Enquête d’initiative: OI/2/2022/MIG

Intitulé de l'affaire: Le temps pris par la Commission européenne pour traiter les demandes d'accès du public aux documents

Date: lundi 16 janvier 2023

Réunion à distance via Webex

Présent

Commission européenne

Chef d'unité adjoint, Secrétariat général

Expert principal, Secrétariat général

7 spécialistes des questions juridiques et politiques, Secrétariat général

Médiateur européen

Mme Michaela Gehring, chargée des enquêtes

Mme Tanja Ehnert, coordinatrice des enquêtes

Mme Jennifer King, Experte juridique

Mme Oana Marin, chargée des enquêtes

Mme Silvia Fuller, chargée des enquêtes

Mme Leila Kentache, stagiaire chargée des enquêtes

Objet de la réunion

L'objectif de la réunion était que l'équipe d'enquête du Médiateur obtienne de plus amples informations et comprenne parfaitement comment la Commission traite les demandes d'accès du public aux documents [1]. À cette fin, l'équipe d'enquête a communiqué une liste de questions à la Commission avant la réunion.

Introduction et informations procédurales

La réunion a débuté à 10 heures et s’est terminée vers 11 h 45.

L’équipe d’enquête de la Médiatrice a décrit le cadre juridique qui s’applique aux réunions tenues par la Médiatrice et, en particulier, le fait que la Médiatrice ne divulguerait aucune information jugée confidentielle par la Commission sans son consentement préalable [2].

L’équipe d’enquête a expliqué qu’un rapport sur la réunion sera établi et qu’un projet de rapport sera envoyé à la Commission pour examen afin de s’assurer qu’il est exact et complet sur le plan factuel et qu’il ne contient aucune information confidentielle. Le rapport de la réunion sera ensuite finalisé et, à un stade ultérieur, publié sur le site web du Médiateur.

Informations obtenues

Les représentants de la Commission ont fait une déclaration liminaire dans laquelle ils ont rappelé le nombre croissant de demandes d'accès du public aux documents que la Commission reçoit. Ils ont noté que les demandes d’accès devenaient de plus en plus complexes chaque année, tant du point de vue de leur portée que du type de documents demandés (à titre d’exemple, les représentants de la Commission ont fait référence aux demandes d’accès reçues par la Commission concernant les vaccins contre la COVID-19 et la facilité pour la reprise et la résilience). Ils ont également rappelé le lancement du nouveau portail EASE de la Commission par l’intermédiaire duquel les demandeurs peuvent présenter des demandes d’accès du public [3] et qui facilite le traitement de ces demandes.

La Commission a ensuite répondu aux questions soulevées par l’équipe d’enquête de la Médiatrice:

Raisons générales des retards

Les raisons générales des retards énumérées par la Commission dans sa réponse du 29 juin 2022 ne sont pas nécessairement reflétées dans les dossiers contrôlés. Est-il possible de définir d'autres facteurs qui pourraient entraîner des délais de traitement retardés? Dans ce contexte, pourriez-vous expliquer brièvement, étape par étape, la procédure de la Commission pour traiter les demandes d’accès (de l’enregistrement d’une demande d’accès à l’adoption de la décision finale), par exemple, qui est impliqué et quel est le délai interne?

La procédure commence à la réception de la demande d’accès du public. Les demandeurs envoient normalement leur demande soit directement à la direction générale (DG) responsable, soit au secrétariat général (SG), qui la transmet ensuite à la DG responsable (cela se fait généralement très rapidement, mais peut prendre plus de temps si le champ d’application de la demande n’est pas clair, c’est-à-dire s’il s’agit de demandes étendues ou si le champ d’application n’est pas clair). La Commission reçoit régulièrement des demandes de documents portant sur des sujets relevant de la compétence de plusieurs DG. Dans ce cas, une DG devient le «service chef de file» et les autres DG deviennent des «services associés». Les différentes DG doivent alors se coordonner.

Au sein d’une DG, la demande d’accès est traitée par le coordinateur de l’accès aux documents (A2D) ou par une unité politique avec le soutien du coordinateur A2D. Si des questions sur des questions horizontales (juridiques ou administratives) se posent lors du traitement d’une demande d’accès, la DG peut s’adresser au service d’assistance du SG pour obtenir des orientations.

En ce qui concerne l’approbation de la décision, la procédure prend plus de temps lorsqu’une réponse négative partielle ou totale est émise, étant donné que celle-ci doit être signée par le directeur général responsable conformément aux modalités d’application du règlement (CE) no 1049/2001 [4].

Parmi les autres étapes qui prolongent la procédure à ce stade figurent les besoins récurrents en matière de traduction, l’identification des documents demandés (en particulier lorsque les demandes sont formulées de manière large) et d’éventuelles négociations avec le demandeur sur une «solution équitable» au titre de l’article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001.

Au stade de la confirmation, toutes les demandes d’accès sont traitées par le SG. Ce faisant, le SG s’appuie sur les contributions de la ou des DG responsables, par exemple, pour comprendre les circonstances de l’affaire. Toutefois, ce retour d’information n’est généralement pas facilement disponible, à savoir que le coordinateur A2D doit contacter à nouveau l’unité politique de sa DG (par exemple, s’il y a de nouvelles circonstances factuelles ou juridiques à prendre en compte).

Comme au stade initial, le SG doit régulièrement revenir vers le demandeur pour demander des éclaircissements sur sa demande, consulter les États membres (par l’intermédiaire de leurs représentations permanentes) ou d’autres tiers et traduire les documents pertinents.

Étant donné que les demandeurs peuvent contester la légalité de la décision confirmative de la Commission devant la juridiction de l’Union, la phase confirmative est plus complexe et plus sensible. Cela signifie que le service juridique de la Commission (SJ) est également associé au processus et doit approuver le projet de décision confirmative avant que le projet puisse être soumis à la signature du secrétaire général.

Les représentants de la Commission ont également souligné que le nombre de demandes confirmatives reçues par la Commission a considérablement augmenté ces dernières années. L’augmentation du nombre de dossiers, leur complexité et leur portée toujours plus large ne sont pas proportionnées au personnel supplémentaire qui a rejoint l’équipe chargée des demandes confirmatives et, par conséquent, le nombre de dossiers par gestionnaire de dossiers a augmenté ces dernières années. À l’heure actuelle, l’équipe chargée des demandes confirmatives et de certaines des demandes initiales relevant de la compétence du SG est composée de dix gestionnaires de dossiers.  

Tous les gestionnaires de dossiers et certains assistants sont également responsables d’autres tâches liées à l’accès aux documents. Entre autres, ils fournissent tous des conseils horizontaux aux coordinateurs des DG par l’intermédiaire du service d’assistance juridique. En outre, certains membres du personnel coordonnent également les relations avec le Médiateur, assurent la suppléance en tant que coordinateur de la protection des données pour le SG, répondent aux questions du Parlement européen, dispensent des formations sur l’accès aux documents, organisent et coordonnent le réseau d’accès aux documents du SG, rédigent le rapport annuel sur l’accès aux documents, agissent en tant que chef d’entreprise pour EASE, etc.

En ce qui concerne les gains d’efficacité possibles grâce au nouveau portail EASE, les représentants de la Commission ont expliqué que de nombreuses étapes administratives sont désormais automatisées (telles que l’enregistrement de la correspondance dans le système de gestion des documents ARES de la Commission). En ce qui concerne le traitement des dossiers, cet outil ne facilite pas les étapes de la procédure qui sont effectuées par les gestionnaires de dossiers, telles que l’analyse et l’occultation des documents demandés. Il n'automatise pas non plus le processus de consultation par des tiers. Il permet toutefois aux gestionnaires de suivre l'évolution des dossiers et facilite l'attribution efficace des nouveaux dossiers.

Consultations internes

Dans sa réponse du 29 juin 2022, la Commission a indiqué que la consultation du SJ pouvait impliquer plusieurs échanges. Toutefois, cela ne se reflète pas dans les exemples de dossiers, qui comprennent généralement un courriel du SG soumettant le projet de décision confirmative au SG et un courriel du SG approuvant le projet. Pourriez-vous expliquer plus en détail la procédure de consultation du SG?

Selon les modalités d’application du règlement (CE) no 1049/2001 de la Commission, les réponses confirmatives constituent des décisions de la Commission, c’est-à-dire des documents de nature juridique, ce qui signifie qu’elles doivent être approuvées par le service juridique. La consultation du SJ au stade de la confirmation est donc obligatoire. Le SJ est donc consulté dès que possible sur le projet de décision confirmative dans tous les cas (les échanges concernés sont enregistrés dans le dossier).

Dans certains cas, d’autres échanges avec le SJ pourraient être nécessaires, par exemple lorsque le SJ a besoin de clarifications supplémentaires avant de rendre son avis ou lorsque le SG a besoin de contributions/d’orientations du SJ avant de pouvoir finaliser le projet de décision confirmative.

Les consultations LS peuvent prendre plus de temps si la portée de la demande d'accès est large et si, compte tenu de la nature des documents, ils doivent être examinés en détail.

Sur la base de l’inspection des dossiers de l’échantillon, il semble que d’autres services de la Commission (et les cabinets des commissaires) participent parfois au traitement des demandes d’accès ^[5]. Est-il possible de décrire dans quels types de cas, à quel stade du processus et comment d’autres services sont consultés?

Le cabinet d’un commissaire intervient normalement lorsque la demande d’accès concerne des documents émanant de ce cabinet (ou reflétant son point de vue sur un sujet). La DG traitant la demande d’accès demande ensuite au cabinet d’identifier les documents concernés et/ou de formuler des observations sur l’éventuelle divulgation des documents.

D'autres services de la Commission pourraient également être consultés, par exemple lorsqu'un document est le résultat d'une consultation interservices.

Consultations externes

Dans de nombreux cas examinés, la Commission a lancé la consultation avec les États membres/tiers assez tardivement, parfois après l’expiration du délai prolongé de 30 jours ouvrables. Quelles en sont les raisons?

En règle générale, la Commission procède d’abord à une évaluation préliminaire, qu’elle partage ensuite lorsqu’elle consulte un État membre ou un tiers. . Cette approche facilite le dialogue avec l’État membre/le tiers. Plus précisément, il aide l’État membre/le tiers à comprendre les intentions de la Commission et à parvenir à un résultat positif (lorsque l’intention est de donner accès au public). En vertu du principe de coopération loyale, la Commission est tenue d’engager un véritable dialogue avec l’État membre quant à l’application et à la justification sous-jacente d’une exception au titre de l’article 4 invoquée par ce dernier [6]. En outre, un dialogue constructif avec les États membres rend moins probable que la Commission doive passer outre l’opposition d’un État membre à la divulgation et peut donc éviter une action en justice, ce qui pourrait entraîner la mise en suspens de la divulgation des documents jusqu’à ce que la Cour statue.

Dans l’affaire GestDem 2020/7563, les États membres concernés ont été consultés à deux reprises au stade de la confirmation (en juin 2021, puis à nouveau en novembre 2021). Quelle en était la raison? Est-il possible d’expliquer pourquoi l’affaire n’a pas été avancée entre janvier 2021 et juin 2021 et entre juillet 2021 et novembre 2021?

En ce qui concerne l’affaire GestDem 2020/7563, la demande d’accès connexe concernait un grand nombre de documents (environ 70), dont certains n’ont été identifiés qu’au stade confirmatif. En outre, la Commission a dû consulter 27 États membres (certains d’entre eux ont insisté pour correspondre dans leur propre langue plutôt qu’en anglais) et elle a dû garantir une approche cohérente. À cette fin, certains États membres s’étant initialement opposés à la divulgation, la Commission a engagé un dialogue avec ces États membres conformément au devoir de coopération loyale. En fin de compte, un résultat positif a été obtenu pour le demandeur. 

Cas (apparemment) dormants

D'après l'inspection des dossiers d'échantillons, il semblerait que les cas ne soient pas du tout avancés ^[7]. Est-il possible d'exposer les raisons de ces retards?

Les représentants de la Commission ont déclaré que les cas ne sont pas dormants. Au contraire, elles pourraient impliquer des consultations internes intensives (qui ne sont pas enregistrées dans le dossier si elles sont de nature «informelle»). Toutefois, ils ont également rappelé l’énorme quantité de demandes d’accès reçues et la question des ressources humaines limitées rencontrées au cours de la période concernée (ce qui a entraîné une charge de travail considérablement élevée pour les gestionnaires de dossiers, qui ont donc dû parfois donner la priorité aux dossiers).

En ce qui concerne les exemples de cas mentionnés par l’équipe d’enquête de la Médiatrice, les retards étaient en partie dus à des problèmes de charge de travail. En outre, plusieurs de ces affaires ont soulevé des questions juridiques difficiles. Un autre cas concernait un sujet sensible et devait faire l’objet de discussions approfondies (au stade de la confirmation) tant avec la DG qu’avec le service juridique.

Demandes d'éclaircissements/propositions de solution équitable

L'inspection des dossiers de l'échantillon a révélé que la Commission assure parfois un suivi assez tardif auprès des demandeurs [8]. Est-il possible de fournir de plus amples renseignements sur ces délais et sur la façon dont ils ont été établis? Pourriez-vous expliquer les mesures prises par la Commission pour demander des éclaircissements/proposer une solution équitable?

Les demandes de clarification sont normalement envoyées aux demandeurs par la DG responsable au stade initial. Elles servent à clarifier la portée d’une demande d’accès lorsqu’elle n’est pas claire ou formulée de manière large ou vague. Le calendrier commence alors une fois qu'il est clair quels documents le demandeur demande l'accès.

La Commission propose une solution équitable au demandeur lorsque la portée de la demande d’accès est trop large, c’est-à-dire qu’il ne serait pas possible de traiter la demande d’accès dans le délai fixé par le règlement (CE) no 1049/2001. Lorsqu’une solution équitable est requise, la Commission tente de comprendre quels documents pourraient être les plus utiles pour le demandeur et propose ensuite une solution très concrète (par exemple, que la portée de la demande d’accès soit limitée à certaines catégories de documents ou à des échantillons de ceux-ci). À cette fin, la Commission procède à une première appréciation des documents afin de pouvoir les classer et les décrire à la requérante concernée. Cela peut être un exercice assez long. Les représentants de la Commission ont également mentionné que le délai n’est pas suspendu tant qu’une solution équitable est recherchée avec le demandeur.

En ce qui concerne les exemples de cas mentionnés par l'équipe d'enquête du Médiateur, les représentants de la Commission ont indiqué qu'un cas concernait un grand nombre de documents (500), qui devaient tous être examinés et classés avant qu'une proposition puisse être présentée. Cet exercice a pris beaucoup de temps à la Commission. Dans un autre cas, le retard dans la proposition d'une solution équitable était dû à des problèmes de ressources humaines et au fait que certains documents n'ont été identifiés qu'après plusieurs semaines. Il n'était donc pas clair au début qu'une solution équitable devrait être recherchée.

Annulation des demandes confirmatives

L’inspection des dossiers de l’échantillon a montré que, dans certains cas, le SG n’avait pas traité la demande confirmative du demandeur. Au contraire, même après la présentation de la demande confirmative, la DG a poursuivi son appréciation de l’affaire et a rendu une décision. Le SG a ensuite annulé la demande confirmative en informant le demandeur qu’il pouvait présenter une nouvelle demande confirmative. Quand la Commission applique-t-elle cette approche ou s'agit-il d'une pratique courante dans tous les cas où la décision initiale est retardée? Quelle est la base juridique de cette approche?

Les représentants de la Commission ont expliqué la pratique actuelle de la Commission en ce qui concerne les demandes confirmatives relatives à l’absence de réponse initiale, qui précède le nouvel outil EASE mais y est également reflétée. Cette pratique garantit le droit de la requérante d’avoir une procédure en deux étapes et, partant, de pouvoir contester les motifs de non-divulgation invoqués par la Commission (lorsque l’accès est refusé). Par conséquent, lorsqu’aucune décision initiale expresse de la DG n’a été adoptée lorsqu’une demande confirmative est reçue par le SG, la DG continuera à traiter l’affaire. Le SG veille à l’adoption rapide de la réponse initiale. Toutefois, si la DG a besoin d'orientations sur des questions horizontales, le SG lui fournira .

Conclusion de la réunion

L’équipe d’enquête de la Médiatrice a remercié les représentants de la Commission pour leur temps et pour les explications fournies, et la réunion s’est terminée.

Bruxelles, le 16 janvier 2023

 

Jennifer King Michaela Gehring

Spécialiste des questions juridiques

 

[1] En vertu du règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[2] Article 4.8 des dispositions d’exécution du Médiateur européen.

[3] https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/home

[4] Décision de la Commission du 5 décembre 2001 modifiant son règlement intérieur: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32001D0937.

[5] Par exemple, dans l’affaire GestDem 2021/6486, la DG concernée a fait référence, dans ses échanges avec le SG, à des consultations avec un cabinet de commissaires au stade initial [voir document Ares(2022)182286].

[6] Arrêt du 18 décembre 2007, Suède/Commission, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, point 85.

[7] Par exemple, les affaires GestDem 2021/389, 2021/4789, 2021/4394 et 2021/3460.

[8] Par exemple, dans les affaires GestDem 2021/468, 2021/2928 et 2021/6091.