Contexte

1. Le droit du public d'accéder aux documents détenus par les institutions de l'UE est énoncé dans les traités de l'UE et dans la Charte des droits fondamentaux [1]. Il joue un rôle crucial pour garantir que les institutions de l'UE fonctionnent de manière transparente, renforçant ainsi la légitimité et la confiance du public dans l'UE. Les règles générales donnant effet à ce droit sont énoncées dans la législation de l’UE relative à l’accès du public aux documents (règlement (CE) no 1049/2001)[2].

2. Pour garantir un accès significatif, les institutions de l’UE devraient traiter toutes les demandes d’accès du public le plus rapidement possible. Les retards dans l’octroi de l’accès peuvent compromettre la capacité des personnes qui demandent des documents à participer au processus démocratique de l’UE. Les particuliers peuvent, par exemple, demander l’accès à des documents pour pouvoir suivre en détail les négociations législatives ou internationales en cours ou participer à la prise de décision ou à l’élaboration des politiques de l’UE.

3. Conformément au règlement (CE) no 1049/2001, les demandes d’accès du public devraient être traitées «rapidement». Il existe un délai de 15 jours ouvrables pour la décision d’une institution, tant sur la demande d’accès initiale que sur les demandes de réexamen lorsque l’institution a initialement refusé l’accès, soit à l’ensemble de la demande, soit à des parties de celle-ci (une «demande confirmative»). Chaque délai peut être prolongé une fois de 15 jours ouvrables supplémentaires, ce qui signifie que les institutions de l’UE sont censées prendre une décision, respectivement au stade initial et au stade du réexamen/de la confirmation, dans un délai maximal de 30 jours ouvrables. Le non-respect des délais fixés par le législateur ne saurait constituer une bonne administration.

4. Ces dernières années, les plaintes adressées au Médiateur concernant l'accès du public aux documents détenus par la Commission européenne montrent que celle-ci ne respecte pas toujours les délais et qu'il y a parfois un retard important avant de prendre des décisions initiales et confirmatives. Les plaignants qui présentent régulièrement des demandes d'accès du public ont également fait part de leurs préoccupations quant aux retards systématiques dans la façon dont la Commission traite les demandes.

5. Dans ce contexte, la Médiatrice a ouvert une enquête d’initiative pour examiner la nature systémique des retards dans la manière dont la Commission traite les demandes d’accès du public aux documents.

L'enquête

6. La Médiatrice a d’abord demandé à la Commission de fournir des données statistiques pour l’année 2021 sur: (i) le nombre de demandes et de demandes confirmatives qu’il a reçues, et (ii) le temps qu’il a fallu pour traiter ces demandes, y compris la fréquence à laquelle il a dépassé le délai maximal de 30 jours ouvrables.[3] Le Médiateur a également demandé à la Commission des informations sur son projet (à l’époque) de mettre en place un portail en ligne pour traiter les demandes d’accès du public (qui a depuis été lancé sous le nom de portail d’accès électronique aux documents de la Commission «EASE»).[4]

7. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a ensuite examiné plus de 60 dossiers de la Commission concernant des demandes d’accès à des documents, y compris des demandes pour lesquelles la Commission avait respecté les délais et pour lesquelles elle avait subi un retard important. Le Médiateur a ensuite demandé à la Commission de répondre à des questions supplémentaires.

8. L'équipe d'enquête de la Médiatrice a également tenu une réunion [5] avec des représentants de la Commission afin d'obtenir des informations complémentaires.

Recommandation du Médiateur

9. L’enquête de la Médiatrice a montré qu’il y avait des retards, y compris des retards importants, dans le traitement des demandes, en particulier au stade de la confirmation. En 2021, alors qu’au stade initial, des retards se sont produits dans environ 16 % des cas, 85 % de l’ensemble des demandes confirmatives ont subi des retards. Plus de 60 % de toutes les demandes confirmatives ont été traitées en plus de 60 jours ouvrables, bien que le délai légal soit de 30 jours ouvrables.

10. La législation de l’UE relative à l’accès du public aux documents exige que les demandes soient traitées rapidement, et en tout état de cause dans les délais applicables, au stade initial et au stade de la confirmation. Le Médiateur a toujours considéré que «l’accès retardé est refusé». Les documents demandés par les demandeurs peuvent être exigés rapidement et peuvent perdre de leur pertinence si des retards surviennent.

11. Compte tenu de ce qui précède, la Médiatrice a estimé que les retards systémiques et importants dans le traitement des demandes d’accès du public aux documents constituaient une mauvaise administration. Pour remédier à cette situation, la Médiatrice a recommandé à la Commission de corriger cette situation en priorité [6].

12. La Médiatrice a identifié quatre problèmes particuliers dans le traitement des demandes d’accès, qui peuvent entraîner des retards, et a fait des suggestions correspondantes à la Commission sur la manière de les traiter. La Médiatrice a fait observer que le traitement de ces questions ne contribuerait guère à résoudre le problème majeur des retards, qui nécessite une réflexion plus fondamentale au sein de la Commission sur la manière dont elle prévoit de respecter les délais fixés par le législateur. 

1. Ressources humaines insuffisantes

Compte tenu du nombre croissant de demandes confirmatives et du fait que la Commission ne respecte pas le délai prescrit dans la grande majorité des cas, la Commission devrait consacrer davantage de ressources au traitement des demandes confirmatives.

2. Pratiques consommatrices de temps et de ressources

Au début de la procédure, après l’enregistrement d’une demande, la Commission devrait vérifier si une consultation externe sera nécessaire et, dans l’affirmative, lancer ce processus en temps utile.

Le cas échéant, la Commission devrait s’efforcer d’obtenir des éclaircissements de la part des demandeurs dans les jours suivant l’enregistrement de la demande.

3. Communication avec les demandeurs

La Commission devrait dialoguer avec les demandeurs de manière ouverte et constructive à toutes les étapes et veiller à ce qu’ils reçoivent toutes les informations nécessaires susceptibles de leur permettre de clarifier leurs demandes (par exemple en fournissant une liste de documents susceptibles de relever du champ d’application de la demande).

4. Annulation des demandes confirmatives

Pour les demandes confirmatives présentées lorsque la Commission n’a pas pris de décision initiale dans les délais prescrits, la Commission devrait mettre fin à sa pratique consistant à appeler sa décision sur la demande confirmative une décision initiale.

13. En outre, la Médiatrice a souligné l’importance de la transparence proactive en tant que l’un des principaux moyens de garantir la confiance du public dans les actions de l’administration de l’Union et d’éviter la nécessité de demander des documents et de traiter ces demandes. Le Médiateur a également suggéré ce qui suit:

La Commission devrait continuer à anticiper les domaines d’action/thèmes susceptibles de susciter un intérêt particulier du public et garantir une transparence proactive en ce qui concerne ces domaines d’action/thèmes, par exemple en examinant à l’avance les documents qui devraient être rendus publics et en publiant ces informations dans des formats conviviaux et accessibles, par exemple sur des pages web spécifiques.

Les documents divulgués dans le cadre des demandes d’accès du public devraient être publiés et faciles à trouver sur le portail d’accès électronique aux documents de la Commission. Cela implique d'avoir des titres clairs qui ont suffisamment d'informations. Des orientations sur la rédaction de titres clairs pourraient être mises à la disposition de toutes les parties concernées par le traitement des demandes d'accès du public.

Réponse de la Commission à la recommandation

14. En réponse [7], la Commission a reconnu l’importance de traiter en temps utile les demandes d’accès aux documents. Elle a évoqué l’augmentation significative du nombre de demandes d’accès du public au cours des dernières années, dont la portée est de plus en plus large et qui sont très complexes.

15. La Commission a fait valoir que les préoccupations soulevées par la Médiatrice concernaient principalement une partie limitée des demandes d’accès reçues par la Commission (celles qui atteignent le stade de la confirmation), à savoir 4 % en 2021 et 5 % en 2022. D’une manière générale, la Commission a considéré qu’elle disposait d’un niveau élevé de transparence, étant donné que l’accès total ou partiel est accordé à la majorité des documents demandés.

16. La Commission a ensuite répondu aux suggestions formulées par la Médiatrice dans sa recommandation:

• Elle s’est engagée à allouer davantage de ressources à l’équipe du secrétariat général chargée du traitement des demandes confirmatives, sans toutefois préciser combien.
• Elle a indiqué que ses pratiques administratives et ses orientations à l’intention du personnel couvraient déjà les suggestions de la Médiatrice concernant la question du lancement de consultations externes en temps utile et du dialogue avec les plaignants pour obtenir des éclaircissements.
• Elle a estimé que sa pratique consistant à annuler les demandes confirmatives présentées en raison de l’absence de réponse initiale dans les délais légaux constituait une solution juridiquement solide. De l’avis de la Commission, cette pratique est le meilleur moyen de préserver les droits des demandeurs, étant donné qu’elle préserve l’ensemble des voies de recours (une procédure en deux étapes) pour ceux qui présentent des demandes d’accès. Cette pratique est également nécessaire pour des raisons opérationnelles et d’efficacité, compte tenu de l’approche décentralisée adoptée au sein de la Commission pour traiter les demandes d’accès aux documents.
• Il a noté ses efforts constants pour améliorer la transparence proactive et a fait état de ses bons résultats à cet égard, notamment en ce qui concerne le Brexit ou les négociations commerciales. Elle s’est engagée à poursuivre la publication proactive des documents sur son site internet ou via son registre des documents. La Commission a expliqué dans ce contexte que, depuis l’introduction du portail EASE, tous les documents divulgués à la suite de demandes d’accès sont publiés sur ce portail. Les documents peuvent être recherchés selon des critères clés, tels que le titre, le service, les dates, le texte libre ou la référence du document. Le secrétariat général a publié des orientations spécifiques relatives au titre ou à l’objet des documents afin de permettre aux lecteurs de comprendre facilement de quoi il s’agit sans qu’il soit nécessaire de le consulter dans son intégralité. Ces orientations sont mises à la disposition du personnel de la Commission.

Évaluation du Médiateur après la recommandation

17. La réponse de la Commission souligne que la recommandation de la Médiatrice porte principalement sur une partie limitée des demandes d’accès qui parviennent à la Commission, à savoir 4 % en 2021 et 5 % en 2022, et que, d’une manière générale, elle présente un niveau élevé de transparence, étant donné que l’accès total ou partiel est accordé à la majorité des documents demandés.

18. La Médiatrice insiste sur le fait que les retards systémiques et importants dans le traitement des demandes confirmatives, mis au jour au cours de son enquête, sont très préoccupants. Dans ce contexte, il est important de préciser ce que signifient réellement les retards dans la pratique. Elles entraînent, en premier lieu, une expérience négative avec l’UE pour le citoyen concerné et une perte de crédibilité pour l’institution. Les citoyens, quant à eux, sont tenus de respecter inconditionnellement les délais qui leur sont imposés par les pouvoirs publics. Il est difficile de voir comment il devrait être acceptable que les autorités publiques puissent ignorer les délais que la loi fixe pour leur action. En outre, les retards vont à l’encontre de l’un des objectifs mêmes du droit d’accès du public, à savoir permettre aux citoyens et aux organisations de participer aux débats publics et contrôler les mesures que les pouvoirs publics envisagent ou ont prises. Accorder l'accès des mois ou des années après que l'affaire a été portée à l'attention du public peut être dénué de sens. La gravité de cette affaire est aggravée par le fait que, d’après l’expérience du Médiateur, des retards importants se produisent dans des affaires d’une grande importance publique.

19. Sur la base des plaintes parvenues au Médiateur, après l’ouverture de cette enquête, la situation continue de se détériorer. En 2020, la Médiatrice a ouvert 13 enquêtes liées aux retards pris par la Commission dans le traitement des demandes d’accès du public. Ces enquêtes n'ont cessé d'augmenter. En 2021, il y avait 22 enquêtes, en 2022, 35 enquêtes et, surtout, en 2023, la Médiatrice avait ouvert 54 enquêtes de ce type au 15 septembre 2023. 

20. La réponse de la Commission à la recommandation de la Médiatrice suggère en outre que la Commission met déjà en œuvre la plupart de ses suggestions. Ce n'est pas ce que la Médiatrice a vu dans ses enquêtes.

21. En particulier, si la Commission indique dans sa réponse qu’elle a mis en place, au moyen de ses lignes directrices à l’intention du personnel, les bonnes pratiques suggérées par le Médiateur, celles-ci doivent être mises en œuvre de manière cohérente et complète. Les plaintes qui parviennent au Médiateur montrent que ce n'est pas le cas à l'heure actuelle. Dans l’annexe de la présente décision, le Médiateur a énuméré des exemples de retards ou de pratiques problématiques utilisés par la Commission dans le traitement des demandes d’accès aux documents.

22. Le fait que les demandes d’accès deviennent de plus en plus nombreuses et complexes ne saurait justifier qu’elles ne soient pas traitées rapidement. Comme le Parlement européen l'a déjà proposé, la Commission devrait adopter des procédures plus rapides, plus accessibles et plus simplifiées pour le traitement des demandes de refus d'accès [8]. Elle devrait également examiner comment elle peut raccourcir les procédures d'approbation. Si le nouveau portail EASE constitue clairement une étape positive en termes d’interaction avec les demandeurs d’accès et de publication de tous les documents divulgués, il ne semble pas encore avoir entraîné de changement majeur dans le traitement interne des demandes par la Commission.

23. La Médiatrice se félicite de l’engagement pris par la Commission de renforcer l’équipe chargée des demandes confirmatives au sein du secrétariat général. Elle regrette toutefois que la Commission n’ait fourni aucun élément concret dans sa réponse sur cette question.

24. En ce qui concerne la pratique de la Commission consistant à annuler les demandes confirmatives présentées en raison de l’absence de réponse initiale, la Médiatrice réitère son point de vue selon lequel cette pratique est contraire au règlement (CE) no 1049/2001. Le règlement (CE) no 1049/2001 dispose que, lorsqu’une institution ne prend pas de décision initiale dans les délais prescrits, le demandeur peut présenter une demande confirmative. Une fois que les délais pour l’adoption d’une décision confirmative ont expiré, le demandeur peut s’adresser à la Cour de justice de l’Union européenne ou au Médiateur européen. À l’heure actuelle, la Commission n’informe pas les demandeurs de la possibilité de saisir la Cour de justice de l’Union européenne ou le Médiateur dans de tels cas. Elle informe simplement les demandeurs qu’ils peuvent présenter une nouvelle demande confirmative. Les requérantes ne sont donc pas pleinement conscientes des voies de recours dont elles disposent. Le Médiateur note également que la Commission traite les demandes de cette manière uniquement en raison des retards qu'elle rencontre dans le traitement des demandes d'accès au stade initial.

25. En tant que plus grande institution de l’UE, les pratiques administratives de la Commission sont considérées comme un exemple par d’autres organes et organismes. Lorsque la Commission est systématiquement déficiente dans la manière dont elle traite les demandes d’accès du public, cela risque de compromettre la transparence de l’ensemble de l’administration de l’UE. Tant que la Commission, aux plus hauts niveaux, n'aura pas démontré dans la pratique que la transparence est la règle et une priorité pour l'institution, son traitement des demandes continuera d'être retardé.

26. Compte tenu de ce qui précède, la Médiatrice réitère sa conclusion selon laquelle les retards systémiques et importants dans le traitement par la Commission des demandes d’accès du public aux documents constituent un cas de mauvaise administration. La Commission doit, en priorité, remédier à cette situation.

Conclusion

La Médiatrice clôt cette enquête stratégique par la conclusion suivante:

La Médiatrice confirme sa conclusion selon laquelle des retards systémiques et importants dans le traitement par la Commission des demandes d’accès du public aux documents constituent une mauvaise administration.

Compte tenu de l'importance de cette question, le Médiateur la portera à l'attention du Parlement européen au moyen d'un rapport spécial.

La Commission sera informée de cette décision.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 18 septembre 2023

[1] Le droit d’accès aux documents détenus par les institutions de l’UE est consacré à l’article 15 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj, et également reconnu à l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj.

[2] Règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. Le règlement 1049/2001 s’applique directement à la Commission européenne, au Conseil de l’UE et au Parlement européen. Toutefois, de nombreuses autres institutions, organes et organismes de l’UE appliquent les mêmes principes, ce qui signifie en pratique qu’ils appliquent le règlement ou qu’ils ont adopté des décisions définissant la manière dont ils l’appliquent.

[3] La réponse de la Commission est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/fr/167660.

[4] Le portail «Accès électronique aux documents de la Commission» (EASE), par l’intermédiaire duquel les demandes d’accès du public aux documents peuvent être introduites, a été lancé en septembre 2022 et est disponible à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/home.

[5] Le compte rendu de la réunion est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/inspection-report/fr/167659.

[6] La recommandation de la Médiatrice sur le temps nécessaire à la Commission européenne pour traiter les demandes d’accès du public aux documents est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/recommandation/fr/167661.

[7] L’avis de la Commission sur la recommandation est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/fr/174167.

[8] Résolution du Parlement européen sur l’accès du public aux documents – rapport annuel pour les années 2019-2021, paragraphe 42: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2023-0179_FR.html.