- FI Suomi
Konekäännökset voivat sisältää virheitä, jotka saattavat heikentää selkeyttä ja tarkkuutta. Oikeusasiamies ei vastaa mahdollisista epäjohdonmukaisuuksista. Tietojen luotettavuus ja oikeusvarmuus varmistuvat lukemalla edellä linkitetty lähdekielinen versio (englanti).
Lisätietoja on kieli- ja käännöskäytännöissämme.
Euroopan oikeusasiamiehen päätös Kosovossa toteutettavaan EU:n oikeusvaltio-operaatioon (EULEX) liittyviä vakavia sääntöjenvastaisuuksia koskevien väitteiden käsittelyä koskevan oma-aloitteisen tutkimuksen OI/15/2014/PMC päättämisestä
Päätös
Kanteluasia OI/15/2014/PMC - Tutkittavaksi otetut kantelut, pvm Perjantaina | 14 marraskuuta 2014 - Päätökset, pvm Torstaina | 04 joulukuuta 2014 - Toimielin, jota kantelu koskee Euroopan ulkosuhdehallinto ( Tutkimusta ei syytä jatkaa ) - Maa Ranska
Sen jälkeen kun EULEXin syyttäjä ja tiedotusvälineet olivat kiinnittäneet oikeusasiamiehen huomion tiettyihin väitettyihin vakaviin sääntöjenvastaisuuksiin, jotka vaikuttivat Kosovossa toteutettavaan EU:n oikeusvaltio-operaatioon (EULEX), oikeusasiamies päätti käynnistää oma-aloitteisen tutkimuksen sen arvioimiseksi, olivatko Euroopan ulkosuhdehallinto (EUH) ja EULEX tutkineet tai tutkivatko ne näitä väitteitä asianmukaisesti.
Selvittääkseen, mihin toimiin hänen oli ryhdyttävä, oikeusasiamies tutki asiaa koskevan EUH:n/EULEXin asiakirja-aineiston. Tarkastuksessa kävi ilmi, että EULEX oli suorittanut alustavan sisäisen tutkinnan ja palkannut ulkopuolisen syyttäjän tutkimaan sääntöjenvastaisuuksia. Lisäksi EUH oli nimittänyt kokeneen asiantuntijan tarkastelemaan EULEXin toimeksiantoa systeemisestä näkökulmasta keskittyen erityisesti esitettyihin väitteisiin.
Oikeusasiamies totesi, että EULEX ei noudattanut vakiomenettelyään tällaisten väitteiden tutkinnassa. Hän totesi myös, että on tutkittava tapaa, jolla ulkoinen syyttäjä otettiin palvelukseen. Koska EU:n korkean edustajan äskettäin nimittämä asiantuntija on kuitenkin tehnyt selväksi, että nämä kysymykset ovat osa hänen suorittamaansa uudelleentarkastelua, oikeusasiamies katsoi, että hänen osaltaan ei tällä hetkellä tarvita lisätoimia.
Tutkimuksen tausta
1. Lokakuun 2014 lopulla EULEXin palveluksessa ollut syyttäjä kiinnitti oikeusasiamiehen huomion väitettyyn korruptioon eli lahjusten ottamiseen, jossa oli osallisena tiettyjä EULEXin työntekijöitä. Tiedotusvälineissä julkaistiin myös raportteja näistä väitteistä. Epäiltiin, olivatko EULEX ja EUH tutkineet asiaa asianmukaisesti.
2. Koska väitteet olivat vakavia, oikeusasiamies katsoi velvollisuudekseen ryhtyä aktiiviseksi. Itse asiassa EU:n julkishallinnon ja sen tehtävien riippumattomuus ja puolueettomuus ovat olennaisen tärkeitä kansalaisten luottamuksen rakentamiseksi. Kansalaisten luottamus EU:hun on hyvin toimivan demokratian ytimessä.
3. Oikeusasiamies katsoi, että kysymys siitä, olivatko EULEX ja EUH tutkineet asianmukaisesti edellä mainitut väitteet, oli suuri yleinen huolenaihe. Siksi hän päätti käynnistää Euroopan ulkosuhdehallintoa koskevan oma-aloitteisen tutkimuksen [1] [2] arvioidakseen, ovatko EULEX ja Euroopan ulkosuhdehallinto tutkineet asianmukaisesti tai tutkivatko ne asianmukaisesti väitettyjä vakavia sääntöjenvastaisuuksia.
4. Aloittaessaan tutkimuksen oikeusasiamies teki selväksi, että tutkimuksen tarkoituksena oli selvittää, onko tapa, jolla EULEX ja EUH ovat käsitelleet väitettyjä sääntöjenvastaisuuksia, hyvän hallinnon periaatteiden mukainen. Tutkimuksessa keskitytään siis systeemisiin ja menettelyllisiin näkökohtiin, eikä siinä käsitellä sitä, onko väitettyjä sääntöjenvastaisuuksia tapahtunut vai ei.
Tiedustelu
Asiakirja-aineiston tarkastus
5. Selvittääkseen, mihin toimiin hänen olisi ryhdyttävä, oikeusasiamies pyysi tutkimaan asiaa koskevan EULEXin/EUH:n asiakirja-aineiston. EUH vastasi pyyntöön ripeästi ja myönteisesti.
6. Oikeusasiamiehen edustajat tarkastelivat 18. marraskuuta 2014 EULEXin/EUH:n asiaa koskevaa asiakirja-aineistoa, joka sisälsi asiakirjoja, joista kävi ilmi, miten väitetyt sääntöjenvastaisuudet oli käsitelty. Seuraavina päivinä oikeusasiamiehen edustajat pyysivät EUH:lta lisätietoja ja asiakirjoja. EUH:n edustajat noudattivat asianmukaisesti näitä pyyntöjä ja toimittivat oikeusasiamiehen edustajille jäljennökset muista asiakirjoista.
Tapaaminen EU:n korkean edustajan nimittämän ulkopuolisen asiantuntijan kanssa
7. Oikeusasiamiehen edustajat tapasivat 1. joulukuuta 2014 EU:n korkean edustajan nimittämän ulkopuolisen asiantuntijan, jolle annettiin valtuudet tarkastella uudelleen EULEXin toimeksiantoa keskittyen erityisesti väitettyihin sääntöjenvastaisuuksiin. Kokouksen tavoitteena oli, että oikeusasiamies saisi paremman käsityksen asiantuntijan toimeksiannosta.
Väite, jonka mukaan vakavia sääntöjenvastaisuuksia koskevia väitteitä ei ole tutkittu asianmukaisesti
Asiaan liittyvät tosiseikat
8. Seuraavat keskeiset tosiseikat ilmenivät oikeusasiamiehen edustajien suorittamasta asiakirjojen tarkastuksesta [3] ja ulkopuolisen asiantuntijan kanssa pidetystä kokouksesta.
9. Vaikuttaa siltä, että EULEXin sääntöjenvastaisuuksia koskevat väitteet on esitetty ensin raportissa, jonka EULEXin syyttäjä toimitti EULEXille vuonna 2012. Tämä kertomus ei ole EULEXin eikä EUH:n hallussa. On epäselvää, mitä siitä on tullut.
10. Toukokuussa 2013 EULEX aloitti väitettyjä sääntöjenvastaisuuksia koskevan alustavan sisäisen tutkimuksen, jossa keskityttiin pääasiassa EULEXin tuomariin.
11. EULEXin käytänne- ja kurinpitosäännöissä määrätään menettelystä, jota on noudatettava tapauksissa, joissa EULEXin tietoon saatetaan vakavia sääntöjenvastaisuuksia, joissa on osallisina EULEXin henkilöstön jäseniä. Tämän menettelyn mukaisesti EULEXin sisäinen tutkintayksikkö vastaa tällaisten väitteiden tutkimisesta. Nyt käsiteltävässä asiassa ei ole noudatettu tätä menettelyä. Sen sijaan EULEX perusti sisäisen tutkinnan ad hoc -työryhmän, jäljempänä 'työryhmä', jota johti toimeenpanevan osaston päällikkö ja joka raportoi suoraan operaation johtajalle.
12. Työryhmä esitti tarkastelunsa tulokset operaation johtajalle osoitetussa raportissa (joka näyttää olevan marraskuun lopusta tai joulukuun 2013 alusta). Tässä raportissa työryhmä ehdotti, että palvelukseen otettaisiin ja nimitettäisiin ulkopuolinen syyttäjä, jonka tehtävänä olisi suorittaa esitutkinta.
13. Ulkopuolisen syyttäjän palvelukseen ottamista koskevaan päätökseen johtaneesta erityisjärjestelystä sovittiin syyttäjätaustaisten EULEXin ylempien virkamiesten kesken ennen kuin operaation johtaja hyväksyi sen. Riippumattoman syyttäjän ja Kosovon viranomaisten nimeämän syyttäjän oli määrä suorittaa esitutkinta yhdessä.
14. Tarkastetuista asiakirjoista ei käy ilmi, kuinka monta ehdokasta ulkopuoliseen syyttäjän virkaan on otettu huomioon. Valintamenettelyn suoritti kolme syyttäjä- ja henkilöstötaustaista henkilöä, joista kaksi oli myös ollut työryhmän jäseniä. Valintalautakunnan puheenjohtajana toimi toimeenpanevan osaston päällikkö.
15. Asianomaisissa eturistiriitoja koskevissa ilmoituksissa todetaan, että tähän menettelyyn ei liittynyt eturistiriitoja.
16. Asianomaisten henkilöiden ansioluettelot osoittavat, että monilla heistä oli laaja kokemus EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) operaatioista. Jotkut heistä palvelivat yhdessä samassa tehtävässä saman ajanjakson aikana.
17. Maaliskuussa 2014 aloitettiin EULEXin nimittämän ulkoisen syyttäjän ja Kosovon syyttäjän yhdessä suorittama virallinen esitutkinta väitetyistä sääntöjenvastaisuuksista.
18. Vuoden 2014 puolivälissä aloitettiin EULEXin entisen henkilöstön jäsenen koskemattomuuden pidättäminen ja myönnettiin se osittain esitutkintaa varten.
19. Tarkastetuista asiakirjoista ei ollut mahdollista selvittää yhteisen syyttäjäryhmän suorittaman esitutkinnan tarkkaa laajuutta.
20. EU:n korkea edustaja nimitti 10. marraskuuta 2014 riippumattoman ja kokeneen ulkopuolisen asiantuntijan tarkastelemaan, miten EULEX on pannut toimeksiantonsa täytäntöön, keskittyen erityisesti siihen, miten EULEX on käsitellyt korruptioväitteitä.
21. Tapaamisessaan oikeusasiamiehen yksiköiden kanssa asiantuntija totesi aikovansa yksilöidä kaikki EULEX-operaation epäasianmukaista toteuttamista koskevat väitteet, mukaan lukien tiedotusvälineissä julkaistut väitteet väitetystä korruptiosta, ja arvioida sitten, miten EULEX vastasi näihin väitteisiin.
22. Asiantuntijan mukaan hänen toimeksiantonsa velvoittaa hänet tunnistamaan EULEX-operaation operaatioiden systeemiset puutteet ja ehdottamaan parannuksia. Hän ei tutki väitettyjen sääntöjenvastaisuuksien ansioita vaan sitä, onko EULEX käsitellyt ne asianmukaisesti.
23. Asiantuntija ilmoitti aikovansa matkustaa Kosovoon kolme kertaa tarkoituksenaan haastatella asianomaisia henkilöitä.
24. Asiantuntija ilmoitti myös aikovansa esittää alustavan kertomuksen Euroopan parlamentille tai ainakin vaihtaa näkemyksiä alustavista havainnoistaan tammikuussa 2015.
Oikeusasiamiehen arviointi
25. Arvioidessaan, ovatko EULEX ja EUH tutkineet asianmukaisesti tai tutkivatko ne asianmukaisesti EULEXin väitettyjä sääntöjenvastaisuuksia, kuten EULEXin henkilöstön lahjusten ottamista, oikeusasiamies keskittyy EULEXin ja EUH:n tähän mennessä suorittamien tutkimusten laajuuteen, näiden tutkimusten suorittamisessa käytettyihin menettelyihin ja siihen, suoritettiinko tutkimukset riippumattomasti ja puolueettomasti.
26. Ensinnäkään tähän mennessä suoritettujen tutkimusten laajuuden osalta oikeusasiamies ei voi selvittää, kattoiko EULEX-työryhmän suorittama alustava tutkinta täysin yhden EULEXin syyttäjän EULEXille vuonna 2012 toimittamassa kertomuksessa esittämät sääntöjenvastaisuuksia koskevat huolenaiheet. Jotta tähän kysymykseen voitaisiin vastata, olisi tarpeen tarkastella tätä kertomusta. Kuten edellä mainittiin, tämä mietintö näyttää kuitenkin kadonneen. Koska vireillä oleva esitutkinta on ilmeisen luottamuksellinen, tutkinnan laajuus ei myöskään ole tällä hetkellä tiedossa.
27. Oikeusasiamies päättelee kuitenkin, että yhden EULEXin entisen jäsenen koskemattomuuden poistaminen viittaa siihen, että esitutkinta kattaa kyseistä henkilöä vastaan esitetyt väitteet. Voi hyvinkin olla, että myös muita henkilöitä tutkitaan esitutkinnan yhteydessä.
28. Se, että vuoden 2012 kertomusta EULEX-operaatioon liittyvistä sääntöjenvastaisuuksista ei voida enää paikantaa, on jo sinänsä selvästi suuri huolenaihe. Oikeusasiamies panee kuitenkin merkille, että EU:n korkean edustajan nimittämä asiantuntija on tehnyt selväksi, että hän aikoo tutkia yksityiskohtaisemmin tapaa, jolla EULEX vastasi ilmoitettuihin sääntöjenvastaisuuksiin. Oikeusasiamies luottaa siihen, että ulkopuolinen asiantuntija tarkastelee kysymystä siitä, miten näin tärkeä asiakirja voisi kadota ja ottiko EULEX koskaan yhteyttä sen laatijaan saadakseen uuden jäljennöksen kertomuksesta, kun tarkastellaan EULEX-operaatioiden mahdollisia systeemisiä puutteita.
29. Toiseksi oikeusasiamies toteaa asian tutkintamenettelyjen osalta, että EULEX ei noudattanut vakiomenettelyään ilmoitettujen sääntöjenvastaisuuksien käsittelyssä. EULEXin käytännesäännöissä ja kurinpitosäännöissä määrätään, että vakavia sääntöjenvastaisuuksia koskevat väitteet olisi käsiteltävä sisäisessä tutkintayksikössä. Nyt käsiteltävässä asiassa EULEX päätti sen sijaan perustaa toimeenpanevan osaston päällikön johtaman tilapäisen työryhmän. Oikeusasiamies ymmärtää, että tämä vaihe toteutettiin syytösten arkaluonteisuuden ja niiden mahdollisen rikosoikeudellisen luonteen vuoksi. EULEX ei kuitenkaan noudattanut tavanomaista menettelyään.
30. Oikeusasiamies toteaa kuitenkin, että EULEX ja EUH ovat ryhtyneet toimiin väitettyjen sääntöjenvastaisuuksien tutkimiseksi ja tehneet hyvää yhteistyötä oikeusasiamiehen kanssa tämän tutkimuksessa. Tämän lisäksi EU:n korkea edustaja on nimittänyt ulkopuolisen asiantuntijan, jolla on laajat valtuudet tutkia ja tunnistaa EULEX-operaatioiden puutteita. Oikeusasiamies on tyytyväinen nimitykseen. Hän luottaa siihen, että tämä asiantuntija voi myös tarkastella edellä mainittua menettelyä koskevaa kysymystä.
31. Kolmanneksi oikeusasiamies toteaa tutkimusten riippumattomuuden ja puolueettomuuden osalta, että EULEXin käytännesäännöissä ja kurinpitosäännöissä ei määrätä minkäänlaisesta ulkoisesta ilmoituskanavasta, jonka avulla henkilöt, jotka haluavat ilmoittaa mahdollisista sääntöjenvastaisuuksista EULEXissa, voisivat kääntyä EULEXin ulkopuolisen henkilön tai viranomaisen puoleen [4]. Tällaisella mahdollisuudella puututtaisiin ilmeiseen ongelmaan, jonka mukaan mahdollinen väärinkäytösten paljastaja tai kansalaiset yleensä eivät ehkä ole vakuuttuneita siitä, että EULEXiin liittyviä vakavia sääntöjenvastaisuuksia koskevat väitteet tutkitaan asianmukaisesti ja riippumattomasti.
32. Siltä osin kuin on kyse siitä, onko tähän mennessä suoritetut tutkimukset suoritettu riippumattomasti ja puolueettomasti tutkittuaan kaikki asiakirja-aineistoon sisältyvät merkitykselliset asiakirjat, oikeusasiamiehellä ei ole mitään syytä epäillä asiaa tutkineiden tai parhaillaan tutkittavien henkilöiden ammatillista luotettavuutta tai käyttäytymistä. Heidän ansioluettelonsa osoittavat, että he ovat ammattilaisia, joilla on pätevyys, joka on enemmän kuin riittävä heille osoitettuihin tehtäviin.
33. Ulkopuolisen syyttäjän palvelukseen ottamista koskevaa kysymystä on kuitenkin tarkasteltava lähemmin erityisesti yleisön käsityksen kannalta. Oikeusasiamiehen edustajien tarkastamasta asiakirja-aineistosta kävi ilmi, että kaksi kolmesta riippumattoman ulkopuolisen syyttäjän valinnasta vastaavan valintalautakunnan jäsenestä oli myös sisäisen tutkinnan suorittaneen työryhmän jäseniä, mukaan lukien toimeenpanevan osaston päällikkö. Viimeksi mainittu näyttää myös olleen ainakin hallinnolliselta kannalta tiettyjen korruptioväitteiden kohteena olleiden henkilöiden suora esimies EULEXissa. Lisäksi YUTP-operaatioissa työskentelevä ihmisryhmä näyttää olevan suhteellisen pieni, ja ihmiset ylittävät säännöllisesti toistensa ammatilliset polut. Tarkastetuista ansioluetteloista kävi ilmi, että kaksi valintalautakunnan jäsentä oli työskennellyt yhdessä toisessa operaatiossa samalla ajanjaksolla kuin valittu ulkoinen syyttäjä.
34. Kuten oikeusasiamies on aiemmin korostanut, on tärkeää välttää todellisten tai mahdollisten eturistiriitojen lisäksi myös ilmeisiä eturistiriitoja. Tältä osin oikeusasiamies korostaa jälleen, että kansalaisten luottamus hallintojärjestelmään on olennaisen tärkeää demokratian moitteettoman toiminnan kannalta.
35. Asianomaiset henkilöt ilmoittivat, ettei ulkopuolisen syyttäjän palvelukseen ottamiseen liittynyt eturistiriitoja. Oikeusasiamies ei näe mitään syytä epäillä näitä julkilausumia. Oikeusasiamies ei kuitenkaan halua millään tavoin vihjata, että EULEXin toiminnassa olisi tällaisia eturistiriitoja, mutta katsoo, että olisi selvästi parempi, jos esimerkiksi EULEXin ulkopuolinen henkilö, esimerkiksi EUH, tekisi päätöksen, kuten riippumattoman syyttäjän palkkaamisen tutkimaan väitteitä vakavista sääntöjenvastaisuuksista EULEXissa. Tässäkin asiassa EU:n korkean edustajan nimittämä ulkopuolinen asiantuntija todennäköisesti käsittelee asiaa.
36. Yhteenvetona voidaan todeta, että kun otetaan huomioon, että yhteisen oikeudellisen ryhmän suorittama rikostutkinta on käynnissä, että EU:n korkean edustajan nimittämä ulkopuolinen asiantuntija on käynnistämässä omaa tutkimustaan, että kyseinen asiantuntija on tehnyt selväksi, että tämä tutkimus kattaa väitteet EULEXin vakavista sääntöjenvastaisuuksista, ja että oikeusasiamiehellä ei ole mitään syytä epäillä, että kyseinen asiantuntija ryhtyy sekä perusteelliseen että nopeaan uudelleentarkasteluun, oikeusasiamies katsoo, että on liian aikaista tehdä lopullista päätelmää siitä, onko EUH ja/tai EULEX tutkinut/tutkivatko ne asianmukaisesti väitteitä EULEXiin vaikuttavista vakavista sääntöjenvastaisuuksista. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies tyytyy tällä hetkellä esittämään edellä mainitut huomautukset. Hän varaa kuitenkin itselleen oikeuden tarkastella asiaa uudelleen sen jälkeen, kun rikostutkinta ja/tai kokenut asiantuntija ovat esittäneet päätelmänsä.
37. Oikeusasiamies on kuitenkin vakuuttunut siitä, että hänen tutkimuksensa on auttanut sekä tutkimaan asiaan liittyviä väitteitä että tiedottamaan yleisölle asian taustasta.
Päätelmä
Suoritettuaan oma-aloitteisen tutkimuksensa oikeusasiamies päättää sen seuraavin päätelmin:
Koska yhteisen oikeudellisen ryhmän suorittama rikostutkinta ja EU:n korkean edustajan nimittämän ulkopuolisen asiantuntijan suorittama uudelleentarkastelu ovat edelleen käynnissä, oikeusasiamiehen on liian aikaista tehdä lopullista päätelmää siitä, onko EUH ja/tai EULEX tutkinut/tutkivatko ne asianmukaisesti väitettä EULEXiin vaikuttavista vakavista sääntöjenvastaisuuksista.
Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies tyytyy tällä hetkellä esittämään edellä mainitut huomautukset. Hän varaa kuitenkin itselleen oikeuden tarkastella asiaa uudelleen sen jälkeen, kun esitutkinta ja/tai kokenut asiantuntija ovat esittäneet päätelmänsä.
Päätöksestä ilmoitetaan EUH:lle.
Emily O'Reilly
[1] Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 228 artiklan mukaisesti oikeusasiamiehellä on valtuudet suorittaa omasta aloitteestaan tutkimuksia, jotka liittyvät unionin toimielinten, elinten ja laitosten toimintaan.
[2] Oikeusasiamies totesi OI/12/2010/MMN:n puitteissa, että hän kääntyy tulevien tutkimusten osalta i) komission puoleen siltä osin kuin on kyse talousarvion toteuttamiseen siviilioperaatioissa liittyvistä kysymyksistä ja ii) korkean edustajan / Euroopan ulkosuhdehallinnon puoleen siltä osin kuin on kyse kaikista muista väitteistä YTPP-operaatioihin liittyvästä hallinnollisesta epäkohdasta. Koska taustalla oleva asia kuuluu luokkaan ii, tämä tutkimus on suunnattu EUH:lle.
[3] EUH:n edustajat määrittivät luottamuksellisiksi kaikki asiakirjat, joiden jäljennökset toimitettiin oikeusasiamiehen edustajille Euroopan oikeusasiamiehen täytäntöönpanomääräysten 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti, lukuun ottamatta lehdistöaineistoa ja tiettyihin asiaa koskeviin oikeustapauksiin liittyviä tietoja. Näin ollen Euroopan oikeusasiamiehen täytäntöönpanomääräysten 13 artiklan 3 kohdan ja 14 artiklan 2 kohdan mukaisesti oikeusasiamies ei voi myöntää oikeutta tutustua näihin asiakirjoihin kenellekään oikeusasiamiehen toimiston ulkopuoliselle henkilölle. Tämä päätös perustuu kuitenkin näihin asiakirjoihin sisältyviin tietoihin. EUH:lle ilmoitettiin ja se hyväksyi sen, että oikeusasiamies käyttäisi analyysissään ja päätelmissään näitä tietoja, jotka sisältyvät myös oikeusasiamiehen kertomukseen tässä tapauksessa suoritetusta tarkastuksesta.
[4] Oikeudenmukaisuuden vuoksi on korostettava, että lahjonnasta ilmoittamista koskevissa operaation suuntaviivoissa määrätään mahdollisuudesta kääntyä OLAFin puoleen. Näillä suuntaviivoilla ei kuitenkaan korvata menettely- ja kurinpitosääntöjä, jotka sisältävät EULEXin henkilöstöön sovellettavat tärkeimmät säännöt, joten ne ovat ensisijaisia suuntaviivoihin nähden.