Hintergrund

1. Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten, die sich im Besitz der EU-Organe befinden, ist in den EU-Verträgen und der Charta der Grundrechte verankert.[1] Es spielt eine entscheidende Rolle bei der Gewährleistung einer transparenten Arbeitsweise der EU-Organe, wodurch die Legitimität und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die EU gestärkt werden. Die allgemeinen Vorschriften zur Umsetzung dieses Rechts sind in den EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten (Verordnung 1049/2001)[2] festgelegt.

2. Um einen sinnvollen Zugang zu gewährleisten, sollten die EU-Organe alle Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit so rasch wie möglich bearbeiten. Verzögerungen bei der Gewährung des Zugangs können die Fähigkeit derjenigen Personen untergraben, die Dokumente beantragen, am demokratischen Prozess der EU teilzunehmen. Einzelpersonen könnten beispielsweise Zugang zu Dokumenten beantragen, um laufende legislative oder internationale Verhandlungen im Detail verfolgen oder sich an EU-Entscheidungen oder politischen Entscheidungen beteiligen zu können.

3. Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 sollten Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit „sofort“bearbeitet werden. Es gibt eine Frist von 15 Arbeitstagen für die Entscheidung eines Organs, sowohl über den ursprünglichen Antrag auf Zugang als auch über Anträge auf Überprüfung, wenn das Organ ursprünglich den Zugang verweigert hat, entweder zum gesamten Antrag oder zu Teilen davon (ein „Bestätigungsantrag“). Jede Frist kann einmal um weitere 15 Arbeitstage verlängert werden, was bedeutet, dass von den EU-Organen erwartet wird, dass sie in der Anfangsphase bzw. in der Überprüfungs- bzw. Bestätigungsphase innerhalb von höchstens 30 Arbeitstagen einen Beschluss fassen. Die Nichteinhaltung der vom Gesetzgeber gesetzten Fristen kann keine gute Verwaltung sein.

4. In den letzten Jahren haben Beschwerden an den Bürgerbeauftragten über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Besitz der Europäischen Kommission gezeigt, dass die Kommission die Fristen nicht immer einhält und dass es manchmal zu erheblichen Verzögerungen kommt, bevor sie Erst- und Zweitentscheidungen trifft. Beschwerdeführer, die regelmäßig Anträge auf Zugang zur Öffentlichkeit stellen, haben auch Bedenken geäußert, dass es nun systematische Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen durch die Kommission gibt.

5. Vor diesem Hintergrund leitete die Bürgerbeauftragte eine Initiativuntersuchung ein, um den systemischen Charakter von Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten durch die Kommission zu untersuchen.

Die Untersuchung

6. Die Bürgerbeauftragte ersuchte die Kommission zunächst um statistische Daten für das Jahr 2021 zu i) der Zahl der eingegangenen Anträge und Zweitanträge und ii) der Zeit, die sie für die Bearbeitung dieser Anträge benötigte, einschließlich der Häufigkeit der Überschreitung der Höchstfrist von 30 Arbeitstagen.[3] Die Bürgerbeauftragte bat die Kommission auch um Informationen über ihre (damals) Pläne, ein Online-Portal für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit einzurichten (dieses wurde seitdem als Portal für den elektronischen Zugang zu Kommissionsdokumenten „EASE“ eingerichtet).[4]

7. Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten prüfte anschließend über 60 Kommissionsakten in Bezug auf Anträge auf Zugang zu Dokumenten, einschließlich Anträgen, bei denen die Kommission die Fristen eingehalten hatte und bei denen es zu erheblichen Verzögerungen gekommen war. Anschließend forderte der Bürgerbeauftragte die Kommission auf, zusätzliche Fragen zu beantworten.

8. Das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten hielt auch eine Sitzung [5] mit Vertretern der Kommission ab, um zusätzliche Informationen einzuholen.

Empfehlung des Bürgerbeauftragten

9. Die Untersuchung der Bürgerbeauftragten ergab, dass es insbesondere in der Bestätigungsphase zu Verzögerungen, einschließlich erheblicher Verzögerungen, bei der Bearbeitung von Anträgen kommt. Im Jahr 2021 traten in etwa 16 % der Fälle Verzögerungen auf, während 85 % aller Zweitanträge Verzögerungen aufwiesen. Über 60 % aller Zweitanträge wurden in mehr als 60 Arbeitstagen bearbeitet, obwohl die gesetzliche Frist 30 Arbeitstage betrug.

10. Die EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten schreiben vor, dass Anträge in der Anfangs- und Bestätigungsphase unverzüglich und in jedem Fall innerhalb der geltenden Fristen bearbeitet werden sollten. Der Bürgerbeauftragte ist stets der Ansicht, dass „der verzögerte Zugang verweigert wird“. Von Antragstellern angeforderte Dokumente können schnell angefordert werden und bei Verzögerungen an Relevanz verlieren.

11. Vor diesem Hintergrund stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass die systembedingten und erheblichen Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellen. Um hier Abhilfe zu schaffen, empfahl der Bürgerbeauftragte der Kommission, diese Situation vorrangig zu korrigieren [6].

12. Die Bürgerbeauftragte ermittelte vier besondere Probleme bei der Bearbeitung von Zugangsanträgen, die zu Verzögerungen führen können, und unterbreitete der Kommission entsprechende Vorschläge, wie diese angegangen werden können. Die Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Behandlung dieser Fragen nur einen kleinen Beitrag zur Bewältigung des großen Problems der Verzögerungen leisten wird, das ein grundlegenderes Überdenken innerhalb der Kommission darüber erfordert, wie sie die von der Legislative festgelegten Fristen einhalten will. 

1. Unzureichende Humanressourcen

Angesichts der zunehmenden Zahl von Zweitanträgen und der Tatsache, dass die Kommission die vorgeschriebene Frist in den allermeisten Fällen nicht einhält, sollte die Kommission mehr Mittel für die Bearbeitung von Zweitanträgen bereitstellen.

2. Zeit- und ressourcenintensive Praktiken

Zu Beginn des Verfahrens sollte die Kommission nach der Registrierung eines Antrags prüfen, ob eine externe Konsultation erforderlich ist, und wenn ja, dieses Verfahren rechtzeitig einleiten.

Erforderlichenfalls sollte sich die Kommission darum bemühen, innerhalb von Tagen nach der Registrierung des Antrags Klarstellungen von den Antragstellern einzuholen.

3. Kommunikation mit Anfragenden

Die Kommission sollte in allen Phasen offen und konstruktiv mit den Antragstellern in Kontakt treten und sicherstellen, dass ihnen alle erforderlichen Informationen zur Verfügung gestellt werden, die es ihnen ermöglichen können, ihre Anträge zu klären (z. B. durch Vorlage einer Liste von Dokumenten, die möglicherweise in den Anwendungsbereich des Antrags fallen).

4. Annullierung von Zweitanträgen

Bei Zweitanträgen, die eingereicht werden, wenn die Kommission nicht innerhalb der vorgeschriebenen Fristen eine Erstentscheidung getroffen hat, sollte die Kommission ihre Praxis beenden, ihre Entscheidung über den Zweitantrag als Erstentscheidung zu bezeichnen.

13. Darüber hinaus betonte die Bürgerbeauftragte, wie wichtig proaktive Transparenz als eines der wichtigsten Mittel sei, um das Vertrauen der Öffentlichkeit in das Handeln der EU-Verwaltung zu sichern und die Notwendigkeit zu vermeiden, Dokumente anzufordern und solche Anfragen zu bearbeiten. Der Bürgerbeauftragte schlug ferner Folgendes vor:

Die Kommission sollte weiterhin Politikbereiche/Themen antizipieren, die ein besonderes öffentliches Interesse wecken können, und proaktive Transparenz in Bezug auf diese Politikbereiche/Themen gewährleisten, indem sie beispielsweise im Voraus prüft, welche Dokumente veröffentlicht werden sollten, und diese Informationen in benutzerfreundlichen und zugänglichen Formaten, beispielsweise auf speziellen Webseiten, veröffentlicht.

Dokumente, die im Zusammenhang mit Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit offengelegt werden, sollten auf dem Portal für den elektronischen Zugang zu Dokumenten der Kommission veröffentlicht und leicht zu finden sein. Dies bedeutet, klare Titel zu haben, die über ausreichende Informationen verfügen. Leitlinien für die Ausarbeitung klarer Titel könnten allen an der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit Beteiligten zur Verfügung gestellt werden.

Antwort der Kommission auf die Empfehlung

14. In ihrer Antwort [7] erkannte die Kommission an, wie wichtig eine zeitnahe Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten ist. Er verwies auf den erheblichen Anstieg der Zahl der Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit in den letzten Jahren, die immer umfangreicher und sehr komplex sind.

15. Die Kommission argumentierte, dass sich die von der Bürgerbeauftragten geäußerten Bedenken hauptsächlich auf einen begrenzten Teil der bei der Kommission eingegangenen Anträge auf Zugang (die die Bestätigungsphase erreichten) beziehen, d. h. 4 % im Jahr 2021 und 5 % im Jahr 2022. Im Allgemeinen vertrat die Kommission die Auffassung, dass sie über ein hohes Maß an Transparenz verfügt, da der vollständige oder teilweise Zugang zu einer Mehrheit der angeforderten Dokumente gewährt wird.

16. Anschließend ging die Kommission auf die Vorschläge der Bürgerbeauftragten in ihrer Empfehlung ein:

• Er verpflichtete sich, dem Team im Generalsekretariat, das für die Bearbeitung von Zweitanträgen zuständig ist, mehr Ressourcen zuzuweisen, ohne jedoch anzugeben, wie viele.
• Sie wies darauf hin, dass ihre Verwaltungspraktiken und Leitlinien für das Personal bereits die Vorschläge der Bürgerbeauftragten in Bezug auf die rechtzeitige Einleitung externer Konsultationen und die Kontaktaufnahme mit Beschwerdeführern zur Erlangung von Klarstellungen abdecken.
• Die Praxis der Annullierung von Zweitanträgen, die aufgrund des Fehlens einer ersten Antwort innerhalb der gesetzlichen Fristen eingereicht wurden, hielt sie für eine rechtlich tragfähige Lösung. Nach Ansicht der Kommission ist diese Praxis der beste Weg, um die Rechte der Antragsteller zu schützen, da sie die vollständigen Rechtsbehelfe (ein zweistufiges Verfahren) für diejenigen, die Zugangsanträge stellen, beibehält. Die Praxis ist angesichts des dezentralen Ansatzes innerhalb der Kommission bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten auch aus operativen Gründen und aus Gründen der Effizienz erforderlich.
• Er nahm seine ständigen Bemühungen zur Verbesserung der proaktiven Transparenz zur Kenntnis und verwies auf seine gute Bilanz in dieser Hinsicht, z. B. im Zusammenhang mit dem Brexit oder den Handelsverhandlungen. Sie verpflichtete sich, die proaktive Veröffentlichung von Dokumenten auf ihrer Website oder über ihr Dokumentenregister fortzusetzen. Die Kommission erläuterte in diesem Zusammenhang, dass seit der Einführung des EASE-Portals alle im Anschluss an Zugangsanträge offengelegten Dokumente auf diesem Portal veröffentlicht werden. Die Dokumente können nach Schlüsselkriterien wie Titel, Leistung, Datum, Freitext oder Referenz des Dokuments durchsucht werden. Das Generalsekretariat gab spezifische Leitlinien zum Titel oder Thema von Dokumenten heraus, damit die Leser leicht verstehen können, worum es in dem Dokument geht, ohne es vollständig konsultieren zu müssen. Diese Leitlinien stehen den Bediensteten der Kommission zur Verfügung.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach der Empfehlung

17. In der Antwort der Kommission wird betont, dass sich die Empfehlung der Bürgerbeauftragten hauptsächlich auf einen begrenzten Teil der Zugangsanträge bezieht, die bei der Kommission eingehen, d. h. 4 % im Jahr 2021 und 5 % im Jahr 2022, und dass sie im Allgemeinen ein hohes Maß an Transparenz aufweist, da der vollständige oder teilweise Zugang zu einer Mehrheit der angeforderten Dokumente gewährt wird.

18. Die Bürgerbeauftragte besteht darauf, dass die systemischen und erheblichen Verzögerungen bei der Bearbeitung von Zweitanträgen, die während ihrer Untersuchung aufgedeckt wurden, sehr besorgniserregend sind. In diesem Zusammenhang ist es wichtig, darzulegen, was Verzögerungen in der Praxis tatsächlich bedeuten. Sie bringen in erster Linie negative Erfahrungen mit der EU für den betroffenen Bürger und einen Glaubwürdigkeitsverlust für das Organ mit sich. Die Bürger sind ihrerseits verpflichtet, die ihnen von den Behörden auferlegten Fristen bedingungslos einzuhalten. Es ist schwer vorstellbar, wie es akzeptabel sein sollte, dass die Behörden die Fristen, die das Gesetz für ihr Handeln festlegt, missachten können. Darüber hinaus vereiteln Verzögerungen einen der eigentlichen Zwecke des Rechts auf Zugang der Öffentlichkeit, nämlich die Beteiligung von Bürgern und Organisationen an öffentlichen Debatten und die Kontrolle der von den Behörden geplanten oder ergriffenen Maßnahmen. Monate oder Jahre, nachdem die Angelegenheit in der Öffentlichkeit war, Zugang zu gewähren, kann bedeutungslos sein. Erschwerend kommt hinzu, dass es nach Erfahrung des Bürgerbeauftragten in Fällen von großer öffentlicher Bedeutung zu erheblichen Verzögerungen kommt.

19. Auf der Grundlage von Beschwerden, die beim Bürgerbeauftragten eingegangen sind, verschlechtert sich die Lage nach der Einleitung dieser Untersuchung weiter. Im Jahr 2020 leitete die Bürgerbeauftragte 13 Untersuchungen im Zusammenhang mit Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit durch die Kommission ein. Solche Untersuchungen haben stetig zugenommen. Im Jahr 2021 gab es 22 Untersuchungen, im Jahr 2022 35 Untersuchungen und vor allem im Jahr 2023 hat die Bürgerbeauftragte 54 solcher Untersuchungen zum 15. September 2023 eingeleitet. 

20. Aus der Antwort der Kommission auf die Empfehlung der Bürgerbeauftragten geht ferner hervor, dass die Kommission die meisten ihrer Vorschläge bereits umsetzt. Dies ist nicht das, was die Bürgerbeauftragte in ihren Untersuchungen gesehen hat.

21. Während die Kommission in ihrer Antwort darauf hinweist, dass sie über ihre Leitlinien für das Personal über die vom Bürgerbeauftragten vorgeschlagenen bewährten Verfahren verfügt, müssen diese konsequent und umfassend umgesetzt werden. Die Beschwerden, die beim Bürgerbeauftragten eingehen, zeigen, dass dies derzeit nicht der Fall ist. Im Anhang zu diesem Beschluss hat der Bürgerbeauftragte Beispiele für Verzögerungen oder problematische Praktiken aufgeführt, die die Kommission bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten anwendet.

22. Die Tatsache, dass Zugangsanträge immer zahlreicher und komplexer werden, kann nicht rechtfertigen, dass sie nicht zeitnah bearbeitet werden. Wie das Europäische Parlament bereits vorgeschlagen hat, sollte die Kommission schnellere, leichter zugängliche und weiter vereinfachte Verfahren für die Bearbeitung von Anträgen auf Verweigerung des Zugangs einführen.[8] Sie sollte auch prüfen, wie sie die Genehmigungsverfahren verkürzen kann. Das neue EASE-Portal ist zwar eindeutig ein positiver Schritt in Bezug auf die Interaktion mit denjenigen, die Zugang beantragen, und in Bezug auf die Veröffentlichung aller offengelegten Dokumente, scheint jedoch noch keine wesentliche Änderung der internen Bearbeitung von Anträgen durch die Kommission bewirkt zu haben.

23. Die Bürgerbeauftragte begrüßt die Zusage der Kommission, das Team, das an Zweitanträgen im Generalsekretariat arbeitet, zu verstärken. Sie hält es jedoch für bedauerlich, dass die Kommission in ihrer Antwort zu diesem Thema keine konkreten Angaben gemacht hat.

24. In Bezug auf die Praxis der Kommission, Zweitanträge, die aufgrund fehlender Erstantwort eingereicht wurden, zu stornieren, wiederholt die Bürgerbeauftragte ihre Auffassung, dass diese Praxis im Widerspruch zur Verordnung 1049/2001 steht. Nach der Verordnung 1049/2001 kann der Antragsteller einen Zweitantrag stellen, wenn ein Organ nicht innerhalb der vorgeschriebenen Fristen eine erste Entscheidung trifft. Nach Ablauf der Fristen für den Erlass einer Zweitentscheidung kann sich der Antragsteller an den Gerichtshof der Europäischen Union oder an den Europäischen Bürgerbeauftragten wenden. Derzeit informiert die Kommission die Antragsteller nicht über die Möglichkeit, sich in solchen Fällen an den Gerichtshof der Europäischen Union oder den Bürgerbeauftragten zu wenden. Sie teilt den Antragstellern lediglich mit, dass sie einen neuen Zweitantrag stellen können. Den Antragstellern sind daher die ihnen zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfe nicht vollständig bekannt. Die Bürgerbeauftragte stellt ferner fest, dass die Kommission Anträge auf diese Weise nur aufgrund der Verzögerungen bearbeitet, mit denen sie bei der Bearbeitung von Zugangsanträgen in der Anfangsphase konfrontiert ist.

25. Als größtes Organ der EU wird die Verwaltungspraxis der Kommission von anderen Einrichtungen, Ämtern und Agenturen als Beispiel angesehen. Wenn die Kommission systematisch mangelhaft mit Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit umgeht, läuft dies Gefahr, die Transparenz der gesamten EU-Verwaltung zu untergraben. Solange und solange die Kommission nicht auf höchster Ebene in der Praxis nachweist, dass Transparenz die Regel und eine Priorität für das Organ ist, wird sich die Bearbeitung von Anträgen weiter verzögern.

26. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen wiederholt die Bürgerbeauftragte ihre Feststellung, dass die systembedingten und erheblichen Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten durch die Kommission einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellen. Die Kommission muss diese Situation vorrangig korrigieren.

Schlussfolgerung

Der Bürgerbeauftragte schließt diese strategische Untersuchung mit folgender Schlussfolgerung ab:

Die Bürgerbeauftragte bestätigt ihre Feststellung, dass systematische und erhebliche Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten durch die Kommission zu Missständen in der Verwaltungstätigkeit führen.

Angesichts der Bedeutung dieser Angelegenheit wird der Bürgerbeauftragte das Europäische Parlament durch einen Sonderbericht darauf aufmerksam machen.

Die Kommission wird von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt.

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 18.9.2023

[1] Das Recht auf Zugang zu Dokumenten der EU-Organe ist in Artikel 15 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj) verankert und auch in Artikel 42 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj) anerkannt.

[2] Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. Die Verordnung 1049/2001 gilt unmittelbar für die Europäische Kommission, den Rat der EU und das Europäische Parlament. Viele andere Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der EU wenden jedoch dieselben Grundsätze an, was in der Praxis bedeutet, dass sie die Verordnung anwenden oder Beschlüsse erlassen haben, in denen dargelegt wird, wie sie sie anwenden.

[3] Die Antwort der Kommission ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/correspondence/de/167660.

[4] Das Portal „Elektronischer Zugang zu Dokumenten der Kommission“ (EASE), über das Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten gestellt werden können, wurde im September 2022 eingerichtet und ist abrufbar unter: https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/home.

[5] Der Sitzungsbericht ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/inspection-report/de/167659.

[6] Die Empfehlung der Bürgerbeauftragten zur Zeit, die die Europäische Kommission für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten benötigt, ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/recommendation/de/167661.

[7] Die Stellungnahme der Kommission zu der Empfehlung ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/correspondence/de/174167.

[8] Entschließung des Europäischen Parlaments zum Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten – Jahresbericht für die Jahre 2019-2021, Ziffer 42: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2023-0179_EN.html.