Antecedentes de la investigación

1. A finales de octubre de 2014, un fiscal que trabajaba para la EULEX llamó la atención del Defensor del Pueblo sobre una supuesta corrupción, a saber, la toma de sobornos, en la que participaba cierto personal de la EULEX. Los informes sobre estas acusaciones también se publicaron en los medios de comunicación. Había dudas sobre si la EULEX y el SEAE habían investigado debidamente el asunto.

2. Dada la gravedad de las acusaciones, la Defensora del Pueblo consideró que era su deber actuar. De hecho, la independencia y la imparcialidad de la administración pública de la UE, incluidas sus misiones, son vitales para generar confianza entre los ciudadanos. La confianza de los ciudadanos en la UE ocupa un lugar central en el buen funcionamiento de la democracia.

3. El Defensor del Pueblo consideró que la cuestión de si la EULEX y el SEAE habían investigado adecuadamente las alegaciones mencionadas constituía una cuestión de gran preocupación pública. Por lo tanto, decidió iniciar una investigación de oficio [1] en relación con el SEAE [2] con el fin de evaluar si EULEX y el SEAE han investigado adecuadamente o están investigando adecuadamente la alegación de irregularidades graves.

4. Al iniciar su investigación, la Defensora del Pueblo dejó claro que el objetivo de esta investigación era determinar si la forma en que EULEX y el SEAE han abordado las presuntas irregularidades se ajusta a los principios de buena administración. Por lo tanto, la investigación se centra en aspectos sistémicos y procedimentales y no aborda la cuestión de si las supuestas irregularidades se han producido o no.

La investigación

Inspección del expediente

5. A fin de determinar qué medidas debía adoptar, la Defensora del Pueblo pidió que se inspeccionara el expediente de EULEX/SEAE en relación con el asunto. El SEAE respondió rápida y positivamente a esta solicitud.

6. El 18 de noviembre de 2014, los representantes del Defensor del Pueblo examinaron el expediente EULEX/SEAE pertinente, que contenía documentos que mostraban cómo se habían tratado las presuntas irregularidades. En los días siguientes, los representantes del Defensor del Pueblo solicitaron al SEAE más información y documentos. Los representantes del SEAE atendieron debidamente estas solicitudes y facilitaron copias de otros documentos a los representantes del Defensor del Pueblo.

Reunión con el experto externo designado por el Alto Representante de la UE

7. El 1 de diciembre de 2014, los representantes del Defensor del Pueblo se reunieron con el experto externo designado por la Alta Representante de la UE, a quien se dio el mandato de revisar el mandato de EULEX con especial atención a las presuntas irregularidades. El objetivo de la reunión era que el Defensor del Pueblo comprendiera mejor el mandato del experto.

Presunta falta de investigación adecuada de las denuncias de irregularidades graves

Hechos relacionados con el asunto

8. Los siguientes hechos fundamentales surgieron de la inspección de documentos realizada por los representantes del Defensor del Pueblo [3] y de la reunión con el experto externo.

9. Las denuncias pertinentes de irregularidades en la EULEX parecen haber sido expuestas en primer lugar en un informe presentado a la EULEX en 2012 por un fiscal de la EULEX. Ni la EULEX ni el SEAE están en posesión de este informe. No está claro qué fue de ella.

10. En mayo de 2013, la EULEX inició una investigación interna preliminar de las presuntas irregularidades, centrada principalmente en un juez de la EULEX.

11. El Código de Conducta y Disciplina de la EULEX establece un procedimiento que debe seguirse en los casos en que se señalen a la atención de la EULEX irregularidades graves que afecten a miembros del personal de la EULEX. Con arreglo a este procedimiento, la Dependencia de Investigación Interna de la EULEX se encarga de examinar esas denuncias. Este procedimiento no se siguió en el presente asunto. En su lugar, la EULEX creó un grupo de trabajo especial de investigación interna (el «grupo de trabajo») dirigido por el Jefe de la División Ejecutiva, que dependía directamente del Jefe de la Misión.

12. El Grupo de Trabajo expuso los resultados de su examen en un informe (que parece ser de finales de noviembre o principios de diciembre de 2013) dirigido al Jefe de Misión. En el presente informe, el Equipo de Tareas propuso la contratación y el nombramiento de un fiscal externo encargado de llevar a cabo una investigación penal previa al juicio.

13. El acuerdo especial que dio lugar a la decisión de contratar al fiscal externo fue acordado entre altos funcionarios de la EULEX con experiencia procesal, antes de ser aprobado por el Jefe de Misión. La tarea de llevar a cabo la investigación penal preliminar debía ser realizada conjuntamente por el fiscal independiente y un fiscal designado por las autoridades kosovares.

14. De los documentos inspeccionados no se desprende claramente cuántos candidatos se consideraron para el puesto de fiscal externo. Tres personas con antecedentes fiscales y de recursos humanos llevaron a cabo el procedimiento de selección, dos de las cuales también habían sido miembros del Equipo de Tareas. El comité de selección estuvo presidido por el Jefe de la División Ejecutiva.

15. Las declaraciones pertinentes de conflicto de intereses indican que no existían conflictos en relación con este procedimiento.

16. Los currículos de las personas afectadas indican que muchas de ellas tenían una amplia experiencia en misiones de la política exterior y de seguridad común (PESC) de la UE. Algunos de ellos sirvieron juntos en la misma misión durante el mismo período de tiempo.

17. En marzo de 2014, se abrió una investigación penal formal previa al juicio, llevada a cabo conjuntamente por el fiscal externo designado por EULEX y un fiscal kosovar, sobre las presuntas irregularidades.

18. A mediados de 2014, se inició el proceso de suspensión de la inmunidad de un ex funcionario de la EULEX, que posteriormente se concedió parcialmente, a fin de llevar a cabo la investigación penal previa al juicio.

19. A partir de los documentos inspeccionados, no fue posible determinar el alcance exacto de la investigación penal previa al juicio llevada a cabo por el equipo conjunto de la fiscalía.

20. El 10 de noviembre de 2014, la Alta Representante de la UE nombró a un experto externo independiente y experimentado para que revisara la ejecución de su mandato por parte de la EULEX, centrándose en particular en la tramitación por esta última de las acusaciones de corrupción.

21. En su reunión con los servicios del Defensor del Pueblo, el experto declaró que tenía la intención de identificar todas las alegaciones relativas al funcionamiento inadecuado de la misión EULEX, incluidas las publicadas en los medios de comunicación en relación con la presunta corrupción, y luego evaluar la forma en que la EULEX respondió a esas alegaciones.

22. Según el experto, su mandato le ordena identificar deficiencias sistémicas en las operaciones de la Misión EULEX y proponer mejoras. No investigará los méritos de las presuntas irregularidades, sino si la EULEX las ha tratado adecuadamente.

23. El experto declaró que tenía la intención de viajar a Kosovo tres veces, con la intención de entrevistar a las personas afectadas.

24. El experto también declaró que tenía previsto presentar un informe preliminar al Parlamento Europeo, o al menos mantener un intercambio de puntos de vista sobre sus conclusiones preliminares, en enero de 2015.

Evaluación del Defensor del Pueblo

25. Al evaluar si EULEX y el SEAE han investigado adecuadamente o están investigando adecuadamente las presuntas irregularidades dentro de EULEX, como la aceptación de sobornos por parte del personal de EULEX, el Defensor del Pueblo se centra en el alcance de las investigaciones llevadas a cabo hasta la fecha por EULEX y el SEAE, los procedimientos utilizados para llevar a cabo estas investigaciones y si las investigaciones se llevaron a cabo de forma independiente e imparcial.

26. En primer lugar, por lo que se refiere al alcance de las investigaciones llevadas a cabo hasta la fecha, el Defensor del Pueblo no está en condiciones de determinar si las preocupaciones planteadas por uno de los fiscales de la EULEX en el informe de 2012 a la EULEX sobre las irregularidades estaban plenamente cubiertas por la investigación preliminar llevada a cabo por el grupo de trabajo de la EULEX. Para responder a esta pregunta, sería necesario examinar este informe. Sin embargo, y como se mencionó anteriormente, este informe parece haber desaparecido. Además, dado que la investigación penal preliminar en curso es evidentemente confidencial, en la actualidad también se desconoce el alcance de dicha investigación.

27. No obstante, el Defensor del Pueblo concluye que el hecho de que se levantara la inmunidad de un antiguo miembro de la EULEX sugiere que la investigación penal previa al juicio abarca las alegaciones formuladas contra esa persona. También puede darse el caso de que otras personas estén siendo investigadas en el contexto de la investigación penal previa al juicio.  

28. El hecho de que el informe de 2012 sobre las irregularidades en EULEX ya no pueda localizarse es evidentemente una cuestión de gran preocupación en sí misma. No obstante, el Defensor del Pueblo señala que el experto designado por el Alto Representante de la UE ha dejado claro que examinará con más detalle la forma en que EULEX respondió a las irregularidades notificadas. El Defensor del Pueblo confía en que la cuestión de cómo podría desaparecer un documento tan importante y si EULEX alguna vez se puso en contacto con su autor para obtener otra copia del informe será examinada por el experto externo al examinar posibles deficiencias sistémicas en las operaciones de EULEX.

29. En segundo lugar, por lo que se refiere a los procedimientos para examinar el asunto, el Defensor del Pueblo observa que EULEX no siguió su procedimiento estándar para tratar las irregularidades notificadas. El Código de Conducta y Disciplina de la EULEX establece que las denuncias de irregularidades graves deben ser tramitadas por la Unidad de Investigación Interna. En cambio, en el presente caso, la EULEX decidió crear un grupo de trabajo ad hoc dirigido por el Jefe de la División Ejecutiva. El Defensor del Pueblo entiende que esta medida se tomó debido a la sensibilidad de las alegaciones y a su posible carácter delictivo. Sin embargo, no es menos cierto que la EULEX no siguió su procedimiento habitual.

30. No obstante, la Defensora del Pueblo reconoce que EULEX y el SEAE han tomado medidas para investigar las presuntas irregularidades y han cooperado bien con la Defensora del Pueblo en lo que respecta a su investigación. Además, el Alto Representante de la UE ha nombrado a un experto externo con un amplio mandato para examinar y detectar deficiencias en las operaciones de la EULEX. El Defensor del Pueblo acoge con satisfacción este nombramiento. Confía en que este experto también pueda examinar la cuestión de procedimiento antes mencionada.

31. En tercer lugar, por lo que se refiere a la independencia e imparcialidad de las investigaciones, el Defensor del Pueblo señala que el Código de Conducta y Disciplina de EULEX no prevé ningún tipo de canal de información externo que permita a las personas que deseen denunciar posibles irregularidades dentro de EULEX dirigirse a una persona o autoridad ajena a la propia EULEX [4]. Tal posibilidad resolvería el dilema obvio de que un posible denunciante o los ciudadanos en general pueden no estar convencidos de que las denuncias de irregularidades graves relativas a EULEX se examinen de manera adecuada e independiente.

32. Por lo que se refiere a la cuestión de si las investigaciones llevadas a cabo hasta la fecha se han llevado a cabo de forma independiente e imparcial, tras haber examinado todos los documentos pertinentes del expediente, el Defensor del Pueblo no tiene motivos para dudar de la integridad profesional o del comportamiento de las personas que han llevado a cabo o que están llevando a cabo actualmente investigaciones sobre el asunto. Sus currículums muestran que son profesionales que poseen cualificaciones más que adecuadas para las tareas que se les asignan.  

33. No obstante, la cuestión de la contratación del fiscal externo merece un examen más detenido, en particular desde el punto de vista de la percepción del público. Del expediente examinado por los representantes del Defensor del Pueblo se desprende que dos de los tres miembros del comité de selección pertinente, al que se encomendó la selección de un fiscal externo independiente, también eran miembros del Grupo de Tareas que había llevado a cabo la investigación interna, incluido el Jefe de la División Ejecutiva. Este último también parece haber sido, al menos desde un punto de vista administrativo, el director directo de determinadas personas de la EULEX a las que se dirigían las denuncias de corrupción. Además, el grupo de personas que trabajan para las misiones de la PESC parece ser relativamente pequeño, con personas que cruzan regularmente los caminos profesionales de los demás. De los currículos pertinentes inspeccionados se desprende que dos de los miembros del comité de selección habían trabajado juntos en otra misión durante el mismo período de tiempo que el fiscal externo seleccionado.

34. Como ha subrayado el Defensor del Pueblo antes, es importante evitar no solo los conflictos de intereses reales o potenciales, sino también los aparentes. A este respecto, el Defensor del Pueblo subraya una vez más que la confianza pública en el sistema administrativo es vital para el correcto funcionamiento de una democracia.

35. Las personas implicadas declararon que no había conflictos de intereses en lo que respecta a la contratación del fiscal externo. El Defensor del Pueblo no encuentra motivos para dudar de estas declaraciones. No obstante, sin pretender en modo alguno dar a entender que existieran tales conflictos de intereses en la tramitación del asunto por parte de EULEX, el Defensor del Pueblo considera que sería claramente preferible que una decisión, como la contratación de un fiscal independiente para investigar las denuncias de irregularidades graves en EULEX, fuera adoptada por alguien ajeno a EULEX, por ejemplo, por el SEAE. Una vez más, esta es una cuestión que probablemente será abordada por el experto externo designado por el Alto Representante de la UE.

36. En resumen, dado que la investigación penal preliminar del equipo judicial conjunto está en curso, que el experto externo designado por el Alto Representante de la UE está a punto de iniciar su propia investigación, que este experto ha dejado claro que esta investigación cubrirá las acusaciones de irregularidades graves en EULEX y que el Defensor del Pueblo no tiene motivos para dudar de que este experto procederá a una revisión exhaustiva y rápida, el Defensor del Pueblo considera que es demasiado pronto para que llegue a una conclusión definitiva sobre la cuestión de si el SEAE o EULEX han investigado adecuadamente o están investigando adecuadamente la acusación de irregularidades graves que afectan a EULEX. En vista de lo anterior, la Defensora del Pueblo se limita, en la actualidad, a formular las observaciones anteriores. No obstante, se reserva el derecho de volver a examinar el asunto una vez que la investigación penal o el experto experimentado hayan presentado sus conclusiones.

37. No obstante, la Defensora del Pueblo confía en que su investigación haya contribuido tanto a ayudar en los esfuerzos por examinar las alegaciones pertinentes como a informar al público sobre los antecedentes de este asunto.

Conclusión

Tras llevar a cabo su investigación por iniciativa propia, la Defensora del Pueblo la cierra con las siguientes conclusiones:

Dado que la investigación penal previa al juicio por parte del equipo judicial conjunto, así como la revisión llevada a cabo por el experto externo designado por el Alto Representante de la UE, aún están en curso, es demasiado pronto para que el Defensor del Pueblo llegue a una conclusión definitiva sobre la cuestión de si el SEAE o la EULEX han investigado adecuadamente o están investigando adecuadamente la alegación de irregularidades graves que afectan a la EULEX.

En vista de lo anterior, la Defensora del Pueblo se limita, en la actualidad, a formular las observaciones anteriores. Sin embargo, se reserva el derecho de revisar el asunto una vez que la investigación penal previa al juicio y / o el experto experimentado hayan presentado sus conclusiones.

Se informará al SEAE de esta decisión.

Emily O'Reilly