gemäß Artikel 4 Absatz 1 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten ^[1]

Hintergrund

1. Der Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten ist ein Grundrecht [2], das die Transparenz und Legitimität der EU-Organe gewährleistet. Um einen sinnvollen Zugang zu gewährleisten, sollten die EU-Organe alle Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit so rasch wie möglich bearbeiten. Einzelpersonen könnten beispielsweise Zugang zu Dokumenten beantragen, um laufende legislative oder internationale Verhandlungen oder politische Entwicklungen im Detail verfolgen oder sich an der Beschlussfassung der EU beteiligen zu können. Dazu könnten Journalisten gehören, die Artikel recherchieren, Organisationen der Zivilgesellschaft oder Interessengruppen, die sich an laufenden politischen Debatten oder Entscheidungsprozessen beteiligen möchten. Folglich können Verzögerungen bei der Gewährung des Zugangs die Fähigkeit dieser Personen beeinträchtigen, sich am demokratischen Prozess der EU zu beteiligen.

2. Gemäß den EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten (Verordnung 1049/2001)[3] sollten Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit „sofort“bearbeitet werden. In der Verordnung 1049/2001 ist eine Frist von 15 Arbeitstagen für die Entscheidung eines Organs sowohl über den Erstantrag auf Zugang als auch über Anträge auf Überprüfung festgelegt, wenn das Organ den Zugang ursprünglich entweder zum gesamten Antrag oder zu Teilen davon verweigert hat (im Folgenden „Zweitantrag“). Jede Frist kann einmalig um weitere 15 Arbeitstage verlängert werden, was bedeutet, dass von den EU-Organen erwartet wird, dass sie in der Anfangs- und in der Überprüfungsphase innerhalb von höchstens 30 Arbeitstagen einen Beschluss fassen. Die Nichteinhaltung der vom Gesetzgeber festgelegten Fristen kann keine gute Verwaltung sein. Die Frustration für den Antragsteller ist das Fehlen der Art von Folgen für solche Verzögerungen, die zu administrativen Verbesserungen führen würden.

3. In den letzten Jahren haben Beschwerden an den Bürgerbeauftragten über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Besitz der Europäischen Kommission gezeigt, dass die Kommission die Fristen nicht immer einhält und dass es zuweilen erhebliche Verzögerungen gibt, bevor sie Erst- und Bestätigungsentscheidungen erlässt. Beschwerdeführer, die regelmäßig Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit stellen, haben auch Bedenken geäußert, dass es nun systematische Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen durch die Kommission gibt.

Beispiele für Verzögerungen bei Untersuchungen der Bürgerbeauftragten durch die Kommission

• Ein Journalist ersuchte die Öffentlichkeit um Zugang zu Briefen, E-Mails und Notizen, die EU-Kommissare an den Präsidenten der Kommission über den nationalen Plan Polens im Rahmen der Aufbau- und Resilienzfazilität gesandt hatten.[4] Die Kommission brauchte fast sieben Monate, um eine bestätigende Entscheidung zu treffen. Der Beschwerdeführer stellte zwar letztlich einen umfassenden Zugang zur Verfügung, wies jedoch darauf hin, dass dies viel früher hätte geschehen müssen und dass ein Großteil der Informationen an Wert verloren habe.
• Ein Journalist beantragte Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten über die Analyse des nationalen Plans Deutschlands im Rahmen der Aufbau- und Resilienzfazilität durch die Kommission. [5] Nachdem die Kommission mit dem Journalisten eine „faire Lösung“ vereinbart hatte, benötigte sie mehr als ein Jahr, um eine endgültige Entscheidung zu treffen.
• Eine Nichtregierungsorganisation bemühte sich um Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten über Verhandlungen über die Überarbeitung des Vertrags über die Energiecharta.[6] Die Kommission benötigte fast acht Monate, um über den ursprünglichen Antrag zu entscheiden.
• Ein Journalist beantragte Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten über 1,5 Millionen medizinische Masken, die die Kommission in einem frühen Stadium der COVID-19-Pandemie erworben hatte und die den geforderten Qualitätsstandard nicht erfüllten.[7] Die Kommission benötigte zehn Monate, um dem Beschwerdeführer eine endgültige Antwort zu geben, und es dauerte fast zwei Jahre vom ursprünglichen Antrag bis zur endgültigen Freigabe der Dokumente an den Antragsteller. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass er in dieser Zeit nicht in der Lage war, seine journalistische Aufgabe zu erfüllen, da ihm die von ihm angeforderten Informationen nicht zur Verfügung gestellt wurden.
• Ein Journalist beantragte Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten über Ausgaben im Zusammenhang mit einer Arbeitsreise eines Kommissionsmitglieds in die Vereinigten Staaten. [8] Die Kommission benötigte elf Monate, um den ursprünglichen Antrag zu bearbeiten, und weitere drei Monate, um den Zweitantrag zu bearbeiten.
• Ein Journalist beantragte Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit einem aus dem Fonds für die innere Sicherheit finanzierten Projekt. [9] Die Kommission benötigte fast sechs Monate, um den Zweitantrag des Beschwerdeführers zu bearbeiten. Der Beschwerdeführer wies in seinen Anmerkungen an den Bürgerbeauftragten darauf hin, dass die Art und Weise, wie die Kommission seinen Antrag behandelt habe, seine Fähigkeit beschränke, das Grundrecht auf Zugang zu Dokumenten auszuüben.
• Eine Nichtregierungsorganisation beantragte Zugang der Öffentlichkeit zu der Liste der EU-finanzierten Projekte im Rahmen des Nationalen Sanitärprogramms in Marokko.[10] Die Kommission benötigte fast sieben Monate, um eine bestätigende Entscheidung zu treffen.
• Eine Nichtregierungsorganisation bemühte sich um Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten über die Verhandlungen über die Beschaffung von COVID-19-Impfstoffen. Die Kommission benötigte mehr als sieben Monate, um den ursprünglichen Antrag zu bearbeiten, und weitere elf Monate, um den Antrag vollständig zu bearbeiten.[11] Der Antrag betraf zwar eine große Anzahl von Dokumenten und wurde in einer Zeit der Unterbrechung während der Pandemie bearbeitet, verdeutlicht jedoch die Herausforderungen: Diejenigen Stellen in der Kommission, die bei der Bewältigung von Krisensituationen im Vordergrund stehen, werden wahrscheinlich auch mit einer größeren Zahl von und zeitkritischeren Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit konfrontiert sein. Dies ist eine Realität, die angegangen werden muss, insbesondere da die EU regelmäßig mit Krisensituationen konfrontiert ist, darunter in den letzten Jahren die Finanzkrise, die Migrationskrise, die COVID-19-Krise und der russische Einmarsch in die Ukraine.

4. Vor diesem Hintergrund leitete die Bürgerbeauftragte eine Initiativuntersuchung ein, um den möglichen systemischen Umfang und die Art der Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten durch die Kommission zu untersuchen.

Die Untersuchung

Die vom Bürgerbeauftragten ergriffenen Maßnahmen

5. Die Bürgerbeauftragte ersuchte die Kommission zunächst [12], statistische Daten für das Jahr 2021 zu folgenden Themen vorzulegen: i) die Zahl der bei ihm eingegangenen Anträge und Zweitanträge und ii) die für die Bearbeitung dieser Anträge benötigte Zeit, einschließlich der Häufigkeit, mit der die Höchstfrist von 30 Arbeitstagen überschritten wurde. Die Bürgerbeauftragte bat die Kommission auch um Informationen über ihre Pläne zur Einführung eines Online-Portals für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit (seit der Einrichtung des Portals „EASE“ für den elektronischen Zugang zu Kommissionsdokumenten)[13].

6. Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten prüfte dann etwa 70 Dossiers, darunter Anfragen, bei denen die Kommission die Fristen eingehalten hatte und bei denen es zu einer erheblichen Verzögerung gekommen war. Die Bürgerbeauftragte ersuchte die Kommission auch, zusätzliche Fragen zu beantworten.

7. Anschließend hielt das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten ein Treffen [14] mit Vertretern der Kommission ab, um zusätzliche Informationen zu erhalten und ein besseres Verständnis dafür zu erlangen, wie Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit von der Kommission bearbeitet werden.

Antworten der Kommission an den Bürgerbeauftragten

8. Im Jahr 2021 gingen bei der Kommission 8 420 Zugangsanträge und 355 Zweitanträge ein. Im Durchschnitt benötigte die Kommission 20 Arbeitstage, um einen Erstzugangsantrag zu bearbeiten, und 93 Arbeitstage, um eine bestätigende Entscheidung zu treffen.

9. In fünf Fällen benötigte die Kommission mehr als 300 Arbeitstage, um über den ursprünglichen Antrag zu entscheiden. Die längste Zeit, die nach einem Überprüfungsantrag für den Erlass einer bestätigenden Entscheidung benötigt wurde, betrug 291 Arbeitstage.

10. Bei der Entscheidung über den ursprünglichen Antrag hat die Kommission in 1332 Fällen (etwa 16 % aller Fälle) die Höchstfrist von 30 Arbeitstagen überschritten, während sie in 5 % aller Fälle mehr als 60 Arbeitstage benötigte.[15] Beim Erlass einer bestätigenden Entscheidung hat die Kommission in 305 Fällen (85 % aller Fälle) mehr als 30 Arbeitstage benötigt. In über 60 % aller Fälle dauerte es mehr als 60 Arbeitstage.[16]

11. In Bezug auf die Gründe für Verzögerungen vertrat die Kommission die Auffassung, dass diese auf die ständig steigende Zahl der bei ihr eingegangenen Zugangsanträge und die Tatsache zurückzuführen sind, dass Zugangsanträge zunehmend eine große Anzahl von Dokumenten betreffen. Darüber hinaus können Verzögerungen durch folgende Verfahrensschritte verursacht werden: 

• Für jeden Fall muss die Kommission nach Dokumenten suchen, diese sorgfältig prüfen und, sofern gerechtfertigt, Unkenntlichmachungen vornehmen.
• Möglicherweise ist eine Bewertung anderer Rechtsvorschriften als der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 erforderlich.
• Zugriffsanfragen sind manchmal unklar (z. B. können Antragsteller alle Dokumente zu einem bestimmten Thema oder einer bestimmten Richtlinie anfordern). In solchen Fällen dauert es vergleichsweise länger, die Dokumente zu identifizieren, auch weil es erforderlich sein könnte, den Antragsteller um Klarstellung zu ersuchen oder eine „faire Lösung“ zu finden [17].  
• Wenn ein Dokument von einem Dritten (z. B. einem Mitgliedstaat) stammt, kann die Bewertung externe Konsultationen mit diesem Dritten erfordern.
• Beschließt die Kommission, die Einwände eines Dritten gegen die Offenlegung aufzuheben, sind zusätzliche Schritte erforderlich, z. B. die Übermittlung eines zehntägigen Mitteilungsschreibens (das dem betreffenden Dritten die Möglichkeit gibt, Klage zu erheben).
• Mögliche Übersetzungsanforderungen, entweder für die Kommunikation mit dem Antragsteller oder einem Dritten (die Kommission wies darauf hin, dass eine Übersetzung bis zu 10 Arbeitstage dauern kann).
• Da eine bestätigende Entscheidung vor Gericht angefochten werden kann, muss sie eine ausführliche Argumentation enthalten, die eine interne Konsultation der zuständigen Generaldirektionen und des Juristischen Dienstes der Kommission und möglicherweise eine (Wieder-)Konsultation Dritter erfordert.

12. Die Kommission erklärte, dass sie häufig viele Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu aktuellen politischen Maßnahmen oder legislativen Fragen erhält. Darin wurden Beispiele für Probleme genannt, die 2021 zu einem höheren Volumen an Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit geführt haben, darunter die COVID-19-Pandemie, die Aufbau- und Resilienzfazilität, die Gemeinsame Agrarpolitik, migrationsbezogene Fragen und das Gesetz über digitale Märkte und Dienstleistungen.

13. Die Kommission erklärte ferner, dass das neue EASE-Portal die Effizienz der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit verbessern soll. Neben der Standardisierung der Anfragen, die bei der Kommission eingehen, umfasst das Portal ein Backend, das es der Kommission ermöglicht, Anfragen innerhalb der Kommission systematischer zu bearbeiten und einen automatisierten Arbeitsablauf von der Registrierungs- und Zuordnungsphase der Anfragen bis zur Übermittlung von Dokumenten einzurichten. Das Portal wird auch eine einfachere und strukturiertere Kommunikation mit Personen ermöglichen, die Zugang zu Dokumenten beantragen.

Einsichtnahme in Musterakten und Besprechung

14. Trotz der zunehmenden Zahl von Zugangsanträgen ergab die Kontrolle, dass die Kommission in den meisten Fällen in der Lage ist, Erstanträge rasch zu bearbeiten. In den allermeisten Fällen wurde die Höchstfrist von 30 Arbeitstagen eingehalten. In den meisten Fällen, in denen die Frist nicht eingehalten wurde, erließ die Kommission die Entscheidung kurz nach Ablauf der Frist. Die Kontrolle ergab, dass Verzögerungen, einschließlich erheblicher Verzögerungen, viel häufiger auftreten, wenn die Kommission Zweitanträge bearbeitet.

15. Die Registrierung von Anfragen erfolgt in der Regel schnell (am selben Tag oder am Folgetag).

16. Die Kontrolle ergab auch, dass die Dokumente, die Gegenstand eines Antrags sind, von der zuständigen Generaldirektion oder Dienststelle der Kommission im Anschluss an den ursprünglichen Antrag in der Regel korrekt identifiziert werden. In einer kleinen Anzahl von Fällen wurden zusätzliche Dokumente in der Bestätigungsphase identifiziert.

Mögliche Ursachen für Verzögerungen

17. Was die externen Konsultationen Dritter (einschließlich der Mitgliedstaaten) betrifft, so ergab die Kontrolle, dass die Kommission in der Regel innerhalb von fünf Arbeitstagen eine Antwort erhält. Wenn der Dritte eine Fristverlängerung beantragt, kann sich die Antwort um einige Arbeitstage verzögern. In Fällen, in denen eine Verzögerung eintrat, lag der Grund häufig darin, dass der Dritte in seiner ersten Antwort nicht erläuterte, aus welchen Gründen er der Offenlegung widersprochen hatte, und dass die Kommission daher Folgemaßnahmen mit dem Dritten ergreifen musste. Eine erhebliche Verzögerung war daher nicht auf die Konsultationen selbst zurückzuführen. Bei Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen, die externe Konsultationen beinhalteten, scheinen diese vielmehr darauf zurückzuführen zu sein, dass die Kommission die Konsultation zu einem späten Zeitpunkt eingeleitet hat (oft sogar nach Ablauf der Frist von höchstens 30 Tagen).

18. In der Sitzung mit dem Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten stellten die Vertreter der Kommission klar, dass die Kommission in der Regel zunächst eine vorläufige Bewertung des Zweitantrags vornimmt und anschließend die Mitgliedstaaten oder andere Dritte konsultiert. Die Kommission ist der Auffassung, dass dieser Ansatz den Dialog erleichtern und dem betreffenden Dritten helfen soll, die Absichten der Kommission zu verstehen und ein positives Ergebnis zu erzielen (wenn die Absicht besteht, der Öffentlichkeit Zugang zu gewähren). Die Vertreter der Kommission verwiesen auch auf den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit und die Verpflichtung der Kommission, einen echten Dialog mit den Mitgliedstaaten aufzunehmen. Die Vertreter der Kommission wiesen ferner darauf hin, dass ein konstruktiver Dialog mit den Mitgliedstaaten es weniger wahrscheinlich mache, dass die Kommission den Widerstand eines Mitgliedstaats gegen die Offenlegung außer Kraft setzen und somit Klagen des Gerichtshofs vermeiden müsse.

19. Was das Argument der Kommission betrifft, dass sie manchmal Einwände Dritter außer Kraft setzen müsse (was einen zusätzlichen Schritt erfordert, der etwa zehn Tage in Anspruch nimmt), hat die Nachprüfung ergeben, dass die Generaldirektion, die mit dem ursprünglichen Antrag befasst ist, normalerweise der Ansicht des Dritten folgt. In der bestätigenden Phase wurden Einwände Dritter nur in zwei Fällen (von fast 70 Akten) aufgehoben.

20. Was die internen Konsultationen betrifft, so ergab die Kontrolle, dass die Kommission in der Regel sehr rasch Antworten von der zuständigen Generaldirektion erhält (innerhalb von 24 Stunden für den Erstantrag und innerhalb von fünf Arbeitstagen für Zweitanträge). Dasselbe gilt im Allgemeinen, wenn der Juristische Dienst konsultiert wird. Während der Juristische Dienst in einigen Fällen länger brauchte, wurden fast alle Konsultationen innerhalb von zwei Wochen abgeschlossen.

21. In der Sitzung mit dem Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten stellten die Vertreter der Kommission klar, dass die Konsultation des Juristischen Dienstes in der Zweitphase obligatorisch ist. Der Juristische Dienst wird daher in allen Fällen so bald wie möglich zum Entwurf des Zweitbeschlusses konsultiert (der entsprechende Schriftwechsel ist in der Akte registriert). In einigen Fällen könnte ein weiterer Austausch mit dem Juristischen Dienst erforderlich sein, z. B. wenn der Juristische Dienst zusätzliche Klarstellungen benötigt, bevor er sein Gutachten abgibt, oder wenn die Kommission Beiträge/Leitlinien des Juristischen Dienstes benötigt, bevor sie den Entwurf des Zweitbeschlusses fertigstellen kann. Die Konsultation des Juristischen Dienstes kann mehr Zeit in Anspruch nehmen, wenn der Umfang des Zugangsantrags weit gefasst ist und die Dokumente aufgrund ihrer Art eingehend geprüft werden müssen.

22. Die Kontrolle ergab, dass in einigen Fällen, in denen die Kabinette der Kommissionsmitglieder konsultiert werden, keine Aufzeichnungen über den Austausch in der Akte über den Antrag auf Zugang geführt wurden, so dass es schwierig ist zu beurteilen, ob es damit verbundene Verzögerungen gab.

23. Während des Treffens mit dem Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten stellten die Vertreter der Kommission klar, dass interne Konsultationen nicht in das Dossier aufgenommen werden, wenn sie „informell“ sind.

24. In Bezug auf das Vorbringen der Kommission, dass es aufgrund der Notwendigkeit, Dokumente zu übersetzen, zu Verzögerungen komme, ergab die Prüfung, dass es nur wenige Übersetzungsaufträge gebe. Die meisten Anträge in den geprüften Dossiers wurden in englischer Sprache gestellt, und alle damit verbundenen Konsultationen wurden auch hauptsächlich in englischer Sprache durchgeführt. Darüber hinaus übermittelte die Kommission dem Antragsteller in einigen der wenigen Fälle, in denen Übersetzungsanträge gestellt wurden und es zu Verzögerungen bei der Bearbeitung der Anträge kam, zunächst eine englische Fassung der Entscheidung und teilte mit, dass sie die Übersetzung bereitstellen werde, sobald sie verfügbar sei.

25. Ersuchen um Klarstellung berücksichtigen keine Verzögerungen bei den erfassten Statistiken, da die Kommission die Tage erst nach Klärung des Ersuchens zählt. Dies wird zwar nicht als Verzögerung in den Statistiken erfasst, stellt jedoch für den Antragsteller de facto eine Verzögerung dar und kann zu Unzufriedenheit führen, zumal die Kommission manchmal einige Zeit in Anspruch nimmt, um den Antragstellern Folge zu leisten, oder ihnen zunächst keine ausreichenden Informationen zur Verfügung gestellt hat, um ihren Antrag klären zu können (z. B. Identifizierung und Auflistung der Dokumente, die in den Anwendungsbereich ihres Antrags fallen).

26. Die Kommission schlägt dem Antragsteller in der Regel eine faire Lösung vor, wenn der Umfang des Zugangsantrags zu groß ist und es nicht möglich wäre, den Antrag innerhalb der in der Verordnung 1049/2001 festgelegten Fristen zu bearbeiten. In der Sitzung mit dem Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten erklärten die Vertreter der Kommission, dass die Kommission, bevor sie eine faire Lösung vorschlägt, alle Dokumente, die in den Anwendungsbereich des Antrags fallen, überprüft, um sie kategorisieren und dem Antragsteller beschreiben zu können, um zu verstehen, welche Dokumente für den Antragsteller am nützlichsten sein könnten, und um es der Kommission zu ermöglichen, eine sehr konkrete Lösung vorzuschlagen (z. B. dass der Umfang des Zugangsantrags auf bestimmte Kategorien von Dokumenten oder Muster davon beschränkt ist). Diese erste Bewertung der Dokumente kann zeitaufwändig sein und bei besonders umfangreichen Anfragen Monate in Anspruch nehmen. Während dieses Vorgangs wird die Zeitleiste nicht unterbrochen.

27. Während des Treffens mit dem Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten betonten die Vertreter der Kommission auch, dass der erhebliche Anstieg der Zahl der in den letzten Jahren eingegangenen Zweitanträge, ihre Komplexität und ihr immer größerer Umfang nicht mit einer ausreichenden Aufstockung der Humanressourcen in dem für Zweitanträge zuständigen Team einhergingen. Die große Zahl der eingegangenen Zugangsanträge in Verbindung mit Personalbeschränkungen hat zu einer erheblich hohen Arbeitsbelastung der Mitarbeiter geführt, die mit Anträgen befasst sind, was bedeutet, dass sie manchmal bestimmten Fällen Vorrang einräumen müssen.

28. Im Hinblick auf mögliche Effizienzgewinne durch das neue EASE-Portal erklärten die Vertreter der Kommission, dass viele Verwaltungsschritte inzwischen automatisiert seien (z. B. die Registrierung des Schriftverkehrs im Dokumentenverwaltungssystem der Kommission). Dieses Instrument erleichtert jedoch nicht die Verfahrensschritte, die von Bediensteten durchgeführt werden, wie z. B. die Analyse und Schwärzung der angeforderten Dokumente. Es automatisiert auch nicht den Prozess der Beratung durch Dritte. Sie ermöglicht es den Führungskräften jedoch, den Fortschritt der Fälle zu überwachen, und erleichtert die effiziente Zuweisung neuer Fälle.

29. Die Kontrolle ergab auch, dass die Kommission in einigen Fällen keinen Zweitantrag bearbeitete, wenn sie den ursprünglichen Antrag noch nicht ausdrücklich beantwortet hatte. Vielmehr setzte die zuständige Generaldirektion auch nach Einreichung des Zweitantrags ihre Beurteilung des Falls fort und erließ eine erste Entscheidung. Anschließend hob die Kommission den Zweitantrag auf und teilte dem Antragsteller mit, dass er einen neuen Zweitantrag stellen könne.

30. Die Vertreter der Kommission erklärten, dass diese Praxis das Recht des Antragstellers auf ein zweistufiges Verfahren schütze und somit in der Lage sei, die Gründe der Kommission für die Nichtoffenlegung (bei Verweigerung des Zugangs) anzufechten. Wenn die Generaldirektion bei Eingang eines Zweitantrags bei der Kommission keine ausdrückliche ursprüngliche Entscheidung getroffen hat, wird sie sich daher weiterhin mit dem Fall befassen.

Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu einer Empfehlung führt

31. Die Bürgerbeauftragte leitete diese Untersuchung ein, weil es regelmäßig Beschwerden über Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten durch die Kommission gibt. Mit der Untersuchung sollte festgestellt werden, ob Verzögerungen systembedingt sind.

32. Die Untersuchung der Bürgerbeauftragten ergab, dass es Verzögerungen, einschließlich erheblicher Verzögerungen, bei der Bearbeitung von Anträgen gibt, insbesondere in der Zweitphase. Während in der Anfangsphase in einem von sechs Fällen Verzögerungen auftreten, sind in der Bestätigungsphase Verzögerungen die Regel: 85 % aller Zweitanträge werden verspätet bearbeitet. Über 60 % aller Zweitanträge werden in mehr als 60 Arbeitstagen bearbeitet, obwohl die gesetzliche Frist 30 Arbeitstage beträgt.

33. Die systemischen und erheblichen Verzögerungen in der Bestätigungsphase sind problematisch. Der Bürgerbeauftragten ist zwar bekannt, dass die Kommission im betreffenden Jahr mehr als 8000 Erstanträge bearbeitet hat, wobei die Antragsteller weniger als 10 % der negativen Entscheidungen verfolgten [18], doch sind die Antragsteller in der bestätigenden Phase mit der ursprünglichen Bewertung der Kommission nicht einverstanden: entweder sie der Auffassung sind, dass ein umfassenderer oder vollständiger Zugang hätte gewährt werden müssen, oder dass die Kommission nicht alle Dokumente ermittelt hat, die in den Anwendungsbereich ihrer Anträge fallen. Die Dokumente, um die es in der Bestätigungsphase geht, sind daher auf die eine oder andere Weise „sensibel“. Der Gesetzgeber hat jedoch in der Bestätigungsphase den gleichen Zeitplan wie in der Anfangsphase festgelegt, und dies sollte respektiert werden. Erschwerend kommt hinzu, dass es nach den Erfahrungen des Bürgerbeauftragten in Fällen von erheblicher öffentlicher Bedeutung zu erheblichen Verzögerungen kommt [19].

34. Wenn die Bearbeitung der Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit durch die Kommission so viel Zeit in Anspruch nimmt, besteht die Gefahr, dass dies als vorsätzlich wahrgenommen wird, um eine rechtzeitige öffentliche Kontrolle zu vermeiden.

35. Die EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten sehen vor, dass Anträge in der Anfangs- und der Bestätigungsphase unverzüglich und in jedem Fall innerhalb der geltenden Fristen bearbeitet werden sollten. Der Bürgerbeauftragte hat stets die Auffassung vertreten, dass „ein verzögerter Zugang der Verweigerung des Zugangs gleichkommt“. Dokumente und Informationen, die von den Antragstellern angefordert werden, können schnell angefordert werden und bei Verzögerungen an Relevanz für den Antragsteller verlieren. Dies gilt insbesondere für Journalisten, die Dokumente im Zusammenhang mit Artikeln oder Ermittlungen suchen, oder für die Zivilgesellschaft oder Interessengruppen, die sich für laufende legislative oder politische Beschlussfassungsverfahren einsetzen wollen.

36. Vor diesem Hintergrund ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die systemischen und erheblichen Verzögerungen bei der Bearbeitung von Zugangsanträgen einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellen. Die Kommission sollte diese Situation vorrangig korrigieren.  

37. Die Bürgerbeauftragte macht im Folgenden eine Reihe von Vorschlägen, um vier besondere Probleme bei der Bearbeitung von Zugangsanträgen anzugehen, die zu Verzögerungen führen können. Sie ist sich bewusst, dass die Bewältigung dieser Probleme nur einen kleinen Beitrag zur Bewältigung des Hauptproblems der Verzögerungen leisten wird, das ein grundlegenderes Überdenken innerhalb der Kommission darüber erfordert, wie sie die vom Gesetzgeber festgelegten Fristen einzuhalten gedenkt.  

A. Unzureichende personelle Ressourcen

38. Prozentual gesehen sind Verzögerungen in der Bestätigungsphase viel häufiger als in der Anfangsphase. Erstanträge auf Zugang zu Dokumenten werden von Mitarbeitern bearbeitet, die in den Generaldirektionen oder anderen Dienststellen der Kommission tätig sind, während Zweitanträge von einem speziellen Team im Generalsekretariat der Kommission bearbeitet werden.

39. Die Kommission stellte fest, dass dem Team, das mit Zweitanträgen befasst ist, nur begrenzte personelle Ressourcen zur Verfügung stehen. Der beträchtliche Anstieg der Zweitanträge in den letzten Jahren, von denen viele komplexer und umfangreicher geworden sind, wurde nicht durch eine proportionale Personalaufstockung ausgeglichen.

40. Angesichts der steigenden Zahl von Zweitanträgen und der Tatsache, dass die Kommission in der überwiegenden Mehrheit der Fälle die vorgeschriebene Frist nicht einhält, schlägt der Bürgerbeauftragte vor, dass die Kommission mehr Ressourcen für die Bearbeitung von Zweitanträgen aufwenden sollte.

B. Zeitaufwändige und ressourcenintensive Praktiken

41. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Verfahren der Kommission zur Bearbeitung von Zweitanträgen oft zeitaufwändig und ressourcenintensiv sind. So führt die Kommission beispielsweise systematisch eine vorläufige Bewertung eines Zweitantrags durch, bevor sie externe Konsultationen von Mitgliedstaaten oder anderen Dritten einleitet, und führt systematisch eine erste Bewertung von Dokumenten durch, die möglicherweise in den Anwendungsbereich großer Ersuchen fallen, bevor sie den Antragstellern eine faire Lösung vorschlägt.

42. Was die vorläufige Bewertung von Zweitanträgen vor Konsultationen mit Dritten betrifft, so ist die Kommission der Auffassung, dass diese Praxis den Dialog mit Dritten erleichtert und dem betreffenden Dritten hilft, die Absichten der Kommission zu verstehen und somit in Fällen zu einem positiven Ergebnis zu gelangen. Die Kommission ist ferner der Auffassung, dass diese Praxis den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten achtet und es weniger wahrscheinlich macht, dass die Kommission den Widerstand eines Mitgliedstaats gegen die Offenlegung außer Kraft setzt und somit mögliche Klagen des Gerichtshofs vermeidet.

43. Die Inspektion der Bürgerbeauftragten ergab jedoch, dass diese Praxis bedeutet, dass das Generalsekretariat der Kommission häufig erst lange nach Eingang des Antrags auf Zugang der Öffentlichkeit externe Konsultationen durchführt. Es zeigte sich auch, dass die Kommission in vielen Fällen, selbst wenn sie eine vorläufige Bewertung vorlegte, die darauf hindeutete, dass die angeforderten Dokumente offengelegt werden könnten, letztlich den Zugang verweigerte. Das heißt, sie hat die Einwände der konsultierten Dritten nicht außer Kraft gesetzt.

44. Der Bürgerbeauftragte ist sich zwar bewusst, dass die Durchführung einer vorläufigen Bewertung vor einer externen Konsultation in Einzelfällen von Vorteil sein kann, könnte aber eher von Fall zu Fall unter Berücksichtigung von Faktoren wie Zeit, Anzahl der Dokumente und des zu konsultierenden Dritten entschieden werden. In jedem Fall muss dies unter Einhaltung der geltenden Fristen erfolgen. Konsultationen mit Dritten sollen innerhalb der geltenden Fristen abgeschlossen werden und nicht nach Ablauf der Fristen oder so spät eingeleitet werden, dass die Fristen nicht eingehalten werden können. Daher muss die Kommission rechtzeitig Konsultationen mit Dritten einleiten.

45. Bei Anträgen mit einem breiten Anwendungsbereich und wenn die Kommission eine faire Lösung vorschlagen möchte, dauert eine systematische erste Bewertung von Dokumenten, die möglicherweise in den Anwendungsbereich des Antrags fallen, oft viel Zeit. Dies bedeutet, dass die Fristen für die Bearbeitung von Anträgen oft lange verstrichen sind, bis die Kommission eine faire Lösung vorschlägt. Während des Treffens mit dem Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten erwähnten die Vertreter der Kommission das Beispiel eines Falles, in dem die Kommission mehrere Monate benötigte, um mehrere hundert Dokumente zu prüfen und zu kategorisieren, bevor sie einen fairen Lösungsvorschlag unterbreitete.

46. Der Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass die Kommission diese Praxis eingeführt hat, um zu verstehen, welche Dokumente für den Antragsteller am nützlichsten sein könnten, und dann eine sehr konkrete Lösung vorzuschlagen.

47. Die Bürgerbeauftragte fordert die Kommission auf, über diese Praxis nachzudenken und insbesondere darüber, ob sie in allen Fällen angemessen ist. Anstatt beispielsweise alle Dokumente zu prüfen, könnte die Kommission in einigen Fällen erwägen, dem Antragsteller eine Liste der ermittelten Dokumente (oder Kategorien von Dokumenten) zu übermitteln, und den Antragsteller fragen, ob er auf dieser Grundlage den Antrag selbst eingrenzen könnte. In einigen Fällen kann eine Lösung gefunden werden, indem der Antragsteller gefragt wird, an welchen Dokumenten er tatsächlich interessiert ist (anstatt zu versuchen, anhand des Antrags zu erraten, welche Dokumente für den Antragsteller am nützlichsten sein könnten). Dies betrifft auch die Art und Weise, wie die Kommission mit den Antragstellern kommuniziert, was im Folgenden behandelt wird.

C. Kommunikation mit den Antragstellern

48. Die Untersuchung der Bürgerbeauftragten ergab, dass die Interaktion mit den Antragstellern sowohl in der Anfangs- als auch in der Bestätigungsphase begrenzt zu sein scheint.

49. Die Kommission stellte fest, dass Zugangsanträge häufig weit gefasst und unklar sind. Dies kann darauf zurückzuführen sein, dass die Antragsteller nicht wissen, welche Dokumente der Kommission vorliegen. Darüber hinaus sind die Antragsteller nicht verpflichtet, einen Antrag auf Zugang zu begründen, so dass unklar sein kann, welche Dokumente für sie von besonderem Interesse sind.

50. Es bietet viele Vorteile, mit Anfragenden offen und konstruktiv zusammenzuarbeiten, sobald eine Anfrage eingegangen ist. Dies kann es den Antragstellern ermöglichen, die erforderlichen Klarstellungen vorzunehmen oder gegebenenfalls den Umfang ihres Ersuchens einzuschränken. Wenn Sie direkt mit den Anfragenden sprechen, können Sie feststellen, an welchen Informationen sie tatsächlich interessiert sind. Die frühzeitige Bereitstellung einer Liste von Dokumenten für Antragsteller bei der Suche nach einer „fairen Lösung“ kann den Prozess für beide Seiten ebenfalls deutlich verbessern. Dies impliziert einen anderen Ansatz bei der Behandlung von Zugangsanträgen durch die Kommission.

D. Annullierung von Zweitanträgen

51. Nach der Verordnung 1049/2001 kann das Versäumnis, innerhalb von 30 Arbeitstagen eine erste Entscheidung über einen Antrag zu treffen, als stillschweigende Ablehnung betrachtet werden. In solchen Fällen können die Antragsteller einen Zweitantrag stellen. Die Kontrolle ergab, dass die Kommission eine Praxis entwickelt hat, Zweitanträge, die unter solchen Umständen gestellt wurden, zu annullieren. In solchen Fällen bearbeitet das Generalsekretariat der Kommission den Zweitantrag nicht, sondern wartet auf die Annahme eines ersten Beschlusses und teilt dem Antragsteller dann mit, dass er einen (neuen) Zweitantrag stellen kann.

52. Diese Praxis steht im Widerspruch zur Verordnung 1049/2001, der zufolge der Antragsteller einen Zweitantrag stellen kann, wenn ein Organ nicht innerhalb der vorgeschriebenen Fristen eine erste Entscheidung trifft. Nach Ablauf der Fristen für den Erlass einer bestätigenden Entscheidung kann sich der Antragsteller an den Gerichtshof der Europäischen Union oder an den Europäischen Bürgerbeauftragten wenden.

53. Derzeit unterrichtet die Kommission die Antragsteller nicht über die Möglichkeit, sich in solchen Fällen an den Gerichtshof der Europäischen Union oder den Bürgerbeauftragten zu wenden. Sie teilt den Antragstellern lediglich mit, dass sie einen neuen Zweitantrag stellen können. 

Proaktive Transparenz

54. Proaktive Transparenz ist eines der wichtigsten Mittel, um das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Maßnahmen der EU-Verwaltung zu gewinnen, und macht die umständlichen Verfahren zur Anforderung von Dokumenten und zur Bearbeitung solcher Ersuchen überflüssig. Konkret schlägt die Bürgerbeauftragte vor, dass die Kommission weiterhin versucht, Politikbereiche/Themen zu antizipieren, die ein besonderes öffentliches Interesse wecken könnten, und für proaktive Transparenz in Bezug auf diese Politikbereiche/Themen zu sorgen. Dies könnte erreicht werden, indem im Voraus geprüft wird, welche Dokumente veröffentlicht werden sollten, und solche Informationen in benutzerfreundlichen und zugänglichen Formaten, beispielsweise auf speziellen Webseiten, veröffentlicht werden.

55. Um das Potenzial des neuen EASE-Portals in dieser Hinsicht voll auszuschöpfen, schlägt die Bürgerbeauftragte der Kommission vor, die Art und Weise zu verbessern, wie sie Dokumente, die im Zusammenhang mit Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit offengelegt werden, auf dem EASE-Portal veröffentlicht. Dies bedeutet, dass Dokumente mit klaren Titeln, die ausreichende Informationen enthalten, veröffentlicht werden müssen; Hinzufügen relevanter Schlüsselwörter, um die Suche nach Dokumenten zu erleichtern; oder sogar den Gegenstand des Zugangsantrags hinzufügen, auf dessen Grundlage der Zugang gewährt wurde. Zu diesem Zweck könnten klare Leitlinien für die Ausarbeitung von Titeln für alle an der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit Beteiligten nützlich sein.

Empfehlung

Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde richtet der Bürgerbeauftragte folgende Empfehlung an die Kommission:

Die systemischen und erheblichen Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten stellen einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar. Die Europäische Kommission sollte diese Situation vorrangig korrigieren.

Die Kommission wird über diese Empfehlung unterrichtet. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten übermittelt die Kommission bis zum 26. Juni 2023 eine ausführliche Stellungnahme.

Darüber hinaus unterbreitet der Bürgerbeauftragte der Kommission die folgenden Verbesserungsvorschläge.

Verbesserungsvorschläge

1. Angesichts der steigenden Zahl von Zweitanträgen und der Tatsache, dass die Kommission in den allermeisten Fällen die vorgeschriebene Frist nicht einhält, sollte die Kommission mehr Mittel für die Bearbeitung von Zweitanträgen bereitstellen.

2. Zu Beginn des Verfahrens sollte die Kommission nach der Registrierung eines Antrags prüfen, ob eine externe Konsultation erforderlich ist, und gegebenenfalls dieses Verfahren rechtzeitig einleiten.

3. Erforderlichenfalls sollte sich die Kommission bemühen, innerhalb von Tagen nach Registrierung des Antrags Klarstellungen von den Antragstellern einzuholen.

4. Die Kommission sollte in allen Phasen offen und konstruktiv mit den Antragstellern zusammenarbeiten und sicherstellen, dass ihnen alle erforderlichen Informationen zur Verfügung gestellt werden, die es ihnen ermöglichen, ihre Anfragen zu klären (z. B. durch Bereitstellung einer Liste von Dokumenten, die möglicherweise in den Anwendungsbereich des Antrags fallen).

5. Bei Zweitanträgen, die gestellt werden, wenn die Kommission nicht innerhalb der vorgeschriebenen Fristen eine erste Entscheidung getroffen hat, sollte die Kommission ihre Praxis beenden, ihre Entscheidung über den Zweitantrag als erste Entscheidung zu bezeichnen.

6. Die Kommission sollte weiterhin Politikbereiche/Themen antizipieren, die ein besonderes öffentliches Interesse wecken könnten, und für proaktive Transparenz in Bezug auf diese Politikbereiche/Themen sorgen, indem sie beispielsweise im Voraus prüft, welche Dokumente veröffentlicht werden sollten, und solche Informationen in benutzerfreundlichen und zugänglichen Formaten, beispielsweise auf speziellen Webseiten, veröffentlicht.

7. Dokumente, die im Zusammenhang mit Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit offengelegt werden, sollten auf dem elektronischen Dokumentenportal der Kommission (EASE) veröffentlicht und leicht auffindbar sein. Dies bedeutet, dass es klare Titel gibt, die über ausreichende Informationen verfügen. Leitlinien für die Abfassung klarer Titel könnten allen an der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit Beteiligten zur Verfügung gestellt werden.

 

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 24.3.2023

 

[1] Abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Das Recht auf Zugang zu Dokumenten der EU-Organe ist in Artikel 15 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj) verankert und auch in Artikel 42 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj) anerkannt.

[3] Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[4] 2186/2022/SF

[5] 187/2022/LDS

[6] 2022/777/ABZ

[7] 790/2021/MIG

[8] 129/2019/MIG

[9] 1896/2021/MIG

[10] 1420/2021/DL

[11] 2206/2021/MIG

[12] Die Antwort der Kommission ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/167660

[13] Das Portal „Electronic Access to Commission Documents“ (EASE), über das Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten gestellt werden können, wurde inzwischen eingerichtet und ist abrufbar unter: https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/home.

[14] Der Sitzungsbericht ist hier abrufbar: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/167659

[15] Laut der Antwort der Kommission an den Bürgerbeauftragten erließ die Kommission in 6 % aller Fälle innerhalb von 31 bis 40 Arbeitstagen eine Entscheidung; in 4 % der Fälle erließ die Kommission innerhalb von 41-60 Arbeitstagen eine Entscheidung; In 5 % der Fälle erließ die Kommission nach mehr als 60 Arbeitstagen eine Entscheidung.

[16] Laut der Antwort der Kommission an den Bürgerbeauftragten erließ die Kommission in 9 % aller Fälle innerhalb von 31 bis 40 Arbeitstagen eine Entscheidung; In 13 % der Fälle erließ die Kommission innerhalb von 41-60 Arbeitstagen eine Entscheidung. In 62 % der Fälle erließ die Kommission nach mehr als 60 Arbeitstagen eine Entscheidung.

[17] Gemäß Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001.

[18] Laut dem Bericht der Kommission über die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 aus dem Jahr 2021 wurden von den 4296 Erstantworten, bei denen ein Zweitantrag gerechtfertigt war (entweder weil nur ein teilweiser Zugang gewährt oder der Zugang vollständig verweigert wurde oder weil die Kommission erklärte, dass keine Dokumente vorliegen), 355 Fälle weiterverfolgt. Die Berichte und Anhänge der Kommission sind abrufbar unter: https://commission.europa.eu/publications/annual-reports-commission-application-regulation-10492001_de.

[19] Siehe z. B. die Liste der Fälle in Absatz 3.