COMPLAINT: 2124/2021/MIG

Naslov predmeta: Propust Europske agencije za sigurnost hrane (EFSA) da pravodobno odgovori na zahtjev za javni pristup dokumentima koji se odnose na olovo u streljivu na kojima se temeljio prijedlog ograničenja

Datum: Četvrtak, 10. veljače 2022.

Sastanak na daljinu putem timova država članica

Prisutni

Europska agencija za sigurnost hrane

Načelnik Odjela za pravne poslove

Viši pravni službenik (voditelj tima)

Pravni službenik

Europski ombudsman

Jennifer KING, pravna stručnjakinja

Tanja EHNERT, koordinatorica za upite

Michaela GEHRING, službenica za upite

Viola PENDL, pripravnica za upite

Svrha sastanka

Svrha sastanka bila je da istražni tim Europskog ombudsmana dobije dodatne informacije o načinu na koji je EFSA postupala sa zahtjevom podnositelja pritužbe za pristup, kao i o općem pristupu EFSA-e obradi zahtjeva za javni pristup dokumentima. Prije sastanka istražni tim pregledao je predmetne dokumente u zahtjevu podnositelja pritužbe za pristup kao i dijelove spisa EFSA-e.

Uvod i postupovne informacije

Sudionici su se predstavili, a istražni tim Europskog ombudsmana zahvalio je EFSA-i što se složila sa sastankom i navela svrhu sastanka. Istražni tim iznio je pravni okvir koji se primjenjuje na sastanke Europskog ombudsmana, a posebno da Europski ombudsman ne otkriva nikakve informacije za koje je EFSA utvrdila da su povjerljive, ni podnositelju pritužbe ni bilo kojoj drugoj osobi izvan Ureda Europskog ombudsmana, bez prethodne suglasnosti EFSA-e ^[1].

Istražni tim objasnio je da će se sastaviti izvješće o sastanku i da će se nacrt poslati EFSA-i na preispitivanje kako bi se osiguralo da je činjenično točan i potpun. Izvješće sa sastanka zatim će biti dovršeno i dostavljeno podnositelju pritužbe radi mogućih primjedbi.

Razmijenjene informacije

Na zahtjev podnositelja pritužbe za pristup

O pristupu EFSA-e u pogledu zahtjeva za pristup podnositelja pritužbe

Istražni tim Ombudsmana pitao je je li EFSA smatrala da bi obrada zahtjeva za pristup podnositelja pritužbe podrazumijevala prekomjerno administrativno opterećenje i, ako jest, koje su bile iznimne okolnosti.

Predstavnici EFSA-e izjavili su da su odmah smatrali da je zahtjev prilično složen. Razlog tome bio je broj uključenih dokumenata, broj trećih strana s kojima se trebalo savjetovati i priroda dokumenata (dvije su bile podatkovne listove, od kojih je za jednu bilo potrebno savjetovanje s 25 država članica).

Istražni tim istaknuo je da je EFSA-i trebalo nekoliko tjedana prije nego što je obavijestila podnositelja pritužbe da neće moći odgovoriti na njegov zahtjev za pristup u propisanom roku.

Predstavnici EFSA-e izjavili su da su dokumenti brzo utvrđeni (unatoč pogrešnom datumu koji je podnositelj pritužbe naveo u svojem zahtjevu za pristup) i da je EFSA ubrzo nakon primitka zahtjeva shvatila da neće moći odgovoriti podnositelju pritužbe u propisanom roku. Međutim, umjesto da od podnositelja pritužbe zatraži da suzi opseg svojeg zahtjeva, EFSA je namjeravala biti što transparentnija te stoga procijeniti i, u mjeri u kojoj je to moguće, objaviti sve zatražene dokumente. EFSA je stoga odlučila podijeliti zahtjev na nekoliko serija i obraditi ih uzastopno, kao „pravedno rješenje” u skladu s člankom 6. stavkom 3. Uredbe 1049/2001. EFSA je pritom redovito obavješćivala podnositelja pritužbe, u razmaku od oko 15 radnih dana.

Što se tiče vremena, predstavnici EFSA-e objasnili su da određeni dijelovi spornih dokumenata potječu iz nekoliko država članica i Ujedinjene Kraljevine (UK). EFSA se morala savjetovati s tim trećim autorima. Prije nego što je EFSA mogla pokrenuti postupak savjetovanja, morala je utvrditi relevantne odgovorne kontaktne točke s kojima se trebalo savjetovati jer se one mogu razlikovati od onih kontaktnih točaka koje su dostavile podatke. Za to su bila potrebna interna savjetovanja. Osim toga, iako je postupak savjetovanja EFSA-e s vanjskim subjektima pojednostavnjen zbog „prethodnog sporazuma”^[2] koji je EFSA sklopila sa Znanstvenom mrežom za prikupljanje podataka o praćenju kemikalija (čiji su članovi države članice), činjenica da Ujedinjena Kraljevina više nije dio mreže značila je da je tu zemlju trebalo zasebno pregledati na jednom od podatkovnih listova (dokument 5.). Savjetovanje s Ujedinjenom Kraljevinom provedeno je kasnije od savjetovanja s članovima znanstvene mreže jer je prije pokretanja savjetovanja s Ujedinjenom Kraljevinom EFSA razmotrila može li redigirati podatke koji potječu iz Ujedinjene Kraljevine. Međutim, to nije bilo izvedivo s obzirom na to da su ti podaci prikazani u agregiranom obliku. Savjetovanje s Ujedinjenom Kraljevinom možda je dodatno odgođeno zbog razdoblja ljetnih praznika. Trajanje ovog savjetovanja pridonijelo je ukupnom vremenu potrebnom za savjetovanje s trećom stranom.

Još jedan čimbenik kašnjenja bio je taj što je EFSA, zbog brojnih zahtjeva za javni pristup koje je u to vrijeme zaprimila, odlučila grupirati nekoliko zahtjeva za pristup i istodobno se savjetovati s relevantnim članovima znanstvene mreže o svim tim zahtjevima.

Prilikom savjetovanja sa znanstvenom mrežom u ovom slučaju EFSA je navela dijelove dokumenata za koje je smatrala da se ne mogu otkriti na temelju članka 4. Uredbe 1049/2001, u skladu s „prethodnim sporazumom” sklopljenim s mrežom. Što se tiče preostalih dijelova spornih dokumenata, nijedan od članova nije iznio prigovore na njihovo otkrivanje. Iako je jedna država članica iznijela dodatni zahtjev za zaštitu jednog podatkovnog elementa, EFSA je mogla provjeriti da taj podatkovni element nije sadržan u relevantnom dokumentu.

Istražni tim pitao je je li EFSA podnositelju pritužbe dala priliku da prednost određenim dokumentima. Predstavnici EFSA-e odgovorili su da smatraju da je komunikacija EFSA-e s podnositeljima zahtjeva dijalog koji podnositeljima zahtjeva omogućuje da izraze svoje preferencije ili povratne informacije o pristupu. U tom slučaju podnositelj pritužbe nije izrazio preferencije. EFSA istodobno nije izričito zatražila od podnositelja pritužbe da izrazi svoje preferencije. Cilj EFSA-e u svakom je trenutku bio omogućiti pristup svim dokumentima (u mjeri u kojoj je to bilo moguće), koje je EFSA ocijenila redoslijedom kojim su bili priloženi poruci elektroničke pošte poslanoj ECHA-i (dokument 1.).

O općenito velikom radnom opterećenju EFSA-e

Istražni tim Ombudsmana napomenuo je da je EFSA podnositelju pritužbe rekla da je suočena s velikim radnim opterećenjem pri rješavanju njegova zahtjeva za pristup. Istražni tim želio je znati s koliko je zahtjeva za pristup EFSA imala posla u to vrijeme.

Predstavnici EFSA-e objasnili su da je podnositeljev zahtjev za pristup bio 24. ^zahtjev zaprimljen te godine (u usporedbi s devet zahtjeva u istom razdoblju 2020. i pet zahtjeva u istom razdoblju 2019.). EFSA je 2021. obradila ukupno 232 zahtjeva za pristup, 2020. 176 zahtjeva za pristup i 2019. 141 zahtjev za pristup. Stoga je EFSA posljednjih godina zabilježila znatno povećanje zahtjeva za javni pristup, pri čemu je 2021. bila posebno zahtjevna. Osim toga, povećala se složenost zahtjeva za pristup, a time i pravna analiza potrebna za njihovu procjenu. EFSA je objasnila da se većina traženih dokumenata sastoji od dugotrajnih znanstvenih studija i izvješća te su stoga složeni, opsežni i općenito zahtijevaju savjetovanje s trećim stranama, često s mnoštvom dionika.

Savjetovanje s trećim stranama

Na pitanje zašto nije provedeno savjetovanje sa znanstvenom mrežom o sadržaju prve sporne tablice (dokument 2., serija 1.), predstavnici EFSA-e izjavili su da taj dokument sadržava samo informacije koje su prethodno objavljene. To nije bio slučaj s drugom predmetnom tablicom (dokument 5., posljednja serija).

Istražni tim Ombudsmana također je napomenuo da, u skladu s prethodnim dogovorom s članovima mreže, EFSA može otkriti dokumente koji se temelje isključivo na njezinoj procjeni ako ne primi odgovor od članova s kojima se savjetuje u roku od deset radnih dana.

Predstavnici EFSA-e u odgovoru su naveli da EFSA namjerava osigurati da su dotični članovi upoznati sa zahtjevom za pristup kako bi se osiguralo da se ne otkriju osjetljivi podaci. To je u skladu s praksom suradnje EFSA-e kojom se osigurava optimalan dijalog i odnos s državama članicama, koji su ključni za aktivnosti EFSA-e s obzirom na važnost prikupljanja podataka za znanstveni rad EFSA-e. Stoga EFSA, neovisno o uvjetima prethodnog sporazuma, članovima koji ne odgovore u dogovorenom roku daje više vremena. To može uzrokovati kašnjenja, kao što se dogodilo u ovom slučaju, posebno zato što su se savjetovanja odvijala tijekom ljetnog razdoblja.

Kad je riječ o savjetovanjima mreže o nekoliko zahtjeva za pristup odjednom, predstavnici EFSA-e objasnili su da je EFSA taj pristup uvela prije otprilike dvije godine. Umjesto zasebnog savjetovanja s mrežom o svakom zahtjevu za pristup, objedinjavanjem nekoliko zahtjeva za pristup postupak savjetovanja postaje manje resursno intenzivan za EFSA-u i države članice. Osoblje EFSA-e održava tjedne sastanke tijekom kojih raspravlja o svim neriješenim zahtjevima za javni pristup i odlučuje o potrebnim savjetovanjima. U tom je slučaju na jednom od tih sastanaka primijećeno da je bilo osam zahtjeva za pristup koji su se odnosili na slične informacije. Stoga je odlučeno da se ti zahtjevi grupiraju i da se o njima istodobno savjetuje s mrežom.

O praksi EFSA-e općenito

Predstavnici EFSA-e objasnili su da EFSA zapošljava pet ekvivalenata punog radnog vremena (EPRV) koji se bave zahtjevima za javni pristup dokumentima (= „timski postupci”). Taj se tim sastoji od oko 2,4 pravna službenika u ekvivalentu punog radnog vremena, dva pripravnika, jednog privremenog i jednog pomoćnog osoblja u nepunom radnom vremenu te se bavi isključivo početnim zahtjevima za javni pristup.

Zahtjevi za preispitivanje („potvrdni zahtjevi”), među ostalim, rješavaju se „preispitivanjem tima”, koje se sastoji od 2,5 EPRV-a zaduženih za predsudski postupak i parnični postupak. EFSA u prosjeku prima između šest i sedam ponovnih zahtjeva godišnje. EFSA smatra da taj mali broj, u usporedbi s ukupnim godišnjim brojem zahtjeva za pristup, upućuje na to da su podnositelji zahtjeva zadovoljni njezinim pristupom rješavanju zahtjeva u cijelosti, a ne sužavanjem područja primjene.

Tijekom 2021. zaprimila je samo tri takva zahtjeva (ta brojka ne uključuje ponovni zahtjev podnositelja pritužbe jer je poslan neposredno prije otkrivanja posljednje serije, a podnositelj pritužbe ga nakon toga nije potvrdio).

Kad je riječ o općem pristupu EFSA-e da kao „pravedno rješenje” u skladu s člankom 6. stavkom 3. Uredbe 1049/2001 predloži da se dokumenti koje je zatražio podnositelj zahtjeva podijele u serije i da se rok produlji, predstavnici EFSA-e objasnili su da EFSA primjenjuje taj pristup u slučajevima u kojima smatra da će za procjenu zahtjeva za pristup biti potrebno više od 15 radnih dana. To može biti slučaj ako su predmetni dokumenti složeni, ako su potrebna opsežna vanjska savjetovanja ili ako se zahtjev za javni pristup odnosi na velik broj dokumenata.

Općenito, predstavnici EFSA-e procijenili su da se oko 80 % zahtjeva za pristup koje EFSA zaprimi smatra složenima zbog znanstvene prirode dokumenata, što često znači da su dokumenti vrlo dugi, da potječu od nekoliko trećih strana koje su autori i/ili sadržavaju poslovno osjetljive informacije.

Pri odlučivanju o svojem pristupu određenom zahtjevu za javni pristup EFSA uzima u obzir opseg zahtjeva te veličinu i prirodu zatraženih dokumenata, uvijek s ciljem osiguravanja najveće moguće transparentnosti. Ako se zahtjev za javni pristup ne čini izvedivim u razumnom roku, EFSA predlaže, kao pravedno rješenje u skladu s člankom 6. stavkom 3. Uredbe 1049/2001, da se zahtjev podijeli na serije koje se zatim obrađuju uzastopno. Ako se taj pristup usvoji, EFSA obično ne obavješćuje podnositelja zahtjeva o broju serija ili dokumentima koje će uključiti jer to postaje jasno samo tijekom procjene zahtjeva. Pojedinačne serije obrađuju se kao zasebni zahtjevi za pristup. Obično se započinje s procjenom sljedeće serije dok se trenutačna serija izdaje podnositelju zahtjeva. Nakon izdavanja posljednje serije EFSA o tome obavješćuje podnositelja zahtjeva.

Podnositelji zahtjeva nisu sustavno upoznati s mogućnošću davanja prednosti dokumentima i/ili serijama. Međutim, ako podnositelji zahtjeva navedu preferencije, EFSA ih pokušava prihvatiti.

Kad je riječ o tome poštuje li EFSA samonametnute rokove, EFSA na vrijeme odgovara podnositelju zahtjeva ili mu dostavlja (nove) ažurirane informacije o obradi njegova zahtjeva, uključujući novi vremenski okvir.

Kad je riječ o rokovima, kako bi se olakšao izračun vremena potrebnog za procjenu određenog zahtjeva za javni pristup, predstavnici EFSA-e savjetovali su istražnom timu Ombudsmana da je EFSA prošle godine sklopila ugovor s privatnim poduzećem. Cilj je ovog projekta stvoriti algoritam (na temelju statističkih podataka iz proteklih godina i niza varijabli) koji će omogućiti realističan izračun vremena potrebnog za obradu određenog zahtjeva za pristup nakon njegova primitka. Varijable uključuju, među ostalim, broj zatraženih dokumenata, predmetnu službu EFSA-e, broj zahtjeva za pristup koji su već u tijeku, broj trećih autora koje treba konzultirati i dostupne resurse. U tu će svrhu ugovaratelj analizirati postupak EFSA-e i statističke podatke iz prethodnih pet godina kako bi utvrdio i. aspekte koji utječu na trajanje obrade zahtjeva za pristup i ii. što to znači u smislu radnih dana.

EFSA će ocijeniti rezultate tog postupka kako bi analizirala može li se taj novi alat u budućnosti upotrijebiti kako bi se podnositeljima zahtjeva osigurao privremeni vremenski okvir u kojem mogu očekivati odgovor EFSA-e na njihov zahtjev za pristup.

Osim toga, EFSA je u postupku izrade smjernica za podnositelje zahtjeva, među ostalim o tome što očekivati od podnošenja zahtjeva za pristup EFSA-i i o tome kako komunicirati s EFSA-om tijekom obrade njihova zahtjeva. Očekuje se da će smjernice biti dovršene ove godine. Objava konačne verzije predviđena je za rujan 2022.

Predstavnici EFSA-e izjavili su da se EFSA-in pristup složenim zahtjevima za pristup odražava u njezinim „praktičnim aranžmanima” koji su izdani prošle godine.^[3] Predstavnici EFSA-e izjavili su da se taj pristup temelji na članku 6. stavku 3. Uredbe 1049/2001, kojim se institucijama omogućuje da se savjetuju s podnositeljima zahtjeva kako bi pronašle pravedno rješenje ako je njihov zahtjev za pristup vrlo velik ili vrlo složen. Tim bi se pristupom omogućila ravnoteža transparentnosti i pravilnog funkcioniranja EFSA-e.

Detaljni postupak EFSA-e za postupanje sa zahtjevima za javni pristup dokumentima na temelju Uredbe 1049/2001 opisan je i u standardnom operativnom postupku EFSA-e „SOP_036_A”, koji je objavljen na njezinim internetskim stranicama.^[4] U nastavku se daje kratak pregled:

1) EFSA prima zahtjev za javni pristup dokumentima putem posebnog funkcionalnog poštanskog sandučića ili internetskog alata. Ako se zahtjev ne zaprimi tim kanalima, prosljeđuje se „timskim postupcima” zaduženima za obradu početnih zahtjeva za pristup.

2) Po primitku zahtjeva za javni pristup podnositelju zahtjeva šalje se potvrda o primitku.

3) Zahtjev se zatim dodjeljuje voditelju predmeta.

4) Voditelj predmeta najprije identificira nadležni odjel EFSA-e s kojim će surađivati, s obzirom na činjenicu da je opseg zahtjeva za pristup u njegovoj nadležnosti.

5) Nadležna služba EFSA-e dostavlja voditelju predmeta tražene dokumente i/ili se, ako je zahtjev nejasan ili zahtijeva daljnje rasprave, sastaje s voditeljem predmeta.

6) Nakon što su dokumenti identificirani, voditelj predmeta provodi preliminarnu procjenu dokumenata, ako je potrebno, u dogovoru s nadležnim odjelom.

7) Ako dokumenti potječu od treće strane, voditelj predmeta može pokrenuti postupak savjetovanja ako je to potrebno (tj. ako nije jasno mogu li se dokumenti otkriti).

8) Ako je treća strana država članica (član znanstvene mreže), od nje će se tražiti da odgovori u roku od deset radnih dana. Ostalim trećim stranama odobrava se pet radnih dana za odgovor.

9) Nakon što je odgovor zaprimljen, ocjenjuje ga voditelj predmeta zajedno s nadležnim odjelom.

10) Nakon toga, voditelj predmeta možda će morati zatražiti pojašnjenja od treće strane ili će se možda morati vratiti trećoj strani s dodatnim objašnjenjima koja se odnose na savjetovanje

11) Voditelj predmeta zatim sastavlja odgovor podnositelju zahtjeva i, ako je primjenjivo, provodi potrebne redigacije i priprema dokumente za otkrivanje.

12) Nakon što voditelj tima pregleda „timske postupke”, odgovor (ako je primjenjivo, zajedno sa zatraženim dokumentima) šalje se podnositelju zahtjeva.

13) Međutim, ako dokumenti potječu od treće strane, a EFSA se ne slaže s prigovorima treće strane na otkrivanje, EFSA će poslati odgovor tek nakon slanja odgovarajuće obavijesti trećoj strani i isteka roka za obavješćivanje od deset radnih dana.

Naposljetku, predstavnici EFSA-e objasnili su da su se nakon donošenja Uredbe 2019/1381 ^[5] povećale obveze EFSA-e u pogledu transparentnosti. EFSA je stoga od ožujka 2021. proaktivno stavila na raspolaganje više dokumenata, koji se mogu pronaći na njezinim internetskim stranicama.

Zaključak sastanka

Istražni tim Ombudsmana zahvalio je predstavnicima EFSA-e na njihovu vremenu i pruženim objašnjenjima, a sastanak je završio.

 

Bruxelles, 9. ožujka 2022.

Michaela Gehring Jennifer Kralj

Službenik za upite Pravni stručnjak

 

 

[1] Članak 4. stavak 8. Provedbenih odredbi Europskog ombudsmana.

[2] „Prethodni sporazum” sklopljen je 2017. EFSA bi uskoro mogla stupiti u kontakt s članovima mreže s ciljem revizije sporazuma.

[3] Članak 4. stavak 8. Odluke Upravnog odbora o utvrđivanju praktičnih aranžmana za provedbu Uredbe (EZ) br. 1049/2001 i članci 6. i 7. Uredbe (EZ) br. 1367/2006: https://www.efsa.europa.eu/sites/default/files/documents/wp200327-a2.pdf.

[4] Vidjeti: https://www.efsa.europa.eu/sites/default/files/corporate_publications/files/SOP-036_A.pdf

[5] Uredba (EU) 2019/1381 o transparentnosti i održivosti EU-ove procjene rizika u prehrambenom lancu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32019R1381.