kelionėms, už kurias mokama trečiųjų šalių įnašais – iki 2023 m. kovo 7 d. ir po jos. Tai, be kita ko, Komisijos „komandiruočių ir leidžiamų kelionių vadovas“^[9], Komisijos gairės dėl dovanų ir svetingumo ^[10] ir ES tarnybos nuostatai ^[11] (žr. priedą).

9. Atsakydama į šį tyrimą Komisija priminė, kad paprastai jos darbuotojų darbo kelionių išlaidos beveik visada padengiamos iš ES biudžeto. Tačiau tam tikromis sąlygomis dalį šių išlaidų gali padengti trečiosios šalys, visų pirma renginių, kuriuose dalyvauja į darbą keliaujantis darbuotojas, organizatoriai. Tai numatyta „komandiruočių vadove“.

10. Komisija pabrėžė, kad trečiųjų šalių įnašai priimami daugiausia diplomatiniais arba mandagumo tikslais ir kad darbuotojas, vykstantis į darbą, juos deklaruoja kaip „misijos įsakymo“ ir „išlaidų ataskaitos“ dalį. Tiek komandiruočių tvarką, tiek išlaidų ataskaitą pasirašo vyresnieji vadovai, todėl joms taikoma „dviejų akių poros“ kontrolė. Tiek į darbą vykstantis darbuotojas, tiek tiesioginis vadovas, sutikdami su tokiu trečiosios šalies įnašu, turi patvirtinti, kad nėra jokio interesų konflikto. Komisija priminė, kad darbo kelionių su trečiųjų šalių įnašais skaičius sudaro labai mažą visų Komisijos darbuotojų dalykinių kelionių dalį.

11. Komisija paaiškino, kad nors anksčiau generaliniai direktoriai galėjo pasirašyti sutartį dėl savo darbo kelionės, nes jie yra atsakingi už savo atitinkamų tarnybų biudžetą, šia taisykle nedaromas poveikis bendrai pareigai deklaruoti bet kokius asmeninius interesus, kurie galėtų pakenkti pareigūno nepriklausomumui. Apskritai, kilus abejonių, darbuotojai privalo prašyti politinio lygmens nuomonės, grindžiamos ES tarnybos nuostatuose įtvirtinta horizontaliąja taisykle dėl interesų konfliktų vengimo.

12. Komisija taip pat priminė, kad 2023 m. kovo 7 d. ji nedelsdama atnaujino savo taisykles, taikomas darbo kelionėms, siekdama užtikrinti, kad kiekvienu lygmeniu, įskaitant generalinius direktorius ir tarnybų vadovus, būtų laikomasi dviejų akių porų principo, kad būtų pašalintas ne tik bet koks realus ar galimas interesų konfliktas, bet ir bet koks jo suvokimas.

13. Šiuo atžvilgiu atnaujintose taisyklėse paaiškinama, kad generaliniai direktoriai arba tarnybų vadovai nebegali savarankiškai leisti savo darbo kelionėms su trečiųjų šalių įnašais. Vietoj to jiems reikia atsakingo Komisijos nario kabineto vadovo patvirtinimo.

14. Atnaujintose taisyklėse taip pat paaiškinama, kad trečiosios šalys, kurios gali prisidėti prie Komisijos darbuotojų darbo kelionių, yra tik ES valstybių narių valdžios institucijos, EEE ir ELPA šalių valdžios institucijos, tarptautinės organizacijos (JT) arba forumai (G7/G20), valstybiniai arba privatūs universitetai, kai misija vykdoma akademiniais tikslais.

15. Todėl Komisija mano, kad ateityje dėl darbo kelionių, kai išlaidas padengia trečiosios šalys, iš esmės neturėtų kilti interesų konflikto ar jo suvokimo rizika. Komisija padengia jų darbuotojų darbo kelionių, kurios laikomos būtinomis ir kurias organizuoja į pirmiau pateiktą sąrašą neįtraukti subjektai, išlaidas.

Ombudsmeno vertinimas

16. Ombudsmeno tyrime buvo nagrinėjama 28 vyresniųjų Komisijos darbuotojų darbo kelionės paslaugų rinkinių imtis, prie kurios prisidėjo trečiosios šalys. Visos šios darbo kelionės vyko prieš Komisijai 2023 m. kovo 7 d. peržiūrint savo taisykles. Nė vienas iš šių trečiųjų šalių įnašų nebūtų buvęs leidžiamas pagal naująsias taisykles, atsižvelgiant į tai, kad įnašai nebegali būti priimami iš trečiųjų šalių, išskyrus ES valstybių narių valdžios institucijas, EEE ir ELPA šalių valdžios institucijas, tarptautines organizacijas (JT) ar forumus (G7/G20), taip pat viešuosius ar privačiuosius universitetus, kai darbo kelionė vykdoma akademiniais tikslais.

17. Dauguma patikrintų atvejų nekėlė susirūpinimo dėl interesų konflikto, kaip buvusio generalinio direktoriaus atveju, kuris buvo nagrinėjamas ankstesnėje ombudsmeno iniciatyvoje (žr. 1 išnašą).

18. Likusios bylos buvo susijusios su atskleista informacija, dėl kurios buvo pradėta ankstesnė iniciatyva, tačiau jose buvo nurodyta, kad klausimai yra platesnio masto. Kadangi Europos kovos su sukčiavimu tarnyba išnagrinėjo šį klausimą, o Europos prokuratūra taip pat atlieka tyrimą, tolesni ombudsmeno tyrimai šiuo klausimu nėra pagrįsti.

19. Patikrinus 28 bylas taip pat paaiškėjo, kad buvo trūkumų, susijusių su tuo, kaip Komisija užregistravo savo (galimų) interesų konfliktų vertinimą prieš suteikdama leidimą vykti į darbo keliones, už kurias iš dalies sumokėjo trečiosios šalys.

20. Visų pirma patikrintose bylose nebuvo jokių įrodymų, kad atitinkamas darbuotojas arba tiesioginis vadovas būtų atlikę esminį (galimų) interesų konfliktų, kylančių dėl trečiosios šalies įnašo, rizikos vertinimą. Beveik visuose aptariamuose darbo kelionės paslaugų rinkiniuose buvo deklaracija, kad interesų konfliktų nebuvo arba kad bet kokie nustatyti galimi interesų konfliktai nepakenks Komisijos nepriklausomumui [12]. Tačiau deklaracijose nebuvo pateiktas joks esminis vertinimas, kuriame būtų nurodytos priežastys, dėl kurių nebuvo nustatyta interesų konfliktų, kurie pakenktų Komisijos nepriklausomumui.

21. Taip pat buvo keletas atvejų, kai Komisijos pateiktuose dokumentuose dėl deklaracijos, susijusios su galimais interesų konfliktais, nebuvo hierarchinio vadovo parašo. Keliais atvejais nei įsakyme į komandiruotę, nei išlaidų ataskaitoje nebuvo įrašyta jokios informacijos apie trečiosios šalies įnašo pobūdį ar vertę (pavyzdžiui, kelionės, apgyvendinimo, apgyvendinimo ir maitinimo paslaugų).

22. Kaip pažymėta pirmiau, nors trečiųjų šalių įnašai, kuriuos ombudsmenė matė atlikdama patikrinimą, nebeleidžiami, ombudsmenė mano, kad jos pirmiau pateiktos pastabos vis dar aktualios pagal atnaujintas Komisijos taisykles. Nors ir mažiau tikėtina, neatmetama galimybė, kad dėl ES valstybių narių, Europos ekonominės erdvės ar Europos laisvosios prekybos erdvės nacionalinių valdžios institucijų, tarptautinių organizacijų ir viešųjų ar privačiųjų universitetų įnašų į darbo keliones gali kilti interesų konflikto rizika. Tokiais atvejais Komisija, prieš patvirtindama atitinkamą įnašą, turėtų užtikrinti, kad būtų tinkamai užfiksuotas jos atliktas esminis tokios rizikos vertinimas. Šiuo tikslu ombudsmenas pateiks du pasiūlymus dėl patobulinimų.

Išvada

Remdamasis tyrimu, ombudsmenas užbaigia šią bylą pateikdamas tokią išvadą:

Jokie tolesni tyrimai nėra pagrįsti.

Komisija bus informuota apie šį sprendimą.

Patobulinimo pasiūlymai

1. kad būtų galima tikrinti interesų konfliktų rizikos, susijusios su jos darbuotojų darbo kelionėmis, vertinimus, Komisija turėtų užregistruoti savo esminį vertinimą.

2. Komisija turėtų užtikrinti, kad trečiųjų šalių įnašų į tarnybines keliones pobūdis ir vertė būtų tinkamai registruojami komandiruotės įsakyme ir komandiruotės išlaidų ataskaitoje ir kad visi leidimai būtų išduodami tinkamu lygmeniu.

Emily O'Reilly
Europos ombudsmenė

Strasbūras, 2025 m. sausio 10 d.

 

Priedas. Trečiųjų šalių apmokamoms darbo kelionėms taikomos taisyklės

Komandiruočių vadovas

Vadove teigiama, kad trečiųjų šalių įnašai į misijas buvo priimami daugiausia diplomatiniais arba mandagumo tikslais. Trečiosios šalys galėtų apmokėti komandiruotės išlaidas darbuotojams tik tuo atveju, jei įgaliotasis leidimus suteikiantis pareigūnas (pavyzdžiui, GD) įvertintų, kad toks mokėjimas nekeltų interesų konfliktų rizikos. Trečiųjų šalių įnašai turi būti deklaruojami komandiruočių įsakyme ir išlaidų ataskaitoje. Tiek misijos vykdytojas, tiek tiesioginis vadovas, priimdami tokius trečiųjų šalių įnašus, turi patvirtinti, kad nėra jokio interesų konflikto. Interesų konfliktų vertinimas turi būti atliekamas iš anksto, prieš patvirtinant siuntimą į komandiruotę.

Tais atvejais, kai misijos vykdytojas buvo generalinis direktorius arba tarnybos vadovas, interesų konfliktų vertinimas visų pirma buvo grindžiamas patikimu jų vertinimu, grindžiamu jų patirtimi ir jų pareigomis. Tačiau kilus abejonių dėl galimo interesų konflikto, jie turėjo prašyti politinio lygmens ir (arba) Komisijos centrinės etikos tarnybos nuomonės ^[13].

Dovanų ir svetingumo gairės

Pagal gaires dovana apibrėžiama kaip pinigų suma arba bet koks fizinis objektas, arba galimybė nemokamai dalyvauti renginiuose, kurie yra vieši arba privatūs, prieinami tik už atlygį ir turi tam tikrą vertę (pvz., nemokami bilietai į sporto renginius, koncertus, teatrą, konferencijas ir t. t.) arba bet kokį kitą piniginę vertę turintį pranašumą, pvz., transporto išlaidas.

Svetingumas apibrėžiamas kaip maisto, gėrimų, apgyvendinimo ir (arba) pramogų pasiūla iš bet kokio šaltinio, esančio už institucijos ribų, kuri laikoma tam tikra paslauga. Komandiruotės užsakymas paprastai turi apimti visus nuspėjamus svetingumo pasiūlymus, visų pirma maitinimą, apgyvendinimą ir transportą, remiantis komandiruotės programa. Suteikus leidimą vykti į komandiruotę, šie pasiūlymai nelaikomi svetingumo pasiūlymais, nes jie yra jo pareigų, susijusių su tarnybos interesais, dalis. Šių pasiūlymų priėmimas turi būti nurodytas komandiruotės išlaidų ataskaitoje.

Apima tiesiogines dovanas ir svetingumą, kurie siūlomi ES darbuotojui, ir netiesiogines dovanas ar svetingumą, kurie siūlomi artimui darbuotojo kontaktui, pavyzdžiui, sutuoktiniui. ES darbuotojai neturėtų priimti jokių tiesioginių ar netiesioginių dovanų ar svetingumo paslaugų, kurias siūlo trečiosios šalys. Tai akivaizdžiausia tais atvejais, kai dovanas siūlo trečiosios šalys, kurios dalyvauja arba siekia, kad Komisija imtųsi oficialių veiksmų, ypač jautrioje srityje, kurioje darbuotojas yra, buvo arba greičiausiai bus aktyvus artimiausioje ateityje. Visos tokios dovanos iš esmės turėtų būti atmestos.

Turi būti vengiama bet kokios situacijos, kai dovanos ar svetingumo priėmimas galėtų sukelti faktinį, galimą ar numanomą interesų konfliktą. Bet kokios dovanos, susijusios su pinigų suma, neatsižvelgiant į sumą, turi būti atsisakyta.

Išimtiniais atvejais gali būti leidžiama priimti dovanas ar svetingumą, kai yra aišku, kad tai nekelia pavojaus darbuotojo objektyvumui ir nepriklausomumui arba pagrįstai neatrodo, kad tai daroma, ir kad tai nepakenks Komisijos reputacijai. Šis vertinimas visų pirma grindžiamas patikimu darbuotojo vertinimu, o vėliau jį patvirtina jo hierarchija Komisijoje.

Tam tikri veiksniai gali rodyti tikimybę, kad leidimas galėtų būti suteiktas, pavyzdžiui, kai dovanos ar svetingumo pasiūlymas yra mažos vertės arba skirtas dideliam asmenų skaičiui. Tačiau tie patys veiksniai taip pat rodo, kada gali būti atsisakyta išduoti leidimą, pavyzdžiui, kai dovanos ar svetingumo pasiūlymas yra didelės vertės arba yra skirtas vienam darbuotojui.

Kiti veiksniai, kuriais remiantis turėtų būti atliekama kiekvieno konkretaus atvejo analizė siekiant nustatyti, ar galima suteikti dovaną ar svetingumą, be kita ko, yra šie:

• dovanos ar svetingumo šaltinio pobūdis (privatus ar viešas);
• akivaizdus dovanos ar svetingumo pasiūlymo motyvas;
• ryšį tarp dovaną ar svetingumą siūlančio subjekto ir Komisijos (pvz., viešųjų pirkimų procedūros, tiriamos bylos, finansiniai interesai);
• dovanos ar svetingumo pobūdis ir numatoma vertė, įskaitant tai, ar buvo pateiktas vienas ar keli pasiūlymai iš to paties šaltinio;
• individuali arba kolektyvinė pasiūlymo paskirties vieta;
• darbuotojo funkcijos;
• išmokos tarnybai, kurių tikimasi iš darbuotojo dalyvavimo atitinkamame renginyje.

Taip pat reikėtų prašyti leidimo dovanoms, kurių vertė yra nuo 50 iki 150 eurų. Leidimas daugiau kaip 150 eurų vertės dovanoms neišduodamas. Darbuotojas, kuriam siūloma tokia dovana, turėtų informuoti savo viršininką, pageidautina raštu, kad dovana buvo atsisakyta. Dovanų vertė turi būti nustatoma sąžiningai.

Kilus abejonių dėl to, ar atsisakymas suteikti dovaną prieštarautų socialiniams, mandagumo ar diplomatiniams papročiams arba galėtų kitaip kelti pavojų reputacijai, apie šį klausimą turėtų būti pranešta Komisijai, kuri tada priims sprendimą dėl galimo atsisakymo.

Tarnybos nuostatai

Tarnybos nuostatuose ^[14] numatytos bendrosios pareigos, taikomos visiems ES darbuotojams. Atliekant šį tyrimą ypač svarbus 11 straipsnis, kuriame nustatyta, kad „[] pareigūnas be paskyrimų tarnybos leidimo iš jokios vyriausybės ar kito institucijai, kuriai jis priklauso, nepriklausančio šaltinio nepriima jokio apdovanojimo, pasižymėjimo ženklo, paslaugos, dovanos ar bet kokio kito atlygio, išskyrus už paslaugas, suteiktas prieš jo paskyrimą arba per specialias atostogas karinei ar kitai nacionalinei tarnybai atlikti, ir už tokią tarnybą “.

Jei ES personalo narys pažeidžia 11 straipsnį, jam gali būti taikomos drausminės priemonės ^[15].

 

[1] Žr. https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63485.

[2] Derybos pradėtos 2016 m. ir baigtos 2019 m. Dėl Ispanijos ir Jungtinės Karalystės ginčo dėl Gibraltaro oro uosto ES negalėjo pasirašyti susitarimo iki 2021 m. spalio 18 d. Žr. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/qanda_21_5345.

[3] Žr. 2452-ojo Komisijos posėdžio protokolą (2023 m. kovo 29 d., Briuselis), kurį galima rasti adresu https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=PV(2023)2452&lang=en.

[4] Žr. Europos Komisijos atsakymo į strateginę iniciatyvą SI/2/2023/KR 19 ir 20 puslapius, kuriuos galima rasti adresu https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176934.

[5] Privatūs interesai apima įmones, organizacijas ir asociacijas, bet jomis neapsiriboja.

[6] Žr. https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/187444.

[7] Prašymas leisti visuomenei susipažinti su duomenimis, kuriame viešai paskelbta informacija apie skyriuje „Pagrindinės aplinkybės“ nurodytas misijas, apėmė 2015–2021 m. laikotarpį. Žr. https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2023/02/24/2023-02-15_EASE-2023-0098-ANNEX-I83.pdf. Yra tik viena misija, kuri sutampa su bylomis, kurias Komisija pateikė ombudsmenui patikrinti.

[8] Žr. https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/187337. Komisija patikslino prašymą atlikti patikrinimą ir susitarė įtraukti „visus susijusius dokumentus, kad būtų galima suprasti, kaip Komisija tvirtina atitinkamus prašymus atlikti misijas [..], įskaitant Komisijos atliktą interesų konfliktų rizikos vertinimą ir patvirtinimą “.

[9] 2017 m. rugsėjo 27 d. Komisijos sprendimas C(2017) 5323 dėl Pareigūnų tarnybos nuostatų VII priedo 11, 12 ir 13 straipsnių bendrųjų įgyvendinimo nuostatų (komandiruočių išlaidos) ir dėl leidžiamų komandiruočių ir leidžiamų kelionių vadovo, kuris pridėtas prie Komisijos atsakymo ombudsmenui dėl ankstesnės strateginės iniciatyvos: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176934 (žr. 3 ir 4 priedus). Komandiruotė – tai darbo kelionė iš darbo vietos tik ES institucijos interesais tiesioginio vadovo nurodymu. Paprastai ji mokama iš ES biudžeto. „Leidžiama kelionė“ yra savanoriška, vykdoma ne darbo vietoje, visų pirma atsižvelgiant į darbuotojo interesus, tačiau ji taip pat yra naudinga ES institucijai.

[10] Komisijos pirmininko pavaduotojo M. Šefčovičiaus komunikatas Komisijai dėl Dovanų ir svetingumo gairių darbuotojams - SEC(2012)167: https://commission.europa.eu/system/files/2017-01/communication-to-the-commission-guidelines-on-gifts-and-hospitality_2012_en.pdf

[11] Žr. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[12] Deklaracijoje teigiama: „Pasirašydamas šią komandiruotę leidimus suteikiantis pareigūnas pareiškia, kad jam buvo pranešta apie tai, kad ši komandiruotė, kurios išlaidas apmokėjo organizatorius, nesukelia galimo interesų konflikto arba, jei taip, kad tai nepažeidžia Komisijos nepriklausomumo “. Ši deklaracija buvo įtraukta į visas patikrintas bylas, išskyrus vieną.

[13] Remiantis bendrąja taisykle dėl interesų konfliktų, kaip aprašyta 2019 m. Etikos vadove, p. 5, 31 ir 48.

[14] Žr. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[15] Pagal Tarnybos nuostatų 86 straipsnį ir IX priedą žr. 25 išnašą.