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Recommandation sur le refus du Conseil de l’Union européenne de donner pleinement accès au public à un avis juridique relatif à l’accord commercial de l’UE avec le Royaume-Uni (affaire 717/2021/DL)
Recommandation
Affaire 717/2021/SF - Ouvert le Mercredi | 21 avril 2021 - Recommandation le Jeudi | 24 février 2022 - Décision le Vendredi | 17 juin 2022 - Institution concernée Conseil de l’Union européenne ( Mauvaise administration constatée ) - Pays Finlande
Le plaignant a sollicité l’accès du public à un avis du service juridique du Conseil de l’Union européenne sur la nature juridique de l’accord de commerce et de coopération conclu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne.
Le Conseil n’a accordé qu’un accès très limité à l’avis, faisant valoir qu’une divulgation complète nuirait à ses relations internationales, à ses conseils juridiques et au processus décisionnel en cours.
Le Médiateur a estimé que les informations contenues dans l'avis n'étaient pas sensibles. Elle a estimé que le Conseil n’avait pas démontré en quoi la divulgation porterait concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt public en matière de relations internationales. Elle a également estimé qu’il n’était pas clair en quoi la divulgation porterait atteinte à la capacité du Conseil à obtenir des conseils francs, objectifs et complets. La Médiatrice a plutôt estimé qu’une plus grande transparence renforcerait la légitimité de l’accord.
Le Médiateur a proposé comme solution que le Conseil accorde l'accès le plus large possible à l'avis de son service juridique. Le Conseil n'a pas suivi cette proposition de solution.
Étant donné que le Conseil n'a ni réfuté ni répondu aux arguments avancés dans la proposition de solution de la Médiatrice, celle-ci maintient sa position. Elle estime que le refus du Conseil d’accorder un large accès du public à l’avis constitue un cas de mauvaise administration et a formulé une recommandation correspondante pour y remédier.
Fait conformément à l'article 4, paragraphe 1, du statut du Médiateur européen [1]
Antécédents de la plainte
1. À la suite du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne en janvier 2020, l’UE et le Royaume-Uni ont commencé à négocier les détails d’un accord commercial. Ces négociations ont abouti à l’«accord de commerce et de coopération entre l’UE et le Royaume-Uni», qui est entré en vigueur en mai 2021 [2].
2. Lors d’une réunion qui s’est tenue en novembre 2020, le service juridique du Conseil de l’UE a exprimé son avis sur la question de savoir si l’accord pouvait être conclu en tant qu’«accord réservé à l’UE»[3]. Le service juridique a ensuite exprimé son point de vue par écrit en rendant, en janvier 2021, un avis juridique «sur l’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part» (ci-après l’«avis») [4].
3. En février 2021, le plaignant, de l’université d’Helsinki, a demandé l’accès du public à l’avis [5].
4. Le Conseil n'a divulgué qu'une partie très limitée de l'avis, affirmant qu'une divulgation complète porterait atteinte à la protection de l'intérêt public en ce qui concerne les relations internationales, les avis juridiques et le processus décisionnel [6].
5. Insatisfait de la décision du Conseil de n’accorder qu’un accès partiel, le plaignant s’est adressé au Médiateur en avril 2021.
Proposition de solution du Médiateur
6. La Médiatrice a ouvert une enquête sur le refus du Conseil d’accorder au public un accès complet à l’avis. Au cours de l’enquête, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a examiné la version non expurgée de l’avis.
7. À la suite de l'inspection du document, le Médiateur a estimé que les informations contenues dans l'avis ne pouvaient pas être considérées comme sensibles. Elle estime que l’avis ne porte aucunement atteinte à la position publique adoptée par l’Union en ce qui concerne la ratification de l’accord, ni ne révèle d’informations sur la position ou la stratégie de négociation de l’Union. Le type d’accords commerciaux pouvant être conclus fait partie du droit de l’Union et est donc connu des tiers. La Médiatrice ne voyait donc pas clairement comment la divulgation pourrait avoir une incidence sur les négociations commerciales avec le Royaume-Uni lorsqu’elles étaient en cours, ainsi que sur les futures négociations de l’UE. Au contraire, la Médiatrice a estimé que la divulgation pouvait renforcer la confiance dans la légalité des accords commerciaux.
8. La Médiatrice s’est en outre référée à l’arrêt du Tribunal dans l’affaire «Pech/Conseil»[7], estimant que l’avis juridique ne pouvait pas être considéré comme sensible étant donné que le contenu lui-même n’était pas sensible. Par conséquent, la divulgation de l’avis ne saurait porter atteinte à la protection des avis juridiques.
9. En outre, indépendamment des divergences de vues quant à la question de savoir si la divulgation de l’avis juridique au moment de l’adoption de la « décision confirmative » pouvait porter gravement atteinte au processus décisionnel du Conseil, l’accord était désormais entré en vigueur. La Médiatrice a donc exhorté le Conseil à tenir compte de cette évolution lorsqu'il réexaminera sa décision à la lumière d'une éventuelle divulgation ultérieure.
10. À la lumière de ce qui précède, la Médiatrice a proposé comme solution [8] que le Conseil accorde l'accès le plus large possible à l'avis de son service juridique du 25 janvier 2021.
11. Le Conseil n'a pas accepté la proposition de solution du Médiateur.
12. Dans sa réponse, le Conseil a fait valoir que, si les procédures internes pour l'adoption de la décision sont désormais closes, l'objet de l'avis juridique reste sensible dans le contexte de l'ouverture, de la négociation et de la conclusion d'autres accords avec le Royaume-Uni ou avec d'autres pays tiers, étant donné qu'il révèle une stratégie qui pourrait également s'appliquer à d'autres accords. Le Conseil a déclaré que la sensibilité du document n'est pas automatiquement supprimée simplement parce que les procédures internes du Conseil ont été conclues en ce qui concerne un accord spécifique lorsque cet avis juridique est pertinent pour d'autres accords pour lesquels l'exception concernant les relations internationales s'applique également.
13. Le Conseil a donc considéré que les exceptions relatives à la protection de l'intérêt public en ce qui concerne les relations internationales et la protection des avis juridiques justifiaient toujours la non-divulgation de l'avis.
14. Le plaignant regrette que le Conseil ait choisi de ne pas suivre la proposition de solution de la Médiatrice et considère qu’il s’agit d’une pratique préoccupante pour les citoyens de l’Union. Elle a également exprimé sa déception face à la décision du Conseil de lui refuser le plein accès à la proposition de solution de la Médiatrice et à la réponse du Conseil à cette proposition [9].
Évaluation du Médiateur après la proposition de solution
15. Le Conseil n'a pas saisi l'occasion de revoir sa position sur la demande d'accès de la plaignante, à la lumière des arguments détaillés avancés par la Médiatrice dans sa proposition de solution. Au contraire, le Conseil a envoyé une réponse très brève qui n’a pas répondu aux arguments du Médiateur.
16. En substance, le Conseil a indiqué que le contenu de l’avis restait sensible à la lumière d’éventuelles négociations futures d’autres accords internationaux. Toutefois, la Médiatrice avait déjà avancé des arguments quant aux raisons pour lesquelles elle considère que les informations contenues dans l’avis ne peuvent pas être considérées comme sensibles et que le Conseil n’avait pas suffisamment exposé en quoi la divulgation pourrait nuire à ses relations internationales.
17. Le Conseil n’ayant pas réfuté les arguments de la Médiatrice, celle-ci maintient sa position. Elle souligne une fois de plus que le type d’accords commerciaux qui peuvent être conclus fait partie du droit de l’Union et est donc connu des tiers. La plupart des informations contenues dans l’avis sont déjà accessibles au public [10]. La Médiatrice estime donc qu’il est peu probable que la divulgation de l’avis compromette la position de négociation de l’UE ou révèle sa stratégie, que ce soit maintenant ou dans le cadre de futures négociations commerciales.
18. Le Conseil a en outre fait valoir que le document restait sensible même si les procédures internes du Conseil avaient été conclues en ce qui concerne cet accord spécifique. Toutefois, le Médiateur avait déjà fait référence à un arrêt récent du Tribunal, dans lequel celui-ci avait relevé que la question de savoir si un avis juridique est particulièrement sensible dépend de la question de savoir si le contenu de l’avis lui-même est particulièrement sensible [11]. À cet égard, le Médiateur a fait observer que les informations contenues dans l’avis en cause ne sauraient être considérées comme sensibles.
19. Le Conseil n'a pas répondu à ces arguments. Bien que la Médiatrice soit consciente que le Conseil a formé un pourvoi contre l'arrêt rendu dans l'affaire "Pech/Conseil", elle note qu'il est lié par les conclusions du Tribunal tant que la procédure de pourvoi est en cours. Le Médiateur regrette donc que le Conseil ait choisi, pour l'instant, de ne pas tenir compte de l'arrêt dans l'évaluation de la divulgation potentielle de cet avis.
20. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur estime que le refus du Conseil d’accorder l’accès le plus large possible à l’avis constituait un cas de mauvaise administration. Elle recommande donc que le Conseil réexamine l'avis de son service juridique, en vue d'accorder l'accès le plus large possible.
Recommandation
Sur la base de l'enquête menée sur cette plainte, le Médiateur adresse au Conseil la recommandation suivante:
Le Conseil devrait accorder l'accès le plus large possible à l'avis de son service juridique.
Le Conseil et le plaignant seront informés de cette recommandation. Conformément à l'article 4, paragraphe 2, du statut du Médiateur européen, le Conseil adresse un avis circonstancié au plus tard le 24 mai 2022.
Emily O'Reilly Médiateur
européen
Strasbourg, le 24 février 2022
[1] Disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC.
[2] Accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:22021A0430(01)&from=EN.
[3] Pour de plus amples informations, voir: https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2012/june/tradoc_149616.pdf.
[4] Document du Conseil portant le numéro de référence 5591/21.
[5] Conformément au règlement 1049/20012001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/fr/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.
[6] Conformément à l’article 4, paragraphe 1, point a), troisième tiret, à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, et à l’article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001.
[7] Arrêt du Tribunal (deuxième chambre) du 21 avril 2021, Pech/Conseil, T-252/19: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-252/19. L’arrêt fait actuellement l’objet d’un pourvoi.
[8] Pour de plus amples informations sur le contexte de la plainte, les arguments des parties et l'enquête du Médiateur, veuillez consulter le texte intégral de la proposition de solution du Médiateur disponible à l'adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/149544.
[9] Dans sa réponse à la proposition de solution de la Médiatrice, le Conseil a recensé des parties de la proposition de solution qu'il considérait comme contenant des informations confidentielles. Elle a en outre signalé que les éléments figurant dans sa réponse à la proposition de solution étaient confidentiels. Par conséquent, l'Ombudsman n'est pas en mesure de divulguer ces éléments dans la présente recommandation.
[10] Le Conseil a publié lui-même la plupart des parties. Voir, par exemple, les considérants de la décision 2020/2252 du Conseil relative à la signature, au nom de l’Union, et à l’application provisoire de l’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part, et de l’accord entre l’Union européenne et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif aux procédures de sécurité pour l’échange d’informations classifiées et leur protection, disponibles à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020D2252&from=EN.
[11] Arrêt Pech/Conseil, précité, point 85 (voir note 7).