gemäß Artikel 4 Absatz 1 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten ^[1]

Hintergrund

1. Der Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten ist ein Grundrecht [2], das die Transparenz und Legitimität der EU-Organe gewährleistet. Um einen sinnvollen Zugang zu gewährleisten, sollten die EU-Organe alle Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit so rasch wie möglich bearbeiten. Einzelpersonen könnten beispielsweise Zugang zu Dokumenten beantragen, um laufende legislative oder internationale Verhandlungen oder politische Entwicklungen im Detail verfolgen oder sich an der Beschlussfassung der EU beteiligen zu können. Dies könnte Journalisten, die Artikel recherchieren, oder Organisationen der Zivilgesellschaft oder Interessengruppen umfassen, die sich an laufenden politischen Debatten oder Entscheidungsprozessen beteiligen möchten. Folglich können Verzögerungen bei der Gewährung des Zugangs die Fähigkeit dieser Personen, am demokratischen Prozess der EU teilzunehmen, beeinträchtigen.

2. Gemäß den EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten (Verordnung 1049/2001)[3] sollten Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit „sofort“bearbeitet werden. In der Verordnung 1049/2001 ist eine Frist von 15 Arbeitstagen für die Entscheidung eines Organs festgelegt, und zwar sowohl über den ursprünglichen Antrag auf Zugang als auch über Anträge auf Überprüfung, wenn das Organ ursprünglich den Zugang entweder zum gesamten Antrag oder zu Teilen davon verweigert hat (im Folgenden „Bestätigungsantrag“). Jede Frist kann einmal um weitere 15 Arbeitstage verlängert werden, was bedeutet, dass von den EU-Organen erwartet wird, dass sie in der Anfangs- und Überprüfungsphase innerhalb von höchstens 30 Arbeitstagen einen Beschluss fassen. Die Nichteinhaltung der vom Gesetzgeber festgelegten Fristen kann keine gute Verwaltung sein. Die Frustration für den Antragsteller ist das Fehlen der Art der Folgen für solche Verzögerungen, die zu administrativen Verbesserungen führen würden.

3. In den letzten Jahren haben Beschwerden an den Bürgerbeauftragten über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Besitz der Europäischen Kommission gezeigt, dass die Kommission die Fristen nicht immer einhält und dass es manchmal zu erheblichen Verzögerungen kommt, bevor sie Erst- und Zweitentscheidungen trifft. Beschwerdeführer, die regelmäßig Anträge auf Zugang zur Öffentlichkeit stellen, haben auch Bedenken geäußert, dass es nun systematische Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen durch die Kommission gibt.

Beispiele für Verzögerungen der Kommission bei Untersuchungen des Bürgerbeauftragten

• Ein Journalist ersuchte die Öffentlichkeit um Zugang zu Briefen, E-Mails und Notizen, die von EU-Kommissaren an den Kommissionspräsidenten über den nationalen Plan Polens im Rahmen der Aufbau- und Resilienzfazilität geschickt wurden.[4] Die Kommission brauchte fast sieben Monate, um eine bestätigende Entscheidung zu treffen. Obwohl sie letztlich einen umfassenden Zugang ermöglichte, wies der Beschwerdeführer darauf hin, dass dies viel früher hätte geschehen müssen und dass ein Großteil der Informationen an Wert verloren habe.
• Ein Journalist beantragte Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten über die Analyse des nationalen Plans Deutschlands durch die Kommission im Rahmen der Aufbau- und Resilienzfazilität.[5] Nachdem die Kommission mit dem Journalisten eine „faire Lösung“ vereinbart hatte, nahm sie sich über ein Jahr Zeit, um eine endgültige Entscheidung zu treffen.
• Eine Nichtregierungsorganisation beantragte Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten über Verhandlungen über die Überarbeitung des Vertrags über die Energiecharta.[6] Die Kommission brauchte fast acht Monate, um über den ursprünglichen Antrag zu entscheiden.
• Ein Journalist ersuchte die Öffentlichkeit um Zugang zu Dokumenten über 1,5 Millionen medizinische Masken, die die Kommission in einem frühen Stadium der COVID-19-Pandemie erworben hatte und die nicht den geforderten Qualitätsstandards entsprachen. [7] Die Kommission brauchte zehn Monate, um dem Beschwerdeführer eine endgültige Antwort zu geben, und es dauerte fast zwei Jahre ab dem ursprünglichen Antrag, bis die Dokumente schließlich an den Antragsteller freigegeben wurden. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass er in dieser Zeit nicht in der Lage sei, seine journalistische Aufgabe zu erfüllen, da ihm die von ihm angeforderten Informationen nicht zur Verfügung gestellt worden seien.
• Ein Journalist beantragte den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten über Ausgaben im Zusammenhang mit einer arbeitsbezogenen Reise eines Kommissars in die Vereinigten Staaten.[8] Die Kommission benötigte elf Monate, um den ursprünglichen Antrag zu bearbeiten, und weitere drei Monate, um den Zweitantrag zu bearbeiten.
• Ein Journalist beantragte Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit einem aus dem Fonds für die innere Sicherheit finanzierten Projekt.[9] Die Kommission benötigte fast sechs Monate, um den Zweitantrag des Beschwerdeführers zu bearbeiten. Der Beschwerdeführer stellte in seiner Stellungnahme an den Bürgerbeauftragten fest, dass die Art und Weise, wie die Kommission seinen Antrag behandelt hat, seine Fähigkeit, das Grundrecht auf Zugang zu Dokumenten auszuüben, einschränkt.
• Eine Nichtregierungsorganisation beantragte den Zugang der Öffentlichkeit zu der Liste der EU-finanzierten Projekte im Rahmen des Nationalen Sanitärprogramms in Marokko.[10] Die Kommission brauchte fast sieben Monate, um eine bestätigende Entscheidung zu treffen.
• Eine Nichtregierungsorganisation beantragte Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten über die Verhandlungen über die Beschaffung von COVID-19-Impfstoffen. Die Kommission brauchte mehr als sieben Monate, um den ursprünglichen Antrag zu bearbeiten, und brauchte weitere elf Monate, um den Antrag vollständig zu bearbeiten.[11] Während der Antrag eine große Anzahl von Dokumenten betraf und in einer Zeit der Unterbrechung während der Pandemie bearbeitet wurde, veranschaulicht er die Herausforderungen: Diejenigen Stellen in der Kommission, die bei der Bewältigung von Krisensituationen im Vordergrund stehen, werden wahrscheinlich auch mit einer größeren Anzahl und zeitkritischeren Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit konfrontiert sein. Dies ist eine Realität, die insbesondere angegangen werden muss, da die EU regelmäßig mit Krisensituationen konfrontiert ist, darunter in den letzten Jahren die Finanzkrise, die Migrationskrise, die COVID-19-Krise und die russische Invasion der Ukraine.

4. Vor diesem Hintergrund leitete die Bürgerbeauftragte eine Initiativuntersuchung ein, um den möglichen systemischen Umfang und die Art von Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten durch die Kommission zu untersuchen.

Die Untersuchung

Die vom Bürgerbeauftragten unternommenen Schritte

5. Die Bürgerbeauftragte ersuchte die Kommission zunächst [12] um statistische Daten für das Jahr 2021 zu i) der Zahl der eingegangenen Anträge und Zweitanträge und ii) der Zeit, die sie für die Bearbeitung dieser Anträge benötigte, einschließlich der Häufigkeit der Überschreitung der Höchstfrist von 30 Arbeitstagen. Die Bürgerbeauftragte ersuchte die Kommission auch um Informationen über ihre Pläne zur Einführung eines Online-Portals für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit (seit der Einführung des Portals „EASE“ für den elektronischen Zugang zu Kommissionsdokumenten).[13]

6. Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten prüfte dann etwa 70 Dossiers, einschließlich Anträgen, bei denen die Kommission die Fristen eingehalten hatte und bei denen es zu erheblichen Verzögerungen gekommen war. Der Bürgerbeauftragte forderte die Kommission ferner auf, zusätzliche Fragen zu beantworten.

7. Anschließend hielt das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten ein Treffen [14] mit Vertretern der Kommission ab, um zusätzliche Informationen sowie ein besseres Verständnis dafür zu erhalten, wie Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit von der Kommission bearbeitet werden.

Antworten der Kommission an den Bürgerbeauftragten

8. Im Jahr 2021 gingen bei der Kommission 8 420 Zugangsanträge und 355 Zweitanträge ein. Im Durchschnitt benötigte die Kommission 20 Arbeitstage, um einen Erstantrag auf Zugang zu bearbeiten, und 93 Arbeitstage, um eine Zweitentscheidung zu treffen.

9. In fünf Fällen benötigte die Kommission mehr als 300 Arbeitstage, um über den ursprünglichen Antrag zu entscheiden. Die längste Frist für den Erlass einer Zweitentscheidung nach einem Überprüfungsantrag betrug 291 Arbeitstage.

10. Bei der Entscheidung über den ursprünglichen Antrag überschritt die Kommission in 1332 Fällen (etwa 16 % aller Fälle) die Höchstfrist von 30 Arbeitstagen, während sie in 5 % aller Fälle mehr als 60 Arbeitstage benötigte.[15] Bei der Erteilung eines Zweitbescheids nahm die Kommission in 305 Fällen mehr als 30 Arbeitstage in Anspruch (85 % aller Fälle). Es dauerte mehr als 60 Arbeitstage in über 60% aller Fälle.[16]

11. In Bezug auf die Gründe für Verzögerungen vertrat die Kommission die Auffassung, dass sie auf die ständig steigende Zahl von Zugangsanträgen und die Tatsache zurückzuführen sind, dass Zugangsanträge zunehmend eine große Anzahl von Dokumenten betreffen. Darüber hinaus können Verzögerungen durch die folgenden Verfahrensschritte verursacht werden: 

• Für jeden Fall muss die Kommission nach Dokumenten suchen, sie sorgfältig prüfen und, wenn gerechtfertigt, Schwärzungen vornehmen.
• Eine Bewertung anderer Rechtsvorschriften als der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 könnte erforderlich sein.
• Zugangsanfragen sind manchmal unklar (z. B. können Antragsteller alle Dokumente zu einem bestimmten Thema oder einer bestimmten Richtlinie anfordern). In solchen Fällen dauert es vergleichsweise länger, die Dokumente zu identifizieren, auch weil es notwendig sein könnte, den Antragsteller um Klarstellung zu ersuchen oder eine „faire Lösung“ zu finden [17].  
• Wenn ein Dokument von einem Dritten (z. B. einem Mitgliedstaat) stammt, kann die Bewertung externe Konsultationen mit diesem Dritten erfordern.
• Beschließt die Kommission, die Einwände eines Dritten gegen die Offenlegung außer Kraft zu setzen, beinhaltet dies zusätzliche Schritte wie die Übermittlung eines zehntägigen Mitteilungsschreibens (das dem betreffenden Dritten die Möglichkeit gibt, Klage zu erheben).
• Mögliche Übersetzungsanforderungen, entweder für die Kommunikation mit dem Antragsteller oder einem Dritten (die Kommission gab an, dass eine Übersetzung bis zu 10 Arbeitstage dauern kann).
• Da eine bestätigende Entscheidung vor Gericht angefochten werden kann, muss sie detaillierte Argumente enthalten, die eine interne Konsultation der zuständigen Generaldirektionen und des Juristischen Dienstes der Kommission sowie möglicherweise eine (Wieder-)Konsultation Dritter erfordern.

12. Die Kommission gab an, dass sie häufig Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu aktuellen politischen Maßnahmen oder legislativen Fragen erhält. Es wurden Beispiele für Probleme genannt, die 2021 zu einer höheren Zahl von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit geführt haben, darunter die COVID-19-Pandemie, die Aufbau- und Resilienzfazilität, die Gemeinsame Agrarpolitik, migrationsbezogene Fragen und die Gesetze über digitale Märkte und Dienstleistungen.

13. Die Kommission erklärte ferner, dass das neue EASE-Portal die Effizienz des Umgangs mit Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit verbessern soll. Zusätzlich zur Standardisierung der Anfragen, die bei der Kommission eingehen, enthält das Portal ein Backend, das es der Kommission ermöglicht, Anfragen innerhalb der Kommission systematischer zu bearbeiten und einen automatisierten Arbeitsablauf von der Registrierungs- und Zuordnungsphase der Anfragen bis zur Übermittlung von Dokumenten einzurichten. Das Portal wird auch eine einfachere und strukturiertere Kommunikation mit Personen ermöglichen, die Zugang zu Dokumenten beantragen.

Prüfung von Musterakten und Besprechung

14. Trotz der zunehmenden Zahl von Zugangsanträgen ergab die Kontrolle, dass die Kommission in den meisten Fällen in der Lage ist, erste Anträge umgehend zu bearbeiten. In den allermeisten Fällen wurde die Höchstfrist von 30 Arbeitstagen eingehalten. In den meisten Fällen, in denen die Frist nicht eingehalten wurde, erließ die Kommission die Entscheidung kurz nach Ablauf der Frist. Die Kontrolle hat gezeigt, dass Verzögerungen, einschließlich erheblicher Verzögerungen, viel häufiger auftreten, wenn die Kommission Zweitanträge bearbeitet.

15. Die Registrierung von Anfragen erfolgt in der Regel schnell (am selben Tag oder am Folgetag).

16. Die Kontrolle ergab auch, dass die Dokumente, die in den Anwendungsbereich eines Antrags fallen, in der Regel von der zuständigen Generaldirektion oder Dienststelle der Kommission im Anschluss an den ursprünglichen Antrag korrekt identifiziert werden. In einer kleinen Anzahl von Fällen wurden im Bestätigungsstadium zusätzliche Dokumente identifiziert.

Mögliche Ursachen für Verzögerungen

17. Was die externen Konsultationen Dritter (einschließlich der Mitgliedstaaten) betrifft, so ergab die Kontrolle, dass die Kommission in der Regel innerhalb von fünf Arbeitstagen eine Antwort erhält. Wird vom Dritten eine Fristverschiebung beantragt, kann sich die Antwort um einige Arbeitstage verzögern. In Fällen, in denen eine Verzögerung eintrat, lag der Grund häufig darin, dass der Dritte in seiner ersten Antwort nicht erläuterte, aus welchen Gründen er der Offenlegung widersprach, und dass die Kommission daher mit dem Dritten Folgemaßnahmen ergreifen musste. Eine erhebliche Verzögerung war daher nicht auf die Konsultationen selbst zurückzuführen. Bei Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen im Zusammenhang mit externen Konsultationen scheinen diese vielmehr darauf zurückzuführen zu sein, dass die Kommission die Konsultation zu einem späten Zeitpunkt (oft sogar nach Ablauf der Frist von höchstens 30 Tagen) eingeleitet hat.

18. In der Sitzung mit dem Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten stellten die Vertreter der Kommission klar, dass die Kommission in der Regel zunächst eine vorläufige Bewertung des Zweitantrags durchführt und dann die Mitgliedstaaten oder andere Dritte konsultiert. Die Kommission ist der Auffassung, dass dieser Ansatz den Dialog erleichtern und dem betreffenden Dritten helfen soll, die Absichten der Kommission zu verstehen und ein positives Ergebnis zu erzielen (wo es darum geht, der Öffentlichkeit Zugang zu gewähren). Die Vertreter der Kommission verwiesen auch auf den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit und die Verpflichtung der Kommission, einen echten Dialog mit den Mitgliedstaaten aufzunehmen. Die Vertreter der Kommission wiesen ferner darauf hin, dass es durch einen konstruktiven Dialog mit den Mitgliedstaaten weniger wahrscheinlich sei, dass die Kommission den Widerspruch eines Mitgliedstaats gegen die Offenlegung außer Kraft setzen müsse und somit Klagen des Gerichtshofs vermeiden könne.

19. Was das Vorbringen der Kommission betrifft, sie müsse sich manchmal über Einwände Dritter hinwegsetzen (was einen zusätzlichen Schritt erfordert, der etwa zehn Tage dauert), so ergab die Nachprüfung, dass die mit dem ursprünglichen Antrag befasste Generaldirektion in der Regel der Auffassung des Dritten folgt. In der Bestätigungsphase wurden Einwände Dritter nur in zwei Fällen (von fast 70 Dossiers) aufgehoben.

20. Was die internen Konsultationen betrifft, so hat die Kontrolle ergeben, dass die Kommission in der Regel sehr rasch Antworten von der zuständigen Generaldirektion erhält (innerhalb von 24 Stunden für den ursprünglichen Antrag und innerhalb von fünf Arbeitstagen für Zweitanträge). Dasselbe gilt im Allgemeinen, wenn der Juristische Dienst konsultiert wird. Während der Juristische Dienst in einigen Fällen länger brauchte, wurden fast alle Konsultationen innerhalb von zwei Wochen abgeschlossen.

21. In der Sitzung mit dem Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten stellten die Vertreter der Kommission klar, dass die Konsultation des Juristischen Dienstes in der Bestätigungsphase obligatorisch ist. Der Juristische Dienst wird daher in allen Fällen so bald wie möglich zu dem Entwurf des Zweitbeschlusses konsultiert (der entsprechende Austausch wird in der Akte registriert). In einigen Fällen könnte ein weiterer Austausch mit dem Juristischen Dienst erforderlich sein, z. B. wenn der Juristische Dienst vor Abgabe seines Gutachtens zusätzliche Klarstellungen benötigt oder wenn die Kommission Beiträge/Leitlinien des Juristischen Dienstes benötigt, bevor sie den Entwurf des Zweitbeschlusses fertigstellen kann. Die Konsultationen des Juristischen Dienstes können mehr Zeit in Anspruch nehmen, wenn der Umfang des Zugangsantrags weit gefasst ist und die Dokumente aufgrund ihrer Art eingehend geprüft werden müssen.

22. Die Kontrolle ergab, dass in einigen Fällen, in denen die privaten Büros der Kommissionsmitglieder konsultiert werden, keine Aufzeichnungen über den Austausch in der Akte über den Zugangsantrag geführt wurden, so dass es schwierig ist zu beurteilen, ob es zu entsprechenden Verzögerungen kam.

23. Während des Treffens mit dem Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten stellten die Vertreter der Kommission klar, dass interne Konsultationen nicht in das Dossier aufgenommen werden, wenn sie „informeller“ Art sind.

24. Was die Behauptung der Kommission betrifft, dass es aufgrund der Notwendigkeit, Dokumente zu übersetzen, zu Verzögerungen komme, so ergab die Prüfung, dass es nur wenige Übersetzungsaufträge gebe. Die meisten Anfragen in den geprüften Akten wurden in englischer Sprache gestellt, und alle damit verbundenen Konsultationen wurden auch hauptsächlich in englischer Sprache durchgeführt. Darüber hinaus übermittelte die Kommission dem Antragsteller in einigen der wenigen Fälle, in denen Übersetzungsanträge gestellt wurden und Verzögerungen bei der Bearbeitung der Anträge auftraten, zunächst eine englische Fassung des Beschlusses und teilte mit, dass sie die Übersetzung vorlegen werde, sobald sie verfügbar sei.

25. Klarstellungsersuchen berücksichtigen keine Verzögerungen in den erfassten Statistiken, da die Kommission die Tage erst nach Klärung des Antrags anrechnet. Dies wird zwar nicht als Verzögerung in den Statistiken erfasst, stellt jedoch für den Antragsteller de facto eine Verzögerung dar und kann zu Unzufriedenheit führen, zumal die Kommission manchmal einige Zeit benötigt, um die Antragsteller weiterzuverfolgen, oder ihnen zunächst keine ausreichenden Informationen zur Verfügung gestellt hat, damit sie ihren Antrag klären können (z. B. Ermittlung und Auflistung der Dokumente, die in den Anwendungsbereich ihres Antrags fallen).

26. Die Kommission schlägt dem Antragsteller in der Regel eine faire Lösung vor, wenn der Umfang des Zugangsantrags zu groß ist und es nicht möglich wäre, den Antrag innerhalb der in der Verordnung 1049/2001 festgelegten Fristen zu bearbeiten. In der Sitzung mit dem Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten erklärten die Vertreter der Kommission, dass die Kommission, bevor sie eine faire Lösung vorschlägt, alle Dokumente im Rahmen des Antrags prüft, um sie kategorisieren und dem Antragsteller beschreiben zu können, um zu verstehen, welche Dokumente für den Antragsteller am nützlichsten sein könnten, und um es der Kommission zu ermöglichen, eine sehr konkrete Lösung vorzuschlagen (z. B. dass der Umfang des Antrags auf Zugang auf bestimmte Kategorien von Dokumenten oder Mustern davon beschränkt ist). Diese erste Bewertung der Dokumente kann zeitaufwändig sein und für besonders breite Anfragen Monate in Anspruch nehmen. Während dieses Prozesses wird die Timeline nicht unterbrochen.

27. Während des Treffens mit dem Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten betonten die Vertreter der Kommission auch, dass die erhebliche Zunahme der Zahl der in den letzten Jahren eingegangenen Zweitanträge, ihre Komplexität und ihr immer größerer Umfang nicht mit einer ausreichenden Aufstockung der Humanressourcen in dem Team, das Zweitanträge bearbeitet, einhergingen. Die enorme Zahl der eingegangenen Zugangsanträge in Verbindung mit personellen Einschränkungen hat zu einem erheblich hohen Arbeitsaufwand für Mitarbeiter geführt, die Anfragen bearbeiten, was bedeutet, dass sie bestimmte Fälle zuweilen priorisieren müssen.

28. Hinsichtlich möglicher Effizienzgewinne durch das neue EASE-Portal erklärten die Vertreter der Kommission, dass viele Verwaltungsschritte nun automatisiert werden (z. B. die Registrierung von Korrespondenz im Dokumentenverwaltungssystem der Kommission). Dieses Instrument erleichtert jedoch nicht die Verfahrensschritte, die von Bediensteten durchgeführt werden, wie z. B. die Analyse und Schwärzung der angeforderten Dokumente. Es automatisiert auch nicht den Prozess der Drittanbieter-Konsultation. Sie ermöglicht es den Managern jedoch, den Fortschritt der Fälle zu überwachen, und erleichtert die effiziente Zuweisung neuer Fälle.

29. Die Nachprüfung ergab auch, dass die Kommission in einigen Fällen den Zweitantrag nicht bearbeitete, wenn sie den ursprünglichen Antrag noch nicht ausdrücklich beantwortet hatte. Vielmehr setzte die zuständige Generaldirektion auch nach Einreichung des Zweitantrags ihre Prüfung des Falls fort und erließ eine erste Entscheidung. Anschließend annullierte die Kommission den Zweitantrag und teilte dem Antragsteller mit, dass er einen neuen Zweitantrag stellen könne.

30. Die Vertreter der Kommission erklärten, dass diese Praxis das Recht des Antragstellers auf ein zweistufiges Verfahren garantiere und somit in der Lage sei, die Gründe der Kommission für die Nichtoffenlegung (bei Verweigerung des Zugangs) anzufechten. Hat die Generaldirektion bei Eingang eines Zweitantrags bei der Kommission keine ausdrückliche Erstentscheidung getroffen, wird sich die Generaldirektion daher weiterhin mit dem Fall befassen.

Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu einer Empfehlung führte

31. Die Bürgerbeauftragte leitete diese Untersuchung ein, da es regelmäßig Beschwerden über Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit durch die Kommission gibt. Ziel der Untersuchung war es, festzustellen, ob Verzögerungen systemisch sind.

32. Die Untersuchung der Bürgerbeauftragten ergab, dass es insbesondere in der Bestätigungsphase zu Verzögerungen, einschließlich erheblicher Verzögerungen, bei der Bearbeitung von Anträgen kommt. Während in der Anfangsphase Verzögerungen in einem von sechs Fällen auftreten, sind in der Bestätigungsphase Verzögerungen die Regel: 85% aller Zweitanträge werden verspätet bearbeitet. Über 60 % aller Zweitanträge werden in mehr als 60 Arbeitstagen bearbeitet, obwohl die gesetzliche Frist 30 Arbeitstage beträgt.

33. Die systemischen und erheblichen Verzögerungen im Bestätigungsstadium sind problematisch. Der Bürgerbeauftragte ist sich zwar bewusst, dass die Kommission im Laufe des betreffenden Jahres mehr als 8000 Erstanträge bearbeitet hat, wobei Antragsteller weniger als 10 % der ablehnenden Entscheidungen verfolgten [18], aber in der bestätigenden Phase sind die Antragsteller mit der ursprünglichen Bewertung der Kommission nicht einverstanden: Entweder sind sie der Ansicht, dass ein breiterer oder vollständiger Zugang hätte gewährt werden müssen, oder die Kommission hat nicht alle Dokumente identifiziert, die in den Anwendungsbereich ihrer Anträge fallen. Die Dokumente, um die es in der Bestätigungsphase geht, sind somit auf die eine oder andere Weise „sensibel“. Der Gesetzgeber hat jedoch in der Bestätigungsphase den gleichen Zeitplan festgelegt wie in der Anfangsphase, und dies sollte eingehalten werden. Erschwerend kommt hinzu, dass es nach Erfahrung des Bürgerbeauftragten in Fällen von erheblicher öffentlicher Bedeutung zu erheblichen Verzögerungen kommt [19].

34. Wenn die Bearbeitung der Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit durch die Kommission so viel Zeit in Anspruch nimmt, besteht die Gefahr, dass dies als vorsätzlich wahrgenommen wird, um eine rechtzeitige öffentliche Kontrolle zu vermeiden.

35. Die EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten schreiben vor, dass Anträge in der Anfangs- und Bestätigungsphase unverzüglich und in jedem Fall innerhalb der geltenden Fristen bearbeitet werden sollten. Der Bürgerbeauftragte ist stets der Ansicht, dass „der verzögerte Zugang verweigert wird“. Dokumente und Informationen, die von Antragstellern angefordert werden, können schnell angefordert werden und können für den Antragsteller an Relevanz verlieren, wenn Verzögerungen auftreten. Dies gilt insbesondere für Journalisten, die im Rahmen von Artikeln oder Ermittlungen nach Dokumenten suchen, oder für die Zivilgesellschaft oder Interessengruppen, die sich für die Arbeit im Zusammenhang mit laufenden legislativen oder politischen Entscheidungsverfahren einsetzen möchten.

36. Vor diesem Hintergrund ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die systembedingten und erheblichen Verzögerungen bei der Bearbeitung von Zugangsanträgen einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellen. Die Kommission sollte diese Situation vorrangig korrigieren.  

37. Der Bürgerbeauftragte unterbreitet im Folgenden eine Reihe von Vorschlägen, um vier besondere Probleme bei der Bearbeitung von Zugangsanträgen anzugehen, die zu Verzögerungen führen können. Sie ist sich bewusst, dass die Bewältigung dieser Probleme nur einen kleinen Beitrag zur Bewältigung des großen Problems der Verzögerungen leisten wird, das ein grundlegenderes Überdenken innerhalb der Kommission darüber erfordert, wie sie die vom Gesetzgeber festgelegten Fristen einhalten will.  

A. Unzureichende Humanressourcen

38. Im Bestätigungsstadium kommt es prozentual viel häufiger zu Verzögerungen als im Anfangsstadium. Erste Anträge auf Zugang zu Dokumenten werden von Bediensteten der Generaldirektionen oder anderen Dienststellen der Kommission bearbeitet, während Zweitanträge von einem speziellen Team im Generalsekretariat der Kommission bearbeitet werden.

39. Die Kommission stellte fest, dass das Team, das mit Zweitanträgen befasst ist, nur über begrenzte personelle Ressourcen verfügt. Der beträchtliche Anstieg der Zweitanträge in den letzten Jahren, von denen viele komplexer und umfassender geworden sind, wurde nicht durch eine angemessene Personalaufstockung ausgeglichen.

40. Angesichts der zunehmenden Zahl von Zweitanträgen und der Tatsache, dass die Kommission die vorgeschriebene Frist in den allermeisten Fällen nicht einhält, schlägt der Bürgerbeauftragte vor, dass die Kommission mehr Ressourcen für die Bearbeitung von Zweitanträgen aufwenden sollte.

B. Zeit- und ressourcenintensive Praktiken

41. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Verfahren der Kommission zur Bearbeitung von Zweitanträgen oft zeitaufwändig und ressourcenintensiv sind. So führt die Kommission beispielsweise systematisch eine vorläufige Bewertung eines Zweitantrags durch, bevor sie externe Konsultationen der Mitgliedstaaten oder anderer Dritter einleitet, und führt systematisch eine erste Bewertung von Dokumenten durch, die möglicherweise in den Anwendungsbereich großer Ersuchen fallen, bevor sie den Antragstellern eine faire Lösung vorschlägt.

42. In Bezug auf die vorläufige Bewertung von Zweitanträgen vor Konsultationen durch Dritte ist die Kommission der Auffassung, dass diese Praxis den Dialog mit Dritten erleichtert und dem betreffenden Dritten hilft, die Absichten der Kommission zu verstehen und somit in Fällen ein positives Ergebnis zu erzielen. Die Kommission ist ferner der Auffassung, dass diese Praxis den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten achtet und es weniger wahrscheinlich macht, dass die Kommission den Widerspruch eines Mitgliedstaats gegen die Offenlegung außer Kraft setzen muss, wodurch mögliche Klagen des Gerichtshofs vermieden werden.

43. Die Prüfung der Bürgerbeauftragten ergab jedoch, dass diese Praxis bedeutet, dass das Generalsekretariat der Kommission häufig erst lange nach Eingang des Antrags auf Zugang der Öffentlichkeit externe Konsultationen durchführt. Es hat auch gezeigt, dass die Kommission in vielen Fällen, selbst wenn sie eine vorläufige Bewertung mitteilte, die darauf hindeutete, dass die angeforderten Dokumente offengelegt werden könnten, letztlich den Zugang verweigerte. Das heißt, sie hat sich nicht über die Einwände der konsultierten Dritten hinweggesetzt.

44. Der Bürgerbeauftragte ist sich zwar darüber im Klaren, dass eine vorläufige Bewertung vor der externen Konsultation in Einzelfällen von Vorteil sein kann, doch könnte sie eher von Fall zu Fall unter Berücksichtigung von Faktoren wie der Zeit, der Anzahl der Dokumente und des zu konsultierenden Dritten entschieden werden. In jedem Fall muss dies unter Einhaltung der geltenden Fristen erfolgen. Konsultationen Dritter sollen innerhalb der geltenden Fristen abgeschlossen werden und nicht nach Ablauf der Fristen oder so spät eingeleitet werden, dass die Fristen nicht eingehalten werden können. Daher muss die Kommission rechtzeitig eine Konsultation Dritter einleiten.

45. Bei Anträgen mit einem breiten Anwendungsbereich und wenn die Kommission versucht, eine faire Lösung vorzuschlagen, dauert eine systematische erste Bewertung von Dokumenten, die möglicherweise in den Anwendungsbereich des Antrags fallen, oft sehr lange. Dies bedeutet, dass die Fristen für die Bearbeitung von Anträgen oft lange verstrichen sind, bis die Kommission eine faire Lösung vorschlägt. Während des Treffens mit dem Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten erwähnten die Vertreter der Kommission das Beispiel eines Falles, in dem die Kommission mehrere Monate benötigte, um mehrere hundert Dokumente zu prüfen und zu kategorisieren, bevor sie einen Vorschlag für eine faire Lösung vorlegte.

46. Der Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass die Kommission diese Praxis eingeführt hat, um zu verstehen, welche Dokumente für den Antragsteller am nützlichsten sein könnten, und um dann eine sehr konkrete Lösung vorzuschlagen.

47. Der Bürgerbeauftragte fordert die Kommission auf, über diese Praxis nachzudenken und insbesondere zu prüfen, ob sie in allen Fällen angemessen ist. Anstatt beispielsweise alle Dokumente zu überprüfen, könnte die Kommission in einigen Fällen erwägen, dem Antragsteller eine Liste der identifizierten Dokumente (oder Kategorien von Dokumenten) zu übermitteln und den Antragsteller zu fragen, ob er den Antrag auf dieser Grundlage selbst einschränken könnte. In einigen Fällen könnte eine Lösung gefunden werden, indem der Antragsteller gefragt wird, an welchen Dokumenten er tatsächlich interessiert ist (anstatt zu versuchen, nachzufragen, welche Dokumente für den Antragsteller auf der Grundlage der Anfrage am nützlichsten sein könnten). Dies betrifft auch die Kommunikation der Kommission mit den Antragstellern, die im Folgenden behandelt wird.

C. Kommunikation mit Antragstellern

48. Die Untersuchung der Bürgerbeauftragten ergab, dass die Interaktion mit den Antragstellern sowohl in der Anfangsphase als auch in der Bestätigungsphase begrenzt zu sein scheint.

49. Die Kommission stellte fest, dass Zugangsanträge häufig weit gefasst und unklar sind. Dies kann daran liegen, dass die Antragsteller nicht wissen, welche Dokumente die Kommission besitzt. Darüber hinaus besteht für die Antragsteller keine Pflicht zur Begründung eines Zugangsantrags, so dass unklar sein kann, welche Dokumente für sie von besonderem Interesse sind.

50. Es bietet viele Vorteile, wenn Sie mit den Antragstellern auf offene und konstruktive Weise zusammenarbeiten, sobald eine Anfrage eingegangen ist. Dies kann es den Antragstellern ermöglichen, die erforderlichen Klarstellungen vorzunehmen oder gegebenenfalls den Umfang ihres Ersuchens einzugrenzen. Wenn Sie direkt mit den Anfragenden sprechen, können Sie feststellen, an welchen Informationen sie tatsächlich interessiert sind. Die frühzeitige Bereitstellung einer Liste von Dokumenten für Antragsteller bei der Suche nach einer „fairen Lösung“ kann auch das Verfahren für beide Seiten deutlich verbessern. Dies impliziert einen anderen Ansatz bei der Behandlung von Zugangsanträgen durch die Kommission.

D. Annullierung von Zweitanträgen

51. Gemäß der Verordnung 1049/2001 kann das Versäumnis, innerhalb von 30 Arbeitstagen eine erste Entscheidung über einen Antrag zu treffen, als stillschweigende Ablehnung angesehen werden. In solchen Fällen kann der Antragsteller einen Zweitantrag stellen. Die Nachprüfung ergab, dass die Kommission eine Praxis entwickelt hat, unter solchen Umständen gestellte Zweitanträge zu stornieren. In solchen Fällen bearbeitet das Generalsekretariat der Kommission den Zweitantrag nicht, sondern wartet auf die Annahme einer ersten Entscheidung und teilt dem Antragsteller dann mit, dass er einen (neuen) Zweitantrag stellen kann.

52. Diese Praxis steht im Widerspruch zur Verordnung 1049/2001, wonach der Antragsteller einen Zweitantrag stellen kann, wenn ein Organ nicht innerhalb der vorgeschriebenen Fristen eine erste Entscheidung trifft. Nach Ablauf der Fristen für den Erlass einer Zweitentscheidung kann sich der Antragsteller an den Gerichtshof der Europäischen Union oder an den Europäischen Bürgerbeauftragten wenden.

53. Derzeit informiert die Kommission die Antragsteller nicht über die Möglichkeit, sich in solchen Fällen an den Gerichtshof der Europäischen Union oder den Bürgerbeauftragten zu wenden. Sie teilt den Antragstellern lediglich mit, dass sie einen neuen Zweitantrag stellen können. 

Proaktive Transparenz

54. Proaktive Transparenz ist eines der wichtigsten Mittel, um das Vertrauen der Öffentlichkeit in das Handeln der EU-Verwaltung zu sichern, und macht die schwerfälligen Verfahren für die Anforderung von Dokumenten und die Bearbeitung solcher Anfragen überflüssig. Konkret schlägt die Bürgerbeauftragte vor, dass die Kommission weiterhin versuchen sollte, Politikbereiche/Themen zu antizipieren, die ein besonderes öffentliches Interesse wecken könnten, und proaktive Transparenz in Bezug auf diese Politikbereiche/Themen gewährleisten sollte. Dies könnte dadurch erreicht werden, dass im Voraus geprüft wird, welche Dokumente veröffentlicht werden sollten, und dass solche Informationen in benutzerfreundlichen und zugänglichen Formaten, beispielsweise auf speziellen Webseiten, veröffentlicht werden.

55. Um das volle Potenzial des neuen EASE-Portals in dieser Hinsicht auszuschöpfen, schlägt die Bürgerbeauftragte vor, dass die Kommission die Art und Weise verbessert, wie sie im Rahmen von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit auf dem EASE-Portal veröffentlichte Dokumente veröffentlicht. Dies impliziert die Veröffentlichung dieser Dokumente mit eindeutigen Titeln, die ausreichende Informationen enthalten, das Hinzufügen relevanter Schlüsselwörter, um die Suche nach Dokumenten zu erleichtern, oder sogar das Hinzufügen des Gegenstands des Zugangsantrags, auf dessen Grundlage der Zugang gewährt wurde. Zu diesem Zweck könnten klare Leitlinien für die Ausarbeitung von Titeln für alle an der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit Beteiligten nützlich sein.

Empfehlung

Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde richtet der Bürgerbeauftragte an die Kommission folgende Empfehlung:

Die systembedingten und erheblichen Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten stellen einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar. Die Europäische Kommission sollte diese Situation vorrangig korrigieren.

Die Kommission wird über diese Empfehlung unterrichtet. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten übermittelt die Kommission bis zum 26. Juni 2023 eine ausführliche Stellungnahme.

Darüber hinaus unterbreitet der Bürgerbeauftragte der Kommission die folgenden Verbesserungsvorschläge.

Verbesserungsvorschläge

1. Angesichts der zunehmenden Zahl von Zweitanträgen und der Tatsache, dass die Kommission die vorgeschriebene Frist in den allermeisten Fällen nicht einhält, sollte die Kommission mehr Mittel für die Bearbeitung von Zweitanträgen bereitstellen.

2. Zu Beginn des Verfahrens sollte die Kommission nach der Registrierung eines Antrags prüfen, ob eine externe Konsultation erforderlich ist, und wenn ja, dieses Verfahren rechtzeitig einleiten.

3. Erforderlichenfalls sollte sich die Kommission darum bemühen, innerhalb von Tagen nach der Registrierung des Antrags Klarstellungen von den Antragstellern einzuholen.

4. Die Kommission sollte in allen Phasen offen und konstruktiv mit den Antragstellern in Kontakt treten und sicherstellen, dass ihnen alle erforderlichen Informationen zur Verfügung gestellt werden, die es ihnen ermöglichen können, ihre Anträge zu klären (z. B. durch Vorlage einer Liste von Dokumenten, die möglicherweise in den Anwendungsbereich des Antrags fallen).

5. Bei Zweitanträgen, die eingereicht werden, wenn die Kommission nicht innerhalb der vorgeschriebenen Fristen eine Erstentscheidung getroffen hat, sollte die Kommission ihre Praxis beenden, ihre Entscheidung über den Zweitantrag als Erstentscheidung zu bezeichnen.

6. Die Kommission sollte weiterhin Politikbereiche/Themen antizipieren, die ein besonderes öffentliches Interesse wecken können, und proaktive Transparenz in Bezug auf diese Politikbereiche/Themen gewährleisten, indem sie beispielsweise im Voraus prüft, welche Dokumente veröffentlicht werden sollten, und diese Informationen in benutzerfreundlichen und zugänglichen Formaten, beispielsweise auf speziellen Webseiten, veröffentlicht.

7. Dokumente, die im Zusammenhang mit Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit offengelegt werden, sollten auf dem Portal für den elektronischen Zugang zu Dokumenten der Kommission (EASE) veröffentlicht und leicht zu finden sein. Dies bedeutet, klare Titel zu haben, die über ausreichende Informationen verfügen. Leitlinien für die Ausarbeitung klarer Titel könnten allen an der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit Beteiligten zur Verfügung gestellt werden.

 

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, den 24.3.2023

 

[1] Abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.DEG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Das Recht auf Zugang zu Dokumenten der EU-Organe ist in Artikel 15 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj) verankert und auch in Artikel 42 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj) anerkannt.

[3] Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[4] 2186/2022/SF

[5] 187/2022/LDS

[6] 2022/777/ABZ

[7] 790/2021/MIG

[8] 129/2019/MIG

[9] 1896/2021/MIG

[10] 1420/2021/DL

[11] 2206/2021/MIG

[12] Die Antwort der Kommission ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/correspondence/de/167660

[13] Das Portal „Elektronischer Zugang zu Dokumenten der Kommission“ (EASE), über das Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten gestellt werden können, ist seither unter https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/home abrufbar.

[14] Der Sitzungsbericht ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/inspection-report/de/167659

[15] Der Antwort der Kommission an den Bürgerbeauftragten zufolge erließ die Kommission in 6 % aller Fälle innerhalb von 31 bis 40 Arbeitstagen eine Entscheidung; in 4 % der Fälle erließ die Kommission innerhalb von 41 bis 60 Arbeitstagen eine Entscheidung; in 5 % der Fälle erließ die Kommission nach mehr als 60 Arbeitstagen eine Entscheidung.

[16] Der Antwort der Kommission an den Bürgerbeauftragten zufolge erließ die Kommission in 9 % aller Fälle innerhalb von 31 bis 40 Arbeitstagen eine Entscheidung; in 13 % der Fälle erließ die Kommission innerhalb von 41 bis 60 Arbeitstagen eine Entscheidung; in 62 % der Fälle erließ die Kommission nach mehr als 60 Arbeitstagen eine Entscheidung.

[17] Gemäß Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001.

[18] Dem Bericht der Kommission über die Anwendung der Verordnung 1049/2001 aus dem Jahr 2021 zufolge wurden von den 4296 ersten Antworten, bei denen ein Zweitantrag gerechtfertigt war (entweder weil nur ein teilweiser Zugang gewährt oder der Zugang vollständig verweigert wurde oder weil die Kommission erklärte, dass keine Dokumente vorliegen), 355 Fälle verfolgt. Die Berichte und Anhänge der Kommission sind abrufbar unter: https://commission.europa.eu/publications/annual-reports-commission-application-regulation-10492001_en.

[19] Siehe z. B. die Liste der Fälle in Absatz 3.