Sažetak

Ta strateška istraga odnosi se na transparentnost važnog neformalnog dijela zakonodavnog postupka EU-a, odnosno na transparentnost „trijaloga”.

Dva zakonodavna tijela EU-a, Europski parlament i Vijeće Europske unije, donose zakonodavstvo na prijedlog Europske komisije. Tijekom tog postupka oba suzakonodavca, uz pomoć Komisije, često pregovaraju u takozvanim trijalozima, što su neformalni sastanci predstavnika triju uključenih institucija. Tijekom trijaloga Parlament i Vijeće pokušavaju postići dogovor o zajedničkom tekstu na temelju svojih početnih stajališta, o kojem se zatim glasuje u skladu s formalnim zakonodavnim postupkom. Trijalozi su se pokazali vrlo učinkovitima u postizanju takvih sporazuma, a većina zakonodavstva sada se donosi na taj način.

Europska unija predstavnička je demokracija u kojoj građani imaju pravo pozvati svoje predstavnike na odgovornost za političke odluke donesene u njihovo ime. Građani također imaju pravo sudjelovati u demokratskom procesu EU-a. Transparentnost trijaloga ključan je element u osiguravanju učinkovitosti tih prava i u legitimizaciji zakona koje donosi EU. Sud EU-a izjavio je da je sposobnost građana EU-a da saznaju razmatranja na kojima se temelje zakonodavne mjere preduvjet za učinkovito ostvarivanje njihovih demokratskih prava.

Iako je zakonodavni postupak EU-a općenito prilično transparentan, među ostalim u usporedbi s mnogim državama članicama, u tom je dijelu postupka izražena zabrinutost u pogledu ravnoteže između učinkovitosti postupka trijaloga i njegove transparentnosti.

U tom je kontekstu Europski ombudsman pokrenuo stratešku istragu. Ispitala je koje bi informacije i dokumente trebalo proaktivno staviti na raspolaganje javnosti i u kojem trenutku kako bi građani mogli iskoristiti svoja prava.

Transparentnost trijaloga ključan je element legitimnosti izrade zakonodavstva EU-a. Građani moraju moći nadzirati rad svojih predstavnika tijekom tog ključnog dijela zakonodavnog postupka. Građanima su potrebne i informacije o temama o kojima se raspravlja tijekom trijaloga kako bi mogli učinkovito sudjelovati u zakonodavnom postupku.

Ombudsmanica pozdravlja dosadašnji napredak u poboljšanju transparentnosti trijaloga; međutim, predlaže da tri institucije objave sljedeću dokumentaciju i informacije: datume trijaloga, početna stajališta triju institucija, opće dnevne redove trijaloga, dokumente s četiri stupca, konačne kompromisne tekstove, bilješke s trijaloga koje su objavljene, popise uključenih donositelja političkih odluka i, u mjeri u kojoj je to moguće, popis drugih dokumenata podnesenih tijekom pregovora. Sve te informacije trebale bi biti dostupne u zajedničkoj bazi podataka koja je jednostavna za uporabu i razumljiva. Iako bi se neki dokumenti mogli staviti na raspolaganje dok su pregovori u okviru trijaloga u tijeku, institucije bi mogle smatrati da je u javnom interesu osigurati proaktivan javni pristup određenim vrstama dokumenata tek nakon završetka pregovora.

Pozadina

1. Ta strateška istraga odnosi se na transparentnost „trijaloga”, neformalnog dijela zakonodavnog postupka EU-a kojim Parlament i Vijeće, „suzakonodavci”, postižu dogovor o predloženom zakonodavstvu. Taj važan dio postupka temelji se na izravnim i neposrednim pregovorima između suzakonodavaca, uz pomoć Komisije.

2. Europski parlament, čije zastupnike izravno biraju građani EU-a i koji su demokratski odgovorni građanima EU-a, i Vijeće Europske unije, koje čine ministri iz svake države članice, koji su demokratski odgovorni svojim nacionalnim parlamentima i građanima svojih država članica, donose zakonodavstvo EU-a nakon rasprave o prijedlogu koji im je podnijela Europska komisija. Parlament i Vijeće mogu izmijeniti ili, ako to žele, u potpunosti odbiti prijedloge Komisije. Tijekom rasprava o predloženom zakonodavstvu suzakonodavci uzimaju u obzir i stajališta drugih suzakonodavaca s ciljem pronalaženja zajedničkog stajališta. Ako se postigne dogovor, donosi se zakonodavstvo EU-a.

3. Ugovori EU-a sadržavaju detaljna pravila kojima se uređuje način postizanja takvih sporazuma među suzakonodavcima. Međutim, formalni postupak postizanja dogovora može biti složen i dugotrajan. Uključuje, potencijalno, više faza rasprava i glasovanja. Službeni sastanci suzakonodavaca (koji se održavaju u „Odboru za mirenje”) mogu se održati, ali samo na samom kraju postupka. To može biti dugotrajan i težak proces.

4. Međutim, suzakonodavci su istražili i primijenili fleksibilnije načine usklađivanja stajališta o predloženom zakonodavstvu, u obliku trijaloga. Trijalozi su neformalni pregovori između predstavnika Parlamenta i Vijeća, uz pomoć Komisije, čiji je cilj postizanje dogovora o zakonodavstvu, obično u ranoj fazi zakonodavnog postupka. U trijalozima predstavnici suzakonodavaca izravno pregovaraju jedni s drugima kako bi se premostile razlike u stajalištima. Trijalozi, koji nisu otvoreni za javnost, mogu se održati u bilo kojoj fazi zakonodavnog postupka nakon što Komisija predstavi prijedlog. Ako pregovori budu uspješni, kompromisni tekst predstavlja se na plenarnoj sjednici Parlamenta i Vijeća. Ako svaki suzakonodavac službeno odobri kompromisni tekst, on postaje zakon.

5. Iako trijalozi nisu izričito predviđeni Ugovorima, pokazali su se iznimno djelotvornim i učinkovitim sredstvom za postizanje dogovora među suzakonodavcima. Doista, većina zakonodavstva sada se donosi uz pomoć trijaloga, nakon rasprava, izmjena i glasovanja obaju zakonodavaca kako bi se oblikovala njihova početna stajališta. Upotreba nekoliko krugova formalnih vijećanja (ili „čitanja”) postala je iznimka, a ne pravilo.

6. Strukturirani sustav trijaloga poboljšanje je u pogledu još neformalnijih sredstava na koja su se u prošlosti oslanjali verbalni pregovori, što nije omogućilo odgovarajuću razinu demokratskog nadzora.

7. Od mnogih demokratskih načela sadržanih u Ugovorima EU-a, dva su posebno važna u kontekstu ove istrage. Prvo, u skladu s člankom 10. Ugovora o Europskoj uniji, „funkcioniranje Unije temelji se na predstavničkoj demokraciji”. Zastupnička demokracija ne zahtijeva samo da se izaberu oni koji donose zakonodavstvo, već podrazumijeva i da su građani stvarno ovlašteni pozvati svoje izabrane predstavnike na odgovornost za konkretne odluke koje su njihovi predstavnici donijeli u njihovo ime. Drugo, građani imaju „pravo na sudjelovanje u demokratskom životu Unije”, što je načelo sadržano i u članku 10. Ugovora o Europskoj uniji, u kojem se dalje navodi da se „odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima”.

8. Kako bi se osigurala primjena tih načela, Ugovorima EU-a zahtijeva se transparentnost zakonodavnog postupka. Građani mogu pozvati svoje izabrane predstavnike na odgovornost samo ako znaju koje su izbore i kompromise njihovi predstavnici donijeli u njihovo ime. Građani mogu stvarno i sadržajno sudjelovati u zakonodavnom postupku samo ako svoje mišljenje mogu izraziti na informirani način. Ako institucije Unije mogu osigurati poštovanje tih načela, građani će ih smatrati odgovornijima i uključivijima te stoga legitimnijima.

9. U tom je kontekstu ombudsmanica pokrenula tu stratešku istragu o transparentnosti trijaloga. Cilj je istrage pružiti potporu suzakonodavcima, koji su u konačnici odgovorni za utvrđivanje načina na koji se demokratska načela EU-a mogu i trebaju primjenjivati u kontekstu pregovora u okviru trijaloga.

Strateška istraga

10. Ova strateška istraga odnosi se na proaktivnu transparentnost trijaloga. Konkretno, ispituje koje se informacije i dokumenti mogu proaktivno staviti na raspolaganje javnosti i u kojem trenutku. Istraga se ne odnosi na način na koji institucije strukturiraju zakonodavni postupak ni na način na koji organiziraju trijaloge. Istraga ne uključuje ni način na koji institucije rješavaju pojedinačne zahtjeve za javni pristup određenim dokumentima iz trijaloga.

11. Ombudsmanica je kao prvi korak zatražila od Parlamenta, Vijeća i Komisije da odgovore na niz pitanja o trijalozima. Ombudsmanica je pregledala dva zatvorena spisa iz trijaloga, odnosno spise o Direktivi o hipotekarnim kreditima [1] i o Uredbi o kliničkim ispitivanjima [2], kako bi dobila jasan uvid u funkcioniranje pregovora u okviru trijaloga i vrste dokumenata koji se obično podnose tijekom pregovora u okviru trijaloga. Nakon analize odgovora institucija i razmatranja inspekcija dokumentacije, Ombudsman je pokrenuo javno savjetovanje. U podnescima građana, nevladinih organizacija, akademika i nacionalnih parlamenata u velikoj je mjeri izražena potreba za većom transparentnošću trijaloga, no neki su izrazili zabrinutost i zbog preuranjenog objavljivanja dokumenata u kojima se navodi potencijalna šteta koju bi pregovori mogli pretrpjeti u osjetljivom trenutku. Ombudsmanica te povratne informacije uzima u obzir pri predstavljanju svoje procjene [3].

12. Dok je istraga bila u tijeku, Parlament, Vijeće i Komisija sklopili su novi Međuinstitucijski sporazum o boljoj izradi zakonodavstva, koji uključuje snažnu predanost zakonodavnoj transparentnosti [4]. Ombudsmanica pozdravlja i potiče te napore.

13. Naposljetku, Ombudsman zahvaljuje svima koji su pridonijeli javnom savjetovanju i trima institucijama na iskrenoj i konstruktivnoj suradnji tijekom ove istrage.

Procjena Europskog ombudsmana

14. Ombudsmanica će započeti iznošenjem razloga zbog kojih postoji potreba za transparentnim postupkom trijaloga. Iz te će potrebe za transparentnošću izvući zaključke i objasniti što bi to moglo i trebalo značiti u praktičnom smislu, uzimajući u obzir legitimnu potrebu institucija za postizanjem dogovora o zakonodavnim prijedlozima. Naposljetku, iznijet će prijedloge o tome kako bi institucije mogle poboljšati povjerenje javnosti u taj proces i razumijevanje tog procesa proaktivnim pružanjem informacija, u idealnom slučaju u zajedničkom javnom registru prilagođenom korisnicima.

A. Potreba za transparentnošću

Demokratska odgovornost

15. U predstavničkoj demokraciji građani biraju predstavnike koji će djelovati u njihovo ime u postupcima donošenja odluka, što je najvažnije, u postupku donošenja zakona. Građani zatim pozivaju svoje predstavnike da odgovaraju za svoje rezultate, posebno na izborima. To se jednako odnosi na zastupnike u Europskom parlamentu, koji su odgovorni za odluke koje donesu na izborima za Europski parlament, i na ministre država članica (koji se mogu pozvati na odgovornost na nacionalnim izborima ili putem svojih nacionalnih parlamenata).

16. Kako bi se dobio uvid u način na koji njihovi predstavnici djeluju, građani se moraju moći informirati o izborima koje su njihovi predstavnici donijeli u njihovo ime. Stvarna demokratska odgovornost postala bi nemoguća ako građani ne bi mogli saznati stajališta koja su njihovi predstavnici zauzeli tijekom zakonodavnog postupka. Zakonodavni postupak u predstavničkoj demokraciji stoga zahtijeva visoku razinu transparentnosti kako bi predstavnička demokracija pravilno funkcionirala. Naime, Sud EU-a izjavio je da je sposobnost građana EU-a „da saznaju razloge na kojima se temelje zakonodavne mjere preduvjet za učinkovito ostvarivanje njihovih demokratskih prava”[5].

17. Odgovornost nije ograničena na informacije o tome kako su zastupnici dali svoje glasove. Obuhvaća argumente predstavnika iznesene za određeni zakonodavni prijedlog i protiv njega. To nije samo u korist građana, koji bolje razumiju predmetna pitanja, već i u korist predstavnika, koji se mogu osloniti na to da građani bolje razumiju složenost svojeg rada. Ta se razmatranja primjenjuju i na trijaloge.

18. Sve više zakonodavstva EU-a – 85 % tijekom posljednjeg parlamentarnog saziva (2009. – 2014.), što je povećanje u odnosu na 29 % samo dva mandata ranije – donosi se u prvoj fazi, čime se smanjuje potreba za nekoliko krugova službenih rasprava i glasovanja (tzv. „čitanja”). To povećanje u donošenju zakonodavstva u prvom čitanju ni na koji način nije malo posljedica sposobnosti suzakonodavaca da se međusobno dogovore u okviru pregovora u okviru trijaloga.

19. Svaki suzakonodavac bit će spremniji pregovarati u dobroj vjeri s drugim suzakonodavcem tijekom trijaloga ako smatra da će postignuti sporazum tada biti formalno usvojen nepromijenjen. Stoga su izmjene teksta tijekom sljedećeg službenog postupka (glasovanje u Parlamentu i razmatranje u Vijeću) neuobičajene. Ono što se događa u pregovorima u okviru trijaloga stoga je ključno za mogući sadržaj velikog broja zakonodavnih akata.

20. Iz toga slijedi da građani koji žele nadzirati rad svojih predstavnika, bez obzira na to je li riječ o zastupnicima u Europskom parlamentu ili nacionalnim ministrima, moraju biti u mogućnosti nadzirati svoje sudjelovanje u tom ključnom dijelu zakonodavnog postupka. Čak i ako određeni zastupnik u Europskom parlamentu ili predstavnik države članice nije izravno uključen u određene pregovore u okviru trijaloga, taj predstavnik može potvrditi ishod pregovora u okviru trijaloga pri glasovanju za odobrenje zakonodavnog teksta u službenom postupku. Građanima se stoga mora omogućiti da nadziru taj proces trijaloga kako bi ocijenili rad zastupnika u Europskom parlamentu i nacionalnih ministara.

21. U Ugovorima EU-a naglašava se i posebna uloga nacionalnih parlamenata u donošenju zakonodavstva EU-a. Tijekom javnog savjetovanja Ombudsmana nekoliko nacionalnih parlamenata izrazilo je zabrinutost zbog transparentnosti trijaloga [6]. Nacionalni parlamenti moraju biti ovlašteni za provođenje demokratskog nadzora nad stajalištima svojih vlada tijekom zakonodavnog postupka EU-a. Građani država članica zatim mogu pozvati svoje nacionalne parlamente da odgovaraju za način na koji izvršavaju tu važnu ulogu. Ako se taj lanac odgovornosti prekine, povjerenje u izradu zakonodavstva EU-a i povjerenje u EU bit će ugroženi. Dostatna transparentnost u pogledu pregovora u okviru trijaloga važan je element kojim se osigurava da nacionalni parlamenti mogu učinkovito izvršavati svoju ulogu. Njime se podupire i vrlo nužna demokratska veza između onoga što se događa u državama članicama i onoga što se događa u institucijama EU-a, posebno kad je riječ o izradi zakonodavstva koje utječe na svakog građanina EU-a.

Sudjelovanje javnosti

22. Demokracije prihvaćaju i potiču želju svojih građana da sudjeluju u demokratskom procesu ne samo na glasačkim kutijama, već i putem javnih rasprava o prednostima zakonodavnih prijedloga. Takve rasprave jačaju demokratski legitimitet donesenog zakonodavstva jer građani smatraju da imaju priliku čuti svoja stajališta. Javnom raspravom može se poboljšati i sadržaj zakonodavstva jer dionici iznose argumente za i protiv donošenja utemeljenijih zakonodavnih odluka. U Ugovorima EU-a izričito se priznaju prednosti sudjelovanja javnosti u demokratskom životu Unije te se nastoji poticati otvoren i transparentan dijalog između institucija, dionika i građana.

23. Već postoje posebni mehanizmi za osiguravanje takvog sudjelovanja na razini EU-a prije nego što Komisija podnese zakonodavni prijedlog. Ti mehanizmi uključuju europske građanske inicijative [7], savjetovanja s dionicima [8] i javna savjetovanja [9]. Ti mehanizmi, ako se pravilno primjenjuju, doprinose povećanju razine sudjelovanja građana u širem zakonodavnom postupku, barem do trenutka u kojem Komisija podnese zakonodavni prijedlog. Europski gospodarski i socijalni odbor i Odbor regija također savjetuju o zakonodavstvu EU-a. Dva suzakonodavca zatim mogu odabrati trebaju li i u kojoj mjeri uzeti u obzir ta stajališta pri razmatranju, izmjeni, pregovaranju i glasovanju o zakonodavstvu.

24. Sudjelovanje javnosti zahtijeva transparentan zakonodavni postupak. Veći dio postupka već je transparentan. Parlament, primjerice, javno raspravlja, mijenja i glasuje o svojem početnom stajalištu u fazi odbora, dok Vijeće proaktivno stavlja na raspolaganje brojne dokumente svojih radnih skupina. Međutim, rasprave između suzakonodavaca iza zatvorenih vrata, a da odgovarajuća dokumentacija nije javno dostupna, mogle bi izazvati sumnju i nesigurnost javnosti te bi mogle otežati informiranu raspravu o njezinu sadržaju. Povjerenje javnosti može se oslabiti ako građani imaju zabrinutost da samo određene privilegirane skupine, takozvane upućene osobe, imaju pristup informacijama i osnažuju se za blisko sudjelovanje u zakonodavnom postupku [10]. Budući da je relativno mali broj ljudi izravno uključen u pregovore u okviru trijaloga, potreba za transparentnošću postaje još izraženija u kontekstu demokratskog legitimiteta.

25. U tom je kontekstu važno suzbiti svaki strah da određene interesne skupine imaju veći stupanj informacija o pregovorima u okviru trijaloga, i to povlaštenim pristupom dokumentima i sudionicima pregovora. Povećanje javnog objavljivanja informacija stavljanjem na raspolaganje svim građanima i svim dionicima informacija, za koje se neki boje da ih uživaju samo dobro financirani resursi, može pomoći u uvjeravanju šire javnosti da doista postoje „ravnopravni uvjeti”.

26. Izražena je zabrinutost da će povećana transparentnost dovesti do većeg „lobiranja” javnih predstavnika. Implikacija je da je „lobiranje” javnih predstavnika problem. Ombudsmanica smatra da je „lobiranje” legitimno i problematično samo ako je riječ o privilegiji malog broja dobro povezanih i dobro financiranih osoba. Međutim, ako su informacije dostupne svima, to je pitanje donekle riješeno.

27. „Lobiranje” može biti problematično i ako se događa u vrijeme kada je predstavnicima javnosti potreban određeni prostor za raspravu i raspravu o predloženom zakonodavstvu. Međutim, kako će se razmotriti u nastavku, to čini slučaj još jačim za odgovarajuću i pravodobnu dostupnost informacija svima. Naposljetku, sudjelovanje javnosti na način kojim se uzimaju u obzir druge legitimne potrebe može samo ojačati demokratski proces i njegove rezultate.

28. Međutim, Ombudsmanica cijeni zabrinutosti i izazove koje može predstavljati povećano lobiranje te ponavlja svoj poziv na uspostavu snažnog, pouzdanog i obveznog registra transparentnosti kao „središnjeg centra za transparentnost” oko kojeg bi se povezalo nekoliko administrativnih sustava EU-a [11]. Zakonodavci i građani žele znati tko lobira u EU-u i imati pouzdan i jednostavan alat za pronalaženje potrebnih popratnih informacija o svim interesnim skupinama te biti sigurni da su skupine u potpunosti usklađene s Kodeksom ponašanja registra transparentnosti [12].

Legitimna potreba za osiguranjem učinkovite organizacije zakonodavnog postupka

29. Odgovornost prema građanima i sudjelovanje građana od ključne su važnosti za legitimnost demokratskog procesa. Istodobno, predstavničke demokracije, kao što je EU, izabranim predstavnicima daju odgovornost i mandat za pregovore o sadržaju zakonodavstva u ime građana. Da bi to ispravno funkcioniralo, izabrani predstavnici moraju imati određeni povlašteni prostor za pregovore. Bilo bi protivno samoj biti predstavničke demokracije ako bi treće strane, koje žele izravno sudjelovati u parlamentarnoj raspravi, prekinule raspravu među demokratski izabranim predstavnicima (na primjer, nastojeći intervenirati iz javne galerije dok je rasprava u tijeku).

30. Stoga je potrebno uravnotežiti interes za transparentnim postupkom s legitimnom potrebom da se osigura povlašteni pregovarački prostor. Iako se pravo javnosti na sudjelovanje u zakonodavnom postupku mora zaštititi i poticati, u nekim situacijama možda će biti potrebno ograničiti točne mehanizme kojima se to pravo ostvaruje. Međutim, u takvim je slučajevima još važnije da se javnosti nakon toga pruže sve informacije potrebne za razumijevanje i nadzor postupka koji se dogodio.

31. Pri iznošenju prijedloga o praktičnim rješenjima potrebnima kako bi se osiguralo da načela demokratske odgovornosti i sudjelovanja javnosti budu dobro prihvaćena u vezi s trijalozima, ombudsmanica prepoznaje javni interes za omogućivanje djelotvornog i učinkovitog funkcioniranja zakonodavnog postupka. U konačnici, proces u kojem sudionici nisu dobili priliku da privatno raspravljaju neko vrijeme, služit će malo svrsi ako nije u stanju proizvesti rezultate. Međutim, opseg takvih privatnih rasprava mora biti razmjeran stvarnoj osjetljivosti pitanja o kojima se raspravlja.

B. Transparentnost trijaloga

32. Ombudsmanica je utvrdila tri ključna pitanja povezana s transparentnošću trijaloga koja se javljaju za građane: građani moraju znati odvijaju li se pregovori u okviru trijaloga o zakonodavnom prijedlogu, trebaju im opće informacije o sadržaju tih pregovora i moraju znati tko sudjeluje u pregovorima. Ombudsmanica će iznijeti prijedloge o tome kako poboljšati transparentnost postupka trijaloga usmjeravanjem na dokumente koji se bave tim ključnim pitanjima.

33. Ombudsmanica najprije priznaje da institucije EU-a već objavljuju važne informacije i dokumentaciju u vezi sa zakonodavnim postupkom i određenim trijalozima. Nažalost, većina tih javno dostupnih informacija često se širi različitim bazama podataka i internetskim stranicama jer ne postoji zajednički institucionalni prostor u kojem bi građani mogli lakše pristupiti svoj relevantnoj dokumentaciji.

34. Iako stručnjaci i upućene osobe mogu pratiti i locirati te raspršene informacije, većini je građana otežan koristan pristup. To, nažalost, povećava „mistiku” trijaloga, obeshrabrujući građane od angažmana, a time i smanjujući njihova demokratska prava. Stoga bi trebalo uložiti veće napore kako bi se konsolidirale takve informacije jer bi u suprotnom moglo doći do povećanja jaza u pristupu između stručnih upućenih osoba i običnih građana.

„Trilogue kalendari”

35. Ključni aspekt transparentne izrade zakonodavstva jest znati kada se vode rasprave. Građani mogu pratiti životni ciklus zakonodavnog prijedloga EU-a putem zasebnih javnih internetskih stranica [13], ali te internetske stranice ne uključuju sveobuhvatne informacije o pojedinačnim pregovorima u okviru trijaloga, posebno o tekućim i predstojećim trijalozima. Parlament i Komisija u svojim su odgovorima Ombudsmanu potvrdili da se trijalozi ne objavljuju sustavno. Parlament je također istaknuo napore koje ulaže kako bi pružio više informacija.

36. Ombudsmanica smatra da bi objavljivanje datuma trijaloga unaprijed uvelike pogodovalo transparentnosti. Čak i ako trijalozi formalno nisu dio zakonodavnog postupka, zbog njihove priznate središnje uloge u tom postupku potrebno je zatražiti objavu na sastancima. U Zajedničkoj izjavi institucija o trijalozima to se priznaje, pod uvjetom da se trijalozi objavljuju, ako je to izvedivo [14]. Neke se informacije već objavljuju putem odbora Parlamenta [15] i Odbora stalnih predstavnika Vijeća (COREPER)[16], gdje se objavljuju nedavni ili budući trijalozi. Te su informacije zatim dio zapisnika sa sastanka ili relevantnog videoprijenosa. Međutim, može biti teško pronaći ako nije povezano s internetskim stranicama koje obuhvaćaju cijeli postupak. To ponovno opravdava stvaranje zajedničkog institucijskog prostora za javno širenje takvih osnovnih, ali ključnih informacija.

37. Same institucije imale bi koristi od objavljivanja datuma trijaloga. Budući da službeni postupak prestaje tijekom pregovora u okviru trijaloga, zakonodavne baze podataka sadržavaju velike nedostatke tijekom kojih se postupak čini neaktivnim [17]. Stavljanjem tih informacija na raspolaganje institucije pokazuju da je postignut napredak.

Ombudsmanica predlaže da institucije objave „trokutni kalendar” u kojem se utvrđuju predstojeći trijalozi. Trebale bi upućivati i na trijaloge u bazama podataka o zakonodavnim predmetima.

38. Kao što su pokazali odgovori institucija, potrebne informacije već su dostupne interno. Ombudsmanica smatra da se javni kalendar trijaloga može izraditi a da nije pretjerano formalistički i krut – građani mogu razumjeti da se datumi mogu promijeniti i da se ne može unaprijed najaviti svaki sastanak (kao što su sastanci sazvani u kratkom roku). Ako je potrebno, kalendar se može označiti kao „nacrt”.

39. Bilo kakve administrativne poteškoće u vezi sa sastavljanjem takvog kalendara nisu razlog za sprečavanje građana da prate tijek zakonodavnog postupka. Takve osnovne informacije preduvjet su za angažman.

‚početne pozicije’ institucija

40. Zakonodavni postupak EU-a započinje prijedlogom Komisije koji se zatim podnosi suzakonodavcima – Parlamentu i Vijeću – i objavljuje. Prije početka pregovora u okviru trijaloga svaki suzakonodavac interno se dogovara o svojem stajalištu o prijedlogu, odnosno o eventualnim izmjenama teksta Komisije. Ta „početna stajališta” zatim služe kao početna točka za pregovore.

41. Stajalište Parlamenta usuglašava nadležni odbor ili Parlament u punom sastavu na plenarnoj sjednici nakon javne rasprave, izmjene i glasovanja o tekstu. Kad je riječ o Vijeću, COREPER ili sami ministri dogovaraju se o početnom stajalištu. Cilj je trijaloga postići dogovor o prihvatljivom kompromisnom tekstu na temelju tih stajališta. U međuvremenu Komisija pomaže u pregovorima u okviru trijaloga objašnjavajući i, ako to smatra potrebnim, braneći osnovanost svojeg prijedloga. Komisija također može povući prijedlog u iznimnim okolnostima.

42. Ako građani trebaju nadzirati način na koji su njihovi predstavnici radili, moraju moći usporediti ishod postupka s početnim stajalištem svojih predstavnika kako bi, prema potrebi, mogli pitati zašto su se stajališta promijenila i biti sigurni da su u postupku uzeti u obzir svi interesi i razmatranja. To vrijedi za zakonodavni postupak općenito, a to mora vrijediti i za neformalni, ali vrlo odlučujući proces trijaloga.

43. Pregovori u okviru trijaloga među institucijama započinju tek nakon što suzakonodavci utvrde svoja početna stajališta. Stoga proaktivno stavljanje tih stajališta na raspolaganje javnosti ne bi naštetilo sposobnosti pregovarača da pregovaraju tijekom samog trijaloga. Uvodnim stajalištima građanima se pruža i jasan pregled parametara detaljnih pregovora koji će se uskoro održati.

44. Stajalište Parlamenta već se uvijek objavljuje, a Vijeće ga povremeno objavljuje. U objavi – čak i ako je Vijeće povremeno – implicitno se priznaje da se time ne ugrožava sposobnost pregovaranja. Ono što tek treba učiniti jest sustavno objavljivanje početnih stajališta o svakom zakonodavnom prijedlogu.

45. Objava bi trebala biti neovisna o unutarnjoj razini na kojoj je dogovoreno stajalište. Na primjer, u Vijeću su određena početna stajališta dogovorena na razinama nižima od razina ministra. Građani razumiju da dokument sadržava neobvezujuće početno stajalište institucije i da će se to stajalište vjerojatno (ako ne i sigurno) promijeniti tijekom pregovora kako bi se postigao dogovor. To se događa i u parlamentima mnogih država članica u kojima su izmjene prijedloga vlade vidljive građanima. Iako u međuinstitucijskom okruženju EU-a postoje posebni izazovi, takvi izazovi ne mogu poništiti pravo građana na odgovarajuću suradnju u zakonodavnom postupku. Objava takvih početnih stajališta može uključivati izjave u kojima se pojašnjava da su to samo početna stajališta.

Ombudsmanica predlaže da oba suzakonodavca prije početka pregovora u okviru trijaloga proaktivno stave na raspolaganje svoja stajališta o prijedlogu Komisije, bez obzira na razinu na kojoj je stajalište doneseno interno i bez obzira na zakonodavni prijedlog.

Dnevni redovi trijaloga

46. Iako su kalendari sastanaka i uvodna stajališta važni, informirana javna rasprava održat će se samo ako se stave na raspolaganje informacije o aspektima prijedloga o kojem se trenutačno raspravlja. Institucije bi trebale promicati takvu informiranu raspravu objavljivanjem dnevnih redova trijaloga.

47. Institucije već izrađuju programe za pojedinačne trijaloge. U tim se dnevnim redovima obično navodi o kojem će se konkretnom dijelu zakonodavnog prijedloga raspravljati na dotičnom sastanku. Stoga bi institucije trebale moći javnosti pružiti općenitiju sažetu verziju tog dnevnog reda, s naglaskom na glavne točke za raspravu u trijalogu. Informacije bi se pružale javnosti bez otkrivanja pojedinačnih strategija ili ugrožavanja pregovora.

48. Međutim, dnevni red bit će relevantan samo ako se objavi prije relevantnog sastanka u okviru trijaloga. Ako zbog vremenskih ograničenja objava prije sastanka nije moguća, ona bi se trebala objaviti ubrzo nakon sastanka.

Ombudsmanica predlaže da institucije stave na raspolaganje opće sažete dnevne redove prije ili ubrzo nakon sastanaka u okviru trijaloga.

Dokumenti s četiri stupca i konačni kompromisni tekst

49. Kao glavni radni alat trijaloga pojavio se jedan ključni dokument: dokument s četiri stupca. U ovom se dokumentu kombiniraju početna stajališta triju institucija – navedena u prva tri stupca – s četvrtim stupcem – kompromisni tekst, kako se mijenja tijekom rasprava, često na temelju redaka po redak ili odlomaka po odlomak. Kako pregovori napreduju, popunjava se sve više četvrtog stupca. Ispunjeni i usuglašeni četvrti stupac konačni je kompromisni tekst, koji se objavljuje i zatim ga svaki suzakonodavac mora donijeti u službenom postupku kako bi postao zakon. Stoga se u dokumentu s četiri stupca koji se razvija prati napredak trijaloga. Riječ je zapravo o punom „karti” neformalnog, ali odlučnog pregovaračkog procesa u okviru trijaloga.

50. Pristup novim verzijama dokumenta s četiri stupca omogućio bi javnosti da prati kako je konačni tekst proizašao iz različitih početnih stajališta institucija. Ombudsmanica na temelju svojih inspekcija primjećuje da se za svaki sastanak trijaloga obično izrađuje nova verzija dokumenta s četiri stupca. Proučavanjem tih verzija dokumenata s četiri stupca građani bi mogli razumjeti gdje i kada su zastupnici postigli kompromis tako što bi se složili s tekstom koji se razlikovao od njihova početnog stajališta. Dokument također omogućuje predstavnicima da predstave i objasne svoja pregovaračka stajališta i uspjehe. Dokument će pokazati gdje su postignuti kompromisi, uključujući i gdje su pronađena rješenja od kojih svi imaju koristi.

51. Za građane je ključna prilika za preuzimanje odgovornosti koju pruža takav „karta”. Objavljivanje takvih dokumenata pruža jasan i detaljan uvid u proces trijaloga i nužan je dio demokratske odgovornosti.

52. Ombudsmanica razumije posebne izazove i osjetljivosti u sustavu međuinstitucijskih pregovora EU-a. Međutim, potrebno je uložiti napore u prevladavanje takvih izazova kako bi se građanima omogućilo učinkovito ostvarivanje njihovih demokratskih prava.

53. Ključno je pitanje kada bi dokumenti s četiri stupca trebali biti proaktivno objavljeni.

54. Može se tvrditi da interes za pregovore u okviru trijaloga koji dobro funkcionira privremeno nadmašuje interes za transparentnost sve dok su pregovori u okviru trijaloga u tijeku. U složenim pregovorima u okviru trijaloga – predmeti koje je Ombudsman ispitao bili su složeni – ustupak može dati jedan suzakonodavac na jednom dijelu nacrta u očekivanju da ustupke može dati drugi suzakonodavac u kasnijoj fazi. Međutim, takve rane koncesije mogu se povući ili izmijeniti ovisno o ishodu kasnijih pregovora. Ako se u trenutku u kojem se opipljivi rezultati tek trebaju postići zauzvrat izvršene koncesije odmah objave, postoji rizik da bi takve koncesije postale, barem u očima promatrača, „u kamenu”. Javnost, koja možda nije svjesna osjetljivih pregovaračkih strategija suzakonodavaca u pogledu takvih ustupaka, mogla bi biti ozbiljno obmanuta. Suočeni s takvim rizikom, sudionici se mogu suzdržati od davanja ozbiljnih ustupaka. Stoga bi rano otkrivanje moglo naštetiti pregovaračkom procesu.

55. Nakon završetka pregovora javni nadzor ne može izravno utjecati na pregovore, iako može utjecati na sudbinu samog zakonodavstva. Javni nadzor uglavnom je usmjeren na konačni dogovoreni tekst, koji je danas već javno dostupan prije donošenja. Načelo participativne demokracije jest da zakonodavstvo podliježe takvom nadzoru prije njegova donošenja.

56. Međutim, javnost bi također trebala moći razumjeti glavne pregovaračke korake koji vode do kompromisa iz trijaloga tako što će imati pristup dokumentima s četiri stupca što je prije moguće nakon završetka pregovora. Iako se ti dokumenti često razvijaju i neslužbeno razmjenjuju tijekom trijaloga, dokumenti u četiri stupca od glavnog javnog interesa oni su koji su sastavljeni prije svakog sastanka trijaloga. Ti dokumenti također pružaju korisne informacije građanima koji žele pozvati izabrane predstavnike na odgovornost. Oni također mogu biti korisni istraživačima i povjesničarima koji žele bolje razumjeti namjere zakonodavaca.

Ombudsmanica predlaže da institucije proaktivno stave na raspolaganje dokumente s četiri stupca, uključujući konačni dogovoreni tekst, što je prije moguće nakon završetka pregovora.

Bilješke iz trijaloga

57. Tri institucije trenutačno ne izrađuju zajedničke zapisnike iz trijaloga; predstavnici se ograničavaju na izradu vlastitih bilješki za potrebe izvješćivanja svoje institucije. Takvi dokumenti često obuhvaćaju pregovaračku strategiju institucije i kritički procjenjuju stajališta drugih institucija. Proaktivno objavljivanje takvih informacija moglo bi, ovisno o konkretnom sadržaju takvih bilješki, potencijalno naštetiti pregovorima i dovesti do nedokumentiranog izvješćivanja. Ombudsman stoga priznaje da takva interna izvješća možda neće biti lako proaktivno dostupna. Zainteresirani građani mogu, međutim, zatražiti pristup tim dokumentima u skladu sa zakonodavstvom EU-a o javnom pristupu dokumentima [18]. Institucije zatim mogu na pojedinačnoj osnovi procijeniti postoje li razlozi za odbijanje objave.

58. Međutim, neka interna izvješća javno su dostupna, primjerice putem zapisnika ili videozapisa sa sastanaka odbora Parlamenta, kao i putem sažetih zapisa COREPER-a. Takve bi informacije trebalo uključiti u sve relevantne baze podataka kako bi se osiguralo da su lako dostupne svim zainteresiranim građanima.

Ombudsmanica predlaže da institucije u zakonodavne baze podataka i kalendare koji obuhvaćaju trijaloge uključe poveznice na sve zapisnike ili videozapise javnih sastanaka institucija na kojima se raspravljalo o trijalogu.

Popis sudionika

59. Kako bi svoje predstavnike pozvali na odgovornost, građani moraju znati tko su predstavnici uključeni u zakonodavstvo. Trijalozima prisustvuju predstavnici Parlamenta, Vijeća i Komisije. Ti su predstavnici, na strani Parlamenta, brojni zastupnici [19] iz svih klubova zastupnika i predsjednik relevantnog odbora; na strani Vijeća, nadležni nacionalni ministar ili viši nacionalni državni službenici, kao što je stalni predstavnik, države članice koja trenutačno predsjeda rotirajućim predsjedništvom Vijeća [20]; i na strani Komisije, nadležni povjerenik [21] ili drugi visoki dužnosnici Komisije. Političke predstavnike često podupiru članovi osoblja. U nekim slučajevima, nekoliko desetaka ljudi može prisustvovati trijalogu.

60. Odgovornost zahtijeva da se imena sudionika s političkom odgovornošću za donesene odluke objave javnosti. To su prije svega zastupnici, ministri i povjerenici, odnosno prisutni političari. Međutim, u nekim trijalozima institucije ne predstavljaju političari, već viši državni službenici. Iako zastupnici u Europskom parlamentu uvijek predstavljaju Parlament u trijalogu, država članica koja predsjeda Vijećem ne šalje uvijek nadležnog ministra niti Komisija uvijek šalje odgovornog povjerenika. Ako političari ovlast za donošenje odluka delegiraju višim državnim službenicima, trebalo bi proaktivno otkriti i njihove identitete.

61. Ombudsmanica napominje da trijalozima često prethode ili ih slijede takozvani „tehnički sastanci”. Riječ je o sastancima na kojima sudjeluju službenici triju predmetnih institucija koji imaju stručno znanje o predmetnim spisima. Na tim tehničkim sastancima provodi se organizacijsko planiranje ili se raspravlja o tehničkim točkama zakonodavnog prijedloga. Ombudsmanica je primijetila važnost takvih sastanaka u smislu osiguravanja razjašnjenja ponekad složenih tehničkih pitanja. Međutim, ishod takvog tehničkog sastanka moraju potvrditi donositelji političkih odluka u sljedećem trijalogu. Budući da je politička odgovornost za takve „tehničke sastanke” na političkim predstavnicima institucije, možda neće biti potrebno proaktivno otkrivati imena tih državnih službenika.

Ombudsmanica predlaže da institucije proaktivno stave na raspolaganje popis predstavnika koji su politički odgovorni za odluke donesene tijekom trijaloga, kao što su uključeni zastupnici u Europskom parlamentu, nadležni ministar predsjedništva Vijeća i povjerenik zadužen za predmet. Ako je ovlast za donošenje odluka delegirana državnim službenicima, njihov bi identitet također trebalo proaktivno otkriti.

Ostali dokumenti iz trijaloga

62. Institucije bi trebale što prije građanima izravno staviti na raspolaganje što više dokumenata iz trijaloga. Ombudsmanica smatra da su njezini prijedlozi racionalna i primjerena polazišna točka za proaktivno pružanje informacija građanima koje su ključne za učinkovito ostvarivanje njihovih demokratskih prava u skladu s Ugovorima.

63. Međutim, građani i istraživači trebali bi moći dobiti i dodatne informacije o trijalozima od posebnog interesa za njih. Mogu podnositi pojedinačne zahtjeve institucijama na temelju prava o javnom pristupu [22], a Ombudsman potiče institucije da omoguće najširi mogući pristup takvim dokumentima, koji su u osnovi „zakonodavni dokumenti”[23]. Ti dokumenti mogu uključivati dokumente podnesene tijekom pregovora u okviru trijaloga i dokumente podnesene tijekom tehničkih sastanaka prije ili nakon pregovora u okviru trijaloga.

Ombudsmanica predlaže da institucije, u svrhu olakšavanja zahtjeva za javni pristup dokumentima, u najvećoj mogućoj mjeri stave na raspolaganje popise dokumenata podnesenih tijekom pregovora u okviru trijaloga.

64. Time bi se povećala transparentnost trijaloga jer bi se građanima omogućilo da utvrde vrste dokumenata na kojima se temelje odluke njihovih predstavnika. Ako i kada institucije na zahtjev odobre pristup takvim dodatnim dokumentima, također bi trebale proaktivno stavljati preslike takvih dokumenata na raspolaganje na internetu.

C. Zajednička baza podataka

65. Novodogovorenim Međuinstitucijskim sporazumom [24] predviđeno je da Parlament, Vijeće i Komisija surađuju na uspostavi posebne zajedničke baze podataka o napretku zakonodavnih predmeta. Ombudsmanica pozdravlja i potiče tu inicijativu. Kao što je pokazala njezina istraga, nije važno samo da informacije o zakonodavnom postupku, uključujući trijaloge, budu dostupne, nego i da te informacije budu lako i lako dostupne građanima, po mogućnosti na jedinstvenoj platformi i s mogućnostima „otvorenih podataka”. Informacijska vrijednost za građane množi se jer je više dokumenata povezano s jedinstvenom platformom, „jedinstvenom kontaktnom točkom”, čime se uklanja potreba za pretraživanjem različitih internetskih stranica i baza podataka.

66. U kontekstu trijaloga takva bi platforma mogla uključivati datume trijaloga, početna stajališta triju institucija, opće dnevne redove trijaloga, dokumente s četiri stupca, konačne kompromisne tekstove, napomene iz trijaloga koje su objavljene, popise uključenih donositelja političkih odluka i, u mjeri u kojoj je to moguće, popis drugih dokumenata podnesenih tijekom pregovora.

Ombudsmanica potiče institucije da surađuju kako bi se što više informacija i dokumentacije iz trijaloga učinilo javno dostupnima putem jednostavne i lako razumljive zajedničke baze podataka.

D. Zaključne napomene

67. Trijalozi su postali ključna značajka zakonodavnog postupka EU-a. Informacije o trijalozima informacije su o tome kako se na kraju donose zakoni kojima se uređuju životi više od 500 milijuna građana. Ako građani žele učinkovito sudjelovati u demokratskom životu Europske unije, pozivajući svoje predstavnike na odgovornost i izražavajući svoje mišljenje, tada im je potreban pristup tim informacijama. Ako građani smatraju da je postupak donošenja prava EU-a pristupačan i transparentan, povećat će se njihovo povjerenje u EU i njegove institucije. To je u središtu legitimnosti zakonodavstva EU-a.

68. Ombudsmanica je svjesna vrlo pažljivih poziva na prosudbu koji se moraju uputiti kako bi se postigla prava ravnoteža između transparentnosti i drugih legitimnih i važnih javnih interesa. Svjesna je i posebnih izazova i osjetljivosti povezanih s postizanjem kompromisa o zakonodavnim prijedlozima. Međutim, nema sumnje da će veća transparentnost trijaloga dovesti do zakonodavnog postupka koji je otvoreniji za sve dijelove društva, dobro informiran i u konačnici legitimniji u očima europskih građana. Istraga je zaključena u razdoblju velike neizvjesnosti za EU. Iako nitko ne može predvidjeti ishod posljedica te nesigurnosti, svaki potez za povećanje transparentnosti i stoga za jačanje legitimnosti institucija EU-a može služiti samo za podupiranje demokratskih vrijednosti proglašenih u Ugovorima na kojima se EU temelji i na kojima se vodi.

69. Ombudsmanica se nada da će tri institucije s velikom pažnjom raspravljati o prijedlozima za transparentnost te da će ih smatrati racionalnim i uravnoteženim doprinosom važnom pitanju EU-a. Svjesna je stvarne zabrinutosti da bi veća transparentnost mogla paradoksalno dovesti do manjeg broja sudionika u trijalozima jer bi neki od njih mogli biti u iskušenju da se vrate neformalnijim i neprijavljenim pregovaračkim metodama. Međutim, vjeruje da će ono što je primijetila kao želju svih triju institucija da ulože još veće napore kako bi se povećalo povjerenje građana, posebno u ovom trenutku, osigurati da se to ne dogodi.

Prijedlozi

Na temelju istrage Ombudsman Parlamentu, Vijeću i Komisiji podnosi sljedeće prijedloge:

• Ombudsmanica predlaže da institucije objave „trokutni kalendar” u kojem se utvrđuju predstojeći trijalozi. Trebale bi upućivati i na trijaloge u bazama podataka o zakonodavnim predmetima.
• Ombudsmanica predlaže da oba suzakonodavca prije početka pregovora u okviru trijaloga proaktivno stave na raspolaganje svoja stajališta o prijedlogu Komisije, bez obzira na razinu na kojoj je stajalište doneseno interno i bez obzira na zakonodavni prijedlog.
• Ombudsmanica predlaže da institucije stave na raspolaganje opće sažete dnevne redove prije ili ubrzo nakon sastanaka u okviru trijaloga.
• Ombudsmanica predlaže da institucije proaktivno stave na raspolaganje dokumente s četiri stupca, uključujući konačni dogovoreni tekst, što je prije moguće nakon završetka pregovora.
• Ombudsmanica predlaže da institucije u zakonodavne baze podataka i kalendare koji se odnose na trijaloge uključe poveznice na sve zapisnike ili videozapise javnih sastanaka institucija na kojima se raspravljalo o trijalogu.
• Ombudsmanica predlaže da institucije proaktivno stave na raspolaganje popis predstavnika koji su politički odgovorni za odluke donesene tijekom trijaloga, kao što su uključeni zastupnici u Europskom parlamentu, nadležni ministar predsjedništva Vijeća i povjerenik zadužen za predmet. Ako je ovlast za donošenje odluka delegirana državnim službenicima, njihov bi identitet također trebalo proaktivno otkriti.
• Ombudsmanica predlaže da institucije, u svrhu olakšavanja zahtjeva za javni pristup dokumentima, u najvećoj mogućoj mjeri stave na raspolaganje popise dokumenata podnesenih tijekom pregovora u okviru trijaloga.
• Ombudsmanica potiče institucije da surađuju kako bi se što više informacija i dokumentacije iz trijaloga učinilo javno dostupnima putem jednostavne i lako razumljive zajedničke baze podataka.

O ovoj Odluci i prijedlozima Europskog ombudsmana obavijestit će se Parlament, Vijeće i Komisija. Ombudsmanica od institucija traži da je do 15. prosinca 2016. obavijeste o svim mjerama koje su poduzele u vezi s njezinim prijedlozima.

Strasbourg, 12.7.2016.

Emily O’Reilly

Europski ombudsman

 

[1] Direktiva 2014/17/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 4. veljače 2014. o ugovorima o potrošačkim kreditima koji se odnose na stambene nekretnine i o izmjeni direktiva 2008/48/EZ i 2013/36/EU i Uredbe (EU) br. 1093/2010, SL 2014., L 60, str. 34.

[2] Uredba (EU) br. 536/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o kliničkim ispitivanjima lijekova za primjenu kod ljudi te o stavljanju izvan snage Direktive 2001/20/EZ, SL 2014., L 158, str. 1.

[3] Uvodna pisma Europskog ombudsmana institucijama, odgovori institucija, inspekcijska izvješća Europskog ombudsmana i podnesci javnosti kao odgovor na javno savjetovanje Europskog ombudsmana dostupni su na: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/46048/html.bookmark

[4] Međuinstitucijski sporazum Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije o boljoj izradi zakonodavstva, SL 2016., L 123, str. 1. (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2016.123.01.0001.01.ENG).

[5] Presuda Švedska i Turco protiv Vijeća, spojeni predmeti C-39/05 P i C-52/05 P, EU:C:2008:374, točka 46.

[6] Naime, nizozemski Tweede Kamer, britanski Donji dom i Dom lordova, francuski Assemblée nationale i rumunjski Senat (podnesci su dostupni na: http://www.ombudsman.europa.eu/en/case.faces/en/46048/html.bookmark).

[7] Informacije dostupne na: http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/welcome

[8] Informacije dostupne na: http://ec.europa.eu/smart-regulation/stakeholder-consultation/index_en.htm

[9] Informacije dostupne na: http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_en.htm

[10] Javno savjetovanje s pučkim pravobraniteljem pokazalo je da to stajalište doista imaju mnogi različiti akteri, bilo da je riječ o nevladinim organizacijama, poslovnim udrugama ili građanima.

[11] Za više informacija vidjeti pismo Ombudsmana predsjedniku Europske komisije o registru transparentnosti od 26. svibnja 2016., dostupno na: http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocument.faces/en/67708/html.bookmark

[12] Informacije dostupne na: http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=hr

[13] Osobito EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/collection/legislative-procedures.html), Zakonodavni opservatorij Parlamenta (http://www.europarl.europa.eu/oeil/home/home.do) i baza podataka Vijeća o suodlučivanju (http://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/ordinary-legislative-procedure/).

[14] Točka 9. Zajedničke izjave Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije od 13. lipnja 2007. o praktičnim načinima provedbe postupka suodlučivanja (članak 251. Ugovora o EZ-u), SL 2007., C 145, str. 5. (dostupno na: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-/EP//TEXT+RULES-EP+20150909+ANN-19+DOC+XML+V0//EN&navigationBar=YES).

[15] Odbori specijalizirani za određene aspekte aktivnosti Parlamenta (npr. okoliš, poljoprivreda, trgovina) zaduženi za pripremu rada na plenarnoj sjednici Parlamenta. Sastoje se od zastupnika u Parlamentu i javna rasprava: http://www.europarl.europa.eu/committees/en/home.html

[16] Odbor je zadužen za pripremu rada Vijeća. Sastoji se od stalnih predstavnika (ambasadora) ili zamjenika stalnih predstavnika 28 država članica: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-body/

[17] Na primjer, sve tri baze podataka navedene u bilješci 13. sadržavaju praznine od gotovo godinu dana u pogledu Uredbe o kliničkim ispitivanjima i Direktive o hipotekarnim kreditima. Tijekom tog razdoblja u tijeku su bili pregovori o trijalozima.

[18] Uredba (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, SL 2001., L 145, str. 43.

[19] Cjeloviti popis dostupan je na: http://www.europarl.europa.eu/meps/en/full-list.html

[20] Više informacija dostupno je na: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/presidency-council-eu/

[21] Popis i uloge dostupni su na: https://ec.europa.eu/commission/2014-2019_en

[22] Vidjeti bilješku 18.

[23] U Uredbi 1049/2001 „zakonodavni dokumenti” navode se kao „dokumenti sastavljeni ili zaprimljeni tijekom postupaka za donošenje akata koji su pravno obvezujući u državama članicama ili za njih”.

[24] Vidjeti bilješku 4.