PLAINTE: 2124/2021/MIG

Intitulé de l’affaire: Absence de réponse en temps utile de l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) à une demande d’accès du public à des documents concernant le plomb contenu dans des munitions ayant servi de base à une proposition de restrictions

Date: Jeudi 10 février 2022

Réunion à distance via MS Teams

Présent

Autorité européenne de sécurité des aliments

Chef de l'unité des services juridiques

Juriste hors classe (chef d'équipe)

Juriste

Médiateur européen

Jennifer KING, Experte juridique

Tanja EHNERT, Coordonnatrice des enquêtes

Michaela GEHRING, Agente des enquêtes

Viola PENDL, stagiaire aux enquêtes

Objet de la réunion

L’objectif de la réunion était que l’équipe d’enquête de la Médiatrice obtienne de plus amples informations sur la manière dont l’EFSA a traité la demande d’accès du plaignant, ainsi que sur l’approche générale de l’EFSA concernant le traitement des demandes d’accès du public aux documents. Avant la réunion, l’équipe d’enquête a examiné les documents en cause dans la demande d’accès du plaignant ainsi que des parties du dossier de l’EFSA.

Introduction et informations procédurales

Les participants se sont présentés et l’équipe d’enquête de la Médiatrice a remercié l’EFSA d’avoir accepté la réunion et a exposé l’objectif de la réunion. L’équipe d’enquête a décrit le cadre juridique qui s’applique aux réunions tenues par le Médiateur et, en particulier, le fait que le Médiateur ne divulguerait aucune information identifiée par l’EFSA comme confidentielle, ni au plaignant ni à aucune autre personne en dehors du bureau du Médiateur, sans le consentement préalable de l’EFSA ^[1].

L’équipe d’enquête a expliqué qu’un rapport sur la réunion serait établi et que le projet serait envoyé à l’EFSA pour examen afin de s’assurer de son exactitude factuelle et de son exhaustivité. Le rapport de la réunion sera ensuite finalisé et transmis au plaignant pour commentaires éventuels.

Informations échangées

Sur la demande d’accès du plaignant

Sur l’approche de l’EFSA concernant la demande d’accès du plaignant

L’équipe d’enquête de la Médiatrice a demandé si l’EFSA avait considéré que le traitement de la demande d’accès du plaignant entraînerait une charge administrative excessive et, dans l’affirmative, quelles étaient les circonstances exceptionnelles.

Les représentants de l'EFSA ont déclaré qu'ils avaient immédiatement considéré la demande comme assez complexe. Cela s’explique par le nombre de documents concernés, le nombre de tiers qui ont dû être consultés et la nature des documents (deux étaient des fiches techniques, dont une nécessitait une consultation avec 25 États membres [EM]).

L’équipe d’enquête a noté qu’il avait fallu plusieurs semaines à l’EFSA pour informer le plaignant qu’elle ne serait pas en mesure de répondre à sa demande d’accès dans le délai prescrit.

Les représentants de l’EFSA ont déclaré que les documents avaient été identifiés rapidement (malgré une date erronée indiquée par le plaignant dans sa demande d’accès) et que l’EFSA avait réalisé peu de temps après la réception de la demande qu’elle ne serait pas en mesure de répondre au plaignant dans le délai prescrit. Toutefois, plutôt que de demander au plaignant de limiter la portée de sa demande, l’EFSA a eu l’intention d’être aussi transparente que possible, et donc d’évaluer et, dans la mesure du possible, de divulguer tous les documents demandés. L’EFSA a donc décidé de scinder la demande en plusieurs lots et de traiter ces lots consécutivement, en tant que «solution équitable» au titre de l’article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001. Ce faisant, l’EFSA a tenu le plaignant fréquemment informé, à un intervalle d’environ 15 jours ouvrables.

En ce qui concerne le délai, les représentants de l’EFSA ont expliqué que certaines parties des documents en cause provenaient de plusieurs États membres et du Royaume-Uni. L'EFSA a dû consulter ces auteurs tiers. Avant de pouvoir lancer la procédure de consultation, l’EFSA devait identifier les points de contact responsables pertinents à consulter, car ceux-ci peuvent être différents des points de contact qui ont fourni les données. Cela a nécessité des consultations internes. En outre, bien que la procédure de consultation de l’EFSA avec des entités externes ait été rationalisée en raison d’un «accord préalable»^[2] que l’EFSA a conclu avec le réseau scientifique sur la collecte de données de surveillance chimique (dont les membres comprennent l’État membre), le fait que le Royaume-Uni ne fasse plus partie du réseau signifiait que ce pays devait être consulté séparément sur l’une des fiches techniques (document 5). Le Royaume-Uni avait été consulté plus tard que les membres du réseau scientifique, étant donné qu’avant de lancer la consultation avec le Royaume-Uni, l’EFSA avait examiné s’il était possible d’expurger les données provenant du Royaume-Uni. Toutefois, cela n'a pas été possible étant donné que ces données ont été présentées sous forme agrégée. La consultation du Royaume-Uni a peut-être été encore retardée en raison de la période des vacances d’été. La durée de cette consultation a contribué à la durée globale de la consultation par un tiers.

Un autre facteur retardant était qu’en raison des nombreuses demandes d’accès du public reçues à l’époque par l’EFSA, celle-ci avait décidé de regrouper plusieurs demandes d’accès et de consulter simultanément les membres concernés du réseau scientifique sur toutes ces demandes.

Lors de la consultation du réseau scientifique en l’espèce, l’EFSA a indiqué les parties des documents qui, selon elle, ne pouvaient pas être divulguées en vertu de l’article 4 du règlement (CE) no 1049/2001, conformément à l’«accord préalable» conclu avec le réseau. En ce qui concerne les autres parties des documents en cause, aucun des membres n’a soulevé d’objections à la divulgation. Alors qu’un État membre a présenté une demande supplémentaire de protection d’un élément de données, l’EFSA a pu vérifier que cet élément de données ne figurait pas dans le document pertinent.

L’équipe d’enquête a demandé si l’EFSA avait donné au plaignant la possibilité de donner la priorité à certains documents. En réponse, les représentants de l’EFSA ont déclaré qu’ils considéraient la communication de l’EFSA avec les demandeurs comme un dialogue, qui permet aux demandeurs d’exprimer leurs préférences ou leurs commentaires sur l’approche. En l'espèce, le plaignant n'avait exprimé aucune préférence. Dans le même temps, l’EFSA n’a pas explicitement demandé au plaignant ses préférences. L’objectif de l’EFSA était à tout moment de donner accès à tous les documents (dans la mesure du possible), qu’elle a évalués dans l’ordre dans lequel ils avaient été joints au courriel envoyé à l’ECHA (document 1).

Sur la charge de travail généralement élevée de l’EFSA

L’équipe d’enquête de la Médiatrice a noté que l’EFSA avait indiqué au plaignant qu’elle subissait une charge de travail élevée lorsqu’elle traitait sa demande d’accès. L'équipe d'enquête voulait savoir combien de demandes d'accès l'EFSA avait traitées à l'époque.

Les représentants de l’EFSA ont expliqué que la demande d’accès du plaignant était la 24e demande reçue cette année-là (contre neuf demandes au cours de la même période en 2020 et cinq demandes au cours de la même période en 2019). Au total, l’EFSA a traité 232 demandes d’accès en 2021, 176 demandes d’accès en 2020 et 141 demandes d’accès en 2019. Ainsi, l’EFSA a connu une augmentation significative des demandes d’accès du public au cours des dernières années, 2021 étant particulièrement exigeante. En outre, la complexité des demandes d’accès et, partant, l’analyse juridique requise pour les évaluer ont augmenté. L’EFSA a expliqué que la majorité des documents demandés comprennent de longues études et rapports scientifiques, et sont donc complexes, volumineux et nécessitent généralement une consultation de tiers, souvent avec une multitude d’acteurs.

Sur la consultation de tiers

Lorsqu’on leur a demandé pourquoi le réseau scientifique n’avait pas été consulté sur le contenu du premier tableau en cause (document 2, lot 1), les représentants de l’EFSA ont répondu que ce document ne contenait que des informations qui avaient été publiées précédemment. Ce n'était pas le cas pour le deuxième tableau concerné (document 5, dernier lot).

L’équipe d’enquête de la Médiatrice a également noté que, conformément à l’accord préalable avec les membres du réseau, l’EFSA peut divulguer des documents sur la seule base de sa propre évaluation, si elle ne reçoit pas de réponse des membres qu’elle consulte dans un délai de dix jours ouvrables.

Les représentants de l’EFSA ont répondu que l’EFSA avait l’intention de s’assurer que les membres concernés sont informés de la demande d’accès, afin de garantir qu’aucune donnée sensible n’est divulguée. Cela est conforme à la pratique de coopération de l’EFSA qui garantit un dialogue et une relation optimaux avec les États membres, qui sont essentiels pour les activités de l’EFSA compte tenu de l’importance de la collecte de données pour les travaux scientifiques de l’EFSA. Par conséquent, l’EFSA, nonobstant les termes de l’accord préalable, accorde plus de temps aux membres qui ne répondent pas dans le délai convenu. Cela peut entraîner des retards, comme cela s'est produit en l'espèce, en particulier parce que les consultations ont eu lieu au cours de la période estivale.

En ce qui concerne les consultations du réseau sur plusieurs demandes d’accès à la fois, les représentants de l’EFSA ont expliqué que l’EFSA avait introduit cette approche il y a environ deux ans. Au lieu de consulter le réseau séparément pour chaque demande d’accès, le regroupement de plusieurs demandes d’accès rend le processus de consultation moins gourmand en ressources pour l’EFSA et les États membres. Le personnel de l’EFSA tient des réunions hebdomadaires au cours desquelles il examine toutes les demandes d’accès du public en attente et décide des consultations nécessaires. En l'espèce, il a été constaté au cours de l'une de ces réunions que huit demandes d'accès concernaient des informations similaires. Il a donc été décidé de regrouper ces demandes et de consulter simultanément le réseau à leur sujet.

Sur la pratique de l’EFSA en général

Les représentants de l’EFSA ont expliqué que l’EFSA emploie cinq équivalents temps plein (ETP) pour traiter les demandes d’accès du public aux documents (= «processus d’équipe»). Cette équipe se compose d'environ 2,4 juristes ETP, de deux stagiaires, d'un personnel de soutien intérimaire et d'un personnel de soutien à temps partiel, et traite exclusivement les demandes initiales d'accès du public.

Les demandes de réexamen («demandes confirmatives»), entre autres, sont traitées par l’«examen par l’équipe», qui se compose de 2,5 ETP chargés de la précontentieuse et du contentieux. En moyenne, l'EFSA reçoit entre six et sept demandes confirmatives par an. L’EFSA considère que ce faible nombre – par rapport au nombre annuel global de demandes d’accès – indique que les demandeurs sont satisfaits de son approche consistant à traiter les demandes dans leur intégralité et à ne pas en restreindre la portée.

En 2021, elle n’a reçu que trois demandes de ce type (ce chiffre n’inclut pas la demande confirmative du plaignant, étant donné qu’elle avait été envoyée peu de temps avant la divulgation du dernier lot et que le plaignant ne l’avait pas confirmée par la suite).

En ce qui concerne l’approche générale de l’EFSA consistant à proposer, en tant que «solution équitable» au titre de l’article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001, que les documents demandés par un demandeur soient divisés en lots et que le délai soit prolongé, les représentants de l’EFSA ont expliqué que l’EFSA adopte cette approche dans les cas où elle considère que l’évaluation d’une demande d’accès prendra plus de 15 jours ouvrables. Cela peut être le cas si les documents concernés sont complexes, si des consultations externes approfondies sont nécessaires ou si la demande d’accès du public concerne un grand nombre de documents.

Dans l’ensemble, les représentants de l’EFSA ont estimé qu’environ 80 % des demandes d’accès reçues par l’EFSA sont considérées comme complexes en raison de la nature scientifique des documents, ce qui signifie souvent que les documents sont très longs, proviennent de plusieurs auteurs tiers et/ou contiennent des informations commercialement sensibles.

Lorsqu’elle décide de son approche à l’égard d’une demande spécifique d’accès du public, l’EFSA tient compte de la portée de la demande ainsi que de la taille et de la nature des documents demandés, toujours dans le but d’assurer la plus grande transparence possible. Si une demande d’accès du public ne semble pas gérable dans un délai raisonnable, l’EFSA propose, à titre de solution équitable au titre de l’article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001, que la demande soit scindée en lots qui sont ensuite traités consécutivement. Si cette approche est adoptée, l’EFSA n’informe normalement pas le demandeur du nombre de lots ou des documents qu’ils incluront, car cela n’apparaît clairement que lors de l’évaluation de la demande. Les lots individuels sont traités comme s'il s'agissait de demandes d'accès distinctes. Habituellement, l'évaluation du lot suivant commence alors que le lot actuel est délivré au demandeur. Une fois le dernier lot délivré, l’EFSA le communique au demandeur.

Les demandeurs ne sont pas systématiquement informés de la possibilité de hiérarchiser les documents et/ou les lots. Toutefois, si les demandeurs indiquent des préférences, l’EFSA tente de les prendre en compte.

En ce qui concerne le respect par l’EFSA des délais qu’elle s’est elle-même imposés, soit l’EFSA répond à un demandeur en temps utile, soit elle fournit au demandeur une (nouvelle) mise à jour sur le traitement de sa demande, y compris un nouveau délai.

En ce qui concerne les délais, afin de faciliter le calcul du temps nécessaire à l’évaluation d’une demande d’accès du public spécifique, les représentants de l’EFSA ont informé l’équipe d’enquête de la Médiatrice que l’EFSA avait passé un contrat avec une entreprise privée l’année dernière. L'objectif de ce projet est de créer un algorithme (sur la base des statistiques des années passées et d'une série de variables) qui permettra un calcul réaliste du temps nécessaire au traitement d'une demande d'accès spécifique dès sa réception. Les variables comprennent, entre autres, le nombre de documents demandés, le service de l’EFSA concerné, le nombre de demandes d’accès déjà en attente, le nombre d’auteurs tiers à consulter et les ressources disponibles. À cette fin, le contractant analysera la procédure de l’EFSA ainsi que les statistiques des cinq dernières années afin d’identifier i) les aspects qui influencent la durée du traitement d’une demande d’accès et ii) ce que cela signifie en termes de jours ouvrables.

Les résultats de cet exercice seront évalués par l’EFSA en vue d’analyser si ce nouvel outil pourrait être utilisé à l’avenir pour fournir aux demandeurs un délai provisoire quant au moment où ils peuvent s’attendre à recevoir la réponse de l’EFSA à leur demande d’accès.

En outre, l’EFSA élabore actuellement des orientations à l’intention des demandeurs, notamment sur ce à quoi ils doivent s’attendre lorsqu’ils présentent une demande d’accès à l’EFSA et sur la manière de communiquer avec l’EFSA pendant le traitement de leur demande. Ces orientations devraient être finalisées cette année. La publication de la version finale est prévue pour septembre 2022.

Les représentants de l’EFSA ont déclaré que l’approche de l’EFSA à l’égard des demandes d’accès complexes se reflète dans ses «modalités pratiques» publiées l’année dernière ^[3]. Les représentants de l’EFSA ont déclaré que cette approche est fondée sur l’article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001, qui permet aux institutions de s’entretenir avec les demandeurs en vue de trouver une solution équitable si leur demande d’accès est très importante ou très complexe. Cette approche permettrait de trouver un équilibre entre la transparence et le bon fonctionnement de l’EFSA.

La procédure détaillée de l’EFSA pour le traitement des demandes d’accès du public aux documents au titre du règlement (CE) no 1049/2001 est également décrite dans sa procédure opérationnelle standard «SOP_036_A», qui est publiée sur son site web ^[4].

1) L'EFSA reçoit une demande d'accès du public aux documents via la boîte fonctionnelle dédiée ou via l'outil en ligne. Si la demande n’est pas reçue par ces canaux, elle est transmise aux «processus d’équipe», chargés de traiter les demandes d’accès initiales.

2) Dès réception de la demande d'accès du public, un accusé de réception est envoyé au demandeur.

3) La demande est ensuite assignée à un gestionnaire de cas.

4) Le gestionnaire du dossier identifie d'abord le service compétent de l'EFSA avec lequel collaborer, compte tenu du fait que la portée de la demande d'accès relève de sa sphère de responsabilité.

5) Le service compétent de l'EFSA fournit au gestionnaire du dossier les documents demandés et/ou, si la demande n'est pas claire ou nécessite d'autres discussions, rencontre le gestionnaire du dossier.

6) Une fois les documents identifiés, le gestionnaire du dossier procède à une évaluation préliminaire des documents, si nécessaire, en consultation avec le service compétent.

7) Si les documents proviennent d'un tiers, le gestionnaire du dossier peut lancer le processus de consultation, si nécessaire (c'est-à-dire s'il n'est pas clair que les documents peuvent être divulgués).

8) Si le tiers est un EM (membre du réseau scientifique), il lui sera demandé de répondre dans un délai de dix jours ouvrables. Les autres tiers disposent de cinq jours ouvrables pour répondre.

9) Une fois la réponse reçue, elle est évaluée par le gestionnaire du dossier en collaboration avec le service compétent.

10) Après cela, le gestionnaire du dossier pourrait avoir besoin de demander des éclaircissements à la tierce partie ou pourrait avoir besoin de revenir à la tierce partie avec des explications supplémentaires relatives à la consultation.

11) Le gestionnaire du dossier rédige ensuite la réponse au demandeur et, le cas échéant, procède aux expurgations nécessaires et prépare les documents en vue de leur divulgation.

12) Après examen par le chef d'équipe des «processus d'équipe», la réponse (le cas échéant, accompagnée des documents demandés) est envoyée au demandeur.

13) Toutefois, si les documents proviennent d’un tiers et que l’EFSA n’est pas d’accord avec les objections du tiers à la divulgation, l’EFSA n’expédiera la réponse qu’après avoir envoyé une notification correspondante au tiers et que le délai de notification de dix jours ouvrables a expiré.

Enfin, les représentants de l’EFSA ont expliqué qu’à la suite de l’adoption du règlement 2019/1381 ^[5], les obligations de transparence de l’EFSA ont augmenté. Depuis mars 2021, l’EFSA a donc mis davantage de documents à disposition de manière proactive, qui peuvent être consultés sur son site web.

Conclusion de la réunion

L’équipe d’enquête de la Médiatrice a remercié les représentants de l’EFSA pour leur temps et pour les explications fournies, et la réunion s’est terminée.

 

Bruxelles, le 9 mars 2022

Michaela Gehring Jennifer King

Spécialiste des questions juridiques Expert juridique

 

 

[1] Article 4.8 des dispositions d’exécution du Médiateur européen.

[2] L’«accord préalable» a été conclu en 2017. L'EFSA pourrait bientôt contacter les membres du réseau en vue de réviser l'accord.

[3] Article 4, paragraphe 8, de la décision du conseil d'administration fixant les modalités pratiques d'application du règlement (CE) n° 1049/2001 et des articles 6 et 7 du règlement (CE) n° 1367/2006: https://www.efsa.europa.eu/sites/default/files/documents/wp200327-a2.pdf.

[4] Voir: https://www.efsa.europa.eu/sites/default/files/corporate_publications/files/SOP-036_A.pdf

[5] Règlement (UE) 2019/1381 relatif à la transparence et à la durabilité de l’évaluation des risques de l’UE dans la chaîne alimentaire: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32019R1381.