effectué conformément à l'article 4, paragraphe 1, du statut du Médiateur européen ^[1]

Contexte

1. L'accès du public aux documents est un droit fondamental [2] qui garantit la transparence et la légitimité des institutions de l'UE. Afin de garantir un accès effectif, les institutions de l’UE devraient traiter toutes les demandes d’accès du public le plus rapidement possible. Les particuliers pourraient, par exemple, demander l’accès à des documents afin de pouvoir suivre en détail les négociations législatives ou internationales en cours ou l’évolution des politiques ou de participer au processus décisionnel de l’UE. Il pourrait s’agir de journalistes effectuant des recherches sur des articles, ou d’organisations de la société civile ou de groupes d’intérêt cherchant à participer à des débats politiques ou à des processus décisionnels en cours. Par conséquent, des retards dans l’octroi de l’accès peuvent compromettre la capacité de ces personnes à participer au processus démocratique de l’Union.

2. Conformément à la législation de l'UE relative à l'accès du public aux documents (règlement (CE) no 1049/2001)[3], les demandes d'accès du public doivent être traitées "rapidement". Le règlement (CE) no 1049/2001 fixe un délai de 15 jours ouvrables pour la décision d’une institution, tant en ce qui concerne la demande d’accès initiale que les demandes de réexamen lorsque l’institution a initialement refusé l’accès, soit à l’intégralité de la demande, soit à des parties de celle-ci (une «demande confirmative»). Chaque délai peut être prolongé une fois de 15 jours ouvrables supplémentaires, ce qui signifie que les institutions de l’UE sont censées prendre une décision, au stade initial et au stade du réexamen, dans un délai maximal de 30 jours ouvrables. Le non-respect des délais fixés par le législateur ne saurait constituer une bonne administration. La frustration pour le demandeur est l'absence du type de conséquences pour de tels retards qui entraîneraient des améliorations administratives.

3. Ces dernières années, les plaintes déposées auprès du Médiateur concernant l'accès du public aux documents détenus par la Commission européenne ont montré que celle-ci ne respectait pas toujours les délais et qu'il lui restait parfois beaucoup de temps avant de rendre ses décisions initiales et confirmatives. Les plaignants qui présentent régulièrement des demandes d’accès du public ont également fait part de leurs préoccupations quant au fait qu’il existe désormais des retards systématiques dans la manière dont la Commission traite les demandes.

Exemples de retards de la Commission soulevés dans les enquêtes du Médiateur

• Un journaliste a demandé l'accès du public aux lettres, courriels et notes envoyés par les commissaires européens au président de la Commission concernant le plan national de la Pologne au titre de la facilité pour la reprise et la résilience [4]. La Commission a mis près de sept mois pour prendre une décision confirmative. Bien qu’il ait finalement fourni un accès étendu, le plaignant a souligné que cela aurait dû se produire beaucoup plus tôt et qu’une grande partie des informations avaient perdu de leur valeur.
• Un journaliste a demandé l’accès du public à des documents concernant l’analyse par la Commission du plan national de l’Allemagne au titre de la facilité pour la reprise et la résilience [5]. Après avoir convenu d’une «solution équitable» avec le journaliste, la Commission a mis plus d’un an à prendre une décision finale.
• Une organisation non gouvernementale a demandé l'accès du public aux documents relatifs aux négociations sur la révision du traité sur la Charte de l'énergie [6]. La Commission a mis près de huit mois pour prendre une décision sur la demande initiale.
• Un journaliste a demandé l’accès du public à des documents concernant 1,5 million de masques médicaux que la Commission avait achetés à un stade précoce de la pandémie de COVID-19 et qui ne satisfaisaient pas à la norme de qualité requise [7]. Il a fallu dix mois à la Commission pour fournir une réponse finale au plaignant et il a fallu près de deux ans à compter de la demande initiale jusqu’à ce que les documents soient finalement communiqués au demandeur. Le plaignant a fait remarquer qu'au cours de cette période, il n'était pas en mesure de s'acquitter de sa tâche journalistique, car il n'avait pas reçu les renseignements qu'il demandait.
• Un journaliste a demandé l'accès du public à des documents concernant des dépenses liées à un déplacement professionnel d'un commissaire aux États-Unis [8]. La Commission a mis onze mois pour traiter la demande initiale et trois mois supplémentaires pour traiter la demande confirmative.
• Un journaliste a demandé l’accès du public à des documents relatifs à un projet financé au titre du Fonds pour la sécurité intérieure [9]. La Commission a mis près de six mois à traiter la demande confirmative du plaignant. Le plaignant a noté dans ses observations au Médiateur que la manière dont la Commission a traité sa demande restreint sa capacité à exercer le droit fondamental d’accès aux documents.
• Une organisation non gouvernementale a sollicité l'accès du public à la liste des projets financés par l'UE dans le cadre du programme national d'assainissement au Maroc [10]. La Commission a mis près de sept mois pour prendre une décision confirmative.
• Une organisation non gouvernementale a sollicité l’accès du public à des documents concernant les négociations relatives à l’achat d’un vaccin contre la COVID-19. Il a fallu plus de sept mois à la Commission pour traiter la demande initiale et onze mois supplémentaires pour la traiter intégralement [11]. Bien que la demande concernait un grand nombre de documents et ait été traitée à un moment de perturbation pendant la pandémie, elle illustre les défis à relever: les entités de la Commission qui sont en première ligne pour faire face à des situations de crise sont également susceptibles de faire face à un plus grand nombre de demandes d’accès du public plus urgentes. Il s’agit d’une réalité à laquelle il convient de remédier, d’autant plus que l’UE est régulièrement confrontée à des situations de crise, notamment ces dernières années, à la crise financière, à la crise migratoire, à la crise de la COVID-19 et à l’invasion de l’Ukraine par la Russie.

4. Dans ce contexte, la Médiatrice a ouvert une enquête d’initiative afin d’examiner la portée et la nature systémiques possibles des retards dans le traitement, par la Commission, des demandes d’accès du public aux documents.

L’enquête

Les mesures prises par le Médiateur

5. La Médiatrice a tout d’abord demandé [12] à la Commission de fournir des données statistiques pour l’année 2021 sur: i) le nombre de demandes et de demandes confirmatives qu’il a reçues et ii) le temps qu’il a fallu pour traiter ces demandes, y compris la fréquence à laquelle il a dépassé le délai maximal de 30 jours ouvrables. La Médiatrice a également demandé à la Commission des informations sur son intention de mettre en place un portail en ligne pour traiter les demandes d’accès du public (depuis son lancement en tant que portail d’accès électronique aux documents de la Commission «EASE»)[13].

6. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a ensuite examiné environ 70 dossiers, y compris des demandes pour lesquelles la Commission avait respecté les délais et pour lesquelles elle avait subi un retard important. Le Médiateur a également demandé à la Commission de répondre à des questions supplémentaires.

7. Par la suite, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a tenu une réunion [14] avec des représentants de la Commission afin d’obtenir des informations supplémentaires ainsi qu’une meilleure compréhension de la manière dont la Commission traite les demandes d’accès du public.

Réponses de la Commission au Médiateur

8. En 2021, la Commission a reçu 8 420 demandes d’accès et 355 demandes confirmatives. En moyenne, il a fallu 20 jours ouvrables à la Commission pour traiter une première demande d’accès et 93 jours ouvrables pour prendre une décision confirmative.

9. Dans cinq cas, il a fallu plus de 300 jours ouvrables à la Commission pour rendre une décision sur la demande initiale. Le délai le plus long pour rendre une décision confirmative, à la suite d’une demande de réexamen, était de 291 jours ouvrables.

10. Lorsqu’elle a statué sur la demande initiale, la Commission a dépassé le délai maximal de 30 jours ouvrables dans 1 332 cas (environ 16 % de l’ensemble des cas), tandis qu’elle a pris plus de 60 jours ouvrables dans 5 % de l’ensemble des cas [15]. Pour rendre une décision confirmative, la Commission a pris plus de 30 jours ouvrables dans 305 cas (85 % de l’ensemble des cas). Il a fallu plus de 60 jours ouvrables dans plus de 60 % des cas [16].

11. En ce qui concerne les raisons des retards, la Commission a estimé qu’elles sont dues au nombre toujours croissant de demandes d’accès qu’elle reçoit et au fait que les demandes d’accès concernent de plus en plus un grand nombre de documents. En outre, des retards pourraient être causés par les étapes procédurales suivantes: 

• Pour chaque cas, la Commission doit rechercher des documents, les évaluer soigneusement et, lorsque cela se justifie, les expurger.
• Une évaluation de la législation autre que le règlement 1049/2001 pourrait être nécessaire.
• Les demandes d'accès sont parfois peu claires (par exemple, les demandeurs peuvent demander tous les documents liés à un sujet ou à une politique spécifique). Dans de tels cas, l’identification des documents prend comparativement plus de temps, notamment parce qu’il pourrait être nécessaire de demander des éclaircissements au demandeur ou de trouver une «solution équitable»[17].  
• Si un document émane d’un tiers (par exemple un État membre), l’évaluation peut nécessiter des consultations externes avec ce tiers.
• Si la Commission décide d’écarter les objections d’un tiers à la divulgation, cela implique des étapes supplémentaires telles que l’envoi d’une lettre de notification de dix jours (qui donne au tiers concerné la possibilité d’intenter une action en justice).
• Exigences éventuelles en matière de traduction, qu’il s’agisse d’une communication avec le demandeur ou avec un tiers (la Commission a indiqué qu’une traduction peut prendre jusqu’à 10 jours ouvrables).
• Étant donné qu’une décision confirmative peut être contestée devant le tribunal, elle doit contenir une argumentation détaillée, ce qui nécessite une consultation interne des directions générales concernées et du service juridique de la Commission, et éventuellement une (re)consultation de tiers.

12. La Commission a déclaré qu’elle recevait souvent de nombreuses demandes d’accès du public liées à des politiques d’actualité ou à des questions législatives. Elle a donné des exemples de problèmes qui ont entraîné une augmentation du volume des demandes d’accès du public en 2021, notamment la pandémie de COVID-19, la facilité pour la reprise et la résilience, la politique agricole commune, les questions liées à la migration et la législation sur les marchés et services numériques.

13. La Commission a également indiqué que le nouveau portail EASE vise à améliorer l’efficacité de la manière dont il traite les demandes d’accès du public. En plus de normaliser les demandes reçues par la Commission, le portail comprend un backend qui permettra à la Commission de traiter plus systématiquement les demandes au sein de la Commission, en établissant un flux de travail automatisé depuis la phase d’enregistrement et d’attribution des demandes jusqu’au transfert des documents. Le portail permettra également une communication plus facile et plus structurée avec les personnes qui demandent l’accès à des documents.

Inspection des fichiers échantillons et réunion

14. Malgré le nombre croissant de demandes d’accès, l’inspection a montré que la Commission est en mesure de traiter rapidement les demandes initiales dans la plupart des cas. Dans la grande majorité des cas, le délai maximal de 30 jours ouvrables a été respecté. Dans la plupart des cas où le délai n’a pas été respecté, la Commission a rendu la décision peu de temps après l’expiration du délai. L’inspection a montré que les retards, y compris les retards importants, sont beaucoup plus fréquents lorsque la Commission traite des demandes confirmatives.

15. L'enregistrement des demandes a généralement lieu rapidement (le même jour ou le lendemain).

16. Le contrôle a également montré que les documents relevant du champ d’application d’une demande sont généralement correctement identifiés par la direction générale ou le service compétent de la Commission à la suite de la demande initiale. Dans un petit nombre de cas, des documents supplémentaires ont été identifiés au stade de la confirmation.

Causes potentielles de retards

17. En ce qui concerne les consultations externes de tiers (y compris les États membres), le contrôle a montré que la Commission reçoit normalement une réponse dans un délai de cinq jours ouvrables. Si un report de délai est demandé par le tiers, la réponse peut être retardée de quelques jours ouvrables. En cas de retard, la raison en était souvent que le tiers n’expliquait pas dans sa première réponse les motifs pour lesquels il s’opposait à la divulgation et que, par conséquent, la Commission devait assurer un suivi avec le tiers. Tout retard important n'était donc pas dû aux consultations elles-mêmes. En revanche, lorsqu’il y a eu des retards dans le traitement des demandes impliquant des consultations externes, ceux-ci semblent être dus au lancement tardif de la consultation par la Commission (souvent même après l’expiration du délai maximal de 30 jours).

18. Lors de la réunion avec l’équipe d’enquête de la Médiatrice, les représentants de la Commission ont précisé qu’en règle générale, la Commission procède d’abord à une évaluation préliminaire de la demande confirmative, puis consulte les États membres ou d’autres tiers. La Commission considère que cette approche facilite le dialogue et aide le tiers concerné à comprendre les intentions de la Commission et à parvenir à un résultat positif (lorsque l’intention est de donner accès au public). Les représentants de la Commission ont également évoqué le principe de coopération loyale et l’obligation de la Commission d’engager un véritable dialogue avec les États membres. Les représentants de la Commission ont également noté qu’un dialogue constructif avec les États membres rend moins probable que la Commission doive annuler l’opposition d’un État membre à la divulgation et puisse ainsi éviter une action en justice.

19. En ce qui concerne l’argument de la Commission selon lequel elle doit parfois annuler les objections de tiers (ce qui nécessite une étape supplémentaire qui prend environ dix jours), l’inspection a montré que la direction générale traitant la demande initiale suit normalement l’avis du tiers. Au stade de la confirmation, les objections de tiers n’ont été rejetées que dans deux cas (sur près de 70 dossiers).

20. En ce qui concerne les consultations internes, le contrôle a montré que la Commission reçoit normalement des réponses très rapides de la direction générale concernée (dans les 24 heures pour la demande initiale et dans les cinq jours ouvrables pour les demandes confirmatives). Il en va de même, d'une manière générale, lorsque le service juridique est consulté. Si, dans certains cas, il a fallu plus de temps au service juridique, presque toutes les consultations se sont achevées dans un délai de deux semaines.

21. Lors de la réunion avec l’équipe d’enquête de la Médiatrice, les représentants de la Commission ont précisé que la consultation du service juridique au stade de la confirmation était obligatoire. Le Service juridique est donc consulté dans les meilleurs délais sur le projet de décision confirmative dans tous les cas (les échanges concernés sont enregistrés dans le dossier). Dans certains cas, d’autres échanges avec le service juridique pourraient être nécessaires, par exemple lorsque le service juridique a besoin d’éclaircissements supplémentaires avant de rendre son avis ou lorsque la Commission exige des contributions/orientations du service juridique avant de pouvoir finaliser le projet de décision confirmative. Les consultations du service juridique peuvent prendre plus de temps si la portée de la demande d’accès est large et si, compte tenu de la nature des documents, ils doivent être examinés en détail.

22. L’inspection a montré que, dans certains cas, lorsque les cabinets des commissaires sont consultés, aucun enregistrement des échanges dans le dossier relatif à la demande d’accès n’a été conservé, de sorte qu’il est difficile d’évaluer s’il y a eu des retards connexes.

23. Au cours de la réunion avec l’équipe d’enquête de la Médiatrice, les représentants de la Commission ont précisé que les consultations internes ne sont pas enregistrées dans le dossier si elles sont de nature «informelle».

24. En ce qui concerne l’allégation de la Commission selon laquelle des retards surviennent en raison de la nécessité de traduire des documents, l’inspection a suggéré qu’il y avait peu de demandes de traduction. La plupart des demandes figurant dans les dossiers inspectés ont été faites en anglais et toutes les consultations connexes ont également été menées principalement en anglais. En outre, dans certains des rares cas où il y a eu des demandes de traduction et où des retards dans le traitement des demandes se sont produits, la Commission a initialement fourni au demandeur une version en langue anglaise de la décision et a indiqué qu’elle fournirait la traduction dès qu’elle serait disponible.

25. Les demandes de clarification ne tiennent pas compte des retards dans les statistiques enregistrées, étant donné que la Commission ne compte les jours qu’après que la demande a été clarifiée. Bien sûr, bien que cela ne soit pas enregistré comme un retard dans les statistiques, cela représente toujours un retard de fait pour le demandeur et peut créer un mécontentement, en particulier parce que la Commission prend parfois un certain temps pour assurer le suivi avec les demandeurs ou ne leur a pas fourni suffisamment d’informations initialement pour leur permettre de clarifier leur demande (telles que l’identification et la liste des documents relevant du champ d’application de leur demande).

26. La Commission propose généralement une solution équitable au demandeur lorsque la portée de la demande d’accès est trop large et qu’il ne serait pas possible de traiter la demande dans les délais fixés par le règlement (CE) no 1049/2001. Lors de la réunion avec l’équipe d’enquête de la Médiatrice, les représentants de la Commission ont expliqué qu’avant de proposer une solution équitable, la Commission examinait tous les documents relevant du champ d’application de la demande afin de pouvoir les catégoriser et les décrire au demandeur, dans le but de comprendre quels documents pourraient être les plus utiles au demandeur et de permettre à la Commission de proposer une solution très concrète (par exemple, que le champ d’application de la demande d’accès soit limité à certaines catégories de documents ou à des échantillons de ceux-ci). Cette première évaluation des documents peut prendre beaucoup de temps et prendre des mois pour des demandes particulièrement larges. Au cours de ce processus, le calendrier n'est pas suspendu.

27. Au cours de la réunion avec l’équipe d’enquête de la Médiatrice, les représentants de la Commission ont également souligné que l’augmentation significative du nombre de demandes confirmatives reçues ces dernières années, leur complexité et leur portée toujours plus large n’ont pas été compensées par une augmentation suffisante des ressources humaines au sein de l’équipe traitant les demandes confirmatives. L’énorme quantité de demandes d’accès reçues, combinée aux limitations des ressources humaines, a entraîné une charge de travail considérablement élevée pour le personnel traitant les demandes, ce qui signifie qu’il doit parfois donner la priorité à certains cas.

28. En ce qui concerne les gains d’efficacité possibles grâce au nouveau portail EASE, les représentants de la Commission ont expliqué que de nombreuses étapes administratives sont désormais automatisées (telles que l’enregistrement de la correspondance dans le système de gestion des documents de la Commission). Toutefois, cet outil ne facilite pas les étapes de la procédure effectuées par les membres du personnel, telles que l’analyse et l’occultation des documents demandés. Il n'automatise pas non plus le processus de consultation par des tiers. Il permet toutefois aux gestionnaires de suivre l'évolution des dossiers et facilite l'attribution efficace des nouveaux dossiers.

29. L’inspection a également montré que, dans certains cas, la Commission n’avait pas traité la demande confirmative lorsqu’elle n’avait pas encore donné de réponse explicite à la demande initiale. Au contraire, même après l’introduction de la demande confirmative, la direction générale concernée a poursuivi son appréciation de l’affaire et a rendu une décision initiale. La Commission a ensuite annulé la demande confirmative en informant le demandeur qu’il pouvait présenter une nouvelle demande confirmative.

30. Les représentants de la Commission ont expliqué que cette pratique garantissait le droit du demandeur d’avoir une procédure en deux étapes et, partant, de pouvoir contester les motifs de non-divulgation invoqués par la Commission (lorsque l’accès est refusé). Par conséquent, lorsque la direction générale n’a pas pris de décision initiale explicite lors de la réception d’une demande confirmative par la Commission, la direction générale continuera à traiter l’affaire.

Évaluation du Médiateur aboutissant à une recommandation

31. La Médiatrice a ouvert cette enquête parce qu’il y a régulièrement des plaintes concernant des retards dans la manière dont la Commission traite les demandes d’accès du public aux documents. Le but de l'enquête était de déterminer si les retards sont systémiques.

32. L’enquête de la Médiatrice a montré qu’il y avait des retards, y compris des retards importants, dans le traitement des demandes, en particulier au stade de la confirmation. Alors qu’au stade initial, des retards se produisent dans un cas sur six, au stade de la confirmation, les retards sont la règle: 85 % de toutes les demandes confirmatives sont traitées avec retard. Plus de 60 % de toutes les demandes confirmatives sont traitées dans un délai supérieur à 60 jours ouvrables, bien que le délai légal soit de 30 jours ouvrables.

33. Les retards systémiques et importants au stade de la confirmation sont problématiques. Si la Médiatrice est consciente que la Commission a traité plus de 8000 demandes initiales au cours de l’année en question, les demandeurs ayant poursuivi moins de 10 % des décisions négatives [18], c’est au stade de la confirmation que les demandeurs sont en désaccord avec l’évaluation initiale de la Commission: soit ils estiment qu’un accès plus large ou complet aurait dû être accordé, soit que la Commission n’a pas identifié tous les documents relevant du champ d’application de leurs demandes. Les documents en cause au stade de la confirmation sont donc de nature «sensible», d’une manière ou d’une autre. Le législateur a toutefois fixé le même calendrier au stade de la confirmation qu’au stade initial, et il convient de le respecter. La gravité de cette affaire est aggravée par le fait que, d’après l’expérience du Médiateur, des retards importants se produisent dans les affaires revêtant une importance publique significative [19].

34. Si le traitement des demandes d’accès du public par la Commission prend autant de temps, il existe un risque que cela soit perçu comme délibéré, de manière à éviter un contrôle public en temps utile.

35. La législation de l’UE relative à l’accès du public aux documents exige que les demandes soient traitées rapidement, et en tout état de cause dans les délais applicables, au stade initial et au stade de la confirmation. Le Médiateur a toujours considéré que «l’accès retardé est un accès refusé». Les documents et les renseignements demandés par les demandeurs peuvent être exigés rapidement et peuvent perdre leur pertinence pour le demandeur en cas de retard. Cela est particulièrement vrai pour les journalistes qui recherchent des documents dans le cadre d’articles ou d’enquêtes, ou pour la société civile ou les groupes d’intérêt qui cherchent à suivre et à s’engager dans un travail de sensibilisation relatif aux procédures législatives ou politiques en cours de prise de décision.

36. Compte tenu de ce qui précède, la Médiatrice estime que les retards systémiques et importants dans le traitement des demandes d’accès constituent un cas de mauvaise administration. La Commission devrait corriger cette situation en priorité.  

37. La Médiatrice formule ci-dessous une série de suggestions visant à résoudre quatre problèmes particuliers liés au traitement des demandes d’accès, qui peuvent entraîner des retards. Elle est consciente que le traitement de ces questions ne contribuera que faiblement à résoudre le problème majeur des retards, qui nécessite une réflexion plus fondamentale au sein de la Commission sur la manière dont elle prévoit de respecter les délais fixés par le législateur.  

A. Ressources humaines insuffisantes

38. Les retards sont, en pourcentage, beaucoup plus fréquents au stade de la confirmation qu'au stade initial. Les demandes initiales d’accès aux documents sont traitées par le personnel travaillant dans les directions générales ou d’autres services de la Commission, tandis que les demandes confirmatives sont traitées par une équipe spécifique au sein du secrétariat général de la Commission.

39. La Commission prend acte des ressources humaines limitées dont dispose l’équipe chargée des demandes confirmatives. L’augmentation considérable du nombre de demandes confirmatives ces dernières années, dont beaucoup sont devenues plus complexes et plus vastes, n’a pas été compensée par une augmentation proportionnelle des effectifs.

40. Compte tenu du nombre croissant de demandes confirmatives et du fait que la Commission ne respecte pas le délai prescrit dans la grande majorité des cas, le Médiateur suggère que la Commission consacre davantage de ressources au traitement des demandes confirmatives.

B. Pratiques chronophages et gourmandes en ressources

41. La Médiatrice note que les pratiques de la Commission en matière de traitement des demandes confirmatives prennent souvent beaucoup de temps et nécessitent beaucoup de ressources. Par exemple, la Commission procède systématiquement à une évaluation préliminaire d’une demande confirmative avant de lancer des consultations externes des États membres ou d’autres tiers, et procède systématiquement à une première évaluation des documents susceptibles de relever de demandes importantes avant de proposer une solution équitable aux demandeurs.

42. En ce qui concerne l’évaluation préliminaire des demandes confirmatives avant la consultation de tiers, la Commission considère que cette pratique facilite le dialogue avec les tiers, en aidant le tiers concerné à comprendre les intentions de la Commission et à parvenir ainsi à un résultat positif dans les affaires. La Commission considère également que cette pratique respecte le principe de coopération loyale avec les États membres et rend moins probable que la Commission doive annuler l’opposition d’un État membre à la divulgation, évitant ainsi une éventuelle action en justice.

43. Toutefois, l’inspection de la Médiatrice a montré que cette pratique signifie que le secrétariat général de la Commission ne procède souvent à des consultations externes que longtemps après avoir reçu la demande d’accès du public. Elle a également montré que, dans de nombreux cas, même si la Commission partageait une évaluation préliminaire suggérant que les documents demandés pouvaient être divulgués, elle refusait finalement l’accès. En d’autres termes, elle n’a pas écarté les objections des tiers consultés.

44. Bien que la Médiatrice comprenne qu’il peut être avantageux de procéder à une évaluation préliminaire avant de consulter l’extérieur dans des cas individuels, elle pourrait plutôt être décidée au cas par cas, en tenant compte de facteurs tels que le temps, le nombre de documents et le tiers à consulter. En tout état de cause, cela doit être fait dans le respect des délais applicables. Les consultations avec des tiers sont censées être finalisées dans les délais applicables et ne pas être engagées une fois les délais expirés ou si tardivement que les délais ne peuvent pas être respectés. Par conséquent, la Commission doit lancer toute consultation de tiers en temps utile.

45. Pour les demandes ayant un large champ d’application, et lorsque la Commission cherche à proposer une solution équitable, une première évaluation systématique des documents susceptibles de relever du champ d’application de la demande prend souvent beaucoup de temps. Cela signifie que les délais de traitement des demandes se sont souvent écoulés depuis longtemps avant que la Commission ne propose une solution équitable. Au cours de la réunion avec l’équipe d’enquête de la Médiatrice, les représentants de la Commission ont mentionné l’exemple d’un cas dans lequel il a fallu plusieurs mois à la Commission pour examiner et classer plusieurs centaines de documents avant de présenter une proposition de solution équitable.

46. Le Médiateur croit comprendre que la Commission a mis en place cette pratique afin de comprendre quels documents pourraient être les plus utiles au demandeur et de proposer ensuite une solution très concrète.

47. Le Médiateur invite la Commission à réfléchir à cette pratique et, en particulier, à la question de savoir si elle est appropriée dans tous les cas. Par exemple, au lieu d'examiner tous les documents, la Commission pourrait, dans certains cas, envisager de partager avec le demandeur une liste des documents identifiés (ou des catégories de documents) et lui demander si, sur cette base, elle pourrait restreindre la demande elle-même. Dans certains cas, une solution pourrait être trouvée en demandant au demandeur quels sont les documents qui l'intéressent réellement (plutôt que d'essayer de deviner quels documents pourraient être les plus utiles au demandeur en fonction de la demande). Cela concerne également la façon dont la Commission communique avec les demandeurs, qui est traitée ci-dessous.

C. Communication avec les demandeurs

48. L’enquête de la Médiatrice a montré qu’il semble y avoir une interaction limitée avec les demandeurs, tant au stade initial qu’au stade de la confirmation.

49. La Commission a fait observer que les demandes d’accès sont souvent larges et peu claires. Cela peut être dû au fait que les demandeurs ne savent pas quels documents la Commission détient. En outre, les demandeurs ne sont pas tenus de motiver leur demande d’accès, ce qui signifie qu’il peut être difficile de savoir quels documents les intéressent particulièrement.

50. Il y a de nombreux avantages à communiquer avec les demandeurs de manière ouverte et constructive dès qu'une demande est reçue. Cela peut permettre aux demandeurs de fournir les éclaircissements nécessaires ou de restreindre la portée de leur demande, le cas échéant. Parler directement avec les demandeurs peut aider à déterminer les informations qui les intéressent réellement. Fournir aux demandeurs une liste de documents à un stade précoce de la recherche d’une «solution équitable» peut également clairement améliorer le processus pour les deux parties. Cela implique une approche différente dans la manière dont la Commission traite les demandes d’accès.

D. Annulation des demandes confirmatives

51. Conformément au règlement (CE) no 1049/2001, l’absence de décision initiale sur une demande dans un délai de 30 jours ouvrables peut être considérée comme un refus implicite. Dans de tels cas, les demandeurs peuvent présenter une demande confirmative. L’inspection a montré que la Commission a mis au point une pratique consistant à annuler les demandes confirmatives présentées dans de telles circonstances. Dans de tels cas, le secrétariat général de la Commission ne traite pas la demande confirmative, mais attend l’adoption d’une décision initiale et informe ensuite le demandeur qu’il peut présenter une (nouvelle) demande confirmative.

52. Cette pratique est contraire au règlement (CE) no 1049/2001, qui dispose que, lorsqu’une institution ne prend pas de décision initiale dans les délais prescrits, le demandeur peut présenter une demande confirmative. Une fois les délais d’adoption d’une décision confirmative expirés, le demandeur peut alors s’adresser à la Cour de justice de l’Union européenne ou au Médiateur européen.

53. À l’heure actuelle, la Commission n’informe pas les demandeurs de la possibilité de saisir la Cour de justice de l’Union européenne ou le Médiateur dans de tels cas. Elle informe simplement les demandeurs qu’ils peuvent présenter une nouvelle demande confirmative. 

Transparence proactive

54. La transparence proactive est l’un des principaux moyens de garantir la confiance du public dans les actions de l’administration de l’UE et permet d’éviter la lourdeur des procédures de demande de documents et de traitement de ces demandes. Concrètement, la Médiatrice suggère que la Commission poursuive ses efforts pour anticiper les domaines d’action/thèmes susceptibles de susciter un intérêt public particulier et garantisse une transparence proactive en ce qui concerne ces domaines d’action/thèmes. Cela pourrait se faire en examinant, à l’avance, quels documents devraient être rendus publics et en publiant ces informations dans des formats conviviaux et accessibles, par exemple sur des pages web spécifiques.

55. Afin d’exploiter pleinement le potentiel du nouveau portail EASE à cet égard, la Médiatrice suggère à la Commission d’améliorer la manière dont elle publie sur le portail EASE les documents divulgués dans le cadre des demandes d’accès du public. Cela implique la publication de ces documents avec des titres clairs qui contiennent suffisamment d'informations; ajouter des mots-clés pertinents pour faciliter la recherche de documents; ou même en ajoutant l’objet de la demande d’accès au titre de laquelle l’accès a été accordé. Des orientations claires sur la rédaction des titres à l’intention de toutes les personnes concernées par le traitement des demandes d’accès du public pourraient être utiles à cette fin.

Recommandation

Sur la base de l’enquête sur cette plainte, le Médiateur adresse la recommandation suivante à la Commission:

Les retards systémiques et importants dans le traitement des demandes d’accès du public aux documents constituent un cas de mauvaise administration. La Commission européenne devrait corriger cette situation en priorité.

La Commission sera informée de cette recommandation. Conformément à l’article 4, paragraphe 2, du statut du Médiateur européen, la Commission transmet un avis circonstancié au plus tard le 26 juin 2023.

En outre, la Médiatrice formule les suggestions d’amélioration suivantes à l’intention de la Commission.

Suggestions d'amélioration

1. Compte tenu du nombre croissant de demandes confirmatives et du fait que la Commission ne respecte pas le délai prescrit dans la grande majorité des cas, elle devrait consacrer davantage de ressources au traitement des demandes confirmatives.

2. Dès le début de la procédure, après l’enregistrement d’une demande, la Commission devrait vérifier si une consultation externe sera nécessaire et, dans l’affirmative, lancer ce processus en temps utile.

3. Si nécessaire, la Commission devrait s’efforcer d’obtenir des éclaircissements de la part des demandeurs dans les jours suivant l’enregistrement de la demande.

4. La Commission devrait dialoguer avec les demandeurs de manière ouverte et constructive à toutes les étapes et veiller à ce qu’ils reçoivent toutes les informations nécessaires qui pourraient leur permettre de clarifier leurs demandes (par exemple, en fournissant une liste de documents susceptibles de relever du champ d’application de la demande).

5. Pour les demandes confirmatives présentées lorsque la Commission n’a pas pris de décision initiale dans les délais prescrits, la Commission devrait mettre fin à sa pratique consistant à appeler sa décision sur la demande confirmative une décision initiale.

6. La Commission devrait continuer d’anticiper les domaines d’action/thèmes susceptibles de susciter un intérêt public particulier et garantir une transparence proactive en ce qui concerne ces domaines d’action/thèmes, par exemple en examinant à l’avance quels documents devraient être rendus publics et en publiant ces informations dans des formats conviviaux et accessibles, par exemple sur des pages web spécifiques.

7. Les documents divulgués dans le cadre de demandes d’accès du public devraient être publiés et faciles à trouver sur le portail d’accès électronique aux documents de la Commission (EASE). Cela implique d'avoir des titres clairs qui ont suffisamment d'informations. Des orientations sur la rédaction de titres clairs pourraient être mises à la disposition de toutes les personnes concernées par le traitement des demandes d’accès du public.

 

Emily O'Reilly Médiatrice
européenne

Strasbourg, le 24 mars 2023

 

[1] Disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Le droit d’accès aux documents détenus par les institutions de l’Union est consacré à l’article 15 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj) et également reconnu à l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj).

[3] Règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[4] 2186/2022/SF

[5] 187/2022/LDS

[6] 2022/777/ABZ

[7] 790/2021/MIG

[8] 129/2019/MIG

[9] 1896/2021/MIG

[10] 1420/2021/DL

[11] 2206/2021/MIG

[12] La réponse de la Commission est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/167660

[13] Le portail «Accès électronique aux documents de la Commission» (EASE) par l’intermédiaire duquel les demandes d’accès du public aux documents peuvent être introduites a depuis été lancé et est disponible à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/home.

[14] Le compte rendu de la réunion est disponible ici: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/167659

[15] Selon la réponse de la Commission au Médiateur, dans 6 % des cas, la Commission a rendu une décision dans un délai de 31 à 40 jours ouvrables; dans 4 % des cas, la Commission a rendu une décision dans un délai de 41 à 60 jours ouvrables; dans 5 % des cas, la Commission a rendu une décision après plus de 60 jours ouvrables.

[16] Selon la réponse de la Commission au Médiateur, dans 9 % des cas, la Commission a rendu une décision dans un délai de 31 à 40 jours ouvrables; dans 13 % des cas, la Commission a rendu une décision dans un délai de 41 à 60 jours ouvrables; dans 62 % des cas, la Commission a rendu une décision après plus de 60 jours ouvrables.

[17] Conformément à l'article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001.

[18] Selon le rapport 2021 de la Commission sur l’application du règlement (CE) no 1049/2001, sur les 4296 réponses initiales dans lesquelles une demande confirmative était justifiée (soit parce que seul un accès partiel a été accordé, soit parce que l’accès a été refusé dans son intégralité, soit parce que la Commission a déclaré qu’aucun document n’était détenu), 355 affaires ont été poursuivies. Les rapports et annexes de la Commission sont disponibles à l’adresse suivante: https://commission.europa.eu/publications/annual-reports-commission-application-regulation-10492001_fr.

[19] Voir par exemple la liste des cas au paragraphe 3 ci-dessus.