Sastavljeno u skladu s člankom 2. stavkom 10. Statuta Europskog ombudsmana ^[1]

Kontekst pritužbe

1. Nakon povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije 31. siječnja 2020. EU i Ujedinjena Kraljevina započeli su pregovore o važnim pojedinostima trgovinskog sporazuma. Ti su pregovori rezultirali „Sporazumom o trgovini i suradnji između EU-a i Ujedinjene Kraljevine”, koji je potpisan 30. prosinca 2020., a stupio je na snagu 1. svibnja 2021.^[2]

2. Tijekom pregovora, posebno na sastanku održanom u studenome 2020., Pravna služba Vijeća EU-a izrazila je svoja stajališta o pravnoj prirodi ovog Sporazuma ^[3]. Konkretno, utvrdila je svoje stajalište o tome može li se Sporazum sklopiti kao „sporazum koji sklapa samo EU”^[4].

3. Pravna služba zatim je ta stajališta iznijela u pisanom obliku i 25. siječnja 2021. izdala interno mišljenje „o Sporazumu o trgovini i suradnji između Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju, s jedne strane, i Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske, s druge strane”^[5].

4. U veljači 2021. podnositeljica pritužbe sa Sveučilišta u Helsinkiju zatražila je od Vijeća da joj odobri javni pristup mišljenju od 25. siječnja 2021.

5. Vijeće je odlučilo objaviti samo neke dijelove mišljenja. U odbijanju potpunog pristupa Vijeće se pozvalo na nekoliko iznimaka u skladu s pravilima EU-a o javnom pristupu dokumentima ^[6], navodeći da bi otkrivanje ugrozilo zaštitu javnog interesa u pogledu međunarodnih odnosa, pravnog savjetovanja i postupka donošenja odluka.^[7]  

6. Podnositelj pritužbe zatim je zatražio od Vijeća da preispita svoju odluku o odbijanju potpunog pristupa (podnošenje takozvanog „potvrdnog zahtjeva”).

7. Vijeće je u travnju 2021. potvrdilo svoju odluku.

8. Nezadovoljni odlukom Vijeća, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu u travnju 2021.

Istraga

9. Ombudsmanica je pokrenula istragu o odbijanju Vijeća da omogući potpuni javni pristup predmetnom pravnom mišljenju.

10. Tijekom istrage istražni tim Ombudsmana pregledao je neredigiranu verziju mišljenja.

Izneseni argumenti

Argumenti koje je iznijelo Vijeće

11. Vijeće je navelo da dokumenti sastavljeni u okviru pregovora i sklapanja međunarodnog sporazuma, poput predmetnog, ne zahtijevaju isti stupanj pristupa kao oni dokumenti koji se odnose na zakonodavne aktivnosti Vijeća [8].

12. Vijeće je tvrdilo da je mišljenje doneseno u okviru postupka odlučivanja koji je u tijeku i koji je važan dio političkih rasprava koje su dovele do privremene primjene Sporazuma o trgovini i suradnji. U trenutku podnošenja zahtjeva za javni pristup Sporazum još nije stupio na snagu: suglasnost Europskog parlamenta bila je u tijeku i Vijeće je još čekalo njezino sklapanje ^[9]. Stoga je objavljivanje moglo negativno utjecati na unutarnje rasprave koje su u tijeku.

13. Vijeće je utvrdilo da ima široku diskrecijsku ovlast pri utvrđivanju bi li otkrivanje moglo ugroziti zaštitu javnog interesa u pogledu međunarodnih odnosa.^[10] Smatralo je da bi potpuno otkrivanje ugrozilo njezine međunarodne odnose i s Ujedinjenom Kraljevinom jer bi utjecalo na njezinu sposobnost pregovaranja s Ujedinjenom Kraljevinom ako bi ona izgubila povjerenje u EU kao svoj isključivi partner, kao i s trećim zemljama. Prema mišljenju Vijeća, činjenica da je Sporazum dogovoren ne isključuje rizik da bi se otkrivanjem otkrili strateški interesi i ciljevi EU-a, čime bi se oslabilo njegovo pregovaračko stajalište ^[11]. Osim toga, mišljenje je interni dokument na kojem se temeljila odluka Vijeća o tome može li sklopiti sporazum kao „sporazum samo EU-a”.

14. Vijeće je nadalje tvrdilo da mišljenje jasno sadržava pravne savjete koji su osjetljivi i imaju široko područje primjene. Izrađen je „u žurbi” i bio je namijenjen isključivo za unutarnju uporabu. Mišljenje sadržava ključne elemente za političke rasprave koje su tada bile u tijeku i koje su posebno podložne sudskim sporovima: otkrivanje bi stoga moglo utjecati na sposobnost Vijeća da se brani pred sudovima EU-a. Otkrivanjem bi se Pravna služba mogla izložiti i vanjskom pritisku, čime bi se naštetilo njezinoj sposobnosti da izrazi svoja stajališta bez vanjskih utjecaja te bi se utjecalo na sposobnost Vijeća da traži i prima iskrene, objektivne i sveobuhvatne savjete^{. [12]}

15. Vijeće nije smatralo da postoji prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje.

Argumenti koje je iznio podnositelj pritužbe

16. Podnositelj pritužbe izjavio je da argument Vijeća da se mišljenje odnosi na njegove nezakonodavne aktivnosti ne znači da nije obuhvaćeno područjem primjene pravila EU-a o javnom pristupu dokumentima, koja se primjenjuju na „sve dokumente u posjedu institucije, koje je sastavila ili primila i koji su u njezinu posjedu, u svim područjima djelovanja EU-a”^[13].

17. Podnositelj pritužbe izjavio je da se Vijeće više ne može pozivati na iznimku povezanu s tekućim postupkom donošenja odluka jer je Sporazum objavljen u Službenom listu EU-a i privremeno se primjenjuje od siječnja 2021. To je značilo da su interne rasprave zaključene i da su EU i Ujedinjena Kraljevina bili obvezni primjenjivati Sporazum.  

18. Podnositelj pritužbe tvrdio je da Vijeće nije u dovoljnoj mjeri navelo kako bi se otkrivanjem konkretno i stvarno ugrozila zaštita međunarodnih odnosa.^[14] Smatrala je da, s obzirom na to da se odabir pravne osnove za pregovore i sklapanje sporazuma temelji na objektivnim čimbenicima i da nije diskrecijski, sam strah od negativnih posljedica otkrivanja mišljenja nije dovoljan.^[15] Umjesto toga, privremena primjena Sporazuma pokazuje da je Vijeće već bilo uvjereno u nadležnost EU-a za sklapanje Sporazuma te da su stajališta EU-a i Ujedinjene Kraljevine već bila javno dostupna.

19. Podnositelj pritužbe tvrdio je da se, s obzirom na to da je Pravna služba sama navela da mišljenje „ne pruža detaljno ispitivanje svih njegovih aspekata niti pruža sveobuhvatnu i detaljnu analizu stručnosti”^[16] i s obzirom na to da je već usmeno izrazila ta stajališta, ne može smatrati „pravnim savjetom” u smislu pravila o javnom pristupu ^[17]. Hipotetski rizik sudskog postupka ne može učiniti traženi dokument osjetljivim, niti činjenica da je područje „sklono parnici” može biti zakonita osnova za pozivanje na jednu od iznimaka. Naposljetku, podnositelj pritužbe smatrao je da bi Vijeće moglo poduzeti mjere kako bi spriječilo da postane izložen vanjskom pritisku ^[18].

20. Podnositelj pritužbe smatrao je da je „načelo demokracije i sudjelovanja građana” prevladavajući javni interes za objavljivanje mišljenja. Nadalje je uputila na činjenicu da je sedam država članica EU-a dalo prednost opsežnijem objavljivanju ovog mišljenja ^[19].

Procjena Europskog ombudsmana

21. Iako je pravilima EU-a o javnom pristupu dokumentima utvrđeno da bi se širi pristup dokumentima trebao odobriti u slučajevima u kojima institucija djeluje u zakonodavnom svojstvu ^[20], ostaje činjenica da se pravilima o javnom pristupu predviđa „najširi mogući pristup”^[21]. Slijedom toga, čak i ako se dokument ne odnosi na zakonodavne aktivnosti Vijeća, on je i dalje dužan usko primjenjivati iznimke na temelju pravila o javnom pristupu.

Ta rečenica/stavak izbrisan je jer ga je Vijeće smatralo povjerljivim.

Mišljenje ni na koji način ne ugrožava javno stajalište koje je EU zauzeo prema Ujedinjenoj Kraljevini u pogledu ratifikacije Sporazuma niti otkriva informacije o pregovaračkom stajalištu ili strategiji EU-a ^[22]. Ombudsmanica smatra da bi otkrivanje informacija zapravo moglo potaknuti povjerenje u zakonitost trgovinskih pregovora, a ne ih ugroziti.  

24. Ombudsmanica također napominje da je vrsta trgovinskih sporazuma koji se mogu sklopiti dio prava EU-a i stoga je poznata trećim stranama. Većina informacija sadržanih u mišljenju već je javno dostupna i u prošlosti ju je objavilo samo Vijeće.^[23] Stoga nije jasno kako bi objava mogla utjecati na trgovinske pregovore s Ujedinjenom Kraljevinom kad su bili u tijeku, kao ni na buduće pregovore EU-a.

25. S obzirom na navedeno, ombudsmanica smatra da Vijeće nije u dovoljnoj mjeri dokazalo koliko bi potpuno otkrivanje konkretno i stvarno ugrozilo zaštitu javnog interesa u pogledu međunarodnih odnosa.^[24]

26. Kad je riječ o zaštiti pravnog savjetovanja, Ombudsman prima na znanje nedavnu presudu Suda EU-a koja se također odnosila na pitanje potpunog otkrivanja mišljenja Pravne službe Vijeća (dalje u tekstu: (u daljnjem tekstu: presuda Pech).^[25] Sud je u toj presudi istaknuo da pitanje je li mišljenje posebno osjetljivo ovisi o tome je li sam sadržaj mišljenja posebno osjetljiv.^[26] U tom je pogledu Ombudsman već istaknuo da se informacije sadržane u mišljenju ne mogu smatrati osjetljivima.

27. Isto tako, općenitim navođenjem hipotetske tužbe ne dokazuje se kako bi otkrivanje konkretno predstavljalo rizik od ugrožavanja sposobnosti Vijeća da se brani.^[27] Osim toga, „sposobnost obrane svojeg stajališta u sudskim postupcima” argument je opće prirode kojim se ne može opravdati iznimka u ovom slučaju ^[28].

28. Ne može se smatrati da je moguće otkrivanje pravnog mišljenja štetno za pravni savjet samo zato što je riječ o pravnom mišljenju: procjenu bi trebalo provesti na pojedinačnoj osnovi, uzimajući u obzir sadržaj dokumenta i prevladavajuće okolnosti.^[29] Ta je rečenica izbrisana jer ju je Vijeće smatralo povjerljivom.

29. Argument Vijeća o mogućem vanjskom pritisku na Pravnu službu nije potkrijepljen. U spisu nema konkretnih dokaza kojima bi se utvrdila stvarnost takvog pritiska.^[30] Nije jasno tko bi vršio takav pritisak i kakva bi njegova priroda mogla biti.

30. S obzirom na prethodno navedeno, nije jasno kako bi se potpunom objavom mišljenja ugrozila mogućnost primanja „iskrenih, objektivnih i sveobuhvatnih savjeta”^[31].

31. Taj je stavak izbrisan jer ga je Vijeće smatralo povjerljivim.

32. Međutim, neovisno o različitim stajalištima o tome bi li otkrivanje pravnog mišljenja u trenutku donošenja potvrđujuće odluke moglo ozbiljno ugroziti postupak odlučivanja Vijeća, treba napomenuti da je Sporazum sada stupio na snagu. Ombudsmanica stoga poziva Vijeće da to uzme u obzir pri preispitivanju mogućnosti odobravanja potpunog ili većeg pristupa tom mišljenju.

33. Ombudsmanica smatra da se općim upućivanjem podnositelja pritužbe na „načelo demokracije i sudjelovanja građana” ne može opravdati prevladavajući javni interes za otkrivanje. Međutim, potrebno je dokazati prevladavajući javni interes samo ako bi se otkrivanjem pravnog mišljenja ugrozio zaštićeni interes. Međutim, ombudsmanica smatra da bi se većom transparentnošću mišljenja mogla ojačati legitimnost Sporazuma, posebno u pogledu odabira pravne osnove. Time bi se također mogla stvoriti veća pravna sigurnost u vezi s takvim međunarodnim sporazumima.

34. Zaključno, ombudsmanica predlaže da Vijeće sada omogući najširi mogući pristup mišljenju svoje Pravne službe od 25. siječnja 2021.

Prijedlog rješenja

Ombudsmanica predlaže da Vijeće odobri najširi mogući pristup mišljenju svoje Pravne službe od 25. siječnja 2021.

 

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 28. rujna 2021.

 

[1] Dostupno na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC.

[2] Sporazum o trgovini i suradnji između Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju, s jedne strane, i Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske, s druge strane, dostupan na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:22021A0430(01)&from=EN.

[3] Vijeće smatra da su ta stajališta izražena na sastanku „Coreper”, koji je Odbor stalnih predstavnika vlada država članica pri Europskoj uniji i glavno pripremno tijelo Vijeća. Coreper se sastoji od dva dijela: Coreper I, koji se sastoji od zamjenika stalnih predstavnika svake zemlje i priprema rad šest sastava Vijeća, i Coreper II, koji se sastoji od stalnih predstavnika svake države članice i priprema rad četiriju drugih sastava Vijeća. Više informacija dostupno je ovdje: https://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-body/.

[4] Za više informacija vidjeti: https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2012/june/tradoc_149616.pdf.

[5] Dokument Vijeća s referentnim brojem 5591/21.

[6] Uredba 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, dostupna na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[7] U skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (a) trećom alinejom, člankom 4. stavkom 2. drugom alinejom i člankom 4. stavkom 3. Uredbe 1049/2001.

[8] Presuda od 27. veljače 2015., Breyer protiv Komisije, T-188/12, točka 70.

[9] Odluka Vijeća 2020/2252 o potpisivanju, u ime Unije, i privremenoj primjeni Sporazuma o trgovini i suradnji između Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju, s jedne strane, i Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske, s druge strane te Sporazuma između Europske unije i Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske u vezi sa sigurnosnim postupcima za razmjenu i zaštitu klasificiranih podataka, dostupna na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020D2252&from=EN

[10] Presude od 1. veljače 2007., Sison protiv Vijeća, C-266/05 P, točka 34.; Besselink protiv Vijeća, T-331/11, točka 32., i Jurasinovic protiv Vijeća, T-63/10, točka 32.

[11] Presuda od 10. ožujka 2020., ClientEarth protiv Komisije, C-612/18 P, točke 41. i 42.

[12] Presuda od 7. veljače 2018., Access Info Europe protiv Komisije, T-852/16, točka 88.

[13] Presude od 3. srpnja 2014., Vijeće protiv Sophie in’t Veld, C-350/12 P, točka 107., i Švedska protiv MyTravel i Komisije, C-506/08 P, točke 87., 88., 109.

[14] Vijeće protiv Sophie in ’t Veld, točka 52.

[15] Ibid, t. 20.

[16] Kako je navedeno u stavcima 2. i 3. pravnog mišljenja.

[17] Članak 4. stavak 2. druga alineja Uredbe 1049/2001.

[18] Presuda od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco protiv Vijeća, C-39/05 P, točka 64.

[19] Vidjeti zajedničku izjavu Nizozemske, Latvije, Finske, Estonije, Danske i Belgije te da

Švedske, u pisanom postupku koji se odnosi na zahtjev za javni pristup dokumentima:

https://data.consilium.europa.eu/doc/document/CM-2496-2021-INIT/en/pdf. 

[20] Uvodna izjava 6. Uredbe 1049/2001.

[21] Članak 1. točka (a) Uredbe 1049/2001.

[22] Presuda od 11. srpnja 2018., ClientEarth protiv Komisije, T-644/16, točka 48.; ClientEarth protiv Komisije; C-612/18 P, točke 41. i 42.

[23] Vidjeti, primjerice, uvodne izjave Odluke Vijeća 2020/2252 (vidjeti bilješku 9.).

[24] Vijeće protiv Sophie in’t Veld, točka 52.

[25] Presuda od 21. travnja 2021., Pech protiv Vijeća, T-252/19.

[26] Pech protiv Vijeća, točka 85.

[27] Pech protiv Vijeća, točka 90.

[28] Presuda od 18. rujna 2015., Miettinen protiv Vijeća, T-395/13, točka 31.

[29] Odluka u predmetu 1150/2019/FP o odbijanju Europskog parlamenta da odobri puni pristup pravnom mišljenju o sastavu Europskog parlamenta za razdoblje 2019. 2024. i povlačenju Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije, dostupna na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/120684.

[30] Pech protiv Vijeća, točka 92.

[31] Presuda od 1. srpnja 2008., Švedska & Turco protiv Vijeća, C-39/05 P i C-52/05 P, točka 42.