Kontekst pritužbe

1. U veljači 2021. podnositelj pritužbe, istraživač sa Sveučilišta u Helsinkiju, zatražio je od Vijeća EU-a javni pristup ^[1] mišljenju koje je njegova Pravna služba izdala u siječnju 2021. o Sporazumu o trgovini i suradnji između Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju, s jedne strane, i Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske, s druge strane („mišljenje”) ^[2].

2. Vijeće je objavilo samo ograničene dijelove mišljenja. Navela je da bi se potpunim otkrivanjem ugrozila zaštita javnog interesa u pogledu međunarodnih odnosa, zaštita pravnog savjetovanja i zaštita predmetnog postupka donošenja odluka ^[3]. Nakon zahtjeva za preispitivanje („potvrdni zahtjev”) Vijeće je u travnju 2021. potvrdilo to stajalište.

3. Podnositelj pritužbe zatim se obratio pučkom pravobranitelju.

Prijedlog Europskog ombudsmana za rješenje

4. Ombudsmanica je pregledala mišljenje i utvrdila da informacije koje ono sadržava nisu osjetljive. Smatrala je da Vijeće nije dokazalo kako bi otkrivanje konkretno i stvarno ugrozilo javni interes u pogledu međunarodnih odnosa. Također nije bilo jasno kako bi objavljivanje mišljenja u cijelosti naštetilo sposobnosti Vijeća da dobije iskrene, objektivne i sveobuhvatne savjete.

5. Stoga, i s obzirom na to da je Ombudsman smatrao da bi se većom transparentnošću ojačala legitimnost trgovinskog sporazuma, Ombudsman je kao rješenje ^[4] predložio da Vijeće odobri najširi mogući pristup mišljenju svoje pravne službe od 25. siječnja 2021.

6. Vijeće nije prihvatilo prijedlog Ombudsmana za rješenje. Tvrdio je da, iako je trgovinski sporazum u međuvremenu stupio na snagu, iznimke povezane sa zaštitom javnog interesa u pogledu međunarodnih odnosa i zaštitom pravnog savjetovanja i dalje opravdavaju neotkrivanje mišljenja.

Preporuka Europskog ombudsmana

7. Ombudsmanica je smatrala da se u sažetom odgovoru Vijeća ne uzimaju u obzir njezini argumenti. Naime, Vijeće je iznijelo argumente koje je ombudsmanica već opovrgnula u svojem prijedlogu rješenja.

8. Vijeće je tvrdilo da je mišljenje i dalje osjetljivo s obzirom na moguće buduće pregovore o drugim trgovinskim sporazumima. Također je navela da je dokument i dalje osjetljiv čak i ako su unutarnji postupci Vijeća zaključeni u vezi s tim posebnim sporazumom. Međutim, Ombudsman je već tvrdio da se informacije sadržane u mišljenju ne mogu smatrati osjetljivima s obzirom na nedavnu presudu Suda „Pech protiv Vijeća”^[5]. Iako je ombudsmanica bila svjesna da je Vijeće uložilo žalbu na tu presudu, napomenula je da su zaključci Općeg suda obvezujući za Vijeće dok je žalbeni postupak u tijeku. Ombudsmanica je također naglasila da je većina informacija sadržanih u mišljenju već javno dostupna.^[6] Stoga je istaknula da nije vjerojatno da bi se otkrivanjem ugrozilo pregovaračko stajalište EU-a ili otkrila njegova strategija, sada ili u budućim trgovinskim pregovorima.

9. U tom je kontekstu ombudsmanica utvrdila da odbijanje Vijeća da odobri najširi mogući pristup mišljenju predstavlja nepravilnost u postupanju. Iznijela je sljedeću preporuku ^[7]:

Vijeće bi trebalo omogućiti najširi mogući pristup mišljenju svoje pravne službe.

10. Vijeće je odbilo preporuku Europskog ombudsmana i zadržalo svoje stajalište da ne može široj javnosti omogućiti pristup mišljenju.

11. Vijeće je smatralo da su dijelovi mišljenja koji nisu objavljeni i dalje osjetljivi. Tvrdila je da bi se njihovim otkrivanjem ugrozila zaštita javnog interesa u pogledu međunarodnih odnosa i zaštita pravnog savjetovanja ^[8].

12. Vijeće je ponovilo da ne djeluje u svojem zakonodavnom svojstvu. Stoga dokumenti sastavljeni u okviru pregovora i zaključaka međunarodnih sporazuma ne podliježu jednakoj širini pristupa dokumentima kao zakonodavne aktivnosti Vijeća. Pregovori i sklapanje međunarodnih sporazuma obuhvaćeni su područjem izvršne vlasti, a sudjelovanje javnosti nužno je ograničeno s obzirom na legitiman interes pregovora.^[9]

13. Vijeće je tvrdilo da njegovi argumenti nisu dovedeni u pitanje ni presudom Općeg suda u predmetu „Pech protiv Vijeća”^[10] jer se ovaj predmet odnosio na pravno mišljenje dano u kontekstu zakonodavnog postupka, a ne u kontekstu pregovora i sklapanja međunarodnog sporazuma. Osim toga, iznimka koja se odnosi na međunarodne odnose nije istaknuta u upravnom postupku koji je doveo do ovog predmeta pred Sudom.

14. Podnositelj pritužbe izrazio je žaljenje zbog toga što je Vijeće zanemarilo nalaze Općeg suda i argumente Ombudsmana pri procjeni treba li objaviti mišljenje.

15. U svojim primjedbama na odgovor Vijeća podnositelj pritužbe smatrao je da Vijeće još uvijek nije potkrijepilo kako bi potpuna objava mišljenja naštetila međunarodnim odnosima EU-a.

16. Podnositelj pritužbe tvrdio je da mišljenje nije izvan područja primjene pravila EU-a o javnom pristupu dokumentima samo zato što se odnosi na nezakonodavne aktivnosti Vijeća. Ta se pravila primjenjuju na „sve dokumente u posjedu institucije, koje je sastavila ili primila i koji su u njezinu posjedu, u svim područjima djelovanja EU-a.”^[11] Stoga podnositelj pritužbe smatra da nezakonodavna priroda aktivnosti Vijeća u ovom predmetu ne bi trebala utjecati na primjenjivost zaključka Općeg suda u predmetu „Pech protiv Vijeća”.

Procjena Europskog ombudsmana nakon preporuke

17. Ombudsmanica izražava žaljenje zbog toga što Vijeće nije slijedilo njezinu preporuku.

18. I dalje smatra da otkrivanje mišljenja ni na koji način ne bi ugrozilo javno stajalište koje je EU zauzeo prema Ujedinjenoj Kraljevini u pogledu ratifikacije Sporazuma niti bi otkrilo informacije o pregovaračkom stajalištu ili strategiji EU-a.^[12] Ombudsman smatra da bi se otkrivanjem moglo potaknuti povjerenje u zakonitost trgovinskih pregovora, a ne ih ugroziti.

19. Ombudsmanica također tvrdi da Vijeće nije u dovoljnoj mjeri dokazalo kako bi povećani pristup konkretno i stvarno ugrozio zaštitu javnog interesa u pogledu međunarodnih odnosa.

20. Vijeće je tvrdilo da njegovi argumenti nisu dovedeni u pitanje presudom Općeg suda u predmetu „Pech/Vijeće” jer se ovaj predmet odnosio na pravno mišljenje dano u okviru zakonodavnog postupka.

21. Čak i ako Vijeće nije djelovalo u svojem zakonodavnom svojstvu, ipak mora restriktivno primjenjivati iznimke na temelju pravila kojima se uređuje javni pristup. Sud je utvrdio da pitanje je li pravno mišljenje posebno osjetljivo ovisi o tome je li sam sadržaj mišljenja posebno osjetljiv. Činjenica da je pravno mišljenje u ovom predmetu dano u okviru pregovora i sklapanja međunarodnog sporazuma, a time i nezakonodavne aktivnosti, stoga nije relevantna za ocjenu je li pravno mišljenje osobito osjetljivo.

22. Budući da se, kao što je to Ombudsman već istaknuo, informacije sadržane u spornom mišljenju ne mogu smatrati osjetljivima, Vijeće je podnositelju pritužbe trebalo dati znatno veći pristup tom dokumentu.

Zaključak

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

Vijeće nije prihvatilo preporuku Europskog ombudsmana. Stoga nije omogućio najširi mogući pristup spornom pravnom mišljenju. Ombudsmanica stoga potvrđuje svoj nalaz o nepravilnostima u postupanju.

Podnositelj pritužbe i Vijeće bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 17. lipnja 2022.

[1] U skladu s Uredbom 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[2] Nakon povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz EU-a u siječnju 2020. EU i Ujedinjena Kraljevina započeli su pregovore o pojedinostima trgovinskog sporazuma. Ti su pregovori rezultirali „Sporazumom o trgovini i suradnji između EU-a i Ujedinjene Kraljevine”, koji je stupio na snagu u svibnju 2021. Na sastanku održanom u studenome 2020. Pravna služba Vijeća EU-a izrazila je mišljenje o tome može li se Sporazum sklopiti kao „sporazum koji sklapa samo EU”. Pravna služba zatim je iznijela svoja stajališta u pisanom obliku izdavanjem pravnog mišljenja u siječnju 2021.

[3] U skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (a) trećom alinejom, člankom 4. stavkom 2. drugom alinejom i člankom 4. stavkom 3. Uredbe 1049/2001.

[4] Dodatne informacije o pozadini pritužbe, argumentima stranaka i istrazi Europskog ombudsmana potražite u cjelovitom tekstu prijedloga Europskog ombudsmana za rješenje dostupnom na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/149544.

[5] Presuda Općeg suda (drugo vijeće) od 21. travnja 2021., Pech protiv Vijeća, T-252/19: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-252/19. Presuda je trenutačno u žalbenom postupku.

[6] Vijeće je objavilo većinu svojih dijelova. Vidjeti, primjerice, uvodne izjave Odluke Vijeća 2020/2252 o potpisivanju, u ime Unije, i privremenoj primjeni Sporazuma o trgovini i suradnji između Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju, s jedne strane, i Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske, s druge strane te Sporazuma između Europske unije i Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske u vezi sa sigurnosnim postupcima za razmjenu i zaštitu klasificiranih podataka, dostupne na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020D2252&from=EN. Nadalje, vrste trgovinskih sporazuma koji se mogu sklopiti javno su poznate jer su dio prava EU-a.

[7] Cjeloviti tekst preporuke Europskog ombudsmana dostupan je na sljedećoj poveznici: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/152863.

[8] U skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (a) trećom alinejom, člankom 4. stavkom 2. drugom alinejom Uredbe 1049/2001.

[9] Vijeće se pozvalo na presudu Općeg suda (drugo vijeće) od 19. ožujka 2013., Sophie in’t Veld protiv Komisije, T-301/10, točka 120.: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-301/10&language=EN; presuda Općeg suda (peto vijeće) od 4. svibnja 2012., Sophie in’t Veld protiv Vijeća, T-529/09, točka 88.: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-529/09&language=EN.

[10] Vidjeti bilješku 5.

[11] Podnositelj pritužbe upućuje na presude od 3. srpnja 2014., Vijeće protiv Sophie in’t Veld, C-350/12 P, točka 107.: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-350/12 i Švedska protiv My Travel i Komisije, C-506/08 P, točke 87., 88., 109.: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08

[12] Presuda od 11. srpnja 2018., Client Earth protiv Komisije, T-644/16, točka 48.: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-644/16&language=hr; ClientEarth protiv Komisije, C-612/18 P, točke 41. i 42.; https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-612/18.