Antécédents de la plainte

1. En février 2021, la Médiatrice a ouvert une enquête de sa propre initiative sur la décision de l’Autorité européenne de défense (AED) d’autoriser son ancien directeur général à occuper deux postes de direction chez Airbus, une entreprise aérospatiale. 

2. La Médiatrice a mené une enquête ^[1], qui comprenait l’inspection des documents pertinents de l’AED.

3. Au cours de son enquête, la Médiatrice a constaté que l’AED n’avait pas évalué les risques associés aux demandes de l’ancien directeur général avec la rigueur requise que l’on pouvait raisonnablement attendre d’elle.

4. Concrètement, le Médiateur a constaté deux cas de mauvaise administration. Premièrement, l’AED n’a pas imposé de restrictions suffisamment efficaces pour atténuer les risques de conflits d’intérêts réels et perçus identifiés par l’AED ^[2]. Deuxièmement, le poste de conseiller stratégique pour Airbus Defence and Space aurait dû être interdit, en raison de sa nature et du risque qu’il présentait en termes de conflit avec l’intérêt légitime de l’AED.

Recommandations et suggestions d'amélioration du Médiateur

5. En juillet 2021, la Médiatrice a formulé deux recommandations afin d’éviter que des problèmes similaires à ceux constatés dans le cadre de la présente enquête ne se posent à l’avenir ^[3], affirmant que l’AED devrait:

i) Le cas échéant, interdire à l'avenir à ses cadres supérieurs d'occuper certains postes après leur mandat. Une telle interdiction devrait être limitée dans le temps, par exemple, à deux ans, et

ii) Afin de clarifier la situation de ses cadres supérieurs, définir des critères sur la date à laquelle elle interdira de tels déménagements. Les candidats aux postes d'encadrement supérieur de l'AED devraient être informés des critères lorsqu'ils postulent.

6. En outre, le Médiateur a également formulé une suggestion d’amélioration, à savoir que: «[l]’AED devrait veiller à ce que le formulaire spécifique destiné aux demandeurs d’autorisation pour les emplois envisagés soit rédigé de manière à ce que les (anciens) membres du personnel fournissent les informations pertinentes permettant à l’AED d’effectuer une évaluation significative dès le départ».

7. En octobre 2021, l’AED a envoyé sa réponse au Médiateur. L’AED a accepté les recommandations du Médiateur et a adopté des mesures pour les mettre en œuvre ^[4].

8. En ce qui concerne la première recommandation de la Médiatrice, l’AED a déclaré que, lors de l’évaluation des demandes d’entrée en fonction du personnel après la cessation de ses fonctions, elle tient toujours compte de toutes les options dont elle dispose en vertu du statut des fonctionnaires de l’AED. Elle l’a également fait en l’espèce, a-t-elle déclaré.

9. À la suite de la deuxième recommandation du Médiateur, l’AED a procédé à un réexamen de fond de ses règles internes, de ses documents d’orientation et de ses modèles. Dans ce contexte, l'AED a déclaré qu'elle réfléchissait à:

• Lignes directrices sur les restrictions à l’après-mandat, qui seront mises en œuvre dès qu’elles auront été approuvées par la direction de l’AED.
• Un avis de vacance mis à jour qui comprend un libellé sur d'éventuelles restrictions et/ou interdictions postérieures à l'emploi. Par exemple, il souligne les exigences du personnel de demander l'approbation préalable de l'Agence en temps voulu et avant de commencer le nouveau poste et que cette approbation peut être refusée ou accordée sous réserve de conditions. En outre, il fixe la période d’interdiction du lobbying pour les postes d’encadrement supérieur après la cessation des fonctions de l’Agence.
• Nouvelles procédures internes éventuelles restreignant l’accès aux informations confidentielles pour les membres du personnel qui sont encore en service lorsqu’ils notifient à l’AED un nouvel emploi envisagé. Cependant, l'AED a déclaré que cela dépendait de la faisabilité pratique. L'AED a déclaré qu'elle réfléchissait à ce sujet avec le responsable de la sécurité de l'information et le personnel informatique.
• La possibilité de nommer un conseiller en éthique de l'AED. Cependant, cela nécessite des ressources supplémentaires, dont l'AED a déclaré qu'elle manquait actuellement.

10. L'AED a accepté la suggestion d'amélioration de l'Ombudsman´s et a révisé le formulaire fourni aux (anciens) membres du personnel pour demander l'autorisation d'un emploi prévu.

11. L’AED n’était pas d’accord avec l’observation de la Médiatrice selon laquelle elle n’avait pas évalué les risques associés aux demandes de l’ancien directeur général avec la rigueur requise que l’on pouvait raisonnablement attendre d’une autorité publique. L’AED a donc déclaré qu’elle n’était pas entièrement d’accord avec les conclusions de mauvaise administration du Médiateur.

12. Tout en reconnaissant les points soulevés par la Médiatrice et les conclusions auxquelles elle est parvenue dans son enquête, l'AED a indiqué qu'elle accueillerait favorablement une motivation plus étayée et plus spécifique en ce qui concerne la définition du seuil permettant d'imposer une interdiction temporaire d'accepter un emploi potentiel.

13. L’AED a également déclaré qu’elle apprécierait des conseils pratiques sur i) ce qu’un système efficace de suivi et d’exécution impliquerait concrètement, compte tenu des ressources de l’AED et, par exemple, du fait que l’AED ne peut pas imposer la sanction de la réduction des droits à pension, et ii) comment une interdiction de lobbying pourrait également inclure le personnel d’autres institutions de l’UE, comme l’a suggéré la Médiatrice dans sa recommandation (voir note de bas de page 2), qui sont des entités juridiques distinctes.

Évaluation du Médiateur après la recommandation

14. La Médiatrice se félicite du suivi donné par l'AED´ à ses recommandations. Étant donné que toutes les actions annoncées n’étaient pas achevées au moment de la réponse de l’AED, la Médiatrice invite l’AED à l’informer de toute action future qu’elle prend en lien avec ses recommandations, et en particulier en ce qui concerne les lignes directrices de l’AED sur les restrictions à l’après-mandat.

15. La Médiatrice note que, malgré le suivi constructif qu'elle a donné à ses recommandations, l'AED remet en question ses constatations de mauvaise administration et certains des arguments qui sous-tendent sa recommandation.

16. La première constatation de mauvaise administration reposait sur une évaluation détaillée des restrictions imposées par l’AED. Sur la base de cette évaluation, le Médiateur a estimé que certaines restrictions n’étaient pas suffisantes pour atténuer le risque que l’ancien directeur général fasse directement ou indirectement du lobbying et du plaidoyer auprès du personnel de l’AED et d’autres institutions de l’UE sur des questions qu’il avait traitées au cours de ses trois dernières années de service. La Médiatrice s’est également interrogée sur la capacité de l’AED à surveiller et à faire respecter certaines des restrictions qu’elle appliquait.

17. La deuxième constatation de mauvaise administration, à savoir que les risques insuffisamment atténués étaient particulièrement problématiques pour le rôle de conseiller stratégique d’Airbus Defence and Space, était fondée sur la description de ce poste, qui impliquait de «[contribuer] l’expérience à l’analyse et à la définition de lignes directrices d’action pour la stratégie [...] dans le monde entier ainsi que dans l’OTAN, l’UE ou des pays individuels en Europe ou au-delà».

18. La Médiatrice maintient son point de vue selon lequel l’AED a commis une mauvaise administration en n’imposant pas de restrictions suffisamment efficaces pour atténuer les risques de conflits d’intérêts réels et perçus et en n’interdisant pas le travail de conseiller stratégique pour Airbus Defence and Space.

En ce qui concerne le seuil d’interdiction d’un emploi envisagé

19. L’AED a estimé que la recommandation de la Médiatrice manquait «d’une motivation plus étayée et plus spécifique en ce qui concerne la définition du seuil» pour interdire (temporairement) ce poste. Bien que la Médiatrice maintienne que sa recommandation était suffisamment motivée, elle saisira cette occasion pour partager les réflexions suivantes.

20. L’article 18 du règlement du personnel de l’AED prévoit que, lorsqu’un emploi concerne les questions traitées par l’(ancien) fonctionnaire demandant l’autorisation et qu’il existe un risque de conflit d’intérêts, l’AED dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour décider d’interdire cet emploi ou de donner son approbation sous réserve des restrictions qu’elle juge appropriées.

21. Les juridictions de l’UE ont fourni des éléments utiles en ce qui concerne l’évaluation des conflits d’intérêts qu’une autorité investie du pouvoir de nomination devrait effectuer sur la base de l’article 16 du statut des fonctionnaires de l’UE ^[5] (l’article 18 du statut des fonctionnaires de l’AED est similaire). Les juridictions de l’Union ont jugé que le pouvoir de l’autorité investie du pouvoir de nomination d’empêcher un (ancien) fonctionnaire d’exercer une activité postérieure à l’engagement dans un délai de deux ans à compter du départ, rémunéré ou non, de l’exercice de cette activité est soumis à deux conditions distinctes : i) que l'activité proposée est liée de quelque manière que ce soit à l'activité du fonctionnaire au cours de ses trois dernières années de service, et
ii) que l'activité proposée pourrait conduire à un conflit avec les intérêts légitimes de l'institution ^[6]. Les juridictions de l’Union ont précisé qu’il suffit que l’activité envisagée soit susceptible d’être perçue comme donnant lieu à un (risque de) conflit d’intérêts ^[7]. Les juridictions de l’Union reconnaissent que les institutions disposent d’un large pouvoir d’appréciation à cet égard.

22. De l’avis de la Médiatrice, le maintien de la confiance du public dans l’AED est un intérêt important de l’AED et, par extension, de l’UE. L'AED devrait veiller à ce que cet intérêt légitime, entre autres, soit protégé lorsqu'elle examine les emplois envisagés pour les anciens membres du personnel.

23. Lorsque les anciens membres du personnel notifient à l’AED leur intention de commencer un nouvel emploi, l’AED devrait procéder à une évaluation des risques liés à ce nouvel emploi dans le cadre des tâches et responsabilités de l’ancien membre du personnel lorsqu’il est au service de l’AED. Cette évaluation devrait tenir compte des risques:

i) d’un conflit avec les intérêts légitimes de l’Union;

ii) que des informations qui ne sont pas publiques peuvent être divulguées ou utilisées à mauvais escient; et

iii) que les anciens membres du personnel peuvent tenter d’influencer d’anciens collègues.

Dans le cas d’anciens membres du personnel d’encadrement supérieur, ces risques peuvent être particulièrement élevés, comme c’était le cas dans la présente enquête qui concernait le membre du personnel le plus haut placé de l’AED ´.

24.  La Médiatrice reconnaît que chaque demande d’autorisation d’une activité postérieure à l’emploi devrait être évaluée sur la base de ses mérites propres, en tenant compte, entre autres, du droit fondamental de la personne à travailler. Toute restriction du droit des anciens membres du personnel de l’UE de travailler dans le secteur privé doit être nécessaire à la réalisation d’un intérêt public légitime et doit être proportionnée ^[8].

25. La Médiatrice estime que lorsqu’un emploi envisagé d’un ancien membre du personnel d’encadrement supérieur est lié aux questions traitées au cours des trois dernières années de service de cette personne et pourrait conduire à un conflit avec les intérêts légitimes de l’AED, et lorsque l’autorisation d’une telle activité ne peut être subordonnée à des conditions qui atténuent de manière adéquate les risques et qui peuvent être surveillées et appliquées de manière crédible, l’AED devrait utiliser son pouvoir discrétionnaire pour interdire (temporairement) l’emploi envisagé dans l’intérêt public.

Mesure la plus appropriée pour contrôler et faire exécuter la décision

26. Lorsque les conditions imposées concernent des activités dont l’AED peut avoir connaissance, soit parce qu’elles se déroulent en public, soit vis-à-vis de l’AED, le Médiateur partage l’avis de l’AED selon lequel il est important d’informer les membres du personnel concernés des conditions qu’elle applique aux anciens membres du personnel.

27. En outre, le Médiateur est d'avis que le contrôle externe exercé par d'autres institutions, le public et des tiers, tels que les médias d'information et les organisations de la société civile, pourrait aider l'AED dans ses efforts. Pour permettre ce contrôle externe, le Médiateur suggère que l'AED mette à disposition en temps utile les informations relatives aux activités professionnelles des hauts fonctionnaires après la cessation de leurs fonctions.

Risque de lobbying

28. En ce qui concerne le risque de lobbying de l'ancien directeur général vis-à-vis d'autres institutions de l'UE, le Médiateur est d'avis que l'AED aurait simplement pu transmettre sa décision à la Commission et au Conseil. Par exemple, il aurait pu les informer des restrictions qu'il avait jugées nécessaires à la lumière des risques qu'il avait identifiés et les inviter à adopter les mesures qu'ils jugeaient appropriées. Cela aurait montré que l'AED était consciente que cette question n'était pas purement interne et qu'elle n'avait d'implications que pour l'AED.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

L’AED a accepté les recommandations de la Médiatrice.

La Médiatrice invite l’AED à partager avec elle ses lignes directrices sur les restrictions à l’après-mandat une fois qu’elles auront été approuvées par la direction de l’AED.

L’Agence européenne de défense sera informée de cette décision.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 28 janvier 2022

[1] Voir la lettre d’ouverture du Médiateur contenant des questions détaillées: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/fr/138504.

[2] Les restrictions de l’AED incluaient que l’ancien directeur général ne pouvait pas avoir de contacts avec le personnel de l’AED à des fins de lobbying ou de plaidoyer sur des questions dont il avait été responsable en tant que directeur général, pendant les douze premiers mois suivant sa cessation de fonctions. Le Médiateur avait contesté la durée de cette restriction, qui était nettement plus courte que d'autres restrictions visant à empêcher l'ancien directeur général d'être impliqué dans des activités de lobbying. Le Médiateur s'est également interrogé sur la portée de cette restriction, qui ne concernait que le personnel de l'AED. En effet, l’ancien directeur général avait traité de questions qui concernaient d’autres institutions de l’UE au cours de ses trois dernières années de service. De l’avis du Médiateur, l’AED aurait donc dû en tenir compte en stipulant que cette restriction s’appliquait également au personnel d’autres institutions travaillant sur des questions traitées par l’ancien directeur général.

[3] Voir la recommandation de la Médiatrice: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/recommandation/fr/144268.

[4] Voir l’avis motivé de l’AED: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/fr/148334

[5] Règlement no 31 (CEE), 11 (CEEA), fixant le statut des fonctionnaires et le régime applicable aux autres agents de la Communauté économique européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique, voir: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[6] Voir l’arrêt du Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne du 15 octobre 2014 dans l’affaire F 86/13, Van de Water/Parlement, points 46, 48 et 51. Disponible à l’adresse suivante: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=158611&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5563572.

[7] Voir point 51: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=6C1D5AEBC52907DAE330A0EFB649D561?text=&docid=221105&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=20653927.

[8] Voir l’article 15 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.