Hecho de conformidad con el artículo 2, apartado 10, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo ^[1]

Antecedentes de la denuncia

1. Tras la retirada del Reino Unido de la Unión Europea el 31 de enero de 2020, la UE y el Reino Unido comenzaron a negociar los importantes detalles de un acuerdo comercial. Estas negociaciones dieron lugar al «Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la UE y el Reino Unido», que se firmó el 30 de diciembre de 2020 y entró en vigor el 1 de mayo de 2021 ^[2].

2. En el transcurso de las negociaciones, concretamente en una reunión celebrada en noviembre de 2020, el Servicio Jurídico del Consejo de la UE se pronunció sobre la naturaleza jurídica del presente Acuerdo ^[3]. En particular, expuso su posición sobre si el Acuerdo podía celebrarse como «acuerdo exclusivo de la UE»^[4].

3. A continuación, el Servicio Jurídico expuso estas opiniones por escrito, emitiendo, el 25 de enero de 2021, un dictamen interno sobre el Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por otra [5].

4. En febrero de 2021, la denunciante, de la Universidad de Helsinki, solicitó al Consejo que le concediera acceso público al dictamen de 25 de enero de 2021.

5. El Consejo ha decidido divulgar solo algunas partes del dictamen. Al denegar el pleno acceso, el Consejo invocó varias excepciones en virtud de las normas de la UE sobre el acceso del público a los documentos ^[6], afirmando que la divulgación socavaría la protección del interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales, el asesoramiento jurídico y el proceso de toma de decisiones ^[7].  

6. A continuación, el demandante pidió al Consejo que revisara su decisión de denegar el pleno acceso (presentando lo que se conoce como «solicitud confirmatoria»).

7. En abril de 2021, el Consejo confirmó su decisión.

8. Insatisfecho con la decisión del Consejo, el reclamante recurrió al Defensor del Pueblo en abril de 2021.

La investigación

9. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la negativa del Consejo a dar pleno acceso público al dictamen jurídico en cuestión.

10. Durante la investigación, el equipo de investigación de la Defensora del Pueblo inspeccionó la versión no expurgada del dictamen.

Argumentos presentados

Argumentos presentados por el Consejo

11. El Consejo señaló que los documentos elaborados en el marco de la negociación y celebración de un acuerdo internacional, como el controvertido, no requieren el mismo grado de acceso que los documentos relacionados con las actividades legislativas del Consejo ^[8].

12. El Consejo alegó que el dictamen se emitió en el contexto de un proceso de toma de decisiones en curso, que constituye una parte importante de los debates políticos que condujeron a la aplicación provisional del Acuerdo de Comercio y Cooperación. En el momento en que se presentó la solicitud de acceso público, el Acuerdo aún no había entrado en vigor: la aprobación del Parlamento Europeo estaba pendiente y el Consejo aún estaba pendiente de su celebración ^[9]. En consecuencia, la divulgación podría haber afectado negativamente a los debates internos en curso.

13. El Consejo estableció que dispone de una amplia facultad discrecional para determinar si la divulgación podría socavar la protección del interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales.^[10] Consideró que la divulgación completa socavaría sus relaciones internacionales tanto con el Reino Unido, ya que afectaría a su capacidad para negociar con el Reino Unido si este último perdiera la confianza en la UE como su contraparte exclusiva, así como con terceros países. Según el Consejo, el hecho de que el Acuerdo haya sido acordado no excluye el riesgo de que la divulgación revele los intereses y objetivos estratégicos perseguidos por la UE, debilitando así su posición negociadora ^[11]. Además, el dictamen es un documento interno que sirvió de base para la decisión del Consejo sobre si podía celebrar el acuerdo como un «acuerdo exclusivo de la UE».

14. El Consejo alegó además que el dictamen contiene claramente un asesoramiento jurídico sensible y de amplio alcance. Se redactó «a toda prisa» y estaba destinado exclusivamente a uso interno. El dictamen contiene elementos críticos para los debates políticos que entonces estaban en curso y que son especialmente propensos a los litigios: por lo tanto, la divulgación podría afectar a la capacidad del Consejo para defenderse ante los tribunales de la UE. La divulgación también podría exponer al Servicio Jurídico a presiones externas, perjudicando su capacidad para expresar sus puntos de vista sin influencias externas y afectando a la capacidad del Consejo para buscar y recibir asesoramiento franco, objetivo y exhaustivo ^[12].

15. El Consejo no consideró que existiera un interés público superior que justificara la divulgación.

Argumentos presentados por el denunciante

16. El denunciante afirmó que el argumento del Consejo de que el dictamen se refiere a sus actividades no legislativas no significa que quede fuera del ámbito de aplicación de las normas de la UE sobre el acceso del público a los documentos, que se aplican a «todos los documentos en poder de una institución, elaborados o recibidos por ella y en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la UE»^[13].

17. El denunciante afirmó que el Consejo ya no podía basarse en la excepción relacionada con el proceso de toma de decisiones en curso, ya que el Acuerdo se había publicado en el Diario Oficial de la UE y se había aplicado provisionalmente desde enero de 2021. Esto significaba que los debates internos habían concluido y que la UE y el Reino Unido tenían la obligación de aplicar el Acuerdo.  

18. La denunciante alegó que el Consejo no había expuesto suficientemente cómo la divulgación socavaría concreta y efectivamente la protección de las relaciones internacionales.^[14] Consideró que, dado que la elección de la base jurídica para negociar y celebrar un acuerdo se basa en factores objetivos y no es discrecional, el mero temor a las consecuencias adversas de la divulgación del dictamen no es suficiente.^[15] Más bien, la aplicación provisional del Acuerdo muestra que el Consejo ya estaba convencido de la competencia de la UE para celebrar el Acuerdo, y que tanto las posiciones de la UE como las del Reino Unido ya se habían hecho públicas.

19. El denunciante alegó que, dado que el propio Servicio Jurídico indicó que el dictamen «no proporciona un examen en profundidad de todos sus aspectos, ni proporciona un análisis exhaustivo y detallado de las competencias»^[16] y que ya había expresado estas opiniones oralmente, no podía considerarse «asesoramiento jurídico» en el sentido de las normas sobre acceso público ^[17]. El riesgo hipotético de un procedimiento judicial no puede hacer que el documento solicitado tenga un carácter sensible, ni el hecho de que la zona fuera «propensa a litigios» podría ser una base legal para invocar una de las excepciones. Por último, el demandante consideró que el Consejo podía adoptar medidas para evitar que se viera sometido a presiones externas ^[18].

20. El denunciante consideró que «el principio de democracia y participación ciudadana» era un interés público superior en la divulgación del dictamen. También se refirió al hecho de que siete Estados miembros de la UE estaban a favor de una divulgación más amplia de este dictamen ^[19].

Evaluación del Defensor del Pueblo

21. Si bien las normas de la UE sobre el acceso del público a los documentos establecen que debe concederse un acceso más amplio a los documentos en los casos en que la institución actúe en calidad de legislador ^[20], no es menos cierto que las normas de acceso del público prevén el «acceso más amplio posible»^[21]. Por consiguiente, aunque el documento no se refiera a las actividades legislativas del Consejo, sigue estando obligado a aplicar las excepciones previstas en las normas de acceso del público de forma restrictiva.

Esta frase/párrafo se suprimió porque el Consejo la consideró confidencial.

El dictamen no socava en modo alguno la posición pública que la UE adoptó con respecto al Reino Unido en lo que respecta a la ratificación del Acuerdo, ni revela información sobre la posición o estrategia negociadora de la UE ^[22]. El Defensor del Pueblo considera que la divulgación podría, de hecho, fomentar la confianza en la legalidad de las negociaciones comerciales en lugar de socavarla.  

24. El Defensor del Pueblo también señala que el tipo de acuerdos comerciales que pueden celebrarse forma parte del Derecho de la UE y, por lo tanto, son conocidos por terceros. La mayor parte de la información contenida en el dictamen ya está a disposición del público y, en el pasado, ha sido publicada por el propio Consejo.^[23] Por lo tanto, no está claro cómo la divulgación podría afectar a las negociaciones comerciales con el Reino Unido cuando estaban en curso, así como a las futuras negociaciones de la UE.

25. A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo considera que el Consejo no ha demostrado suficientemente cómo la divulgación completa socavaría concreta y efectivamente la protección del interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales ^[24].

26. En cuanto a la protección del asesoramiento jurídico, el Defensor del Pueblo toma nota de la reciente sentencia del Tribunal de Justicia de la UE, que también se refería a la cuestión de la divulgación completa de un dictamen del Servicio Jurídico del Consejo (en lo sucesivo, «sentencia Pech»).^[25] El Tribunal señaló en dicha sentencia que la cuestión de si un dictamen es especialmente sensible depende de si el contenido del propio dictamen es especialmente sensible^{. [26]} A este respecto, el Defensor del Pueblo ya señaló que la información contenida en el dictamen no puede considerarse sensible.

27. Del mismo modo, mencionar en términos generales acciones legales hipotéticas no muestra cómo la divulgación presentaría específicamente un riesgo de que la capacidad de defensa del Consejo pudiera verse socavada.^[27] Además, «la capacidad de defender su posición en los procedimientos judiciales» es un argumento de carácter general que no puede justificar la excepción en este caso ^[28].

28. La posible divulgación de un dictamen jurídico no puede considerarse perjudicial para el asesoramiento jurídico simplemente porque se trata de un dictamen jurídico: la evaluación debe realizarse caso por caso, teniendo en cuenta el contenido del documento y las circunstancias imperantes.^[29] Esta frase se suprimió porque el Consejo la consideró confidencial.

29. El argumento del Consejo relativo a la posible presión externa sobre el Servicio Jurídico no está fundamentado. No hay pruebas tangibles en el expediente para establecer la realidad de tal presión.^[30] No está claro quién ejercería tal presión y cuál podría ser su naturaleza.

30. A la luz de lo anterior, no está claro cómo la divulgación completa del dictamen socavaría la posibilidad de recibir un «asesoramiento franco, objetivo y exhaustivo»^[31].

31. Este párrafo se suprimió porque el Consejo lo consideró confidencial.

32. Dicho esto, con independencia de las diferentes opiniones sobre si la divulgación del dictamen jurídico en el momento en que se adoptó la decisión confirmatoria podría perjudicar gravemente el proceso de toma de decisiones del Consejo, cabe señalar que el Acuerdo ya ha entrado en vigor. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo insta al Consejo a que tenga en cuenta esta evolución a la hora de revisar la posibilidad de conceder un acceso pleno o mayor al presente dictamen.

33. El Defensor del Pueblo considera que la referencia general del reclamante al «principio de democracia y participación ciudadana» no puede justificar un interés público superior en la divulgación. Sin embargo, solo es necesario demostrar un interés público superior si la divulgación del dictamen jurídico socavaría un interés protegido. Dicho esto, el Defensor del Pueblo opina que una mayor transparencia del dictamen podría reforzar la legitimidad del Acuerdo, en particular en lo que respecta a la elección de la base jurídica. También podría crear una mayor seguridad jurídica en relación con dichos acuerdos internacionales.

34. En conclusión, el Defensor del Pueblo propone que el Consejo conceda ahora el acceso más amplio posible al dictamen de su Servicio Jurídico de 25 de enero de 2021.

La propuesta de solución

El Defensor del Pueblo propone que el Consejo conceda el acceso más amplio posible al dictamen de su Servicio Jurídico de 25 de enero de 2021.

 

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 28.9.2021

 

[1] Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC.

[2] Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por otra, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:22021A0430(01)&from=EN.

[3] Según el Consejo, estas opiniones se expresaron durante una reunión del Coreper, que es el Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros ante la Unión Europea y el principal órgano preparatorio del Consejo. El Coreper consta de dos partes: el Coreper I, que está compuesto por los representantes permanentes adjuntos de cada país y prepara el trabajo de seis formaciones del Consejo, y el Coreper II, que está compuesto por los representantes permanentes de cada Estado miembro y prepara el trabajo de otras cuatro formaciones del Consejo. Puede obtenerse más información en: https://www.consilium.europa.eu/es/council-eu/preparatory-bodies/.

[4] Para más información, véase: https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2012/june/tradoc_149616.pdf.

[5] Documento del Consejo con el número de referencia 5591/21.

[6] Reglamento 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[7] De conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guion, el artículo 4, apartado 2, segundo guion, y el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 1049/2001.

[8] Sentencia de 27 de febrero de 2015, Breyer/Comisión, T-188/12, apartado 70.

[9] Decisión 2020/2252 del Consejo relativa a la firma, en nombre de la Unión, y a la aplicación provisional del Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por otra, y del Acuerdo entre la Unión Europea y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte sobre procedimientos de seguridad para el intercambio y la protección de información clasificada, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020D2252&from=EN

[10] Sentencias de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo, C-266/05 P, apartado 34; Besselink/Consejo, T-331/11, apartado 32, y Jurasinovic/Consejo, T-63/10, apartado 32.

[11] Sentencia de 10 de marzo de 2020, ClientEarth/Comisión, C-612/18 P, apartados 41 y 42.

[12] Sentencia de 7 de febrero de 2018, Access Info Europe/Comisión, T-852/16, apartado 88.

[13] Sentencias de 3 de julio de 2014, Consejo/Sophie in’t Veld, C-350/12 P, apartado 107, y Suecia/MyTravel y Comisión, C-506/08 P, apartados 87, 88 y 109.

[14] Sentencia Consejo/Sophie in ’t Veld, antes citada, apartado 52.

[15] Ibíd., apartado 20.

[16] Como se indica en los apartados 2 y 3 del dictamen jurídico.

[17] Artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento 1049/2001.

[18] Sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C-39/05 P, apartado 64.

[19] Véase la declaración conjunta de los Países Bajos, Letonia, Finlandia, Estonia, Dinamarca y Bélgica, y que

de Suecia, en el procedimiento escrito relativo a la solicitud de acceso del público a los documentos:

https://data.consilium.europa.eu/doc/document/CM-2496-2021-INIT/es/pdf. 

[20] Considerando 6 del Reglamento 1049/2001.

[21] Artículo 1, letra a), del Reglamento 1049/2001.

[22] Sentencia de 11 de julio de 2018, ClientEarth/Comisión, T-644/16, apartado 48; ClientEarth/Comisión, C-612/18 P, apartados 41 y 42.

[23] Véanse, por ejemplo, los considerandos de la Decisión 2020/2252 del Consejo (véase la nota a pie de página 9).

[24] Sentencia Consejo/Sophie in’t Veld, antes citada, apartado 52.

[25] Sentencia de 21 de abril de 2021, Pech/Consejo, T-252/19.

[26] Pech/Consejo, apartado 85.

[27] Pech/Consejo, apartado 90.

[28] Sentencia de 18 de septiembre de 2015, Miettinen/Consejo, T-395/13, apartado 31.

[29] Decisión en el asunto 1150/2019/FP sobre la negativa del Parlamento Europeo a conceder pleno acceso a un dictamen jurídico sobre la composición del Parlamento Europeo 2019-2024 y la retirada del Reino Unido de la Unión Europea, disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/decision/en/120684.

[30] Sentencia Pech/Consejo, antes citada, apartado 92.

[31] Sentencia de 1 de julio de 2008, Sweden & Turco/Consejo, C-39/05 P y C-52/05 P, apartado 42.