Fait conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen ^[1]

Introduction

1. Lorsque des fonctionnaires, en particulier des hauts fonctionnaires, quittent l’administration publique pour occuper des postes dans le secteur privé, ils sont décrits comme passant par le «pantouflage».

2. Les cas de pantouflage dans l’administration de l’UE peuvent donner lieu à: i) les risques de conflit avec les intérêts légitimes de l’Union; ii) risque que des informations qui ne sont pas publiques soient divulguées ou utilisées à mauvais escient; ou iii) les risques que d’anciens membres du personnel tentent d’influencer d’anciens collègues qui, dans le cas de membres du personnel d’encadrement supérieur sortants, sont susceptibles d’avoir été leurs subordonnés, en faveur de leur nouvel employeur.

3. Les risques susmentionnés doivent être analysés en tenant compte, entre autres, du droit fondamental de l’individu à travailler. Toute restriction du droit des anciens membres du personnel de l'UE de travailler dans le secteur privé doit être nécessaire à la réalisation d'un intérêt public légitime et être proportionnée ^[2].

4. Les institutions, organes et organismes de l’UE (ci-après les «institutions») doivent toujours évaluer les cas de pantouflage du point de vue de l’intérêt public [3]. Bien que tous ces cas doivent être évalués sur la base de leurs mérites individuels, il convient de mieux contrôler les déménagements effectués par les hauts fonctionnaires, compte tenu des risques potentiels plus élevés pour les intérêts de l’institution. La nature du contrat de travail (permanent ou temporaire) doit également être prise en considération.

5. Cette enquête porte sur la manière dont l'Agence européenne de défense (AED) a géré le déménagement de son ancien directeur général chez Airbus Spain et Airbus Defence and Space. L’enquête a également porté sur la manière dont l’AED a traité le fait que son ancien directeur n’avait pas attendu l’approbation de l’AED avant de commencer ses nouveaux postes, ce qui constitue une violation du statut du personnel de l’AED ^[4] (voir l’annexe 1 pour les descriptions de l’Agence européenne de défense et le rôle du directeur).

L’enquête

6. Le 22 février 2021, la Médiatrice a ouvert une enquête d’initiative [5] sur:

1) Comment l’AED a traité la «demande post-emploi» de son ancien directeur général pour occuper des postes de direction au sein d’Airbus Spain et d’Airbus Defence and Space. 

2) Comment l’AED a-t-elle géré la violation par l’ancien directeur général de l’obligation prévue par le statut des fonctionnaires de l’AED d’obtenir une autorisation avant d’entreprendre de nouvelles activités?

7. Au cours de l’enquête, l’AED a répondu aux questions du Médiateur ^[6]. L’équipe d’enquête du Médiateur a également examiné les dossiers de l’AED concernant: i) la décision d’autoriser les nouveaux postes de l’ancien chef de l’exécutif; ii) la violation par l’ancien directeur général de l’obligation, prévue par le statut des fonctionnaires de l’AED, d’obtenir une autorisation avant le début effectif du nouvel emploi; et iii) toutes les décisions prises par l’AED en ce qui concerne l’autorisation des demandes postérieures à l’emploi en 2019 et 2020.

Chronologie

8. L’enquête de la Médiatrice a établi le calendrier suivant des principaux événements.

Date	Actions de l'AED	Actions de l’ancien chef de l’exécutif
1er février 2015		L'ancien directeur général a été nommé directeur général de l'AED pour un mandat de trois ans. Sa nomination a ensuite été prolongée de deux ans, jusqu’au 1er février 2020.
31 janvier 2020		À la fin de son mandat, le chef de l’exécutif a informé l’AED qu’il reprendrait son ancien poste de fonctionnaire au ministère des affaires étrangères d’un État membre de l’UE.
28 juillet 2020		L'ancien directeur général a demandé l'autorisation d'occuper deux emplois, l'un chez Airbus Spain et l'autre chez Airbus Defence and Space.
31 juillet 2020	L’AED a informé l’ancien directeur général que sa candidature ne contenait pas suffisamment d’informations sur la manière dont les nouveaux employeurs atténueraient les risques de conflits d’intérêts entre les rôles précédents et futurs prévus. L’AED a également informé l’ancien directeur général qu’elle ne serait pas en mesure de prendre une décision avant la date proposée pour le début des nouveaux emplois.
17 août 2020		L'ancien directeur général a signé un contrat de travail avec Airbus et a commencé à y recevoir un salaire.
28 août 2020	L'AED a rappelé à l'ancien directeur général sa demande de précisions supplémentaires [7] et a demandé des explications sur la manière dont il veillerait à ce que l'exercice des nouvelles fonctions et responsabilités n'entre pas en conflit avec les intérêts légitimes de l'AED ou ne soit pas perçu comme tel. L’AED a également rappelé que « l’autorisation préalable du chef de l’Agence est requise en vertu du statut du personnel de l’AED avant d’exercer une activité professionnelle ».	L’ancien directeur général a répondu que, bien qu’il ait transmis la demande d’informations complémentaires de l’AED à son nouvel employeur, celle-ci n’avait pas encore fourni ces informations.
31 août 2020		L’ancien directeur général a fourni des informations complémentaires à la demande d’autorisation.
1er septembre 2020		L'ancien chef de l'exécutif a commencé à exécuter des tâches pour son nouvel employeur.
3 septembre 2020	L’AED a consulté son comité du personnel sur la demande de l’ancien directeur général. Le comité du personnel s’est dit préoccupé par «l’impact de [la] situation tant vis-à-vis des parties prenantes externes que du personnel de l’AED».	L’ancien directeur général a présenté la «politique d’Airbus en matière d’éthique et de conformité», en tant qu’addendum aux informations complémentaires qu’il a présentées le 31 août 2020.
7 septembre 2020	En examinant la demande et les informations complémentaires de l’ancien directeur général, l’AED a constaté qu’elle créait une perception de conflit avec les intérêts légitimes de l’AED et qu’elle pouvait donner lieu à un conflit d’intérêts réel qui, s’il n’était pas atténué, pourrait gravement nuire à la réputation de l’AED. Par conséquent, l’AED a imposé certaines conditions dans sa décision autorisant la demande d’accès aux deux nouveaux emplois.
14 septembre 2020	L’AED a procédé à une audition de l’ancien directeur général dans le cadre d’une « procédure prédisciplinaire » concernant la violation du statut du personnel de l’AED.	L’ancien directeur a assumé l’entière responsabilité de la violation du statut du personnel de l’AED.
21 septembre 2020	L’AED a émis un «avertissement»[9] concernant la violation du statut.

Décision de l’AED sur la demande de l’ancien directeur général

Arguments présentés par l'AED

9. La décision de l’AED d’approuver, sous conditions, les deux nouveaux emplois de son ancien directeur général chez Airbus est fondée sur l’article 18 du statut du personnel de l’AED. Conformément à l’article 18, l’AED devrait évaluer si les emplois que l’ancien directeur avait l’intention d’occuper sont compatibles avec les «intérêts légitimes» de l’AED. L’article 18 prévoit que l’AED peut interdire à un ancien membre de son personnel d’occuper un poste s’il est lié au travail du fonctionnaire au cours des trois dernières années de service et pourrait «conduire à un conflit avec les intérêts légitimes de l’agence». (Voir note de bas de page 4.)

10. L’AED a déclaré qu’après avoir rassemblé suffisamment d’éléments pour procéder à une évaluation significative des conflits d’intérêts de la candidature de l’ancien chef de l’exécutif, qui concernait deux emplois, elle avait conclu qu’elle ne pouvait établir aucun conflit potentiel avec les intérêts de l’AED qui justifierait son interdiction de prendre les emplois. Toutefois, l’AED a conclu que «la situation a effectivement créé une perception de conflit avec les intérêts légitimes de l’Agence et peut donner lieu, à l’avenir, à un conflit d’intérêts réel, qui pourrait, s’il n’est pas atténué, porter gravement atteinte à la réputation de l’Agence».

11. Pour atténuer ces risques, l’AED a inclus des conditions dans sa décision. En particulier, l’ancien chef de l’exécutif devrait:

• s’abstenir de tout contact avec le bureau d’Airbus à Bruxelles sur des questions qui concernent l’AED jusqu’au 31 janvier 2022;
• se récuser de toute décision ou tâche d’Airbus concernant les activités de l’AED jusqu’au 31 janvier 2022, afin d’éviter tout conflit d’intérêts perçu ou réel;
• ne pas avoir eu de contact avec le personnel de l’AED à des fins de lobbying ou de défense d’intérêts sur des questions dont il était responsable en tant que chef de l’exécutif avant le 31 janvier 2021.

12. En réponse à une question du Médiateur, l’AED a déclaré que, si Airbus Defence and Space SAS (qui fait partie d’Airbus France) s’était vu attribuer des marchés sur la base de procédures de passation de marchés publics menées par l’AED en 2019 [10], l’ancien directeur général n’avait pas été associé aux décisions d’attribution des marchés [11].

Évaluation du Médiateur aboutissant à une recommandation

13. Le public doit être en mesure de croire que les pouvoirs publics servent l'intérêt général, et non des intérêts privés ou personnels. Le cas d'un haut fonctionnaire qui s'installe dans le secteur privé, peu de temps après avoir quitté la fonction publique, peut susciter l'inquiétude du public, comme c'est le cas en l'espèce.

14. Airbus est l’un des principaux acteurs de l’industrie européenne de la défense et, à ce titre, a un intérêt dans les activités de l’AED. Par exemple, Airbus soumissionne pour des marchés dans le cadre de procédures de passation de marchés publics organisées par l’AED et s’intéresse aux recommandations en matière de politiques ou d’investissements publics dans la recherche et le développement de technologies de défense et de sécurité.

15. La décision de l’AED concernait deux emplois:

i) Chef des affaires publiques d’Airbus Espagne, dont les fonctions et responsabilités sont décrites comme étant «directement liées à l’Espagne uniquement, et non à un autre pays ou à l’UE».

ii) Conseiller stratégique pour Airbus Defence and Space, dont les fonctions et responsabilités sont décrites comme «[contribuer] à l’expérience de l’analyse et de la définition de lignes directrices d’action pour la stratégie qui seront approuvées par les dirigeants du groupe mondial dans tous les domaines, dans le monde entier ainsi que dans l’OTAN, l’UE ou des pays individuels en Europe ou au-delà. Cela n’implique en aucun cas des activités de lobbying auprès des institutions et organes de l’UE, qui sont la seule responsabilité du bureau des affaires publiques d’Airbus à Bruxelles.»

C'est ce deuxième poste qui semble être directement lié aux activités de l'AED, de sorte que l'évaluation des conflits d'intérêts dans le cadre de ce déménagement mérite un examen particulier.

16. Le statut du personnel de l’AED dispose ce qui suit:

«Les agents temporaires qui ont l’intention d’exercer une activité professionnelle, rémunérée ou non, dans un délai de deux ans à compter de la cessation de leurs fonctions en informent l’Agence au moyen d’un formulaire spécifique. Si cette activité est liée au travail effectué par l’agent temporaire au cours des trois dernières années de service et pourrait conduire à un conflit avec les intérêts légitimes de l’Agence, l’autorité habilitée à conclure les contrats d’engagement (AHCC) peut, eu égard à l’intérêt du service, soit lui interdire de l’exercer, soit donner son approbation sous réserve des conditions qu’elle juge appropriées. [..]

Dans le cas d’anciens cadres supérieurs d’agents temporaires, l’AHCC leur interdit, en principe, pendant les douze mois suivant la cessation de leurs fonctions, de se livrer à des activités de lobbying ou de défense d’intérêts vis-à-vis du personnel de l’Agence pour leur entreprise, leurs clients ou leurs employeurs sur des questions dont ils étaient responsables au cours de leurs trois dernières années de service » (c’est nous qui soulignons).

Évaluation des conflits d’intérêts

17. L’ancien chef de l’exécutif était le fonctionnaire le plus haut placé de l’AED, de sorte que tous les membres du personnel de l’AED qui travaillaient à l’AED pendant son mandat étaient ses subordonnés. Les questions traitées par l’ancien directeur général au cours de ses trois dernières années en fonction peuvent être présumées englober l’ensemble des activités de l’AED, et sa connaissance de ces activités peut raisonnablement être présumée importante [12].

18. Le Médiateur note le caractère temporaire du poste de l’ancien directeur général au sein de l’AED [13]. Les agents temporaires de l’AED n’ont pas droit à des indemnités transitoires et l’interdiction faite aux anciens employés d’occuper un nouvel emploi de leur choix, l’option la plus restrictive dont dispose l’AED, ne devrait être accordée que lorsque d’autres mesures moins restrictives ne sont pas adéquates pour protéger les intérêts de l’AED ^[14].

19. Au cours de l’enquête, la Médiatrice a demandé à l’AED de l’informer i) de la date à laquelle l’ancien directeur général avait pris connaissance des possibilités d’emploi chez Airbus, ii) de la date à laquelle l’ancien directeur général avait postulé pour les emplois chez Airbus et iii) de la date à laquelle Airbus lui avait proposé les emplois. La Médiatrice a suggéré que, si l’AED ne disposait pas de ces informations dans son dossier, elle pourrait demander à l’ancien chef de l’exécutif de fournir les réponses pertinentes.

20. L’AED a répondu qu’elle ne disposait pas des informations demandées et qu’elle n’avait aucune raison de les demander lorsqu’elle a reçu la demande. En effet, elle a supposé que l’ancien directeur général avait pris connaissance pour la première fois des emplois potentiels chez Airbus après son retour à son poste au ministère des affaires étrangères d’un État membre ^[15]. L’AED n’a pas demandé à l’ancien directeur général de fournir des réponses dans le cadre de l’enquête de la Médiatrice.

21. Il n'a donc pas été établi avec certitude lorsque l'ancien directeur général a pris connaissance des possibilités d'emploi chez Airbus. Dans ce contexte, on craint généralement que la perspective de passer au secteur privé n'influence la conduite des hauts fonctionnaires alors qu'ils sont encore employés dans l'administration publique.

22. De l’avis du Médiateur, il est raisonnable de s’attendre à ce qu’une autorité publique vérifie, lorsqu’elle examine une affaire sensible de pantouflage impliquant son ancien membre du personnel le plus haut placé, lorsque la perspective d’un ou de plusieurs emplois est apparue pour la première fois. Ainsi qu’il ressort clairement de la section ci-dessous consacrée à la violation du statut, ces informations auraient sans doute également été pertinentes pour apprécier la gravité de cette violation. Le fait que l’AED n’ait pas cherché à obtenir ces informations est une lacune qui suggère que l’AED n’a pas examiné la question avec la rigueur requise.

Conditions applicables à la décision de l’AED

23. L’évaluation par la Médiatrice des conditions imposées par l’AED vise à déterminer si elles ont suffisamment et efficacement atténué les risques de conflits d’intérêts que l’AED avait recensés.

Abstention des contacts avec le bureau d'Airbus à Bruxelles pour les questions qui concernent l'AED

24. La décision de l’AED exige que l’ancien directeur général s’abstienne de tout contact avec le bureau d’Airbus à Bruxelles pour les questions qui concernent l’AED jusqu’au 31 janvier 2022. La Médiatrice comprend que l’objectif de cette condition est d’atténuer le risque que l’ancien directeur général tente de s’engager dans des activités indirectes de lobbying ou de plaidoyer auprès du personnel de l’AED par l’intermédiaire du bureau d’Airbus à Bruxelles. Le Médiateur se demande si cette restriction est suffisamment efficace.

25. Premièrement, la décision de l’AED n’empêche pas l’ancien directeur général de contacter le bureau d’Airbus à Bruxelles pour des questions qui concernent d’autres institutions de l’Union. Les informations et les contacts auxquels l’ancien chef de l’exécutif avait accès pendant son mandat concernaient également d’autres institutions de l’UE (qui participent directement au fonctionnement de l’AED). Le Médiateur est d’avis qu’il aurait dû être explicitement mentionné dans la décision de l’AED que l’ancien directeur général ne devrait pas contacter le bureau d’Airbus à Bruxelles pour toute question qu’il a traitée au cours de ses trois dernières années de service [16].

26. Deuxièmement, lorsque l’AED a demandé à l’ancien directeur général de clarifier sa demande, il a informé l’AED que les activités de lobbying auprès de l’UE relevaient «de la seule responsabilité du bureau des affaires publiques d’Airbus à Bruxelles». En réponse à la Médiatrice, l’AED a énuméré les interactions de l’ancien directeur général avec Airbus en 2018 et 2019. Il ressort clairement des informations et des documents fournis au Médiateur que ces contacts ont eu lieu avec le bureau d’Airbus à Bruxelles, mais aussi avec d’autres parties d’Airbus, y compris Airbus Defence and Space, où l’un des postes de l’ancien directeur général est occupé [17]. Le bureau d’Airbus à Bruxelles n’est donc pas la seule partie d’Airbus responsable du lobbying ou du plaidoyer auprès de l’AED ^[18]. L’AED aurait dû en tenir compte lorsqu’elle a évalué la demande de l’ancien directeur général afin de déterminer les restrictions appropriées pour atténuer les risques de conflits d’intérêts.

27. Pour ces raisons, la Médiatrice estime que cette condition n’était pas suffisante pour atténuer les risques encourus.

Récusation de décisions ou de tâches d'Airbus concernant les activités de l'AED

28. La décision de l’AED exige de l’ancien directeur général qu’il s’abstienne de participer à toute décision ou tâche d’Airbus concernant les activités de l’AED jusqu’au 31 janvier 2022. Cette condition serait sans doute un moyen efficace d’éviter les conflits d’intérêts perçus et réels, car elle répond au risque que l’ancien directeur utilise sa connaissance des activités et des contacts de l’AED pour fournir à son nouvel employeur un accès privilégié aux informations sur les activités de l’AED.

29. En réponse à la question de la Médiatrice sur la manière dont l’AED surveille et applique les restrictions qu’elle a imposées aux nouveaux emplois de l’ancien chef de l’exécutif, l’AED a déclaré qu’elle «n’a ni les ressources ni la compétence pour effectuer un suivi systématique des conditions postérieures à l’emploi, au-delà de la sensibilisation et de la garantie de la transparence des conditions fixées». L’AED elle-même semble donc être d’avis qu’elle ne peut pas contrôler et faire respecter efficacement cette condition.

30. La différence entre l’autorisation d’une activité postérieure à l’emploi et son refus doit résider dans la capacité de l’institution à imposer des conditions crédibles qui atténuent efficacement le risque de conflits d’intérêts. L’absence de contrôle et d’application efficaces de la part de l’AED est particulièrement problématique en ce qui concerne le nouveau poste de conseiller stratégique de l’ancien directeur général auprès d’Airbus Defence and Space. Ce rôle implique de contribuer à la stratégie de l’entreprise pour l’UE, qui, compte tenu des intérêts du nouvel employeur ^[19] et de la nature du rôle de conseiller stratégique, y compris pour l’UE, peut concerner les activités de l’AED.

Interdiction du lobbying

31. La décision de l’AED prévoyait notamment que l’ancien directeur ne devrait pas avoir de contacts avec le personnel de l’AED à des fins de lobbying ou de défense d’intérêts sur des questions dont il était responsable en tant que directeur général. Cette restriction a été imposée pendant les douze premiers mois suivant la cessation des fonctions de l’ancien chef de l’exécutif, ce qui signifie en réalité la période allant du 7 septembre 2020 au 31 janvier 2021 [20].

32. Cette condition est fondée sur la disposition du statut du personnel de l’AED selon laquelle il devrait être interdit aux anciens membres du personnel d’encadrement supérieur, pendant les douze mois suivant la cessation de leurs fonctions, de se livrer à des activités de lobbying ou de défense d’intérêts vis-à-vis du personnel de l’AED pour leur entreprise, leurs clients ou leurs employeurs sur des questions dont ils étaient responsables au cours de leurs trois dernières années de service. Cette disposition est une norme minimale, et l'AED pourrait, si elle l'estime nécessaire pour protéger son intérêt légitime, aller au-delà de la période de douze mois.

33. En l’espèce, l’AED a décidé d’interdire à l’ancien directeur général de contacter le bureau d’Airbus à Bruxelles pour toute question concernant les activités de l’AED pendant une période de 24 mois. L’AED elle-même avait ainsi déterminé que le risque que l’ancien chef de l’exécutif s’engage dans des activités de lobbying ou de défense d’intérêts vis-à-vis du personnel de l’AED pouvait durer jusqu’à 24 mois après que l’ancien chef de l’exécutif a quitté ses fonctions. La Médiatrice estime donc qu’il aurait été raisonnable que l’AED précise également que cette condition plus générale visant à atténuer le risque de lobbying ou de défense d’intérêts vis-à-vis du personnel de l’AED devrait également durer jusqu’au 31 janvier 2022. Le fait de ne pas le faire constitue un manque de cohérence.

34. En outre, le Médiateur est d’avis que la portée de cette condition, qui incluait uniquement le personnel de l’AED, est discutable. En effet, l'ancien chef de l'exécutif s'était occupé, au cours de ses trois dernières années de service, de questions qui concernaient d'autres institutions de l'UE (voir point 25). De l’avis du Médiateur, l’AED aurait dû préciser que cette condition s’appliquait également au personnel d’autres institutions travaillant sur des questions traitées par l’ancien directeur général.

35. La Médiatrice estime que les conditions imposées par l’AED sont les suivantes:

• n’a pas suffisamment atténué le risque que l’ancien directeur exerce des activités de lobbying et de défense d’intérêts directes ou indirectes à l’égard du personnel de l’AED et d’autres institutions de l’UE sur des questions qu’il avait traitées au cours de ses trois dernières années de service, ou
• n’ont pas pu être contrôlées et appliquées.

C'était notamment le cas pour le rôle de conseiller stratégique d'Airbus Defence and Space. L'Ombudsman détermine que le seuil d'interdiction de ce travail a été atteint et que le fait de ne pas le faire constituait un cas de mauvaise administration.

36. Le fait de ne pas imposer de restrictions suffisamment efficaces pour atténuer les risques de conflits d’intérêts réels et perçus, dont l’AED avait déterminé l’existence, constitue un cas de mauvaise administration. Le fait de ne pas interdire le poste de conseiller stratégique pour Airbus Defence and Space, qui présentait le plus grand risque de conflit avec l’intérêt légitime de l’AED, constitue également un cas de mauvaise administration. Pour y remédier, le Médiateur formule deux recommandations ci-dessous, conformément à l’article 3, paragraphe 6, de son statut.

Comment l’AED a traité la violation par l’ancien directeur général de son statut

Arguments présentés par l'AED

37. Les anciens membres du personnel de l’AED qui ont l’intention d’exercer une activité professionnelle, rémunérée ou non, dans un délai de deux ans à compter de la cessation de leurs fonctions doivent en informer l’AED. L’AED doit examiner si l’activité professionnelle est liée à des questions traitées par l’ancien personnel et si elle pourrait entraîner un conflit avec les intérêts légitimes de l’AED. L’AED doit notifier sa décision dans un délai de 30 jours ouvrables à compter de la date à laquelle elle a été informée par l’ancien membre du personnel (voir note de bas de page 4). Si l’AED ne notifie pas sa décision à l’ancien agent avant la fin de cette période, il s’agit d’une acceptation implicite de l’activité professionnelle envisagée.

38. L’intention de l’ancien directeur général de prendre des fonctions au sein d’Airbus concernait des questions dont l’ancien directeur général avait été responsable au cours de ses trois dernières années de service. Sur la base de son évaluation, l’AED a considéré que les emplois pouvaient créer une perception de conflit avec les intérêts légitimes de l’AED, ce qui, en l’absence de mesures visant à atténuer le risque, pourrait donner lieu à un conflit d’intérêts réel susceptible de porter gravement atteinte à la réputation de l’AED.

39. L’AED a constaté que l’ancien directeur avait commencé les nouveaux emplois le 17 août 2020, avant l’obtention de l’autorisation de l’AED et avant la fin de la période de 30 jours ouvrables. Les informations supplémentaires nécessaires pour examiner correctement sa demande, que l’AED lui avait demandées pour la première fois le 31 juillet 2020, ont été présentées par l’ancien directeur général le 31 août 2020. Le 1er septembre 2020, l’ancien directeur général a effectivement commencé ses activités dans les nouveaux emplois d’Airbus.

40. L’AED a engagé ce que l’on appelle une «procédure prédisciplinaire»[21] à l’encontre de l’ancien directeur général pour non-respect de l’obligation d’obtenir une autorisation préalable [22].

41. Au cours de l’audition prédisciplinaire, l’AED a déclaré à l’ancien directeur que, «étant donné que les faits étaient établis sans aucun doute, le chef de l’Agence ne voyait pas la nécessité d’ouvrir une enquête administrative et avait décidé de passer directement à une procédure prédisciplinaire». L’AED a en outre informé l’ancien chef de l’exécutif que «le [chef de l’Agence] ne considère pas, à ce stade, qu’il soit proportionné d’engager une procédure disciplinaire, mais a l’intention d’émettre un avertissement».

L'évaluation du Médiateur

42. À la suite de son évaluation des conflits d’intérêts potentiels, l’AED a déterminé que les nouveaux emplois de l’ancien directeur pourraient créer une perception de conflit avec les intérêts légitimes de l’AED, ce qui, en l’absence de mesures visant à atténuer ce risque, pourrait donner lieu à un conflit d’intérêts réel susceptible de porter gravement atteinte à la réputation de l’AED.

43. Le Médiateur note que le chef de l’Agence n’a pas jugé nécessaire d’ouvrir une enquête administrative et a décidé de passer directement à une procédure prédisciplinaire [23]. Cette procédure comprenait une audition de l’ancien chef de l’exécutif sur la violation du statut.

44. L’ancien chef de l’exécutif a pris ses nouvelles fonctions le 17 août 2020, trois semaines avant que l’AED ne détermine quelles restrictions seraient nécessaires pour atténuer les risques de conflits d’intérêts. À l’avenir, l’AED souhaitera peut-être rappeler au personnel, y compris à ses plus hauts responsables, l’importance de notifier en temps utile les mouvements de pantouflage. Non seulement cela permettrait à l’Agence de procéder à une évaluation approfondie et en temps utile pour tenter de remédier aux situations de conflit d’intérêts, mais cela éviterait également de donner l’impression que la procédure est une simple formalité.

45. La Médiatrice note que l’AED ne disposait pas de suffisamment d’informations pour évaluer correctement les risques de conflits d’intérêts liés à la demande de l’ancien directeur pendant la majeure partie du temps dont elle disposait en vertu du statut du personnel de l’AED [24]. Bien que l’AED s’appuie sur la coopération d’anciens membres du personnel pour lui soumettre les informations dont elle a besoin aux fins de son évaluation, la Médiatrice suggère que l’AED veille à ce que le formulaire spécifique destiné à ceux qui demandent une autorisation pour les postes envisagés soit rédigé de manière à ce que les (anciens) membres du personnel fournissent les informations pertinentes dès le départ. Le Médiateur formulera ci-après une proposition d'amélioration.

Recommandation

Sur la base de l’enquête sur cette plainte, la Médiatrice adresse les recommandations suivantes à l’Agence européenne de défense (AED):

1. À l'avenir, l'AED devrait, le cas échéant, interdire à ses cadres supérieurs d'occuper certains postes après l'expiration de leur mandat. Une telle interdiction devrait être limitée dans le temps, par exemple, à deux ans.

2. Dans un souci de clarté pour son personnel d'encadrement supérieur, l'AED devrait définir des critères quant à la date à laquelle elle interdira de tels déménagements. Les candidats à des postes d’encadrement supérieur de l’AED doivent être informés des critères lorsqu’ils postulent.

L'AED sera informée de cette recommandation. Conformément à l’article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen, l’AED adresse un avis circonstancié au plus tard le 15 octobre 2021.

Suggestion d'amélioration

L’AED devrait veiller à ce que le formulaire spécifique destiné aux demandeurs d’autorisation pour les emplois envisagés soit rédigé de manière à ce que les (anciens) membres du personnel fournissent les informations pertinentes pour permettre à l’AED de procéder à une évaluation pertinente dès le départ.

 

Emily O'Reilly Médiatrice
européenne

Strasbourg, le 13 juillet 2021

 

 

Annexe 1

Description de l’Agence européenne de défense

L'Agence européenne de défense (AED) promeut et facilite la coopération entre les États membres de l'UE dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune de l'UE.

L'AED relève de l'autorité du Conseil de l'UE, auquel elle rend compte et dont elle reçoit des orientations.

Le haut représentant de l’UE est le chef de l’Agence, qui dirige le comité directeur de l’AED, son organe décisionnel composé des ministres de la défense de chaque État membre de l’UE (à l’exception du Danemark) et d’un représentant de la Commission européenne, et assure le lien avec le Conseil de l’UE.

Le directeur général de l’AED, assisté du directeur général adjoint, est responsable de la supervision et de la coordination des travaux de l’AED. Ils sont nommés par le comité directeur.

Les activités de l’AED comprennent la coordination de programmes intergouvernementaux, ainsi que le financement de projets impliquant une coopération avec l’industrie de la sécurité et de la défense.

Les activités de l'AED à caractère plus intergouvernemental sont les suivantes:

• superviser les programmes de capacités, qui sont des programmes visant à développer les capacités dans quatre grands domaines des technologies de défense [25];
• la réalisation de l’examen annuel coordonné en matière de défense (EACD), qui comporte six «domaines prioritaires» spécifiques pour les systèmes de défense [26];
• contribuer à l’administration de la coopération structurée permanente (CSP), à laquelle 25 États membres de l’UE participent pour coopérer dans le domaine des activités de défense;
• Élaboration du plan de développement des capacités, qui sert de base et de référence pour la mise en œuvre de l’EACD, de la CSP et du Fonds européen de la défense (FED).

Parmi les autres tâches de l’AED, qui peuvent inclure l’interaction avec les acteurs de l’industrie de la défense, figurent:

• recenser les activités stratégiques clés qui devraient être soutenues et favoriser une compréhension commune des États membres, des institutions de l’Union et des acteurs de l’industrie de la défense en ce qui concerne les domaines industriels et technologiques, ainsi que les aptitudes et les compétences dans lesquels la dépendance à l’égard d’acteurs de pays tiers pourrait compromettre la liberté d’action de l’Union dans le domaine de la défense;
• Recenser les priorités et les lacunes en matière de recherche et de technologie, notamment en accueillant des forums d’experts des pouvoirs publics, de l’industrie, des petites et moyennes entreprises et du monde universitaire, animés par l’AED.

L'AED veille également à ce que les intérêts de la communauté de la défense soient communiqués à la Commission et à d'autres organes de l'UE afin de maximiser les synergies potentielles [27].

Description du poste de chef de l’exécutif

Les tâches qui incombent au directeur général de l'AED sont les suivantes:
assurer la mise en œuvre du cadre de planification triennal de l’Agence;
b) Préparer les travaux du Comité directeur;
c) préparer le projet de budget général annuel à soumettre au comité directeur;
d) Préparer le cadre de planification triennal qui sera soumis au Comité directeur;
e) assurer une coopération étroite avec les instances préparatoires du Conseil, notamment le COPS et l'Observatoire, et leur fournir des informations;
f) préparer les rapports visés à l'article 4, paragraphe 2;
g) préparer l'état des recettes et des dépenses et exécuter le budget général de l'Agence ainsi que les budgets des projets ou programmes ad hoc confiés à l'Agence;
h) l'administration quotidienne de l'Agence;
i) tous les aspects liés à la sécurité;
j) toutes les questions relatives au personnel.»^[28]

 

[1] Décision du Parlement européen du 9 mars 1994 concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur (94/262/CECA, CE, Euratom): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:31994D0262.

[2] Voir l’article 15 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

[3] La Médiatrice a récemment lancé une vaste enquête sur la manière dont la Commission traite les affaires de pantouflage au sein de son personnel, dans le prolongement d’une enquête antérieure sur la question, voir: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/fr/110608. La Médiatrice examine également une affaire de pantouflage concernant un ancien vice-président de la Banque européenne d’investissement (BEI), voir: https://www.ombudsman.europa.eu/en/news-document/en/143494

[4]. L’article 18 du statut du personnel de l’AED prévoit ce qui suit: «Les agents temporaires qui ont l’intention d’exercer une activité professionnelle, rémunérée ou non, dans un délai de deux ans à compter de la cessation de leurs fonctions en informent l’Agence au moyen d’un formulaire spécifique. Si cette activité est liée au travail effectué par l’agent temporaire au cours des trois dernières années de service et pourrait conduire à un conflit avec les intérêts légitimes de l’Agence, l’AHCC peut, eu égard à l’intérêt du service, soit lui interdire de l’entreprendre, soit donner son approbation sous réserve des conditions qu’elle juge appropriées. L’AHCC, après consultation du comité du personnel, notifie sa décision dans un délai de trente jours ouvrables à compter de la date à laquelle elle en a été informée». Voir: DÉCISION (UE) 2016/1351 DU CONSEIL du 4 août 2016 concernant le statut des fonctionnaires de l'Agence européenne de défense et abrogeant la décision 2004/676/CE (europa.eu)

[5] Voir: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/correspondence/fr/138504.

[6] Voir: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/correspondence/fr/141624.

[7] L’AED a précisé qu’elle avait besoin d’une description des éléments suivants:

• les tâches et responsabilités prévues, en indiquant les domaines dans lesquels ces tâches peuvent faire double emploi avec les fonctions qu’il exerçait en tant que directeur général;
• les liens commerciaux, financiers ou contractuels directs ou indirects du nouvel employeur (y compris les subventions) avec la Commission et l’AED;
• les relations directes ou indirectes de l’ancien directeur général de nature institutionnelle avec le nouvel employeur;
• Comment les nouveaux emplois envisagés n'auraient aucun lien direct ou indirect avec l'AED.

[8] Conformément à l’article 18, l’AED doit notifier sa décision dans un délai de 30 jours ouvrables à compter de la date à laquelle elle en a été informée. À défaut d'une telle notification à l'expiration de ce délai, celle-ci est considérée comme une acceptation implicite. (C’est nous qui soulignons).

[9] L’article 141 du statut des fonctionnaires de l’AED (voir la note de bas de page 4 pour un lien) établit les mesures que l’AED peut prendre à l’encontre d’un membre du personnel après un manquement à ses obligations au titre du statut:
«Sur la base du rapport d’enquête, après avoir communiqué à l’agent concerné tous les éléments du dossier et après avoir entendu l’agent concerné, l’AHCC peut :

a) décide qu'aucune poursuite ne peut être engagée contre l'agent, auquel cas il en est informé par écrit; ou

b) décider, même s'il y a eu ou s'il semble y avoir eu manquement aux obligations, qu'aucune sanction disciplinaire ne sera prise et, le cas échéant, adresser un avertissement au membre du personnel; ou

c) en cas de non-respect des obligations au sens de l'article 139:

i) décider d'ouvrir la procédure disciplinaire prévue à la section D du présent titre; ou

ii) décider d’ouvrir une procédure disciplinaire devant le conseil de discipline » (c’est nous qui soulignons).

[10] Un contrat a été attribué à Airbus Defence and Space SAS (qui fait partie d'Airbus France) au titre d'un contrat-cadre pour l'acquisition de communications par satellite de l'UE (SatCom) et un contrat concernant la formation SatCom a été financé au titre du budget opérationnel de l'AED.

[11] Bien que le directeur général de l’AED soit le représentant légal de l’Agence, les pouvoirs d’«ordonnateur» sont délégués, ce qui signifie que le directeur général adjoint a signé les marchés en question.

[12] Pour une sélection de questions sur lesquelles l'ancien chef de la direction a travaillé au cours des trois dernières années de service, voir: https://eda.europa.eu/news-and-events/news/2020/01/22/eda-bids-farewell-to-chief-executive-jorge-domecq.

[13] L'ancien chef de l'exécutif est revenu en tant que fonctionnaire au ministère des Affaires étrangères de son pays d'origine après avoir quitté l'AED.

[14] Selon la jurisprudence de l'UE, les institutions, organes et agences de l'UE disposent d'un large pouvoir d'appréciation dans ce domaine. Voir: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1549037343294&uri=CELEX:62013FJ0086.

[15] L'ancien chef de l'exécutif avait signé ce que l'on appelle un formulaire de déclaration de sortie du personnel, reconnaissant sa compréhension des obligations qui lui incombent en vertu du statut du personnel de l'AED en ce qui concerne l'après-mandat et indiquant le retour au ministère des affaires étrangères d'un État membre de l'UE.

[16] Y compris tout travail lié au Conseil de l'UE (voir l'annexe pour la liste de ces questions) ou à la Commission, par exemple en ce qui concerne le Fonds européen de la défense et le programme européen de développement industriel dans le domaine de la défense, voir: https://ec.europa.eu/growth/sectors/defence/european-defence-fund_fr.

[17] Voir p. 6 de la réponse de l’AED: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/correspondence/fr/141624.
L'invitation à l'événement du 5 février 2018 provenait d'Airbus Espagne, l'invitation à l'événement de septembre provenait d'Airbus Defence and Space, les invitations aux événements de juin et octobre 2019 provenaient d'Airbus SE.

[18] Le Médiateur note également que les réunions avec la Commission que Airbus inscrit au registre de transparence concernent Airbus, et non strictement le bureau d'Airbus à Bruxelles. Voir: https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/consultation/displaylobbyist.do?id=2732167674-76.

[19] La Médiatrice note que les intérêts d’Airbus sont également plus larges que les seules activités de l’AED, ainsi qu’il ressort clairement de l’enregistrement de la société dans le registre de transparence de l’UE Voir: Registre de transparence – Recherche dans le registre (europa.eu).

[20] L'article 18 du statut du personnel de l'AED prévoit une interdiction de lobbying d'un an pour les hauts fonctionnaires qui quittent leurs fonctions.

[21] En vertu de l'article 141 du statut des fonctionnaires de l'AED, voir note de bas de page 9. Dans le cadre de cette procédure, le chef de l’Agence de l’AED (le haut représentant de l’UE) a chargé, le 9 septembre 2020, le chef de l’exécutif de l’AED de le représenter lors de la mise en place, de la tenue et de l’enregistrement de l’audition de l’ancien chef de l’exécutif.

[22] Conformément à l'article 18 du statut des fonctionnaires de l'AED, voir note de bas de page 4.

[23] Conformément à l'article 141 du statut des fonctionnaires de l'AED, voir note de bas de page 9.

[24] Voir la chronologie ci-dessus. L’ancien chef de l’exécutif a présenté sa demande le 27 juillet 2020. La période de 30 jours ouvrables a donc commencé ce jour-là. L’AED l’a informé que la demande manquait d’informations sur la manière dont les nouveaux employeurs atténueraient les risques de conflits d’intérêts entre ses fonctions antérieures et futures prévues le 31 juillet 2020. Le 31 août 2020, soit le 26e jour ouvrable suivant l’introduction de la demande, l’ancien directeur a présenté les informations demandées par l’AED, laissant à l’AED quatre jours ouvrables pour son évaluation, ce qui comprenait la consultation du comité du personnel de l’AED.

[25] À savoir le ravitaillement en vol, les systèmes d'aéronefs télépilotés, les communications gouvernementales par satellite et la cyberdéfense.

À savoir les chars de combat principaux, les systèmes de soldats, les navires de surface de classe patrouille, les systèmes aériens sans pilote, les applications de défense dans l'espace et la mobilité militaire.

[27] Pour plus de détails, voir: Décision (PESC) 2015/1835 du Conseil définissant le statut, le siège et les règles opérationnelles de l'Agence européenne de défense https://www.eda.europa.eu/docs/default-source/documents/eda-council-decision-2015-1835-dated-13-10-2015.pdf.

[28] Voir: https://eda.europa.eu/docs/default-source/documents/eda-council-decision-2015-1835-dated-13-10-2015.pdf.