Antecedentes de la denuncia

1. En febrero de 2021, el denunciante, investigador de la Universidad de Helsinki, solicitó al Consejo de la UE acceso público ^[1] a un dictamen emitido por su Servicio Jurídico en enero de 2021 «sobre el Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por otra» («el dictamen»)^[2].

2. El Consejo solo ha divulgado partes limitadas del dictamen. Dijo que la divulgación completa socavaría la protección del interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales, la protección del asesoramiento jurídico y la protección del proceso de toma de decisiones en cuestión ^[3]. A raíz de una solicitud de revisión (una «solicitud confirmatoria»), el Consejo confirmó esta posición en abril de 2021.

3. A continuación, el demandante se dirigió al Defensor del Pueblo.

Propuesta de solución del Defensor del Pueblo

4. El Defensor del Pueblo inspeccionó el dictamen y constató que la información que contenía no era delicada. Consideró que el Consejo no había demostrado cómo la divulgación perjudicaría concreta y efectivamente el interés público relativo a las relaciones internacionales. Tampoco estaba claro cómo la divulgación del dictamen en su totalidad perjudicaría la capacidad del Consejo para obtener un asesoramiento franco, objetivo y exhaustivo.

5. Por consiguiente, y dado que el Defensor del Pueblo consideró que una mayor transparencia reforzaría la legitimidad del acuerdo comercial, propuso como solución ^[4] que el Consejo concediera el acceso más amplio posible al dictamen de su Servicio Jurídico de 25 de enero de 2021.

6. El Consejo no aceptó la propuesta de solución del Defensor del Pueblo. Alegó que, aunque el acuerdo comercial había entrado en vigor mientras tanto, las excepciones relacionadas con la protección del interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales y la protección del asesoramiento jurídico seguían justificando la no divulgación del dictamen.

Recomendación del Defensor del Pueblo

7. La Defensora del Pueblo consideró que la respuesta concisa del Consejo no abordaba sus argumentos. De hecho, el Consejo presentó argumentos que el Defensor del Pueblo ya había refutado en su propuesta de solución.

8. El Consejo alegó que el dictamen seguía siendo sensible a la luz de las posibles negociaciones futuras de otros acuerdos comerciales. También dijo que el documento seguía siendo sensible incluso si se habían concluido los procedimientos internos del Consejo en relación con este acuerdo específico. Sin embargo, el Defensor del Pueblo ya había alegado que la información contenida en el dictamen no podía considerarse sensible a la luz de la reciente sentencia del Tribunal «Pech/Consejo»^[5]. Aunque la Defensora del Pueblo era consciente de que el Consejo había recurrido esta sentencia, señaló que el Consejo está vinculado por las conclusiones del Tribunal General mientras el procedimiento de recurso esté en curso. La Defensora del Pueblo también subrayó que la mayor parte de la información contenida en el dictamen ya estaba a disposición del público.^[6] Por lo tanto, señaló que era poco probable que la divulgación socavara la posición negociadora de la UE o revelara su estrategia, ya sea ahora o en futuras negociaciones comerciales.

9. En este contexto, el Defensor del Pueblo consideró que la negativa del Consejo a conceder el acceso más amplio posible al dictamen constituía una mala administración. Hizo la siguiente recomendación ^[7]:

El Consejo debe conceder el acceso más amplio posible al dictamen de su Servicio Jurídico.

10. El Consejo rechazó la recomendación del Defensor del Pueblo y mantuvo su posición de que no podía conceder un acceso público más amplio al dictamen.

11. El Consejo considera que las partes del dictamen que no se han divulgado siguen siendo sensibles. Sostuvo que su divulgación socavaría la protección del interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales y la protección del asesoramiento jurídico ^[8].

12. El Consejo reiteró que no actuaba en su capacidad legislativa. Así pues, los documentos elaborados en el marco de negociaciones y conclusiones de acuerdos internacionales no están sujetos a la misma amplitud de acceso a los documentos que las actividades legislativas del Consejo. La negociación y la celebración de acuerdos internacionales entran en el ámbito del poder ejecutivo y la participación pública está necesariamente restringida en vista del interés legítimo de las negociaciones ^[9].

13. El Consejo alegó que sus alegaciones tampoco fueron desvirtuadas por la sentencia del Tribunal General «Pech/Consejo»^[10], ya que el presente asunto se refería a un dictamen jurídico emitido en el marco de un proceso legislativo y no en el contexto de la negociación y celebración de un acuerdo internacional. Además, la excepción relativa a las relaciones internacionales no se planteó en el procedimiento administrativo que dio lugar al presente asunto ante el Tribunal de Justicia.

14. El reclamante consideró lamentable que el Consejo no tuviera en cuenta tanto las conclusiones del Tribunal General como los argumentos del Defensor del Pueblo al evaluar la divulgación del dictamen.

15. En sus comentarios sobre la respuesta del Consejo, la reclamante consideró que el Consejo aún no ha fundamentado cómo la divulgación completa del dictamen perjudicaría las relaciones internacionales de la UE.

16. El denunciante sostuvo que el dictamen no queda fuera del ámbito de aplicación de las normas de la UE sobre el acceso del público a los documentos por el mero hecho de que se refiera a actividades no legislativas del Consejo. Estas normas se aplican a «todos los documentos que obren en poder de una institución, elaborados o recibidos por ella y que obren en su poder, en todos los ámbitos de actividad de la UE».^[11] Por lo tanto, el denunciante considera que el carácter no legislativo de la actividad del Consejo en este caso no debería afectar a la aplicabilidad de la conclusión del Tribunal General en el asunto «Pech/Consejo».

Evaluación del Defensor del Pueblo tras la recomendación

17. La Defensora del Pueblo lamenta que el Consejo no haya seguido su recomendación.

18. Mantiene su opinión de que la divulgación del dictamen no socavaría en modo alguno la posición pública que la UE adoptó con respecto al Reino Unido en lo que respecta a la ratificación del Acuerdo, ni revela información sobre la posición o estrategia negociadora de la UE [12]. El Defensor del Pueblo considera que la divulgación podría fomentar la confianza en la legalidad de las negociaciones comerciales en lugar de socavarlas.

19. El Defensor del Pueblo también sostiene que el Consejo no ha demostrado suficientemente cómo un mayor acceso socavaría concreta y efectivamente la protección del interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales.

20. El Consejo alegó que su argumentación no queda desvirtuada por la sentencia del Tribunal General «Pech/Consejo», ya que el presente asunto se refería a un dictamen jurídico emitido en el marco de un procedimiento legislativo.

21. Aunque el Consejo no haya actuado en su capacidad legislativa, debe aplicar las excepciones previstas en las normas que regulan el acceso del público de forma restrictiva. El Tribunal de Justicia ha declarado que la cuestión de si un dictamen jurídico es especialmente sensible depende de si el contenido del propio dictamen es especialmente sensible. Por lo tanto, el hecho de que el dictamen jurídico en el presente asunto se haya emitido en el contexto de la negociación y celebración de un acuerdo internacional y, por tanto, de una actividad no legislativa, no es pertinente para apreciar si el dictamen jurídico es especialmente sensible.

22. Dado que, como ya ha señalado el Defensor del Pueblo, la información contenida en el dictamen en cuestión no puede considerarse sensible, el Consejo debería haber dado al demandante un acceso significativamente mayor a este documento.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

El Consejo no aceptó la recomendación del Defensor del Pueblo. Por lo tanto, no concedió el acceso más amplio posible al dictamen jurídico controvertido. Por consiguiente, la Defensora del Pueblo confirma su constatación de mala administración.

Se informará de esta decisión al demandante y al Consejo.

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 17.6.2022

[1] De conformidad con el Reglamento (CE) n.o 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/es/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[2] Tras la retirada del Reino Unido de la UE en enero de 2020, la UE y el Reino Unido comenzaron a negociar los detalles de un acuerdo comercial. Estas negociaciones dieron lugar al «Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la UE y el Reino Unido», que entró en vigor en mayo de 2021. En una reunión celebrada en noviembre de 2020, el Servicio Jurídico del Consejo de la UE expresó su opinión sobre si el Acuerdo podía celebrarse como un «acuerdo exclusivamente de la UE». A continuación, el Servicio Jurídico expuso sus puntos de vista por escrito mediante la emisión de un dictamen jurídico en enero de 2021.

[3] De conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guion, el artículo 4, apartado 2, segundo guion, y el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 1049/2001.

[4] Para más información sobre los antecedentes de la reclamación, los argumentos de las partes y la investigación del Defensor del Pueblo, véase el texto completo de la propuesta de solución del Defensor del Pueblo disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/solution/es/149544.

[5] Sentencia del Tribunal General (Sala Segunda) de 21 de abril de 2021, Pech/Consejo, T-252/19: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-252/19. La sentencia es actualmente objeto de recurso de casación.

[6] El propio Consejo ha publicado la mayoría de las partes. Véanse, por ejemplo, los considerandos de la Decisión 2020/2252 del Consejo relativa a la firma, en nombre de la Unión, y a la aplicación provisional del Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por otra, y del Acuerdo entre la Unión Europea y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte sobre procedimientos de seguridad para el intercambio y la protección de información clasificada, disponibles en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020D2252&from=EN. Además, los tipos de acuerdos comerciales que pueden celebrarse se conocen públicamente, ya que forman parte del Derecho de la UE.

[7] El texto completo de la recomendación del Defensor del Pueblo puede consultarse en el siguiente enlace: https://www.ombudsman.europa.eu/es/recommendation/es/152863.

[8] De conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guion, y apartado 2, segundo guion, del Reglamento 1049/2001.

[9] El Consejo se remitió a la sentencia del Tribunal General (Sala Segunda) de 19 de marzo de 2013, Sophie in’t Veld/Comisión, T-301/10, apartado 120: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-301/10&language=EN; sentencia del Tribunal General (Sala Quinta) de 4 de mayo de 2012, Sophie in’t Veld/Consejo, T-529/09, apartado 88: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-529/09&language=EN.

[10] Véase la nota 5 supra.

[11] El denunciante hace referencia a las sentencias de 3 de julio de 2014, Consejo/Sophie in’t Veld, C-350/12 P, apartado 107: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-350/12, y Suecia/My Travel and Commission, C-506/08 P, apartados 87, 88 y 109: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08

[12] Sentencia de 11 de julio de 2018, Client Earth/Comisión, T-644/16, apartado 48: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-644/16&language=es; ClientEarth/Comisión, C-612/18 P, apartados 41 y 42; https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-612/18.