Hintergrund

1. Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten, die sich im Besitz der EU-Organe befinden, ist in den EU-Verträgen und der Charta der Grundrechte verankert.[1] Es spielt eine entscheidende Rolle bei der Gewährleistung einer transparenten Arbeitsweise der EU-Organe, wodurch die Legitimität und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die EU gestärkt werden. Die allgemeinen Durchführungsbestimmungen zu diesem Recht sind in den EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten (Verordnung 1049/2001)[2] festgelegt.

2. Um einen sinnvollen Zugang zu gewährleisten, sollten die EU-Organe alle Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit so rasch wie möglich bearbeiten. Verzögerungen bei der Gewährung des Zugangs können die Fähigkeit der Personen, die Dokumente anfordern, zur Teilnahme am demokratischen Prozess der EU beeinträchtigen. Einzelpersonen könnten beispielsweise Zugang zu Dokumenten beantragen, um laufende legislative oder internationale Verhandlungen im Detail verfolgen oder sich an der Entscheidungsfindung oder Politikgestaltung der EU beteiligen zu können.

3. Gemäß der Verordnung 1049/2001 sollten Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit „unverzüglich“bearbeitet werden. Es gibt eine Frist von 15 Arbeitstagen für die Entscheidung eines Organs sowohl über den ursprünglichen Antrag auf Zugang als auch über Überprüfungsanträge, wenn das Organ den Zugang ursprünglich entweder zum gesamten Antrag oder zu Teilen davon verweigert hat (im Folgenden „Zweitantrag“). Jede Frist kann einmalig um weitere 15 Arbeitstage verlängert werden, was bedeutet, dass von den EU-Organen erwartet wird, dass sie in der Anfangsphase bzw. in der Überprüfungs-/Bestätigungsphase innerhalb von höchstens 30 Arbeitstagen einen Beschluss fassen. Die Nichteinhaltung der vom Gesetzgeber festgelegten Fristen kann keine gute Verwaltung sein.

4. In den letzten Jahren haben Beschwerden an den Bürgerbeauftragten über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Besitz der Europäischen Kommission gezeigt, dass die Kommission die Fristen nicht immer einhält und dass es zuweilen erhebliche Verzögerungen gibt, bevor sie Erst- und Bestätigungsentscheidungen trifft. Beschwerdeführer, die regelmäßig Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit stellen, haben auch Bedenken geäußert, dass es nun systematische Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen durch die Kommission gibt.

5. Vor diesem Hintergrund leitete die Bürgerbeauftragte eine Initiativuntersuchung ein, um den systemischen Charakter von Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten durch die Kommission zu untersuchen.

Die Untersuchung

6. Die Bürgerbeauftragte forderte die Kommission zunächst auf, statistische Daten für das Jahr 2021 zu folgenden Themen vorzulegen: i) die Zahl der eingegangenen Anträge und Zweitanträge und ii) die für die Bearbeitung dieser Anträge benötigte Zeit, einschließlich der Häufigkeit, mit der die Höchstfrist von 30 Arbeitstagen überschritten wurde.[3] Die Bürgerbeauftragte ersuchte die Kommission auch um Informationen über ihre (damals) Pläne, ein Online-Portal für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit einzurichten (dieses Portal wurde seitdem als „EASE-Portal“ für den elektronischen Zugang zu Kommissionsdokumenten eingerichtet).[4]

7. Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten prüfte anschließend über 60 Kommissionsakten zu Anträgen auf Zugang zu Dokumenten, einschließlich Anträgen, bei denen die Kommission die Fristen eingehalten hatte und bei denen es zu erheblichen Verzögerungen gekommen war. Anschließend bat die Bürgerbeauftragte die Kommission, zusätzliche Fragen zu beantworten.

8. Das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten hielt auch ein Treffen [5] mit Vertretern der Kommission ab, um zusätzliche Informationen einzuholen.

Empfehlung des Bürgerbeauftragten

9. Die Untersuchung der Bürgerbeauftragten ergab, dass es Verzögerungen, einschließlich erheblicher Verzögerungen, bei der Bearbeitung von Anträgen gibt, insbesondere in der Zweitphase. Im Jahr 2021 traten in etwa 16 % der Fälle Verzögerungen auf, während in der Anfangsphase 85 % aller Zweitanträge Verzögerungen aufwiesen. Über 60 % aller Zweitanträge wurden in mehr als 60 Arbeitstagen bearbeitet, obwohl die gesetzliche Frist 30 Arbeitstage betrug.

10. Die EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten sehen vor, dass Anträge in der Anfangs- und der Bestätigungsphase unverzüglich und in jedem Fall innerhalb der geltenden Fristen bearbeitet werden sollten. Der Bürgerbeauftragte hat stets die Auffassung vertreten, dass „ein verzögerter Zugang der Verweigerung des Zugangs gleichkommt“. Von Antragstellern angeforderte Dokumente können schnell angefordert werden und bei Verzögerungen an Relevanz verlieren.

11. Vor diesem Hintergrund stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass die systemischen und erheblichen Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellen. Um hier Abhilfe zu schaffen, empfahl der Bürgerbeauftragte der Kommission, diese Situation vorrangig zu korrigieren [6].

12. Die Bürgerbeauftragte ermittelte vier besondere Probleme bei der Bearbeitung von Zugangsanträgen, die zu Verzögerungen führen können, und unterbreitete der Kommission entsprechende Vorschläge, wie diese behandelt werden können. Die Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Behandlung dieser Fragen nur einen kleinen Beitrag zur Bewältigung des Hauptproblems der Verzögerungen leisten wird, das ein grundlegenderes Überdenken innerhalb der Kommission darüber erfordert, wie sie die vom Gesetzgeber festgelegten Fristen einhalten will. 

1. Unzureichende personelle Ressourcen

Angesichts der steigenden Zahl von Zweitanträgen und der Tatsache, dass die Kommission in den allermeisten Fällen die vorgeschriebene Frist nicht einhält, sollte die Kommission mehr Mittel für die Bearbeitung von Zweitanträgen bereitstellen.

2. Zeitaufwändige und ressourcenintensive Praktiken

Zu Beginn des Verfahrens sollte die Kommission nach der Registrierung eines Antrags prüfen, ob eine externe Konsultation erforderlich ist, und gegebenenfalls dieses Verfahren rechtzeitig einleiten.

Erforderlichenfalls sollte sich die Kommission bemühen, innerhalb von Tagen nach Registrierung des Antrags Klarstellungen von den Antragstellern einzuholen.

3. Kommunikation mit den Antragstellern

Die Kommission sollte in allen Phasen offen und konstruktiv mit den Antragstellern zusammenarbeiten und sicherstellen, dass ihnen alle erforderlichen Informationen zur Verfügung gestellt werden, die es ihnen ermöglichen, ihre Anfragen zu klären (z. B. durch Bereitstellung einer Liste von Dokumenten, die möglicherweise in den Anwendungsbereich des Antrags fallen).

4. Annullierung von Zweitanträgen

Bei Zweitanträgen, die gestellt werden, wenn die Kommission nicht innerhalb der vorgeschriebenen Fristen eine erste Entscheidung getroffen hat, sollte die Kommission ihre Praxis beenden, ihre Entscheidung über den Zweitantrag als erste Entscheidung zu bezeichnen.

13. Darüber hinaus betonte die Bürgerbeauftragte, wie wichtig proaktive Transparenz als eines der wichtigsten Mittel ist, um das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Maßnahmen der EU-Verwaltung zu sichern und die Notwendigkeit zu vermeiden, Dokumente anzufordern und solche Anfragen zu bearbeiten. Der Bürgerbeauftragte schlug ferner Folgendes vor:

Die Kommission sollte weiterhin Politikbereiche/Themen antizipieren, die ein besonderes öffentliches Interesse wecken könnten, und für proaktive Transparenz in Bezug auf diese Politikbereiche/Themen sorgen, indem sie beispielsweise im Voraus prüft, welche Dokumente veröffentlicht werden sollten, und solche Informationen in benutzerfreundlichen und zugänglichen Formaten, beispielsweise auf speziellen Webseiten, veröffentlicht.

Dokumente, die im Zusammenhang mit Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit offengelegt werden, sollten auf dem elektronischen Zugang zum Dokumentenportal der Kommission veröffentlicht und leicht auffindbar sein. Dies bedeutet, dass es klare Titel gibt, die über ausreichende Informationen verfügen. Leitlinien für die Abfassung klarer Titel könnten allen an der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit Beteiligten zur Verfügung gestellt werden.

Antwort der Kommission auf die Empfehlung

14. Daraufhin [7] erkannte die Kommission die Bedeutung einer rechtzeitigen Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten an. Er verwies auf den erheblichen Anstieg der Zahl der Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit in den letzten Jahren, die immer umfangreicher und sehr komplex seien.

15. Die Kommission argumentierte, dass sich die von der Bürgerbeauftragten vorgebrachten Bedenken hauptsächlich auf einen begrenzten Teil der bei der Kommission eingegangenen Zugangsanträge (die die Bestätigungsphase erreichen) beziehen, d. h. 4 % im Jahr 2021 und 5 % im Jahr 2022. Im Allgemeinen vertrat die Kommission die Auffassung, dass sie ein hohes Maß an Transparenz aufweist, da ein vollständiger oder teilweiser Zugang zu den meisten angeforderten Dokumenten gewährt wird.

16. Anschließend ging die Kommission auf die Vorschläge der Bürgerbeauftragten in ihrer Empfehlung ein:

• Er verpflichtete sich, dem für die Bearbeitung von Zweitanträgen zuständigen Team des Generalsekretariats mehr Ressourcen zuzuweisen, ohne jedoch anzugeben, wie viele.
• Sie wies darauf hin, dass ihre Verwaltungspraktiken und Leitlinien für das Personal bereits die Vorschläge der Bürgerbeauftragten in Bezug auf die rechtzeitige Einleitung externer Konsultationen und die Zusammenarbeit mit Beschwerdeführern abdecken, um Klarstellungen zu erhalten.
• Sie hielt ihre Praxis, Zweitanträge, die aufgrund des Fehlens einer ersten Antwort innerhalb der vorgeschriebenen Fristen eingereicht wurden, zu annullieren, für eine rechtlich fundierte Lösung. Nach Ansicht der Kommission ist diese Praxis der beste Weg, um die Rechte der Antragsteller zu schützen, da sie die vollständigen Rechtsbehelfe (ein zweistufiges Verfahren) für diejenigen, die Zugangsanträge stellen, aufrechterhält. Die Praxis ist angesichts des dezentralen Ansatzes innerhalb der Kommission für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten auch aus operativen und Effizienzgründen erforderlich.
• Er wies auf seine ständigen Bemühungen hin, die proaktive Transparenz zu verbessern, und verwies auf seine gute Bilanz in dieser Hinsicht, z. B. beim Brexit oder bei Handelsverhandlungen. Sie verpflichtete sich, die proaktive Veröffentlichung von Dokumenten auf ihrer Website oder über ihr Dokumentenregister fortzusetzen. Die Kommission erläuterte in diesem Zusammenhang, dass seit der Einführung des EASE-Portals alle Dokumente, die im Anschluss an Zugangsanträge offengelegt wurden, auf diesem Portal veröffentlicht werden. Die Dokumente können nach Schlüsselkriterien wie Titel, Dienststelle, Datum, Freitext oder Referenz des Dokuments durchsucht werden. Das Generalsekretariat gab spezifische Leitlinien zum Titel oder Thema von Dokumenten heraus, damit die Leser leicht verstehen können, worum es in dem Dokument geht, ohne es vollständig einsehen zu müssen. Diese Leitlinien stehen den Kommissionsbediensteten zur Verfügung.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach der Empfehlung

17. In der Antwort der Kommission wird betont, dass sich die Empfehlung der Bürgerbeauftragten hauptsächlich auf einen begrenzten Teil der Zugangsanträge bezieht, die bei der Kommission eingehen, d. h. 4 % im Jahr 2021 und 5 % im Jahr 2022, und dass sie im Allgemeinen ein hohes Maß an Transparenz aufweist, da der vollständige oder teilweise Zugang zu der Mehrheit der angeforderten Dokumente gewährt wird.

18. Die Bürgerbeauftragte besteht darauf, dass die systemischen und erheblichen Verzögerungen bei der Bearbeitung von Zweitanträgen, die während ihrer Untersuchung aufgedeckt wurden, sehr besorgniserregend sind. In diesem Zusammenhang ist es wichtig, darzulegen, was Verzögerungen in der Praxis tatsächlich bedeuten. Sie führen in erster Linie zu einer negativen Erfahrung mit der EU für die betroffenen Bürgerinnen und Bürger und zu einem Verlust an Glaubwürdigkeit für das Organ. Die Bürger sind ihrerseits verpflichtet, die ihnen von den Behörden auferlegten Fristen bedingungslos einzuhalten. Es ist schwer vorstellbar, wie es akzeptabel sein sollte, dass Behörden die Fristen, die das Gesetz für ihr Handeln festlegt, missachten können. Darüber hinaus vereiteln Verzögerungen einen der eigentlichen Zwecke des Rechts auf Zugang der Öffentlichkeit, nämlich Bürgerinnen und Bürgern sowie Organisationen die Möglichkeit zu geben, sich an öffentlichen Debatten zu beteiligen und die von den Behörden geplanten oder ergriffenen Maßnahmen zu prüfen. Die Gewährung des Zugangs Monate oder Jahre, nachdem die Angelegenheit in der Öffentlichkeit war, kann bedeutungslos sein. Die Schwere dieser Angelegenheit wird noch dadurch verstärkt, dass es nach den Erfahrungen des Bürgerbeauftragten in Fällen von großer öffentlicher Bedeutung zu erheblichen Verzögerungen kommt.

19. Auf der Grundlage von Beschwerden, die beim Bürgerbeauftragten eingegangen sind, verschlechtert sich die Lage nach der Einleitung dieser Untersuchung weiter. Im Jahr 2020 leitete die Bürgerbeauftragte 13 Untersuchungen im Zusammenhang mit Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit durch die Kommission ein. Solche Anfragen haben stetig zugenommen. Im Jahr 2021 gab es 22 Untersuchungen, im Jahr 2022 35 Untersuchungen, und vor allem im Jahr 2023 hat die Bürgerbeauftragte zum 15. September 2023 54 derartige Untersuchungen eingeleitet. 

20. Die Antwort der Kommission auf die Empfehlung der Bürgerbeauftragten deutet ferner darauf hin, dass die Kommission die meisten ihrer Vorschläge bereits umsetzt. Dies ist nicht das, was die Bürgerbeauftragte in ihren Untersuchungen gesehen hat.

21. Insbesondere weist die Kommission in ihrer Antwort darauf hin, dass sie über ihre Leitlinien für das Personal über die von der Bürgerbeauftragten vorgeschlagenen bewährten Verfahren verfügt, diese jedoch konsequent und vollständig umgesetzt werden müssen. Die Beschwerden, die beim Bürgerbeauftragten eingehen, zeigen, dass dies derzeit nicht der Fall ist. Im Anhang zu diesem Beschluss hat die Bürgerbeauftragte Beispiele für Verzögerungen oder problematische Praktiken aufgeführt, die die Kommission bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten anwendet.

22. Die Tatsache, dass Zugangsanträge immer zahlreicher und komplexer werden, kann nicht rechtfertigen, dass sie nicht umgehend bearbeitet werden. Wie das Europäische Parlament bereits vorgeschlagen hat, sollte die Kommission schnellere, leichter zugängliche und weiter vereinfachte Verfahren für die Bearbeitung von Anträgen auf Verweigerung des Zugangs einführen.[8] Sie sollte auch prüfen, wie sie die Genehmigungsverfahren verkürzen kann. Das neue EASE-Portal ist zwar eindeutig ein positiver Schritt in Bezug auf die Interaktion mit den Antragstellern und die Veröffentlichung aller offengelegten Dokumente, scheint jedoch noch keine wesentliche Änderung in der internen Bearbeitung von Anträgen durch die Kommission herbeigeführt zu haben.

23. Die Bürgerbeauftragte begrüßt die Zusage der Kommission, das Team für Zweitanträge im Generalsekretariat zu verstärken. Sie hält es jedoch für bedauerlich, dass die Kommission in ihrer Antwort zu diesem Thema keine konkreten Angaben gemacht hat.

24. In Bezug auf die Praxis der Kommission, Zweitanträge, die aufgrund des Fehlens einer ersten Antwort eingereicht wurden, zu annullieren, wiederholt die Bürgerbeauftragte ihre Auffassung, dass diese Praxis im Widerspruch zur Verordnung 1049/2001 steht. Nach der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 kann der Antragsteller einen Zweitantrag stellen, wenn ein Organ innerhalb der vorgeschriebenen Fristen keine erste Entscheidung trifft. Nach Ablauf der Fristen für den Erlass einer bestätigenden Entscheidung kann sich der Antragsteller an den Gerichtshof der Europäischen Union oder den Europäischen Bürgerbeauftragten wenden. Derzeit unterrichtet die Kommission die Antragsteller nicht über die Möglichkeit, sich in solchen Fällen an den Gerichtshof der Europäischen Union oder den Bürgerbeauftragten zu wenden. Sie teilt den Antragstellern lediglich mit, dass sie einen neuen Zweitantrag stellen können. Die Antragsteller sind sich daher der ihnen zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfe nicht vollständig bewusst. Die Bürgerbeauftragte stellt ferner fest, dass die Kommission Anfragen auf diese Weise nur aufgrund der Verzögerungen behandelt, mit denen sie bei der Bearbeitung von Zugangsanträgen in der Anfangsphase konfrontiert ist.

25. Als größtes EU-Organ wird die Verwaltungspraxis der Kommission von anderen Einrichtungen, Ämtern und Agenturen als Beispiel betrachtet. Wenn die Kommission systematisch unzulänglich mit Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit umgeht, besteht die Gefahr, dass die Transparenz der gesamten EU-Verwaltung untergraben wird. Solange die Kommission nicht auf höchster Ebene in der Praxis nachweist, dass Transparenz die Regel und eine Priorität für das Organ ist, wird sich die Bearbeitung von Anträgen weiter verzögern.

26. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen bekräftigt die Bürgerbeauftragte ihre Feststellung, dass die systemischen und erheblichen Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten durch die Kommission einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellen. Die Kommission muss diese Situation vorrangig korrigieren.

Schlussfolgerung

Die Bürgerbeauftragte schließt diese strategische Untersuchung mit folgender Schlussfolgerung ab:

Die Bürgerbeauftragte bestätigt ihre Feststellung, dass systematische und erhebliche Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten durch die Kommission einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellen.

Angesichts der Bedeutung dieser Angelegenheit wird der Bürgerbeauftragte das Europäische Parlament im Wege eines Sonderberichts darauf aufmerksam machen.

Die Kommission wird von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt.

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 18.9.2023

[1] Das Recht auf Zugang zu Dokumenten im Besitz der EU-Organe ist in Artikel 15 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union verankert: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj, auch anerkannt in Artikel 42 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj.

[2] Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. Die Verordnung 1049/2001 gilt unmittelbar für die Europäische Kommission, den Rat der EU und das Europäische Parlament. Viele andere Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der EU wenden jedoch dieselben Grundsätze an, was in der Praxis bedeutet, dass sie die Verordnung anwenden oder Beschlüsse erlassen haben, in denen festgelegt ist, wie sie sie anwenden.

[3] Die Antwort der Kommission ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/correspondence/de/167660.

[4] Das Portal „Electronic Access to Commission Documents“ (EASE), über das Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten gestellt werden können, wurde im September 2022 eingerichtet und ist abrufbar unter: https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/home.

[5] Der Sitzungsbericht ist hier abrufbar: https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/inspection-report/de/167659.

[6] Die Empfehlung der Bürgerbeauftragten zu der Zeit, die die Europäische Kommission für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten benötigt, ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/recommendation/de/167661.

[7] Die Stellungnahme der Kommission zu der Empfehlung ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/correspondence/de/174167.

[8] Entschließung des Europäischen Parlaments zum Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten – Jahresbericht für die Jahre 2019-2021, Ziffer 42: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2023-0179_DE.html.