A panasz előzményei

1. Ez a hivatalból indított vizsgálat egy örmény nem kormányzati szervezetekből álló szövetség, a Polgárvédelmi Liga (a továbbiakban: CPL)^[1] által benyújtott panaszon alapul, amely (fő kérelmezőként) válaszolt egy korlátozott pályázati felhívásra (EuropeAid/137-009/DD/ACT/AM-1 Civil társadalmi szervezetek és helyi hatóságok a fejlesztésben – A partnerországokban végrehajtott intézkedések (1. és 2. tétel) – Örményország)^[2].

2. A vissza nem térítendő támogatásra pályázóknak szóló iránymutatások (a továbbiakban: iránymutatások) szerint a pályázóknak először be kellett nyújtaniuk egy „elfogadási feljegyzést”, majd – előzetes kiválasztás esetén – egy teljes pályázatot. A javaslatokat három lépésben kellett értékelni. Az 1. lépés („Opening & Adminisztratív ellenőrzések és a stratégiai feljegyzés értékelése”) magában foglalta a stratégiai feljegyzés értékelését. A 2. lépés („A teljes pályázat értékelése”) során az értékelő bizottságnak többek között értékelnie kellett a pályázók és a kapcsolódó szervezet(ek) pénzügyi és működési kapacitását.

3. A 2. lépés sikeres elvégzését követően ideiglenesen kiválasztott pályázóknak igazoló dokumentumokat kellett benyújtaniuk. Ezeket az igazoló dokumentumokat a 3. lépés („A pályázók és a kapcsolódó szervezet(ek) támogathatóságának ellenőrzése”)^[3] során értékelték.

4. A CPL-t arról tájékoztatták, hogy 2015. július 15-én átment az 1. lépésen, és felkérték, hogy nyújtson be teljes kérelmet. 2015. november 6-án a CPL levelet kapott az EU örményországi küldöttségétől (a továbbiakban: uniós küldöttség), amely lényegében arról tájékoztatta a CPL-t, hogy átment az értékelési folyamat 2. lépésén. Az uniós küldöttség arra is felkérte a CPL-t, hogy bocsásson rendelkezésre bizonyos információkat és dokumentumokat ^[4].

5. 2015. december 23-án az uniós küldöttség tájékoztatta a CPL-t, hogy elvégezte „A pályázók és a társpályázók támogathatóságának ellenőrzésére vonatkozó értékelés” című dokumentum utolsó lépését (3. lépés). A szöveg a következőkkel egészült ki: „Az Iránymutatások 2.1.1. pontja szerint a Felperesnek közvetlenül felelősnek kell lennie a tevékenység előkészítéséért és irányításáért a partnereivel együtt, nem pedig közvetítőként. Ebben az esetben a felperes [...] nem rendelkezik igazoltan saját pénzügyi tevékenységgel vagy tapasztalattal. A javaslatban említett CPL-tapasztalatok más szervezetektől származnak, amelyek e konkrét javaslat tekintetében nem társpályázók vagy kapcsolódó szervezetek.

A fentiek fényében úgy véljük, hogy a CPL pályázóként nem felelt meg a támogathatósági kritériumoknak, ezért nem áll módunkban Önnek támogatást odaítélni e konkrét pályázati felhívás keretében. .”

6. Az ombudsmanhoz benyújtott panaszában a CPL azt állította, hogy az uniós küldöttség azon döntése, hogy nem köt vele támogatási szerződést, nem megalapozott indokokon alapult. Azzal érvelt, hogy az iránymutatás szerint a 3. lépés célja i. a kérelmező nyilatkozata és az igazoló dokumentumok közötti esetleges inkoherencia, valamint ii. a kérelmezők, a kapcsolódó szervezetek és a fellépés támogathatóságának ellenőrzése volt. Nem volt azonban következetlenség, és a pályázó támogatható volt (a pályázó nem kormányzati szervezetek szövetsége és önálló jogi személy). Ezenkívül az iránymutatásban semmi nem utal arra, hogy az a pályázó, aki „nem igazoltan végzett saját pénzügyi tevékenységet vagy tapasztalatot”, nem volt jogosult támogatásra. Ha ez lett volna a helyzet, az iránymutatásnak ezt jeleznie kellett volna.

7. Amikor arra kérte a Bizottságot, hogy válaszoljon a CPL érveire, az ombudsman megjegyezte, hogy a CPL által benyújtott teljes kérelem (különösen annak „A kérelmező tapasztalata” című 2.2. szakasza) olvasata alapján megállapítható, hogy a CPL már tájékoztatta az értékelő bizottságot arról, hogy nagyon kevés saját tapasztalattal rendelkezik, és hogy tapasztalata az azt alkotó nem kormányzati szervezetek tapasztalatán alapul. Úgy tűnt, hogy a CPL tapasztalatával és korábbi pénzügyi tevékenységeivel kapcsolatos kérdéseket az értékelési folyamat 2. lépése során kellett volna felvetni, mivel e lépés során az értékelő bizottságnak többek között értékelnie kellett a pályázók „pénzügyi és működési kapacitását”. Ilyen kérdések azonban nem merülhettek volna fel az értékelési folyamat 3. lépése során, mivel úgy tűnt, hogy a 3. lépés kizárólagos célja az előző pontban említett i. és ii. pont ellenőrzése volt. Arra is rámutattak, hogy a CPL olyan dokumentumot nyújtott be, amely tanúsítja, hogy a CPL jogi személy, és 2003. április 22-én az állam nyilvántartásba vette.

8. Az ombudsmannak adott válaszában a Bizottság kijelentette, hogy „a [CPL] ombudsmanhoz benyújtott panaszával kapcsolatos eljárás értékelését követően” arra a következtetésre jutott, hogy a 2015. november 6-i határozatban (a 2. lépéssel kapcsolatban) értékelési hiba történt. Ennek oka az volt, hogy az értékelő bizottság nem követte megfelelően az értékelési folyamat 2. lépését. A Bizottság ezért úgy határozott, hogy újra összehívja az értékelő bizottságot a CPL javaslatának újraértékelése érdekében. Az újraértékelésnek az értékelési táblázat első pontjára kellett korlátozódnia, amely a „pénzügyi és működési kapacitásra” vonatkozott. A Bizottság arra is utasította az uniós küldöttséget, hogy semmisítse meg a (harmadik lépésre vonatkozó) 2015. december 23-i határozatot, mivel az odaítélésről szóló határozatot az újraértékelés alapján kellett meghozni.

9. A CPL elfogadhatatlannak tartotta a Bizottság javaslatát, mivel i. a CPL javaslatát már értékelték és osztályozták, és a CPL-t az ajánlat egyik nyerteseként ismerték el, és ii. sem a CPL panaszának tartalma (amely a hatáskörrel való visszaélés kérdésére vonatkozott), sem az iránymutatás nem indokolta a javaslat újraértékelését. A CPL azt javasolta, hogy ha a probléma a CPL pénzügyi tapasztalatának hiánya, akkor a CPL-t a Hakastver nem kormányzati szervezet váltsa fel felperesként, mivel a CPL társalapítója volt, és csapata készítette a javaslatot. Kiterjedt pénzügyi tapasztalattal és kifogástalan pénzügyi történelemmel rendelkezett. Az uniós küldöttség azonban figyelmeztette a CPL-t, hogy amennyiben folytatni kívánja egy ilyen felváltást, „az értékelő bizottságnak meg kell vizsgálnia, hogy ez az új javaslat [...] olyan lényeges változtatásnak minősül-e, amely megkérdőjelezné az egyenlő bánásmód elvét [...], és hogy ezért ez a változtatás elfogadható-e az eljárás jelenlegi szakaszában”^[5].

Az Európai Unió örményországi küldöttsége azon döntésének megalapozott indokolásának hiánya, hogy nem köt támogatási szerződést a CPL-lel

10. 2016 novemberében a vizsgálat során az ombudsman vizsgálócsoportja javaslatot tett egy olyan megoldásra, amely figyelembe vette a felek által előterjesztett érveket és véleményeket. A javaslat az volt, hogy „a Bizottság i. tartsa fenn azon döntését, hogy utasítja a küldöttséget (az értékelési folyamat 3. lépésére vonatkozó) 2015. december 23-i határozatának megsemmisítésére, ii. vonja vissza a küldöttséghez intézett azon kérését, hogy hívja össze újra az értékelő bizottságot a javaslatnak az értékelési folyamat 2. lépésével összhangban történő újraértékelése érdekében, és iii. haladéktalanul kössön támogatási szerződést a CPL-lel”.

11. A Bizottság nem fogadta el a javaslatot.

A Bizottság válasza a megoldási javaslatra

12. A Bizottság azzal érvelt, hogy a CPL teljes ajánlatának értékelő bizottság általi értékelése téves előfeltevésen alapult, mivel a kérelemben felsorolt pénzügyi tevékenység és tapasztalat valójában nem a CPL-é volt, noha azt ilyenként mutatták be. A teljes javaslat 2.2. szakaszában („A kérelmező tapasztalatai”) több projekt is említésre került. A CPL azonban e projektek egyikét sem hajtotta végre. A 2.2. szakasz megállapítja, hogy ezeket a projekteket a CPL egyes alapítói (tagszervezetek) hajtották végre a projektcsoport tagjainak részvételével [6]. Mivel ezek a projektek a fő felperes tapasztalatára vonatkozó szakaszban szerepeltek, azokat az értékelő bizottság tévesen tekintette a CPL, a felperes által végrehajtott projekteknek.

13. A Bizottság ezt követően megállapította, hogy a 2.4. szakaszban („A kapcsolódó szervezet(ek) tapasztalata”) nem volt információ a CPL alapítóiról (tagszervezeteiről). Ezenkívül a 3.2. „Profil” szakaszban található „Kapcsolatban áll-e az Ön szervezete egy másik szervezettel?” kérdésre adott válaszában a CPL a „Nem, független” választ választotta, ahelyett, hogy a formanyomtatványban előírtak szerint megemlítette volna az anyavállalatokat és azok EuropeAid azonosítóját.

14. A Bizottság hozzátette, hogy „a CPL javaslatában szereplő információk bemutatása félrevezette az értékelő bizottság gondolkodását a vezető pályázó tapasztalatai és a kapcsolódó szervezetek tekintetében”, az értékelő bizottságnak fel kellett volna kérnie a CPL-t annak tisztázására, hogy e szervezetek bármelyike a javaslatban kapcsolódó szervezet-e. Ezért arra a következtetésre jutottak, hogy a 2. lépés szerinti értékelés során nyilvánvaló hiba történt a CPL pénzügyi és működési kapacitását illetően. Ezt a hibát a támogathatósági ellenőrzés során tárták fel. Ezért az ajánlatkérő szerv arról tájékoztatta a CPL-t, hogy nem ítélhető oda támogatás, mivel a nem kormányzati szervezet nem támogatható.”

15. A Bizottság kijelentette, hogy bár az értékelő bizottság kielégítően értékelte a pénzügyi és működési kapacitást, e hiba észlelését követően helyénvaló lett volna újra összehívni az értékelő bizottságot, hogy e kiegészítő információk alapján újraértékelje a javaslatot. Amint az ombudsman vizsgálata megkezdődött, a Bizottság azt javasolta, hogy az értékelő bizottság értékelje újra a CPL javaslatát.

16. A Bizottság jelezte, hogy bizonyította, hogy a 2015. november 6-i határozat alapjául szolgáló (az értékelési folyamat 2. lépésére vonatkozó) információk nincsenek összhangban a felpereseknek szóló iránymutatással (lásd a fenti 12. pontot). A Bizottság szerint kétségtelen, hogy az értékelési bizottság egyes tagjai által az értékelési táblázat 1. szakaszában az eljárás 2. lépése keretében adott pontszámok tévesen az alapítók, nem pedig a CPL tapasztalatára és pénzügyi kapacitására vonatkoztak. Ezt a hibát a CPL által a 2.4. és 3.2. szakaszban szolgáltatott információk is alátámasztják (lásd a fenti 13. pontot).

17. A Bizottság ezt követően megállapította, hogy az iránymutatásban említett, a 2. lépésre vonatkozó értékelési táblázat egyértelműen megemlítette, hogy az 1.1–1.3. pont (1. szakasz) szerinti pénzügyi és működési kapacitás a kérelmezőre (és a társpályázókra) és „adott esetben” a kapcsolódó szervezet(ek)re vonatkozik, míg az 1.4. pont (1. szakasz) szigorúan a fő kérelmezőre, a CPL-re vonatkozik. A Bizottság szerint nyilvánvaló, hogy mivel a CPL a 2.4. és 3.2. szakaszban nem említette a kapcsolódó szervezetekre vonatkozó információkat, a CPL teljes javaslatának 2.4. szakaszában szereplő információk „megtévesztették az értékelő bizottság véleményét a fő kérelmező tapasztalatát, pénzügyi kapacitását és kapcsolódó szervezeteit illetően”. A Bizottság azt állította, hogy ebből kétségtelenül az következik, hogy a CPL által a 2. lépésben kapott pontszám az értékelő bizottság hibáján alapult, amely a felperes által a teljes ajánlatban szolgáltatott, az értékelő bizottságot félrevezető zavaros információkon alapult.

18. A Bizottság úgy ítélte meg, hogy bár az értékelés időpontjában nem kérdőjelezték meg az információk valótlan bemutatását, az értékelő bizottság a felperes által a teljes ajánlatában szolgáltatott információk alapján nem tekinthette úgy, hogy a CPL rendelkezik a pályázókra vonatkozó iránymutatásban előírt szükséges pénzügyi és működési kapacitással. Az értékelő bizottság olyan értelmezési hibát követett el, amely lehetővé tette, hogy a CPL által a teljes pályázatban benyújtott pontatlan információk alapján a pályázót pontozzák és ideiglenesen kiválasszák az értékelési eljárás következő lépésére. A benyújtott információk alapján a CPL nem volt jogosult a 2. lépés teljesítésére. Ezért, amint ez a hiba az ajánlatkérő szerv tudomására jutott, nem lehetőség volt, hanem kötelezettség, hogy azonnal intézkedjen és kijavítsa azt.

19. A Bizottság szerint az iránymutatás egyértelműen meghatározza azokat a követelményeket, amelyek alapján az elsődleges felperesnek saját pénzügyi tevékenységgel vagy tapasztalattal kell rendelkeznie (lásd a fenti 17. pont első mondatát). Az iránymutatás az értékelési táblázat 1. szakaszával kapcsolatban megemlíti, hogy „[h]a az 1. szakasz összpontszáma 12 pontnál kevesebb, a pályázatot elutasítják. Ha az 1. szakasz legalább egy alszakaszának pontszáma 1, a kérelmet is elutasítják.”[7]

20. Végül a Bizottság kijelentette, hogy az ajánlatkérő szerv csak a CPL által a támogathatósági ellenőrzés során (az értékelési folyamat 3. lépése) szolgáltatott információk alapján szerzett tudomást a fő pályázó tapasztalatának és pénzügyi kapacitásának hiányáról. Bár az ajánlatkérő szerv megpróbálta kijavítani ezt a hibát, a meghozott intézkedések nem voltak megfelelőek. A Bizottság ezért utasította az ajánlatkérő szervet, hogy az ombudsman vizsgálata során semmisítse meg (az értékelési folyamat 3. lépésére vonatkozó) 2015. december 23-i határozatát, és hívja össze újra az értékelő bizottságot. A Bizottság kijelentette, hogy „ez a két intézkedés kötelező annak érdekében, hogy koherens, átlátható és egyenlő bánásmódot alkalmazzanak e felhívás valamennyi résztvevőjével szemben”. Hozzátette, hogy jogszerű döntést csak az értékelő bizottság ajánlásai alapján lehet hozni.

21. A Bizottság azon a véleményen volt, hogy az értékelő bizottságnak (az eljárás 2. lépése keretében) újra kell értékelnie a CPL által benyújtott teljes javaslatot, és mérlegelnie kell a fő kérelmező, a CPL Hakastver ^{nem kormányzati szervezettel való felváltására irányuló kérelmét [8],} teljes mértékben tiszteletben tartva az átláthatóság és az egyenlő bánásmód elvét.

A CPL észrevételei a Bizottság javaslatra adott válaszával kapcsolatban

22. A CPL nem ért egyet a Bizottság álláspontjával. Különösen nem értett egyet azzal, hogy a CPL pénzügyi és működési kapacitására vonatkozó információkat hamisan adta meg ^[9]. Nem értett egyet a Bizottság azon javaslatával sem, hogy a teljes javaslatot (a 2. lépésben) újraértékeljék. A CPL a panaszában felhozott érvekre hivatkozott. Sajnálatát fejezte ki amiatt, hogy a Bizottság nem értett egyet azzal a javaslatával, hogy a Hakastver nem kormányzati szervezettel „az értékelt ajánlat formájában (2. lépés)” kössenek szerződést.

Az ombudsman értékelése

23. Az ombudsman megjegyzi, hogy a Bizottság elismerte, hogy „[az uniós küldöttség által az értékelési folyamat 3. lépését követően – a támogathatóság ellenőrzése] hozott intézkedések nem voltak megfelelőek”. Amint az uniós küldöttség tudomást szerzett a CPL tapasztalatának és pénzügyi kapacitásának hiányáról, az uniós küldöttség nem úgy reagált, ahogy kellett volna. Amint azt maga a Bizottság is elismerte, az uniós küldöttségnek haladéktalanul további információkat kellett volna kérnie, és el kellett volna rendelnie a javaslat újraértékelését. Igaz azonban, hogy a Bizottság megkísérelte kijavítani az uniós küldöttség által a vizsgálat során elkövetett hibát.

24. A Bizottság mostanra bebizonyította, hogy a CPL teljes javaslata valótlan információkat tartalmazott, mivel a 2.4. szakaszt üresen hagyták, a 3.2. szakaszban pedig helytelen választ adtak. Az ombudsman elfogadja, hogy ezek hibák voltak, nem pedig információk szándékos eltitkolása vagy megtévesztése. Továbbra is tény azonban, hogy a valótlan állítások hozzájárultak az értékelő bizottság téves értékeléséhez. Ez azt jelenti, hogy indokolt volt a 2015. november 6-i határozat visszamenőleges hatályú visszavonása (a CPL tájékoztatása arról, hogy átment az értékelési folyamat 2. lépésén). Ez azt is jelenti, hogy az Unió küldöttségének (2015. december 23-i) azon döntése, hogy nem ítéli oda a szerződést a CPL-nek (annak ellenére, hogy eljárási szempontból helytelen volt, amint azt később a Bizottság is elismerte), megalapozott döntés volt. A küldöttség nem tudta és nem is kellett volna odaítélnie a szerződést, ha tudomása volt arról, hogy az értékelő bizottság nem végezte el a CPL megfelelő értékelését.  

25. Mindezek alapján az ombudsman egyetért a Bizottság által tett lépésekkel. Az ombudsman azzal is egyetért, hogy ha a CPL-t felperesként a Hakastver nem kormányzati szervezet váltotta volna fel, az értékelő bizottságnak meg kellett volna vizsgálnia, hogy egy ilyen új javaslat olyan lényeges változtatást jelentene-e, amely megkérdőjelezné az egyenlő bánásmód elvét, és így ebben a szakaszban elfogadható lenne.

26. Az ombudsman megállapítja, hogy (1) a Bizottság megindokolta azon döntését, hogy nem fogadja el az ombudsman vizsgálócsoportja által 2016 novemberében javasolt megoldást, és (2) a Bizottság által e vizsgálat során hozott intézkedésekre tekintettel a Bizottság magatartásában nem merült fel hivatali visszásság.

Következtetés

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetéssel zárja le az ügyet:

A Bizottság magatartásában nem merült fel hivatali visszásság.

A CPL és a Bizottság tájékoztatást kap erről a határozatról.

Emily O'Reilly

Európai ombudsman

Strasbourg, 2018. 02. 19.

[1] Az Európai Unió működéséről szóló szerződés és az európai ombudsman alapokmánya bizonyos feltételeket határoz meg az ombudsman vizsgálatának megindítására vonatkozóan. E feltételek egyike, hogy a panaszt „uniós polgárnak vagy az Unió valamely tagállamában lakóhellyel, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személynek” kell benyújtania. Ezt a feltételt az örményországi székhelyű CPL nem teljesítette. Az ombudsman azonban úgy ítélte meg, hogy indokolt a panaszos ügyét az EUMSZ 228. cikkével összhangban hivatalból indított vizsgálat útján vizsgálni.

[2] A CPL az 1. tétel keretében került alkalmazásra. A javasolt intézkedés címe: „A szegénység csökkentésének támogatása az örményországi Tumanyan régióban az agroturizmus fejlesztése révén”(Hiv.: NEAR-TS/2015/10).

[3] Az iránymutatás kifejtette, hogy a 3. lépés során

„• A pályázó nyilatkozatát (a támogatási kérelem B. részének 8. szakasza) összevetik a pályázó által benyújtott igazoló dokumentumokkal. A hiányzó igazoló dokumentumok, illetve a kérelmező nyilatkozata és az igazoló dokumentumok közötti inkoherencia kizárólag ezen az alapon a kérelem elutasításához vezethet.

• A pályázók, a kapcsolódó szervezet(ek) és a tevékenység támogathatóságát a 2.1.1., 2.1.2. és 2.1.3. szakaszban meghatározott kritériumok szerint ellenőrzik (utólagos kiemelés).

[4] A levél a következőket is tartalmazta: „Kérjük, vegye figyelembe, hogy ez a levél nem jogosítja fel Önt a támogatásra. Ezt a jogot csak akkor szerzi meg, ha mindkét fél aláírta a támogatási szerződést...”

[5] A panasz hátterével, a felek érveivel és az ombudsman vizsgálatával kapcsolatos további információkért lásd az ombudsman megoldási javaslatának teljes szövegét, amely a következő címen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/en/89909/html.bookmark

[6] Hakastver nem kormányzati szervezet (2 EIDHR-projekt), Femida NFO (1 EIDHR-projekt és több más projekt), Achilles Drivers’ Rights Protection Society nem kormányzati szervezet (több más projekt).

[7] A Bizottság hozzátette, hogy 2016. október 17-i levelében a CPL elismerte, hogy a fő felperes pénzügyi tapasztalatra vonatkozó követelménye valóban szerepel az iránymutatásban.

[8] A Bizottság rámutatott, hogy az ajánlatkérő szerv figyelmeztette a CPL-t, hogy az értékelő bizottságnak meg kell vizsgálnia, hogy egy ilyen új javaslat olyan lényeges változtatásnak minősül-e, amely megkérdőjelezi az egyenlő bánásmód elvét, és így elfogadható-e az eljárás e szakaszában.

[9] A CPL azt állította, hogy „a CPL tapasztalatára vonatkozó információkat egyértelműen bemutattuk a jelentkezési lapunk 2.2. szakaszában, valamint a CPL-tagszervezetek által végrehajtott projekteket a tagszervezetek nevének egyértelmű megjelölésével. A CPL egyesület, és ezek a szervezetek tagjai a CPL-nek, ezt a CPL alapszabálya és a kérelmünk is egyértelműen feltünteti.”