Fait conformément à l'article 4, paragraphe 1, du statut du Médiateur européen ^[1]

Antécédents de la plainte

1. En juillet 2019, la Commission européenne a demandé à l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) d’évaluer le risque ^[2] de plomb dans les munitions et la pêche et de proposer d’éventuelles restrictions pour faire face à tout risque qu’elle pourrait identifier ^[3]. 

2. En juin 2020, en préparation de l’évaluation des risques pour la santé humaine de l’ECHA, l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) a fourni à l’ECHA des informations sur la consommation de viande de gibier et de plomb dans la viande de gibier.

3. En janvier 2021, l’ECHA a achevé son évaluation en proposant de limiter l’utilisation du plomb dans les munitions et la pêche. L’ECHA a ensuite invité le public à commenter les restrictions proposées. La consultation publique a été ouverte du 24 mars 2021 au 24 septembre 2021.

4. Le plaignant, une organisation de la société civile représentant les intérêts des chasseurs, avait l’intention de participer à la consultation publique. À cette fin, elle a demandé à l’EFSA l’accès du public [4] aux documents qu’elle avait fournis « à l’ECHA le 10 juin 2020 en ce qui concerne la concentration de plomb dans la viande de gibier et la fréquence de consommation de viande de gibier dans l’Union ». La demande a été introduite le 23 février 2021.

5. Le même jour, l’EFSA a accusé réception de la demande du plaignant ^[5] et l’a informé qu’elle répondrait «au plus tard le 16 mars 2021».

6. Le 17 mars 2021, l’EFSA a prolongé le délai de réponse jusqu’au 9 avril 2021 en indiquant qu’« elle rassemble toujours tous les éléments ».

7. Le 9 avril 2021, l’EFSA a de nouveau prolongé le délai au motif qu’elle recevait de nombreuses demandes d’accès et qu’elle devait donc évaluer un grand nombre de documents à l’époque. L’EFSA a proposé comme «solution équitable»^[6] de répondre dans un délai qui lui permettrait de finaliser son évaluation des documents demandés par le plaignant et a indiqué qu’elle le ferait d’ici le 30 avril 2021.

8. Le 3 mai 2021, l’EFSA a informé le plaignant qu’elle avait identifié cinq documents relevant de la demande: un courriel à l’ECHA (daté du 9 juin 2020) et quatre pièces jointes au courriel. L’EFSA a donné au plaignant accès à certaines parties du courriel et à une pièce jointe, un tableau contenant des informations sur la consommation de viande de gibier des chasseurs et de leurs familles dans 21 États membres de l’UE et au Royaume-Uni. En ce qui concerne les trois documents restants, l’EFSA a déclaré qu’elle «regroupait toujours les éléments nécessaires» et qu’elle enverrait une autre réponse au plaignant au plus tard le 26 mai 2021. L’EFSA a également informé le plaignant qu’elle pouvait demander un réexamen de la décision relative aux deux premiers documents (en présentant une «demande confirmative»), soit immédiatement, soit après avoir reçu la décision de l’EFSA concernant les trois documents restants.

9. Le 28 mai 2021, l’EFSA a donné au plaignant accès à des parties d’un deuxième lot de documents (deux brefs échanges de courriels entre l’EFSA et les autorités de deux États membres concernant des informations sur la consommation alimentaire des chasseurs et de leurs familles). En ce qui concerne le document restant, un tableau contenant des données sur le plomb dans la viande de gibier dans 26 États membres de l’UE et trois pays tiers, l’EFSA a déclaré qu’elle «récoltait toujours les éléments nécessaires» et a prolongé le délai jusqu’au 18 juin 2021.

10. Le 21 juin 2021, l’EFSA a fourni au plaignant « une mise à jour sur l’état d’avancement de la solution équitable proposée ». Il a écrit: «Soyez assurés que nous nous engageons à finaliser le traitement de notre [demande d’accès] le plus rapidement possible. Toutefois, nous tenons à vous informer qu’un délai supplémentaire est nécessaire pour finaliser l’évaluation (...). Nous reviendrons vers vous au plus tard le 9 juillet.»

11. L’EFSA a prolongé le délai à trois reprises par la suite: 9 juillet, 10 août et 31 août 2021.

12. Le 21 septembre 2021, le plaignant a demandé un réexamen du refus implicite de l’EFSA de donner accès au document restant (en présentant une «demande confirmative»). Le plaignant a indiqué qu’il doutait de la validité des données que l’EFSA avait fournies à l’ECHA dans le cadre de son évaluation des risques.

13. Le 28 septembre 2021, l’EFSA a accusé réception de la demande confirmative du plaignant et a indiqué qu’elle y répondrait au plus tard le 12 octobre 2021.

14. Le 13 octobre 2021, l’EFSA a accordé au plaignant l’accès à de grandes parties du dernier document. En ce qui concerne le retard encouru, l’EFSA s’est excusée et a déclaré qu’elle « devait se concerter en interne avec plusieurs [services] de l’EFSA et lancer des consultations avec de nombreux fournisseurs de données afin de finaliser l’évaluation [...], ce qui prenait malheureusement beaucoup de temps ».

15. Insatisfait, le plaignant s’est adressé au Médiateur en décembre 2021.

L'enquête

16. La Médiatrice a ouvert une enquête sur le temps pris par l’EFSA pour traiter la demande d’accès du public aux documents du plaignant.

17. Au cours de l’enquête, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a examiné les documents en cause dans la demande d’accès du plaignant ainsi que des parties du dossier de l’EFSA sur cette affaire. L’équipe d’enquête a également rencontré des représentants de l’EFSA. Elle a ensuite rédigé un rapport ^{de réunion [7]} qui a été communiqué au plaignant, qui a ensuite fait part de ses commentaires.

Arguments présentés au Médiateur

18. Le plaignant a fait valoir que le retard de l’EFSA violait la législation de l’Union relative à l’accès du public aux documents [règlement (CE) no 1049/2001 ^[8]] et les principes de bonne administration.

19. Plus précisément, le plaignant a considéré que les arguments avancés par l’EFSA ne justifiaient pas le retard et que l’EFSA devait avoir connaissance de l’importance et de la pertinence des documents demandés, à la lumière de la consultation publique alors en cours menée par l’ECHA.

20. Le plaignant était particulièrement préoccupé par le fait que le dernier document n'ait été divulgué qu'après la fin de la consultation publique. Le fait qu’elle n’ait pas pu accéder au document alors que la consultation publique était toujours en cours l’a empêchée d’évaluer correctement les conclusions de l’ECHA et a compromis sa capacité à contribuer de manière plus substantielle à la consultation publique.

21. Le plaignant a également considéré que l’EFSA ne pouvait légitimement proposer une «solution équitable», étant donné que la demande d’accès ne concernait pas un document très long ou un très grand nombre de documents. Elle a ajouté que l’EFSA ne lui avait pas demandé de restreindre la portée de sa demande d’accès.

22. L’EFSA a fait valoir que la demande d’accès du plaignant avait été claire mais plutôt complexe, en raison du nombre de documents concernés et du nombre de tiers devant être consultés. Bien qu’elle ait rapidement remarqué qu’elle ne serait pas en mesure de répondre au plaignant dans le délai prescrit, l’EFSA s’était efforcée d’évaluer (et, dans la mesure du possible, de divulguer) tous les documents en cause, plutôt que de demander au plaignant de restreindre la portée de sa demande d’accès. À cette fin, elle avait proposé au plaignant une «solution équitable», à savoir diviser la demande d’accès en lots de documents et les traiter consécutivement.

23. En ce qui concerne le délai, l’EFSA a expliqué que les informations contenues dans les documents (et en particulier dans les deux tableaux en cause) provenaient de plusieurs États membres et du Royaume-Uni. Ces «auteurs tiers» ont dû être consultés, ce qui a contribué au retard. En outre, l’EFSA a déclaré que les demandes d’accès du public aux documents avaient considérablement augmenté ces dernières années, tant en termes de quantité que de complexité.

Évaluation du Médiateur aboutissant à des recommandations

24. Conformément au règlement (CE) no 1049/2001, une demande d’accès du public doit être traitée rapidement, c’est-à-dire dans un délai de 15 jours ouvrables à compter de son enregistrement ^[9]. Dans des cas exceptionnels, par exemple, si la demande concerne un document très long ou un très grand nombre de documents, ce délai peut être prolongé de 15 jours ouvrables, à condition que le demandeur en soit informé à l’avance et qu’une motivation détaillée soit fournie ^[10].

25. Lorsqu’une institution se trouve dans l’incapacité de traiter une demande particulière d’accès du public dans le délai prescrit, en raison de la charge administrative disproportionnée que cela entraînerait, le règlement (CE) no 1049/2001 prévoit la possibilité de convenir d’une «solution équitable» avec le demandeur ^[11]. Une telle solution peut, par exemple, entraîner une réduction du nombre de documents couverts par la demande.

26. La Médiatrice note que la demande d’accès du plaignant concernait cinq documents, à savoir trois courriels courts qui ont été divulgués avec des données à caractère personnel limitées expurgées, et deux tableaux contenant des données provenant de différents États membres et de trois pays tiers. Les informations contenues dans le premier tableau étaient déjà dans le domaine public, de sorte qu'elles pouvaient être divulguées sans qu'il soit nécessaire de consulter un tiers. En ce qui concerne le deuxième tableau, l’EFSA a consulté les tiers concernés, suggérant d’expurger les parties qui avaient été prédéterminées par un accord entre l’EFSA et les pays faisant partie de son réseau. Aucune des autorités contactées ne s'est opposée à la divulgation des autres parties du tableau.

27. À la lumière de ce qui précède, on ne saurait affirmer que la demande d’accès du plaignant concernait un très grand nombre de documents ou un document très long, au sens du règlement (CE) no 1049/2001.

28. Bien que la Médiatrice reconnaisse les défis qu’un nombre croissant de demandes d’accès du public peut poser à une institution, les demandes d’autres demandeurs ne peuvent normalement pas être prises en compte lorsqu’il s’agit d’évaluer si une institution peut traiter la demande spécifique d’un demandeur dans le délai prescrit ^[12].

29. De même, le fait qu’une institution doive consulter des tiers auprès des autorités des États membres ne saurait justifier en soi un retard, étant donné que les États membres, à l’instar des institutions de l’Union, doivent veiller à l’application effective du règlement no 1049/2001 ^[13]. Cela signifie que les autorités des États membres devraient réagir rapidement lorsqu’elles sont consultées par l’administration de l’Union au sujet d’une demande d’accès du public, mais aussi que l’administration de l’Union devrait les consulter dès que possible. Tel n’a pas été le cas en l’espèce. Au contraire, l’inspection du dossier de l’EFSA sur cette affaire a montré que l’EFSA n’avait commencé ses consultations qu’en juin 2021, c’est-à-dire longtemps après l’expiration du délai maximal de 30 jours ouvrables pour traiter une demande. En outre, l’EFSA n’aurait pas consulté simultanément les États membres et les pays tiers concernés, mais consécutivement, ce qui aurait entraîné un retard supplémentaire.

30. La Médiatrice note également que, bien que la demande du plaignant ait été enregistrée le 23 février 2021, l’EFSA a informé le plaignant qu’elle ne pouvait pas la traiter dans le délai prescrit et n’a proposé de trouver une solution équitable que le 9 avril 2021. En d’autres termes, l’EFSA a d’abord contacté le plaignant après l’expiration du délai maximal de 30 jours ouvrables.

31. En outre, lorsqu’elle a proposé une solution équitable, l’EFSA a proposé de «répondre dans un délai permettant la finalisation de l’évaluation» et a déclaré qu’elle reviendrait au plaignant dans un délai de 15 jours ouvrables. L’EFSA n’a pas expliqué toute l’étendue de la solution, par exemple, qu’elle diviserait la demande en lots ou comment. Il a plutôt informé progressivement le plaignant des mesures qu'il avait prises. Le plaignant n’était donc pas en mesure de prendre une décision éclairée sur la solution équitable proposée et donc d’approuver l’approche de l’EFSA.

32. Selon la jurisprudence de l’Union, une «solution équitable» au titre de l’article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001 ne saurait impliquer une prolongation du délai maximal de 30 jours ouvrables fixé dans le règlement (CE) no 1049/2001 ^[14]. La raison en est qu’une telle solution créerait une situation d’insécurité juridique pour le plaignant, comme cela s’est produit en l’espèce.

33. En outre, l’EFSA n’a pas informé le plaignant des documents spécifiques qu’elle avait identifiés lorsqu’elle avait proposé une solution équitable en avril 2021. Il n'a pas énuméré les documents spécifiques, ni mentionné combien il y en avait. L’EFSA n’a informé le plaignant que le 3 mai 2021, lorsqu’elle a divulgué les deux premiers documents, qu’elle avait identifié un courriel « et quatre pièces jointes ». Toutefois, l’EFSA n’a pas non plus précisé les autres documents à l’époque.

34. S’il est louable que l’EFSA s’efforce de traiter les demandes d’accès dans leur intégralité afin d’assurer une plus grande transparence, l’approche de l’EFSA a empêché le plaignant de clarifier sa demande d’accès (par exemple, en décidant lui-même de restreindre le champ d’application). Il s'est avéré que le plaignant ne s'intéressait qu'à deux des cinq documents identifiés: les deux tables. Il a fallu près de huit mois à l’EFSA pour prendre une décision sur la divulgation de l’un de ces documents.

35. Enfin, l’Ombudsman a toujours soutenu que l’accès retardé est refusé. C'est malheureusement clairement illustré par cette affaire. Le plaignant souhaitait que les informations contenues dans les deux tableaux en cause étayent ses arguments dans le cadre d’une consultation publique. Toutefois, la consultation publique avait été clôturée au moment où l’accès à l’une de ces tables avait été accordé, de sorte qu’elle n’était plus utile au plaignant. Si les délais fixés dans le règlement (CE) no 1049/2001 peuvent parfois sembler ambitieux, il est de la plus haute importance que l’administration de l’UE veille à ce qu’elle traite les demandes d’accès du public en temps utile.  

36. À la lumière de ce qui précède, la Médiatrice considère que la manière dont l’EFSA a traité la demande d’accès du plaignant, qui s’est traduite par un délai excessif, constituait une mauvaise administration. La Médiatrice formulera deux recommandations visant à améliorer la pratique de l’EFSA en matière de traitement des demandes d’accès aux documents.

37. L’approche constructive adoptée par l’EFSA tout au long de cette enquête et les efforts qu’elle déploie pour mettre en place un outil permettant de calculer de manière réaliste le temps nécessaire au traitement d’une demande d’accès spécifique dès sa réception rassurent la Médiatrice sur le fait qu’elle examinera cette constatation de mauvaise administration et les recommandations correspondantes afin d’améliorer son traitement des demandes d’accès du public à l’avenir. La Médiatrice encourage en outre l’EFSA à suivre son enquête d’initiative en cours sur le temps pris par la Commission pour traiter les demandes d’accès du public ^[15].

Recommandations

Sur la base de l’enquête sur cette plainte, la Médiatrice adresse les deux recommandations suivantes à l’EFSA:

Lorsqu’elle propose une «solution équitable» (en vertu de l’article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001) pour traiter les demandes d’accès du public, l’EFSA devrait cesser sa pratique, reflétée dans ses modalités d’exécution ^[16], consistant à prolonger les délais prescrits au-delà de 30 jours ouvrables.

Si l’EFSA considère qu’une demande d’accès du public est formulée en termes généraux, elle devrait fournir aux demandeurs une liste des documents spécifiques qu’elle identifie à un stade précoce, afin de permettre aux demandeurs de clarifier leur demande, si nécessaire.

L'EFSA et le plaignant seront informés de ces recommandations. Conformément à l’article 4, paragraphe 2, du statut du Médiateur européen, l’EFSA transmet un avis circonstancié au plus tard le 2 août 2022.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 2 mai 2022

[1] Disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] L’ECHA évalue le risque pour la santé publique ou l’environnement lié à la fabrication, à l’apposition sur le marquage ou à l’utilisation d’une substance spécifique, et peut proposer des solutions pour faire face à ce risque. Règlement (CE) no 1907/2006 concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques:  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02006R1907-20140410.

[3] Pour plus d'informations, visitez: https://echa.europa.eu/hot-topics/lead-in-shot-bullets-and-fishing-weights.

[4] En vertu du règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049, qui s’applique à l’EFSA conformément à l’article 41, paragraphe 1, du règlement (CE) no 178/2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02002R0178-20210526.

[5] La demande a été enregistrée sous le numéro PAD 2021/024.

[6] L’EFSA a fait référence à l’article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001.

[7] Le rapport complet de la réunion est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/inspection-report/fr/155312.

[8] Voir note de bas de page 4.

[9] Article 7, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1049/2001.

[10] Article 7, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001.

[11] Article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001.

[12] Arrêt du Tribunal de première instance du 13 avril 2005, VKI/Commission, T-2/03, points 101 et suivants: https://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=60314&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4681111.

[13] Arrêt de la Cour (grande chambre) du 18 décembre 2007, Suède/Commission, C-64/05 P, points 85 et suivants: https://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=71934&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4736432.

[14] Arrêt de la Cour de justice du 2 octobre 2014, Strack/Commission, C-127/13, points 26 et suivants: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=158192&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4681111.

[15] Enquête stratégique OI/2/2022/MIG sur le temps pris par la Commission européenne pour traiter les demandes d’accès du public aux documents: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/en/60766.

[16] Article 4 de la décision du conseil d'administration fixant les modalités pratiques d'application du règlement (CE) no 1049/2001 et des articles 6 et 7 du règlement (CE) no 1367/2006: https://www.efsa.europa.eu/sites/default/files/documents/wp200327-a2.pdf.