Initiativuntersuchung: OI/2/2022/MIG

Titel der Rechtssache: Die von der Europäischen Kommission benötigte Zeit für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten

Datum: Montag, 16. Januar 2023

Fernbesprechung über Webex

Anwesend

Europäische Kommission

Stellvertretender Referatsleiter, Generalsekretariat

Leitender Sachverständiger, Generalsekretariat

7 Rechts- und Fachreferenten, Generalsekretariat

Europäischer Bürgerbeauftragter

Frau Michaela Gehring, Untersuchungsbeauftragte

Tanja Ehnert, Koordinatorin für Anfragen

Jennifer King, Rechtsexpertin

Frau Oana Marin, Untersuchungsbeauftragte

Frau Silvia Fuller, Untersuchungsbeauftragte

Leila Kentache, Praktikantin für Anfragen

Zweck des Treffens

Zweck der Sitzung war es, dass das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten weitere Informationen und ein umfassendes Verständnis dafür erhielt, wie Anträge der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten von der Kommission bearbeitet werden.[1] Zu diesem Zweck teilte das Untersuchungsteam der Kommission vor der Sitzung eine Liste von Fragen mit.

Einleitung und Verfahrensinformationen

Die Sitzung beginnt um 10.00 Uhr und endet gegen 11.45 Uhr.

Das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten erläuterte den Rechtsrahmen für Sitzungen des Bürgerbeauftragten und insbesondere, dass der Bürgerbeauftragte ohne die vorherige Zustimmung der Kommission keine von der Kommission als vertraulich eingestuften Informationen offenlegen würde [2].

Das Untersuchungsteam erklärte, dass ein Bericht über die Sitzung erstellt werde und dass der Kommission ein Entwurf des Berichts zur Überprüfung übermittelt werde, um sicherzustellen, dass er sachlich richtig und vollständig sei und keine vertraulichen Informationen enthalte. Der Sitzungsbericht wird dann fertiggestellt und zu einem späteren Zeitpunkt auf der Website des Bürgerbeauftragten veröffentlicht.

Eingeholte Informationen

Die Vertreter der Kommission gaben eine einleitende Erklärung ab, in der sie an die gestiegenen Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten erinnerten, die bei der Kommission eingehen. Sie stellten fest, dass Zugangsanträge jedes Jahr sowohl in Bezug auf ihren Anwendungsbereich als auch auf die Art der angeforderten Dokumente immer komplexer werden (beispielsweise verwiesen die Vertreter der Kommission auf Zugangsanträge, die die Kommission in Bezug auf COVID-19-Impfstoffe und die Aufbau- und Resilienzfazilität erhalten hat). Sie erinnerten auch an die Einrichtung des neuen EASE-Portals der Kommission, über das Antragsteller Anträge auf Zugang zur Öffentlichkeit stellen können [3] und das die Bearbeitung solcher Anträge erleichtert.

Anschließend ging die Kommission auf die vom Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten aufgeworfenen Fragen ein:

Allgemeine Gründe für Verzögerungen

Die von der Kommission in ihrer Antwort vom 29. Juni 2022 aufgeführten allgemeinen Gründe für Verzögerungen spiegeln sich nicht unbedingt in den geprüften Dossiers wider. Ist es möglich, andere Faktoren anzugeben, die zu verzögerten Bearbeitungszeiten führen könnten? Könnten Sie in diesem Zusammenhang bitte das Verfahren der Kommission für die Bearbeitung von Zugangsanträgen (von der Registrierung eines Zugangsantrags bis zur Annahme des endgültigen Beschlusses) Schritt für Schritt kurz erläutern, z. B. wer beteiligt ist und wie hoch ist der interne Zeitrahmen?

Das Verfahren beginnt mit dem Eingang des Antrags auf Zugang der Öffentlichkeit. Die Antragsteller senden ihren Antrag in der Regel entweder direkt an die zuständige Generaldirektion (GD) oder an das Generalsekretariat (SG), das ihn dann an die zuständige GD weiterleitet (dies geschieht in der Regel sehr schnell, kann jedoch länger dauern, wenn unklar ist, wessen Zuständigkeitsbereich der Antrag betrifft, d. h. breite Anträge oder wo der Anwendungsbereich unklar ist). Die Kommission erhält regelmäßig Anträge auf Dokumente zu Themen, die in den Zuständigkeitsbereich von mehr als einer GD fallen. In solchen Fällen wird eine Generaldirektion zum „federführenden Dienst“ und die anderen Generaldirektionen zu „assoziierten Diensten“. Die verschiedenen Generaldirektionen müssen sich dann koordinieren.

Innerhalb einer GD wird der Antrag auf Zugang vom Koordinator für den Zugang zu Dokumenten (A2D) oder von einem Fachreferat mit Unterstützung des A2D-Koordinators bearbeitet. Wenn während der Bearbeitung eines Zugangsantrags Fragen zu horizontalen (rechtlichen oder administrativen) Angelegenheiten auftauchen, kann sich die GD an den Helpdesk des Generalsekretärs wenden, um Orientierungshilfen zu erhalten.

Was die Billigung des Beschlusses betrifft, so dauert das Verfahren bei einer teilweisen oder vollständigen ablehnenden Antwort länger, da diese vom zuständigen Generaldirektor gemäß den Durchführungsbestimmungen zur Verordnung 1049/2001 zu unterzeichnen ist [4].

Zu den weiteren Schritten, die das Verfahren in dieser Phase verlängern, gehören der wiederkehrende Übersetzungsbedarf, die Ermittlung der angeforderten Dokumente (insbesondere bei weit gefassten Anträgen) und mögliche Verhandlungen mit dem Antragsteller über eine „faire Lösung“ gemäß Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

In der Bestätigungsphase werden alle Zugangsanträge vom Generalsekretär bearbeitet. Dabei stützt sich der Generalsekretär beispielsweise auf die Beiträge der zuständigen Generaldirektion(en), um die Umstände des Falles zu verstehen. Diese Rückmeldungen sind jedoch in der Regel nicht ohne weiteres verfügbar, d. h. der A2D-Koordinator muss sich erneut an das Referat Politik in seiner GD wenden (z. B. wenn neue tatsächliche oder rechtliche Umstände zu berücksichtigen sind).

Wie in der Anfangsphase muss das Generalsekretariat auch immer wieder den Antragsteller um Klärung seines Antrags ersuchen, die Mitgliedstaaten (über ihre Ständigen Vertretungen) oder andere Dritte konsultieren und einschlägige Dokumente übersetzen.

Da die Antragsteller die Rechtmäßigkeit der bestätigenden Entscheidung der Kommission vor dem EU-Gericht anfechten können, ist die bestätigende Phase komplexer und sensibler. Dies bedeutet, dass auch der Juristische Dienst der Kommission in das Verfahren einbezogen wird und den Entwurf des Zweitbeschlusses genehmigen muss, bevor der Entwurf dem Generalsekretär zur Unterzeichnung vorgelegt werden kann.

Die Vertreter der Kommission betonten ferner, dass die Zahl der Zweitanträge, die bei der Kommission eingehen, in den letzten Jahren erheblich zugenommen habe. Die Zunahme der Zahl der Fälle, ihre Komplexität und ihr immer größerer Anwendungsbereich stehen in keinem Verhältnis zu dem zusätzlichen Personal, das dem Team beigetreten ist, das sich mit Zweitanträgen befasst, weshalb die Zahl der Fälle pro Sachbearbeiter in den letzten Jahren gestiegen ist. Derzeit besteht das Team, das sich mit Zweitanträgen und einigen der ursprünglichen Anträge im Zuständigkeitsbereich des Generalsekretärs befasst, aus zehn Sachbearbeitern.  

Alle Sachbearbeiter und einige Assistenten sind auch für andere Aufgaben im Zusammenhang mit dem Zugang zu Dokumenten zuständig. Unter anderem beraten sie die Koordinatoren der Generaldirektionen über den juristischen Helpdesk horizontal. Darüber hinaus koordinieren einige Bedienstete auch die Beziehungen zum Bürgerbeauftragten, vertreten als Datenschutzkoordinator für den Generalsekretär, beantworten Fragen des Europäischen Parlaments, führen Schulungen zum Zugang zu Dokumenten durch, organisieren und koordinieren das Netz des Generalsekretärs zum Zugang zu Dokumenten, erstellen den Jahresbericht über den Zugang zu Dokumenten, fungieren als Geschäftsführer der EASE usw.

Hinsichtlich möglicher Effizienzgewinne durch das neue EASE-Portal erklärten die Vertreter der Kommission, dass viele Verwaltungsschritte nun automatisiert werden (z. B. die Registrierung von Korrespondenz im Dokumentenverwaltungssystem ARES der Kommission). In Bezug auf die Fallbearbeitung erleichtert dieses Instrument nicht die Verfahrensschritte, die von den Sachbearbeitern durchgeführt werden, wie die Analyse und Schwärzung der angeforderten Dokumente. Es automatisiert auch nicht den Prozess der Konsultation Dritter. Sie ermöglicht es den Managern jedoch, den Fortschritt der Fälle zu überwachen, und erleichtert die effiziente Zuweisung neuer Fälle.

Interne Konsultationen

In ihrer Antwort vom 29. Juni 2022 wies die Kommission darauf hin, dass die Konsultation des LS mehrere Austauschmaßnahmen umfassen kann. Dies spiegelt sich jedoch nicht in den Stichprobendossiers wider, zu denen in der Regel eine E-Mail des Generalsekretariats gehört, mit der der Entwurf des Zweitbeschlusses an den Juristischen Dienst übermittelt wird, und eine E-Mail des Juristischen Dienstes, mit der der Entwurf genehmigt wird. Könnten Sie bitte das Verfahren für die Konsultation des LS näher erläutern?

Gemäß den detaillierten Vorschriften der Kommission für die Anwendung der Verordnung 1049/2001 stellen Zweitantworten Beschlüsse der Kommission dar, d. h. Dokumente rechtlicher Art, was bedeutet, dass sie vom Juristischen Dienst genehmigt werden müssen. Die Konsultation des Juristischen Dienstes in der Bestätigungsphase ist daher obligatorisch. Der Juristische Dienst wird daher in allen Fällen so bald wie möglich zu dem Entwurf des Zweitbeschlusses konsultiert (der entsprechende Austausch wird im Dossier registriert).

In einigen Fällen könnte ein weiterer Austausch mit dem Juristischen Dienst erforderlich sein, z. B. wenn der Juristische Dienst vor Abgabe seiner Stellungnahme zusätzliche Klarstellungen benötigt oder wenn der Generalsekretär Beiträge/Leitlinien des Juristischen Dienstes benötigt, bevor er den Entwurf des Zweitbeschlusses fertigstellen kann.

LS-Konsultationen können mehr Zeit in Anspruch nehmen, wenn der Umfang des Zugangsantrags weit gefasst ist und wenn sie aufgrund der Art der Dokumente eingehend geprüft werden müssen.

Ausgehend von der Prüfung der Stichprobenakten scheint es, dass sich andere Kommissionsdienststellen (und Kabinette der Kommissionsmitglieder) manchmal an der Bearbeitung von Zugangsanträgen beteiligen.^[5] Ist es möglich, zu beschreiben, in welchen Arten von Fällen, in welcher Phase des Verfahrens und wie andere Dienste konsultiert werden?

Ein Kabinett eines Kommissionsmitglieds ist normalerweise beteiligt, wenn der Zugangsantrag Dokumente betrifft, die von diesem Kabinett stammen (oder seine Ansichten zu einem Thema widerspiegeln). Die GD, die sich mit dem Antrag auf Zugang befasst, fordert das Kabinett dann auf, die betreffenden Dokumente zu ermitteln und/oder zur möglichen Offenlegung der Dokumente Stellung zu nehmen.

Andere Kommissionsdienststellen können ebenfalls konsultiert werden, beispielsweise wenn ein Dokument das Ergebnis einer dienststellenübergreifenden Konsultation ist.

Externe Konsultationen

In vielen der geprüften Fälle leitete die Kommission die Konsultation mit den Mitgliedstaaten/Dritten recht spät ein, manchmal nach Ablauf der verlängerten Frist von 30 Arbeitstagen. Was sind die Gründe dafür?

In der allgemeinen Praxis führt die Kommission zunächst eine vorläufige Bewertung durch und teilt diese dann, wenn sie einen Mitgliedstaat oder einen Dritten konsultiert. . Dieser Ansatz erleichtert den Dialog mit dem Mitgliedstaat/Dritten. Insbesondere hilft es dem Mitgliedstaat/Dritten, die Absichten der Kommission zu verstehen und ein positives Ergebnis zu erzielen (wo es darum geht, der Öffentlichkeit Zugang zu gewähren). Nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit ist die Kommission verpflichtet, mit dem Mitgliedstaat einen echten Dialog über die Anwendung und die zugrunde liegende Rechtfertigung einer von diesem geltend gemachten Ausnahme nach Artikel 4 zu führen [6]. Darüber hinaus macht ein konstruktiver Dialog mit den Mitgliedstaaten es weniger wahrscheinlich, dass die Kommission den Widerspruch eines Mitgliedstaats gegen die Verbreitung außer Kraft setzen muss, und kann somit Klagen des Gerichtshofs vermeiden, die dazu führen könnten, dass die Verbreitung der Dokumente ausgesetzt wird, bis der Gerichtshof entscheidet.

Im Fall GestDem 2020/7563 wurden die betreffenden Mitgliedstaaten in der Bestätigungsphase zweimal konsultiert (im Juni 2021 und dann erneut im November 2021). Was war der Grund dafür? Kann erklärt werden, warum der Fall nicht zwischen Januar 2021 und Juni 2021 und zwischen Juli 2021 und November 2021 vorgebracht wurde?

In Bezug auf den Fall GestDem 2020/7563 betraf der damit verbundene Antrag auf Zugang eine große Anzahl von Dokumenten (rund 70), von denen einige erst in der Bestätigungsphase identifiziert wurden. Darüber hinaus musste die Kommission 27 Mitgliedstaaten konsultieren (einige von ihnen bestanden darauf, in ihrer eigenen Sprache und nicht in Englisch zu korrespondieren), und sie musste für einen kohärenten Ansatz sorgen. Zu diesem Zweck und da einige Mitgliedstaaten die Offenlegung zunächst ablehnten, nahm die Kommission im Einklang mit der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit einen Dialog mit diesen Mitgliedstaaten auf. Am Ende wurde ein positives Ergebnis für den Antragsteller erzielt. 

(scheinbar) ruhende Fälle

Ausgehend von der Prüfung der Stichprobenakten scheint es, dass die Fälle zuweilen überhaupt nicht fortgeschritten sind.^[7] Ist es möglich, die Gründe für solche Verzögerungen darzulegen?

Die Vertreter der Kommission erklärten, dass die Fälle nicht ruhen. Vielmehr könnten sie intensive interne Konsultationen nach sich ziehen (die nicht im Dossier erfasst werden, wenn sie „informeller“ Art sind). Sie erinnerten jedoch auch an die große Zahl der eingegangenen Zugangsanträge und das Problem der begrenzten personellen Ressourcen im relevanten Zeitraum (was zu einer erheblichen Arbeitsbelastung der Sachbearbeiter führte, die daher manchmal Fälle priorisieren mussten).

Was die vom Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten genannten Stichprobenfälle betrifft, so waren die Verzögerungen teilweise auf Probleme mit der Arbeitsbelastung zurückzuführen. Darüber hinaus warfen mehrere dieser Fälle schwierige rechtliche Fragen auf. Ein weiterer Fall betraf ein heikles Thema und musste ausführlich (in der Bestätigungsphase) sowohl mit der GD als auch mit dem Juristischen Dienst erörtert werden.

Klärungsanfragen/Vorschläge für eine faire Lösung

Die Prüfung der Stichprobenakten ergab, dass die Kommission die Antragsteller mitunter recht spät weiterverfolgt.^[8] Können weitere Informationen über diese Fristen und deren Entstehung vorgelegt werden? Könnten Sie bitte erläutern, welche Schritte die Kommission unternommen hat, um Klärung zu erbitten bzw. eine faire Lösung vorzuschlagen?

Bitten um Klarstellung werden den Antragstellern in der Regel von der zuständigen GD in der Anfangsphase übermittelt. Sie dienen der Klärung des Umfangs eines Zugangsantrags, wenn dieser unklar oder weit gefasst oder vage formuliert ist. Der Zeitplan beginnt dann, sobald klar ist, welche Dokumente der Antragsteller einsehen möchte.

Die Kommission schlägt dem Antragsteller eine faire Lösung vor, wenn der Umfang des Zugangsantrags zu groß ist, d. h. es wäre nicht möglich, den Zugangsantrag innerhalb der in der Verordnung 1049/2001 festgelegten Frist zu bearbeiten. Wenn eine faire Lösung erforderlich ist, versucht die Kommission zu verstehen, welche Dokumente für den Antragsteller am nützlichsten sein könnten, und schlägt dann eine sehr konkrete Lösung vor (z. B., dass der Umfang des Zugangsantrags auf bestimmte Kategorien von Dokumenten oder Muster davon beschränkt wird). Zu diesem Zweck führt die Kommission eine erste Bewertung der Dokumente durch, um sie kategorisieren und der betroffenen Klägerin beschreiben zu können. Dies kann eine ziemlich zeitaufwändige Übung sein. Die Vertreter der Kommission wiesen ferner darauf hin, dass der Zeitplan nicht ausgesetzt werde, solange mit dem Antragsteller eine faire Lösung angestrebt werde.

In Bezug auf die vom Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten genannten Stichprobenfälle erklärten die Vertreter der Kommission, dass ein Fall eine große Anzahl von Dokumenten (500) betreffe, die alle überprüft und kategorisiert werden müssten, bevor ein Vorschlag unterbreitet werden könne. Dies hat die Kommission sehr lange in Anspruch genommen. In einem anderen Fall war die Verzögerung bei der Vorlage einer fairen Lösung auf Personalprobleme zurückzuführen und darauf, dass einige Dokumente erst nach mehreren Wochen identifiziert wurden. Es war daher anfangs nicht klar, dass eine faire Lösung gesucht werden müsste.

Annullierung von Zweitanträgen

Die Prüfung der Stichprobenunterlagen ergab, dass der Generalsekretär in einigen Fällen den Zweitantrag des Antragstellers nicht bearbeitete. Vielmehr setzte die GD auch nach Einreichung des Zweitantrags ihre Prüfung des Falls fort und erließ eine Entscheidung. Anschließend hob das Generalsekretariat den Zweitantrag auf und teilte dem Antragsteller mit, dass er einen neuen Zweitantrag stellen könne. Wann wendet die Kommission diesen Ansatz an oder ist dies eine gängige Praxis in allen Fällen, in denen sich die ursprüngliche Entscheidung verzögert? Was ist die Rechtsgrundlage für diesen Ansatz?

Die Vertreter der Kommission erläuterten die derzeitige Praxis der Kommission in Bezug auf Zweitanträge in Bezug auf das Fehlen einer ersten Antwort, die dem neuen EASE-Instrument vorausgeht, sich aber auch darin widerspiegelt. Diese Praxis gewährleistet das Recht des Antragstellers auf ein zweistufiges Verfahren und kann somit die Gründe der Kommission für die Nichtoffenlegung (bei Verweigerung des Zugangs) anfechten. Wenn daher nach Eingang eines Zweitantrags beim Generalsekretär keine ausdrückliche ursprüngliche Entscheidung der GD ergangen ist, wird sich die GD weiterhin mit dem Fall befassen. Der Generalsekretär überwacht die rasche Annahme der ersten Antwort. Benötigt die GD jedoch Leitlinien zu horizontalen Fragen, wird der Generalsekretär diese bereitstellen.

Abschluss der Sitzung

Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten dankte den Vertretern der Kommission für ihre Zeit und die Erläuterungen und beendete die Sitzung.

Brüssel, den 16. Januar 2023

 

Jennifer King von Michaela Gehring

Rechtssachverständiger Untersuchungsbeauftragter

 

[1] Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[2] Artikel 4.8 der Durchführungsbestimmungen des Europäischen Bürgerbeauftragten.

[3] https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/home (auf Englisch)

[4] Beschluss der Kommission vom 5. Dezember 2001 zur Änderung ihrer Geschäftsordnung: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32001D0937.

[5] Beispielsweise verwies die betreffende GD im Fall GestDem 2021/6486 in ihrem Austausch mit dem Generalsekretär auf Konsultationen mit dem Kabinett eines Kommissionsmitglieds in der Anfangsphase (siehe Dokument Ares(2022)182286).

[6] Urteil vom 18. Dezember 2007, Schweden/Kommission, C‐64/05 P, EU:C:2007:802, Rn. 85.

[7] Beispielsweise die Fälle GestDem 2021/389, 2021/4789, 2021/4394 und 2021/3460.

[8] Beispielsweise in den Fällen GestDem 2021/468, 2021/2928 und 2021/6091.