ouverte conformément à l’article 4, paragraphe 3, du statut du Médiateur européen^[1]

Contexte

1. Le droit d’accès du public aux documents détenus par les institutions de l’UE est défini dans les traités de l’UE et dans la charte des droits fondamentaux.[2] Il joue un rôle crucial en garantissant que les institutions de l’UE fonctionnent de manière transparente, renforçant ainsi la légitimité de l’UE et la confiance du public à son égard. Les règles générales donnant effet à ce droit sont énoncées dans la législation de l’UE relative à l’accès du public aux documents [règlement (CE) nº 1049/2001].[3]

2. Si une institution de l’UE refuse l’accès aux documents demandés par un citoyen, en invoquant l’une des exceptions prévues par le règlement (CE) nº 1049/2001, le citoyen peut alors demander à l’institution de revoir sa décision (c’est ce qu’on appelle une «demande confirmative»).

3. Il existe deux voies de recours lorsque l’institution a rejeté, en tout ou partie, une demande confirmative, ou lorsque l’institution ne répond pas dans les délais applicables. Les personnes qui demandent un accès public aux documents peuvent saisir la Cour de justice de l’Union européenne ou s’adresser au Médiateur européen.

4. Les plaintes alléguant un manque de transparence représentent invariablement la plus grande part des affaires traitées par le Médiateur. Afin d’aider le public et les institutions de l’UE dans ce domaine, un guide en ligne, disponible en 24 langues, a été publié par le Médiateur, comprenant une ressource plus détaillée pour les experts[4].

5. Afin d’assurer un accès effectif, les institutions de l’UE devraient traiter toutes les demandes d’accès du public aussi rapidement que possible. Les retards dans l’octroi de l’accès peuvent nuire à la capacité des personnes qui demandent des documents de participer au processus démocratique de l’UE. Par exemple, des particuliers peuvent être amenés à demander l’accès à des documents pour être en mesure de suivre en détail les négociations législatives ou internationales en cours ou de participer à l’élaboration des décisions ou des politiques de l’UE. Il peut s’agir de groupes d’intérêt ou d’organisations de la société civile souhaitant participer à des débats politiques ou à des processus décisionnels en cours, ou de journalistes œuvrant à ce que des organismes publics rendent des comptes.

6. En conséquence, le règlement (CE) nº 1049/2001 prévoit que les demandes d’accès du public doivent être traitées «avec promptitude». Un délai de 15 jours ouvrables est prévu pour une décision émanant d’une institution, tant pour la demande d’accès initiale que pour les demandes confirmatives lorsque l’institution a initialement refusé l’accès (intégral). Chaque délai peut être prolongé de 15 jours ouvrables supplémentaires à «titre exceptionnel», ce qui signifie que les institutions de l’UE sont censées prendre une décision, respectivement au stade initial et au stade de la demande confirmative, dans un délai maximal de 30 jours ouvrables. Le non-respect des délais fixés par le législateur ne saurait constituer une bonne administration.

7. Ces dernières années, les plaintes dont la Médiatrice a été saisie ont révélé des retards importants dans le délai écoulé avant que la Commission ne statue sur des demandes d’accès du public aux documents.

8. Dans ce contexte, la Médiatrice a ouvert une enquête d’initiative afin de déterminer si les retards dans le traitement par la Commission des demandes d’accès du public aux documents étaient systémiques.

L’enquête

9. La Médiatrice a demandé à la Commission de fournir des données statistiques pour l’année 2021: i) le nombre de demandes et de demandes confirmatives qu’elle a reçues, et ii) le temps nécessaire pour traiter ces demandes, y compris la fréquence à laquelle elle a dépassé le délai maximal de 30 jours ouvrables[5].

10. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a inspecté plus de 60 dossiers de la Commission concernant des demandes d’accès à des documents, comprenant à la fois des demandes pour lesquelles la Commission avait respecté les délais et d’autres pour lesquelles elle avait accusé un retard significatif. La Médiatrice a ensuite demandé à la Commission de répondre à des questions supplémentaires.

11. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a également tenu une réunion avec le personnel de la Commission afin d’obtenir des informations complémentaires. [6] 

Conclusions de la Médiatrice ayant donné lieu à une recommandation

12. L’enquête de la Médiatrice a montré qu’il y avait des retards, y compris des retards importants, en particulier dans le traitement des demandes au stade de la demande confirmative. En 2021, alors qu’au stade initial, des retards étaient enregistrés dans environ 16 % des cas, 85 % de toutes les demandes confirmatives ont subi des retards. Plus de 60 % de l’ensemble des demandes confirmatives ont été traitées dans un délai supérieur à 60 jours ouvrables, et ce malgré le délai légal de 15 jours ouvrables qui, dans des cas exceptionnels, peut être prolongé de 15 jours ouvrables supplémentaires. Le non-respect des délais fixés par le législateur de l’Union était donc systémique. 

13. Dans ce contexte, la Médiatrice a considéré que les retards systémiques et importants accusés par la Commission dans le traitement des demandes d’accès du public à des documents constituent un cas de mauvaise administration. La Médiatrice a recommandé à la Commission de remédier en priorité à cette situation.[7]

14. En outre, la Médiatrice a formulé une série de suggestions visant à résoudre des problèmes particuliers dans le traitement des demandes d’accès, qu’elle a identifiés dans son enquête et qui peuvent entraîner des retards. Elle a toutefois souligné que s’attaquer au problème majeur des retards nécessite de repenser radicalement, au sein de la Commission, la manière dont celle-ci envisage de respecter les délais fixés par le législateur.

15. Les questions particulières que la Médiatrice a notées et qu’elle a abordées au moyen de suggestions étaient notamment les suivantes:

• Transparence insuffisante à l’initiative de la Commission elle-même: La Médiatrice a suggéré à la Commission de poursuivre ses tentatives d’anticiper les domaines/sujets politiques susceptibles de générer un intérêt public particulier, et de garantir une transparence proactive en ce qui concerne lesdits domaines/sujets. C’est l’un des principaux moyens d’éviter aux personnes de devoir soumettre des demandes et d’attendre que les documents soient divulgués.
• Ressources humaines insuffisantes: La Médiatrice a suggéré que la Commission consacre davantage de ressources au traitement des demandes confirmatives, compte tenu du nombre croissant de demandes et du fait que la Commission ne respecte pas, dans la grande majorité des cas, le délai imparti.
• Pratiques chronophages et gourmandes en ressources, et interaction limitée avec les demandeurs: La Médiatrice a fait quelques suggestions spécifiques à cet égard, notamment que la Commission s’engage auprès des demandeurs de manière ouverte et constructive à tous les stades, et s’assure qu’ils reçoivent toutes les informations nécessaires qui peuvent leur permettre de préciser leurs demandes. Elle suggère également que la Commission vérifie dès le départ si des consultations externes dans le cadre du traitement d’une demande d’accès seront nécessaires et, le cas échéant, lance ce processus en temps utile. De même, la Commission devrait s’efforcer d’obtenir des éclaircissements de la part des demandeurs dans les jours qui suivent l’enregistrement de la demande.

Réponse de la Commission

16. En réponse à la recommandation de la Médiatrice, la Commission a reconnu qu’il était important de traiter les demandes rapidement[8]. Elle a fait référence à l’augmentation significative du nombre de demandes d’accès du public au cours des dernières années, dont le champ d’application est de plus en plus vaste et qui sont très complexes. La Commission a également insisté sur les nouvelles mesures qu’elle a mises en place pour simplifier l’exercice du droit d’accès aux documents, à savoir le nouveau système informatique pour la soumission et le traitement des demandes: le portail d’accès électronique aux documents de la Commission (Electronic Access to Commission Documents, EASE)[9].

17. La Commission a fait valoir que les préoccupations soulevées par la Médiatrice concernent principalement une partie limitée des demandes d’accès qu’elle reçoit, à savoir 4 % de l’ensemble des demandes reçues en 2021 et 5 % en 2022. D’une manière générale, la Commission considère qu’elle fait preuve d’un niveau élevé de transparence, étant donné qu’un accès total ou partiel est accordé à la majorité des documents demandés.

18. En ce qui concerne les suggestions concrètes formulées par la Médiatrice, la Commission a fait observer les efforts constants qu’elle a déployés pour améliorer la transparence proactive , notamment dans le cadre du Brexit et des négociations commerciales, qu’elle a cités à titre d’exemples pertinents.

19. En réponse à la suggestion de la Médiatrice sur l’insuffisance des ressources humaines, la Commission a cité les restrictions actuelles qui affectent le niveau des effectifs eu égard aux importantes tâches supplémentaires reçues au cours des dernières années (dans des domaines tels que la crise énergétique, la guerre d’agression contre l’Ukraine et les crises humanitaires). Malgré ces restrictions, la Commission s’est engagée à allouer davantage de ressources à l’équipe du secrétariat général chargée des demandes confirmatives, sans toutefois fournir de données chiffrées.

20. Enfin, la Commission a indiqué que ses pratiques administratives et ses orientations à l’intention du personnel couvrent déjà les suggestions de la Médiatrice en ce qui concerne le lancement en temps utile de consultations externes et le dialogue avec les demandeurs afin d’obtenir des éclaircissements. La Commission a ajouté qu’elle rappelle régulièrement ces pratiques au personnel, ainsi que la nécessité de prendre toutes les mesures procédurales dans les meilleurs délais.

L’évaluation de la Médiatrice

21. Il est important d’exposer ce que signifient réellement les retards dans la pratique. Ils impliquent, en premier lieu, une expérience négative de l’Union pour le citoyen concerné et une perte de crédibilité pour l’institution. Les citoyens, eux, sont tenus de respecter sans condition les délais qui leur sont imposés par les pouvoirs publics. On peut difficilement envisager qu’il soit acceptable que les autorités publiques puissent ne pas tenir compte des délais fixés par la loi pour leur action. En outre, les retards vont à l’encontre de l’un des objectifs mêmes du droit d’accès du public, à savoir permettre aux citoyens et aux organisations de participer aux débats publics et de contrôler les actions que les autorités publiques envisagent ou ont entreprises. L’octroi d’un accès pendant des mois ou des années après que l’affaire a été portée à l’attention du public peut être dénué de sens. Cette question est d’autant plus grave que, selon l’expérience de la Médiatrice, des retards majeurs se produisent dans des affaires présentant une grande importance pour le public.

22. La réponse de la Commission suggère qu’elle met déjà en œuvre la plupart des suggestions de la Médiatrice. Or, ce n’est pas ce que la Médiatrice a constaté dans ses enquêtes.[10]

23. Les plaintes qui sont parvenues à la Médiatrice, après l’ouverture de cette enquête, continuent de faire apparaître des retards importants, y compris dans des affaires d’importance publique. Les plaintes montrent également que les suggestions de la Médiatrice ne sont pas systématiquement mises en œuvre dans la pratique. En voici quelques exemples:

· Facilité pour la reprise et la résilience: Un journaliste demandait l’accès du public aux documents concernant les plans nationaux de la Pologne et des Pays-Bas dans le cadre de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR). En ce qui concerne les documents relatifs au plan polonais, la Commission a accordé un accès partiel neuf mois après la demande initiale du plaignant.[11] Le plaignant estime que la Commission n’avait pas identifié tous les documents relevant du champ d’application de sa demande. La Commission répond qu’il existe deux documents supplémentaires, mais qu’ils n’entrent pas dans le champ d’application de la demande. La Médiatrice a estimé que la Commission avait défini le champ d’application de la demande de manière très littérale et a jugé regrettable que la Commission n’ait pas engagé de dialogue avec le plaignant pour préciser la demande. Elle a demandé instamment à la Commission d’enregistrer une nouvelle demande pour ces deux documents et de traiter cette demande immédiatement. En ce qui concerne les documents relatifs au plan néerlandais, en septembre 2023, la Commission n’avait toujours pas pris de décision finale, malgré le fait que la première demande d’accès du plaignant datait de juin 2022. La Commission a informé la Médiatrice que les consultations externes étaient toujours en cours neuf mois après la réception de la demande confirmative.[12]

• Migration: Un journaliste a présenté trois demandes d’accès du public à des documents concernant les systèmes et équipements de surveillance et de sécurité dans les centres d’accueil pour migrants en Grèce. Elle a saisi la Médiatrice après avoir constaté des retards dans la réception d’une réponse aux trois demandes confirmatives. Les demandes de la plaignante datent d’août 2022. En septembre 2023, la Commission a envoyé sa réponse finale sur une demande, tandis que les deux autres étaient toujours en attente.[13]
• Droits numériques: Un réseau d’organisations surveillant l’application des droits numériques dans l’UE a demandé à la Commission un accès du public aux documents concernant le cryptage dans le domaine répressif. En l’absence d’une réponse de la part de la Commission à la demande confirmative, le plaignant s’est adressé à la Médiatrice. Le plaignant a fait valoir que compte tenu de ce retard, le réseau n’était pas en mesure de remplir son rôle de surveillance, étant donné que les documents deviennent de moins en moins pertinents à mesure que le temps passe et que le débat politique sur le sujet évolue. La demande initiale du plaignant date d’octobre 2022 ; en septembre 2023, la Commission n’avait toujours pas rendu de décision finale.[14]
• Sanctions à l’encontre de la Russie: La Commission n’a pas pris de décision finale dans les délais applicables sur une demande d’accès du public à des documents relatifs à une correspondance et des réunions avec des groupes de pression et des groupes industriels concernant des sanctions à l’encontre de la Russie. Compte tenu du retard persistant, la Médiatrice a examiné les documents en cause. L’inspection a révélé que dix documents sur les 41 recensés étaient déjà accessibles au public, que 18 documents étaient des lettres d’accompagnement ou des courriers électroniques de nature purement administrative et que 13 documents ne semblaient pas contenir d’informations sensibles. Compte tenu de ce qui précède, la Médiatrice a demandé à la Commission d’accorder un accès aussi large que possible aux documents, ce que la Commission a accepté. Au total, il aura fallu 15 mois à la Commission pour divulguer les documents. La Médiatrice a également noté que ce n’est qu’après qu’elle a demandé à consulter les documents que la Commission a lancé les consultations nécessaires avec des tiers. Il était question d’un retard de près de six mois.[15]
• COVID-19: Un citoyen a demandé à la Commission une liste des documents échangés entre le comité de pilotage de la Commission chargé de l’achat des vaccins contre la COVID-19 et le gouvernement polonais. Il a fallu à la Commission 14 mois pour répondre. Abstraction faite du temps et des efforts considérables dont le personnel de la Commission a besoin pour produire les documents demandés, la Commission n’a pas pris contact avec le plaignant afin de clarifier la portée de sa demande et/ou de présenter une proposition de solution à l’amiable. De nombreux mois durant, la Commission n’a pas non plus tenu le plaignant informé de la manière dont sa demande était traitée. La Commission a également reporté le délai de réponse à plusieurs reprises au cours de l’enquête de la Médiatrice. Les informations fournies au plaignant à cet égard étaient très confuses[16].
• Sécurité énergétique: Une organisation de la société civile a demandé à la Commission des informations et un accès public à des documents concernant la task-force UE-États-Unis sur la sécurité énergétique, qui réunit des représentants de la Commission et les autorités des États-Unis pour discuter de la sécurité et de la coopération énergétiques. À cette fin, la task-force organise des réunions et interagit avec différentes parties prenantes, dont le secteur privé. Dans un premier temps, la Commission a refusé de divulguer les noms des entreprises participant aux réunions de la task-force. N’ayant reçu aucune réponse à sa demande confirmative, la plaignante s’est adressée à la Médiatrice. La Médiatrice n’était pas d’accord avec l’évaluation initiale de la Commission et a demandé un accès public accru, que la Commission a finalement accordé. Il a fallu 12 mois à la Commission pour divulguer l’intégralité des documents. L’organisation ayant demandé les documents a fait observer que ce retard signifiait que les participants échappaient à son contrôle[17].
• Protection de l’environnement: Une organisation non gouvernementale a demandé à la Commission des documents concernant des plaintes relatives à l’interdiction des vols de courte distance en France, pour lesquels il existe des alternatives plus respectueuses de l’environnement. N’ayant reçu aucune réponse de la Commission sur la demande confirmative, l’organisation a saisi la Médiatrice. La demande concernait trois documents succincts. Malgré cela, il a fallu dix mois à la Commission pour les divulguer.[18]
• Après que la Médiatrice a formulé sa recommandation dans le cadre de cette enquête stratégique, une journaliste l’a contactée pour l’informer d’une affaire dans laquelle la Commission avait mis deux ans pour répondre à une demande confirmative, tout cela pour adopter une décision confirmative identique en substance à la réponse initiale.

24. Les rapports annuels de la Commission sur la mise en œuvre du règlement (CE) nº 1049/2001 ne contiennent aucune information sur le délai moyen nécessaire au traitement des demandes d’accès du public[19]. Toutefois, le nombre croissant de cas «de retard» portés devant la Médiatrice suggère que la situation continue de se détériorer. En 2020, la Médiatrice a ouvert 13 enquêtes liées aux retards pris par la Commission dans le traitement des demandes d’accès du public. En 2021, il y a eu 22 enquêtes, 35 enquêtes en 2022 et, plus encore en 2023, la Médiatrice avait ouvert 54 enquêtes de ce type au 15 septembre 2023. 

25. Le fait que les demandes d’accès deviennent de plus en plus nombreuses et complexes ne saurait justifier qu’elles ne soient pas traitées rapidement. Comme le Parlement européen l’a déjà proposé, la Commission devrait adopter des procédures plus rapides, plus accessibles et plus simples pour traiter les demandes relatives à des refus d’accès^[20].

26. Si le nouveau portail EASE constitue clairement une étape positive en ce qui concerne l’interaction avec les demandeurs d’accès et la publication de tous les documents divulgués, il ne semble pas encore avoir ouvert la voie à des changements majeurs dans le traitement interne des demandes par la Commission.

27. S’agissant de la plus grande institution de l’UE, les pratiques administratives de la Commission sont considérées comme un exemple par d’autres institutions, organes et organismes. Par conséquent, si la Commission est systématiquement défaillante dans la manière dont elle traite les demandes d’accès du public, cela risque de porter atteinte à la transparence de l’ensemble de l’administration de l’UE.

28. Compte tenu de ce qui précède, la Médiatrice réitère sa conclusion selon laquelle les retards systémiques et importants dans le traitement par la Commission des demandes d’accès du public aux documents constituent un cas de mauvaise administration. La Commission doit, en priorité, remédier à cette situation.

29. Tant que la Commission n’aura pas démontré concrètement, aux plus hauts niveaux, que la transparence constitue la règle et une priorité pour l’institution, elle continuera de ne pas traiter les demandes dans les délais.

30. Compte tenu de l’importance de cette question, la Médiatrice la soumet au Parlement européen par l’intermédiaire de ce rapport spécial, en sollicitant le soutien du Parlement pour inciter la Commission à donner suite à sa recommandation. Le Parlement européen pourrait envisager l’adoption d’une résolution dans ce sens. De l’avis de la Médiatrice, les citoyens sont en droit d’attendre de meilleures pratiques de la part d’une administration européenne ouverte, moderne et dotée d’une culture du service.

Emily O'Reilly

Médiatrice européenne

Fait à Strasbourg, le 20 septembre 2023

 

[1] Disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC.

[2] Article 15 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj, et article 42 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj.

[3] Règlement (CE) nº 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. Le règlement (CE) nº 1049/2001 s’applique directement à la Commission européenne, au Conseil de l’UE et au Parlement européen. Toutefois, d’autres institutions, organes et organismes de l’UE appliquent également le règlement ou ont adopté des décisions précisant leurs modalités d’application.

[4] Voir Accès du public aux documents de l’UE et rôle du Médiateur européen: https://www.ombudsman.europa.eu/en/areas-of-work/access-to-documents.

[5] La lettre de la Médiatrice à la Commission est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/154404 La réponse de la Commission est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/167660. Dans sa réponse, la Commission a notamment fait valoir que les retards devaient être considérés à l’aune des consultations internes et externes qu’elle peut être amenée à entreprendre, de la protection des données à caractère personnel, des exigences en matière de traduction, de la nécessité de garantir des réponses juridiquement valables et cohérentes, du nombre croissant de demandes d’accès du public et de l’étendue du champ d’application de nombreuses demandes.

[6] Le compte rendu de réunion est disponible ici: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/167659.

[7] La recommandation de la Médiatrice sur le temps que prend la Commission pour traiter les demandes d’accès du public aux documents est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661.

[8] La réponse de la Commission à la recommandation (son «avis circonstancié», en application de l’article 4 du statut du Médiateur) est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/174167.

[9] Le portail d’«accès électronique aux documents de la Commission», par lequel les demandes d’accès du public aux documents peuvent être effectuées, a été mis en ligne en septembre 2022. Il est disponible à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/home.

[10] La décision de la Médiatrice clôturant cette enquête fournit de plus amples détails sur les recommandations et suggestions, la réponse de la Commission à celles-ci et l’évaluation de la Médiatrice, à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/175321.

[11] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62960.

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63458.

[13] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63443.

[14] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63770.

[15] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62049.

[16] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62702.

[17] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62757.

[18] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63162.

[19] Par exemple, le Conseil inclut des statistiques sur le délai moyen de traitement des demandes initiales et des demandes confirmatives; voir le rapport 2021 sur l’accès aux documents, disponible à l’adresse suivante: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-8196-2022-INIT/en/pdf.

[20] Résolution du Parlement européen sur l’accès du public aux documents – rapport annuel pour les années 2019-2021, paragraphe 42: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2023-0179_EN.html.