Les agences de l’UE jouent un rôle central en mettant en œuvre les politiques de l’UE et en fournissant une expertise technique, scientifique et juridique dans des secteurs clés. Toute perception selon laquelle leurs fonctionnaires poursuivent des intérêts privés qui entrent en conflit avec leurs fonctions peut saper la confiance du public dans leur travail. La Médiatrice européenne n’a cessé de mettre en évidence les risques du phénomène du «pantouflage», dans lequel le personnel se déplace vers des rôles externes, en particulier dans le secteur privé. Même un petit nombre d'affaires très médiatisées peuvent susciter l'inquiétude du public et nuire à sa réputation, comme en témoignent les enquêtes récentes.

Dans le même temps, l’administration de l’UE doit attirer des professionnels qualifiés pour répondre à des priorités telles que la durabilité, la numérisation et la sécurité. Des mesures telles que les périodes de réflexion et les restrictions d'emploi peuvent affecter la flexibilité de carrière, en particulier dans des domaines tels que le droit, la finance ou la technologie.

Dans ce contexte, la présente enquête a examiné, d’un point de vue systémique, la manière dont les agences de l’UE traitent les affaires de pantouflage. L’objectif était de recenser les bonnes pratiques et les éventuelles lacunes dans les politiques et pratiques en place. À cette fin, la Médiatrice a procédé à un examen détaillé des politiques mises en place par 15 agences de l’UE et a examiné 54 dossiers portant sur des cas individuels traités par neuf agences de l’UE. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a rencontré des représentants de cinq agences de l’UE afin de clarifier les questions en suspens.

Presque toutes les agences de l’UE qui ont soumis des documents à la Médiatrice ont déclaré qu’elles avaient adopté l’approche de la Commission européenne pour mettre en œuvre les obligations légales du personnel en transition vers des rôles dans le secteur privé, que ce soit au départ ou pendant un congé sans solde. Toutefois, la Médiatrice a constaté que certaines agences de l’UE disposent d’orientations plus détaillées et plus complètes que d’autres sur la mise en œuvre de ces obligations juridiques. Les différences relevées par le Médiateur concernent la manière dont les agences traitent les notifications tardives ou incomplètes d’activités postérieures à la cessation de service, la manière dont les agences évaluent ces notifications, la nature des mesures d’atténuation imposées, la transparence des décisions relatives aux activités postérieures à la cessation de service notifiées et la manière dont les obligations qui en découlent sont surveillées, ainsi que la manière dont les agences forment le personnel à leurs obligations en matière d’éthique.

En outre, la Médiatrice a constaté que les règles et les politiques régissant les activités postérieures au mandat des non-fonctionnaires, c’est-à-dire les membres des conseils d’administration ou des conseils des autorités de surveillance des agences, différaient considérablement. La plupart des membres du conseil d’administration des agences sont nommés par les autorités nationales et représentent leurs États membres respectifs, ce qui signifie qu’ils restent soumis aux règles d’éthique nationales, qui varient d’un État membre à l’autre. Afin de remédier aux conflits d’intérêts potentiels et aux atteintes à la réputation découlant du pantouflage, seuls quelques-uns des organes directeurs des agences de l’UE examinés dans le cadre de la présente enquête ont adopté des politiques régissant les activités postérieures au mandat des (anciens) membres du conseil d’administration.

Afin d’aider les agences de l’UE à renforcer encore leurs règles en matière de pantouflage, la Médiatrice a défini une série de lignes directrices en matière de bonnes pratiques:

• Un cadre d'intégrité solide commence par la prévention: il est essentiel de doter le personnel et les membres du conseil d’administration d’orientations claires, d’une formation régulière et d’initiatives de sensibilisation permanentes afin de garantir une pleine compréhension des obligations éthiques.
• Cela est renforcé par des procédures d'exploitation standard robustes pour la gestion des situations de pantouflage, qui fournissent une approche claire et progressive des notifications, des évaluations et de la conformité.
• Des critères transparents pour restreindre les rôles postérieurs à la cessation de service ou au mandat doivent être établis dès le départ, afin que les personnes soient pleinement conscientes des limitations avant de se joindre à l'équipe.
• Lorsqu'un transfert vers le secteur privé est signalé, les agences devraient agir rapidement - en effectuant des évaluations approfondies des risques, en identifiant les conflits d'intérêts potentiels et en prenant des mesures de précaution immédiates telles que la révocation des droits d'accès ou la réattribution des responsabilités si nécessaire.
• La prise de décision devrait être équitable, transparente et bien documentée, permettant aux individus de commenter les restrictions proposées tout en veillant à ce que les risques soient gérés efficacement au moyen de mesures proportionnées telles que des périodes de réflexion, des interdictions de lobbying ou, le cas échéant, des interdictions pures et simples.
• En temps opportun, les décisions motivées doivent énoncer clairement les droits d'appel.
• Au-delà d'une prise de décision approfondie, la responsabilité dépend d'une application rigoureuse de la loi. Il s’agit notamment de publier des résumés des activités autorisées, de contrôler activement le respect des conditions imposées et de respecter les obligations de confidentialité.
• Lorsque des infractions sont soupçonnées, les organismes doivent réagir rapidement - établir les faits et prendre des mesures disciplinaires dans les cas graves - pour maintenir la confiance et préserver l'intégrité institutionnelle.

La Médiatrice conclut que les agences de l’UE peuvent tirer de nombreuses leçons de leurs pratiques respectives. La Médiatrice a l’intention d’appliquer ces lignes directrices en matière de bonnes pratiques aux affaires qui pourraient être portées à son attention à l’avenir.

L’affaire concernait la manière dont l’Agence de l’UE pour la coopération des services répressifs (Europol) a traité le déménagement de deux de ses anciens membres du personnel à Thorn (une entité privée développant des solutions logicielles fondées sur l’IA pour détecter le matériel pédopornographique en ligne) alors que l’UE envisageait d’adopter des règles en la matière. Le plaignant a fait part de ses préoccupations concernant les conflits d'intérêts potentiels liés aux déménagements.

La Médiatrice a estimé que la manière dont Europol avait traité le transfert d’un membre du personnel vers le secteur privé constituait une mauvaise administration. Toutefois, au cours de l'enquête, Europol a fait part de sa volonté de réviser ses processus existants. La Médiatrice s’en est félicitée et a demandé à Europol de lui rendre compte, dans un délai de six mois, de la manière dont la révision remédie aux lacunes constatées dans le cadre de cette enquête.

L’affaire concernait la décision d’un ancien vice-président (ancien vice-président) de la Banque européenne d’investissement (BEI), qui était également président du Fonds européen d’investissement (FEI), de devenir directeur général (PDG) de la «banque nationale de développement» en Italie, son État membre d’origine.

Les banques nationales de développement jouent le rôle d'intermédiaires financiers entre le Groupe BEI et les projets à petite échelle qui bénéficient des investissements du Groupe BEI. En tant que tel, le plaignant craignait que le déménagement de l’ancien vice-président ne soulève des risques de conflit d’intérêts.

Le Médiateur a enquêté sur la question et a constaté que, quelques semaines avant que l’ancien vice-président ne soit nommé directeur général de la banque nationale de développement, il avait participé à l’approbation des conventions de financement entre la BEI et le FEI et la banque nationale de développement en Italie. Cela s’est produit en dépit du fait que le responsable de la conformité de la BEI avait conseillé qu’il s’abstienne de toute activité avec la banque nationale de développement pendant que sa procédure de nomination à cette banque était en cours. Le responsable de la conformité a fait référence à une décision connexe du comité d’éthique et de conformité (CEC) de la BEI en 2018.

Dans ce contexte, le Médiateur a estimé que la manière dont la BEI traitait les risques de conflits d'intérêts était inadéquate et constituait une mauvaise administration. Pour remédier à cette situation, la Médiatrice propose que la BEI renforce le rôle du CEC en ce qui concerne les activités post-mandat prévues des (anciens) membres du comité de gestion de la BEI, y compris lorsque les activités post-mandat concernent une entité définie comme ayant une capacité de service public. Plus précisément, le CEC devrait être en mesure d’imposer des mesures visant à atténuer tout risque de conflit d’intérêts identifié. La Médiatrice a également proposé que la BEI rende publiques les décisions de CEC peu de temps après leur adoption, afin d’améliorer le suivi et l’application des conditions imposées par le CEC aux activités postérieures au mandat des anciens membres du comité de gestion. La Médiatrice est convaincue que ces améliorations permettront à la BEI d'éviter que des problèmes similaires ne se posent à l'avenir.

Étant donné que l’UE est de plus en plus investie de pouvoirs accrus dans des domaines allant de la défense aux soins de santé, la confiance du public dans l’administration est essentielle. Toute perception selon laquelle les fonctionnaires poursuivent des intérêts privés qui entrent en conflit avec leur travail public est donc très préjudiciable. La Médiatrice européenne considère depuis longtemps que le phénomène du «pantouflage» peut nuire à la confiance du public s’il n’est pas géré de manière adéquate. Même un petit nombre de mouvements de haut niveau peut générer une inquiétude importante du public et causer des dommages à la réputation. Cette enquête stratégique a porté sur 100 dossiers de «pantouflage» de la Commission européenne afin de recenser les domaines à améliorer et d’orienter le reste de l’administration de l’UE pour l’avenir.

L’enquête de la Médiatrice a révélé de véritables améliorations depuis son dernier examen de la question, y compris des orientations sur la manière de procéder à des examens plus rigoureux de chaque déménagement.

Cela étant, dans certains cas, la Commission a approuvé les demandes d’engagement d’anciens membres du personnel d’encadrement supérieur, malgré des réserves quant à la question de savoir si les conditions imposées aux déménagements atténueraient les risques potentiels (tels que les conflits d’intérêts et l’accès aux connaissances ou aux contacts au sein de l’administration). Le Médiateur estime que de tels mouvements ne devraient être autorisés que lorsque l’activité peut être soumise à des restrictions qui atténuent de manière adéquate les risques et qui peuvent être contrôlées et appliquées de manière crédible.

Lorsque de telles restrictions et mesures d'exécution ne sont pas possibles, la Commission devrait interdire temporairement aux anciens membres du personnel d'occuper les emplois prévus. Ne pas le faire risque de sous-estimer les effets corrosifs au fil du temps de la mise à disposition de ces fonctionnaires de leurs connaissances et de leurs réseaux dans des domaines connexes du secteur privé, ainsi que l’atteinte à la réputation de l’UE qui en découle.

Lorsqu’elle approuve une activité assortie de mesures d’atténuation, la Commission devrait examiner l’ensemble des mesures disponibles. Par exemple, la Commission pourrait subordonner son approbation d’un nouvel emploi à la condition que le membre du personnel obtienne du nouvel employeur l’engagement que les restrictions imposées par la Commission sont rendues publiques sur le site web du nouvel employeur. À tout le moins, la Commission devrait exiger de l'ancien membre du personnel qu'il fournisse la preuve que les restrictions imposées ont été partagées avec le nouvel employeur.

Les difficultés rencontrées par la Commission pour contrôler le respect des dispositions ont conduit la Médiatrice à réitérer sa suggestion selon laquelle la Commission rendrait publiques en temps utile les informations sur toutes les activités postérieures à la cessation de service des anciens membres du personnel d’encadrement supérieur qu’elle évalue. Cela améliorerait le contrôle public de ces décisions, ce qui est essentiel à des fins de suivi.

Le Médiateur européen a longtemps identifié le «pantouflage», par lequel les agents publics passent au secteur privé, comme un phénomène susceptible de nuire à la confiance du public s’il n’est pas géré correctement.

Cette enquête d'initiative visait à examiner comment la Banque centrale européenne (BCE) gère les mouvements de porte tournante de ses membres du personnel.

Compte tenu du rôle de la BCE dans la garantie de la stabilité des prix et la surveillance des établissements financiers et de crédit, tout transfert de (anciens) membres du personnel de la BCE vers des établissements financiers ou de crédit privés, en particulier ceux qui relèvent de la surveillance de la BCE, peut poser des risques de conflit d’intérêts et de réputation et susciter l’inquiétude du public.

L’enquête de la Médiatrice a porté sur un cas spécifique, qui avait suscité des préoccupations du public, et a également examiné 26 cas de demandes d’accès à des activités professionnelles émanant de membres du personnel, soit en congé sans solde, soit après avoir terminé leur travail avec la BCE. Dans tous les dossiers examinés, à l’exception d’un seul, les membres du personnel de la BCE se sont déplacés vers le secteur privé, y compris les entités et les banques placées sous la surveillance de la BCE.

La Médiatrice a conclu que la BCE devrait appliquer une approche plus robuste en ce qui concerne les mouvements de portes tournantes de ses (anciens) cadres moyens et supérieurs vers des emplois du secteur privé, en particulier dans le secteur financier.

Afin de remédier aux lacunes constatées dans le cas d’espèce et, plus généralement, dans la manière dont la BCE relève ce défi, la Médiatrice a formulé une série de suggestions sur la manière dont la BCE peut renforcer ses règles, y compris dans le contexte de la révision en cours du cadre d’éthique professionnelle de la BCE.

Plus précisément, la BCE devrait élargir le champ d’application des membres du personnel soumis à des exigences plus strictes en matière de notification et/ou de compensation, ou opter pour une exigence minimale générale pour l’ensemble du personnel qui s’apparente aux dispositions du statut des fonctionnaires de l’UE relatives aux activités professionnelles postérieures à la cessation de service.

La BCE devrait également allonger, de six mois à un an, l’interdiction faite aux anciens cadres supérieurs de la BCE de faire du lobbying auprès de leurs anciens collègues.

La BCE devrait encore améliorer son contrôle du respect par les (anciens) membres du personnel de leurs obligations et conditions éthiques imposées par la BCE, par exemple en rendant publiques les conditions d’autorisation des activités d’après-mandat des anciens membres du personnel d’encadrement supérieur afin que les violations présumées puissent être signalées.

Le Médiateur a en outre suggéré que, lorsque la BCE considère qu’une demande d’un membre du personnel d’accéder à une activité professionnelle pendant un congé sans solde présente des risques qui ne peuvent pas être atténués de manière adéquate par des restrictions ou lorsque les restrictions ne peuvent pas être efficacement surveillées ou appliquées, elle ne devrait pas autoriser une telle demande.

 

L’affaire concernait la décision de la Banque européenne d’investissement d’approuver une demande d’un ancien vice-président et membre de son comité de direction (ci-après l’«ancien vice-président») visant à devenir membre non exécutif du conseil d’administration d’une société espagnole de services publics de l’énergie, qui a bénéficié de prêts de la BEI.

Les plaignants, deux députés au Parlement européen, ont fait part de leurs préoccupations quant au risque de conflits d’intérêts. La BEI a fait valoir que l’ancien vice-président n’avait pas participé à la négociation et à la mise en œuvre des conventions de financement entre la BEI et l’entreprise.

La Médiatrice a constaté que, en approuvant la décision, la BEI n’avait pas correctement géré le risque de conflits d’intérêts auquel la demande de l’ancien vice-président avait sans doute donné lieu. Toutefois, étant donné que la BEI a, entre-temps, apporté des améliorations aux règles déontologiques pertinentes pour traiter ces questions, le Médiateur a estimé qu'aucune enquête supplémentaire n'était justifiée.

Néanmoins, la Médiatrice a formulé des suggestions d’amélioration en vue de renforcer la manière dont la BEI évalue les mouvements de «pantouflage» des membres de son comité de gestion vers le secteur privé, et la manière dont elle veille au respect des règles lorsque son comité d’éthique et de conformité autorise un déplacement, mais applique des conditions à la personne et à ses activités.