Изготвено в съответствие с член 4, параграф 1 от Устава на Европейския омбудсман ^[1]

Контекст

1. Европейската комисия е „ключов участник в законодателния процес“.^[2] По принцип тя има изключителното право да инициира законодателния процес на ЕС, като представя законодателни предложения.^[3] Правомощието за инициатива на Комисията включва правомощието да определя предмета, целта и съдържанието на дадено предложение ^[4].

2. Комисията разполага с широко право на преценка при упражняването на това правомощие, тъй като действията ѝ включват политически, икономически и социален избор, както и сложни оценки и оценки.[5] Въпреки това тя трябва да е в състояние да докаже, че е взела предвид всички съответни фактори, обстоятелства и доказателства.[6] Освен това Комисията е обвързана от принципа на прозрачност [7] и основаното на Договора задължение да взема решения „възможно най-открито и възможно най-близо до гражданите“[8]. За тази цел от Комисията се изисква да проведе широки консултации със заинтересованите страни, за да гарантира, че действията на Съюза са последователни и прозрачни [9].

3. Именно в този контекст Комисията прие своите правила за по-добро регулиране, които се състоят от „насоки“[10] и свързан с тях „набор от инструменти“[11]. Правилата за по-добро регулиране имат за цел да гарантират, че „политическите решения се изготвят по открит и прозрачен начин въз основа на най-добрите налични доказателства, включително чрез всеобхватното участие на заинтересованите страни“[12]. Основните елементи на по-доброто регулиране са широките консултации с всички заинтересовани страни („консултации със заинтересованите страни“)[13] и оценките на екологичното, социалното и икономическото въздействие на редица варианти на политиката („оценки на въздействието“)[14], преди да бъдат приети законодателни предложения или предложени инициативи. Комисията счита, че нейните правила за по-добро регулиране са „един от най-напредналите регулаторни подходи в света“.[15]

4. Правилата за по-добро регулиране са конкретен израз на основните конституционни принципи, заложени в Договорите, и на съдебната практика на съдилищата на ЕС — принципи, които обвързват Комисията. Освен това изискванията за оценка на въздействието и обществена консултация са залегнали в Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество [16], в което се предвижда, че „Комисията ще извършва оценки на въздействието на своите законодателни инициативи […], за които се очаква да окажат значително икономическо, екологично или социално въздействие. Инициативите, включени в работната програма на Комисията или в съвместната декларация, по правило се придружават от оценка на въздействието. В рамките на своя процес на оценка на въздействието Комисията ще проведе възможно най-широки консултации.

5. Омбудсманът получи три жалби, повдигащи подобни въпроси относно начина, по който Комисията е изготвила няколко законодателни предложения, които счита за „спешни“.

• Дело 983/2025/MAS („дело „Омнибус“) се отнася до начина, по който Комисията е изготвила законодателно предложение за изменение на Директивата относно отчитането на предприятията във връзка с устойчивостта (ДОПУ) и Директивата относно дължима грижа на дружествата във връзка с устойчивостта (Директивата относно дължима грижа на дружествата във връзка с устойчивостта)[17], което е едно от предложенията, съставляващи част от пакета на Комисията за опростяване „Омнибус I“.[18] Заявената цел на предложението е да се запази конкурентоспособността на икономиката на ЕС в контекста на геополитическите предизвикателства. Жалбата се отнася само до изменението на Директивата относно ЦДЦК.
• На 26 февруари 2025 г. Комисията представи законодателното предложение без оценка на въздействието. В обяснителния меморандум, придружаващ предложението, се посочва, че Комисията не е изготвила оценка на въздействието поради „критичната неотложност на въпроса за конкурентоспособността, тъй като тя оказва пряко влияние върху способността на Европейския съюз да постигне устойчив икономически растеж и да запази позицията си на световния пазар“[19].
• На 23 юни 2025 г. Съветът прие своя мандат („общ подход“) за преговори с Парламента и Комисията. Европейският парламент прие преговорната си позиция на 13 ноември 2025 г.
• Дело 2031/2024/VB („случаят с миграцията“) се отнася до начина, по който Комисията е изготвила две законодателни предложения за укрепване на законодателството на ЕС за предотвратяване и борба с контрабандата на мигранти. Двете законодателни предложения са i) предложение за регламент за засилване на полицейското сътрудничество във връзка с предотвратяването, разкриването и разследването на контрабандата на мигранти и трафика на хора и за засилване на подкрепата на Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество в областта на правоприлагането (Европол) за предотвратяването и борбата с такива престъпления и за изменение на Регламент (ЕС) 2016/794 [20] и ii) директива за определяне на минимални правила за предотвратяване и противодействие на подпомагането на незаконното влизане, транзит и престой в Съюза и за замяна на Директива 2002/90/ЕО на Съвета и Рамково решение 2002/946/ПВР на Съвета [21]. Заявената цел на тези предложения е да се преодолеят текущите предизвикателства по външните граници на ЕС и да се приложи обновеният план за действие на ЕС срещу контрабандата на мигранти.
• На 28 ноември 2023 г. Комисията представи двете законодателни предложения без оценка на въздействието. В обяснителния меморандум, придружаващ предложението за регламент, се посочва, че Комисията не е изготвила оценка на въздействието, тъй като е имала малък или никакъв избор поради спешната оперативна необходимост от подобряване на подкрепата на Европол за държавите членки в борбата с контрабандата на мигранти. Обяснителният меморандум, придружаващ предложението за директива, не дава никаква причина за липсата на оценка на въздействието.
• Двата законодателни акта все още не са приети от Европейския парламент и Съвета.
• Дело 1379/2024/MIK („делото за ОСП“) се отнася до начина, по който Комисията е изготвила предложение за изменение на законодателството, свързано с общата селскостопанска политика (ОСП).[22] Законодателното предложение е прието в отговор на протестите на земеделските стопани в няколко държави — членки на ЕС, срещу, наред с другото, някои правила на ЕС, за които земеделските стопани считат, че им налагат прекомерна тежест. Законодателното предложение имаше за цел да предостави на земеделските стопани по-голяма гъвкавост при спазването на определени правила на ЕС за опазване на околната среда.
• На 15 март 2024 г. Комисията представи законодателното си предложение без оценка на въздействието. В обяснителния меморандум, придружаващ предложението, се посочва, че Комисията не е изготвила оценка на въздействието поради политическата неотложност на внасянето на предложението.
• Законодателният акт беше приет на 13 май 2024 г.[23]

6. Жалбоподателите [24] и в трите случая бяха загрижени, че Комисията е нарушила своите правила за по-добро регулиране, като е представила съответните законодателни предложения, без да извърши оценки на въздействието, въпреки че е знаела, че тези предложения ще имат значително въздействие. Жалбоподателите подчертаха значителното въздействие на тези предложения, като например върху околната среда, устойчивостта и целите на ЕС в областта на климата, както и върху правата на човека. Жалбоподателите не бяха убедени от позицията на Комисията, че при конкретните обстоятелства на всеки от тези случаи от Комисията се е изисквало да действа спешно и следователно е можела да се отклони от изискването за оценка на въздействието.

7. Жалбоподателите по делата „Омнибус“ и ОСП също бяха загрижени, че Комисията е нарушила Европейския закон за климата [25], като не е извършила и публикувала оценка на съгласуваността на законодателните предложения в областта на климата [26].

8. Жалбоподателят по делото „Омнибус“ беше също така загрижен, че Комисията е нарушила своя Процедурен правилник, като е провела съкратена ускорена междуведомствена консултация по въпросното законодателно предложение.

9. Жалбоподателите и по трите случая са писали до Комисията относно своите опасения и, недоволни от отговорите на Комисията, са се обърнали към омбудсмана съответно през юли 2024 г. (случая по ОСП), ноември 2024 г. (случая по миграцията) и април 2025 г. (случая „Омнибус“).

Проучването

10. Омбудсманът започна проверки по трите жалби, за да провери дали Комисията е спазила своите правила за по-добро регулиране и други процедурни изисквания при изготвянето на въпросните законодателни предложения. По-специално омбудсманът проучи следните въпроси:

• как Комисията е оценила дали законодателните предложения са „спешни“ и по този начин е изискала дерогация от някои изисквания в правилата за по-добро регулиране;
• дали Комисията е следвала приложимите процедури за дерогация от изискванията в своите правила за „по-добро регулиране“ и как са били регистрирани свързаните с тях решения;
• как Комисията гарантира, че въпреки дерогацията спешната подготовка на законодателните предложения е в съответствие с принципите на прозрачен, основан на доказателства и приобщаващ законодателен процес;
• дали Комисията е извършила „оценки на съгласуваността в областта на климата“ в съответствие с Европейския законодателен акт за климата и как са записани резултатите от тези оценки (случаи „Омнибус“ и ОСП); и
• как Комисията проведе своята междуведомствена консултация относно законодателното предложение по делото „Омнибус“.
• В приложение I е включен преглед на въпросите, повдигнати в трите жалби, които омбудсманът е разгледал.

11. По време на проверките омбудсманът поиска да се запознае с досиетата на Комисията, включително записите на Комисията за дерогации от правилата за по-добро регулиране, както и документацията относно оценките на съгласуваността в областта на климата, аналитичните документи и консултациите със заинтересованите страни във връзка с разглежданите законодателни предложения.

12. Омбудсманът получи писмените отговори на Комисията и по трите случая [27] и нейните разследващи екипи проведоха срещи с представители на Комисията по случаите „Омнибус“ и ОСП.[28] Впоследствие омбудсманът получи коментарите на жалбоподателите по отговорите на Комисията и докладите от заседанията.

1. Спазване на правилата за по-добро регулиране

Аргументи, представени на омбудсмана

От жалбоподателите

13. И в трите случая жалбоподателите твърдят, че Комисията е нарушила своите правила за по-добро регулиране, като е пропуснала някои процедурни изисквания.

14. По делата „Омнибус“ и ОСП жалбоподателите твърдят, че обществеността има „оправдани правни очаквания“, че Комисията ще бъде последователна в начина, по който прилага вътрешните си правила за по-добро регулиране. Въпреки че правилата за по-добро регулиране сами по себе си не са обвързващ акт, те представляват „набор от конкретни правила и инструменти за прилагане на правото на обществеността на демократично участие в законодателните процеси“. В това отношение жалбоподателите считат, че правилата за по-добро регулиране са инструмент за прилагане на членове 10 и 11 от Договора за Европейския съюз (ДЕС), съгласно които „всеки гражданин има право да участва в демократичния живот на Съюза“[29] и „Европейската комисия провежда широки консултации със заинтересованите страни, за да гарантира, че действията на Съюза са последователни и прозрачни“[30].

15. По делата „Омнибус“ и „Миграция“ жалбоподателите твърдят, че разглежданите законодателни предложения имат значително въздействие върху околната среда, устойчивостта и правата на човека и че Комисията има няколко варианта на политиката, от които да избира. Обикновено в такива случаи трябва да се извърши оценка на въздействието, преди Комисията да приеме законодателното си предложение. В разглежданите случаи, освен позоваване на неотложността на ситуацията, Комисията не е обяснила защо не е била в състояние да извърши оценка на въздействието. С оглед на това жалбоподателите считат, че Комисията е злоупотребила с възможностите за гъвкавост, предвидени в правилата за по-добро регулиране.

16. В по-общ план жалбоподателите са загрижени относно риска от произволно прилагане на правилата за по-добро регулиране от страна на Комисията, утежнено от липсата на прозрачност на решенията за освобождаване на законодателни инициативи, считани за „спешни“, от определени изисквания, определени в тези правила.

17. Жалбоподателите заявиха също така, че при липсата на оценки на въздействието Комисията не е обяснила как е взела предвид най-добрите налични доказателства, включително научни данни, по време на подготовката на законодателните предложения. По-специално жалбоподателите поставиха под въпрос логиката на позоваването от страна на Комисията на резултатите от предишните оценки на въздействието на съответните законодателни предложения.

18. В случая „Омнибус“ например жалбоподателите твърдят, че ако обстоятелствата са се променили толкова драстично, че е било необходимо да се измени законодателство, което дори не е влязло в сила, е трудно да се разбере как Комисията може да разчита на предишна оценка на въздействието, според която широк обхват на прилагане и солидни задължения са били счетени за подходящи. Ако Комисията беше установила промяна в обстоятелствата, това би трябвало да я накара да събере доказателства и да прецени дали и как тези нови обстоятелства са повлияли на първоначалната ѝ оценка на въздействието.

19. Освен това жалбоподателите изразиха загриженост, че при липсата на оценка на въздействието Комисията не е събрала достатъчно доказателства относно въздействието върху околната среда и правата на човека:

• Що се отнася до предложението по делото „Омнибус“, жалбоподателите считат, че в „аналитичния документ“, който съгласно правилата за по-добро регулиране замества пълната оценка на въздействието, Комисията се е ограничила да опише различните искания, представени от стопанските сдружения за изменение на Директивата относно ЦДЦК, и да обясни как е балансирала тези искания спрямо целите на Директивата относно ЦДЦК.
• Що се отнася до предложенията по делото за миграцията, жалбоподателите твърдят, че данните, на които се основават предложенията на Комисията, са остарели и избирателни.
• Що се отнася до предложението по случая с ОСП, жалбоподателите заявиха, че някои проучвания, посочени в аналитичния документ, все още са в процес на подготовка, докато документът съдържа и необосновани твърдения и се съсредоточава върху информацията за административната тежест за земеделските стопани.

20. Що се отнася до случаите, свързани с ОСП и миграцията, жалбоподателите посочиха факта, че Комисията не е публикувала аналитичния документ в рамките на тримесечния срок, определен в правилата за по-добро регулиране. Настоящият документ има за цел да замени оценката на въздействието и да обобщи доказателствената основа на предложението. В случая с ОСП Комисията публикува аналитичния документ повече от девет месеца след приемането на предложението и седем месеца след приемането на законодателството от съзаконодателите. Поради това според жалбоподателя този документ не би могъл да послужи за основа на обществения дебат и/или да подпомогне съзаконодателите при вземането на информирано решение.

21. И накрая, жалбоподателите по делата „Омнибус“ и ОСП заявиха, че Комисията е нарушила правилата си за по-добро регулиране, като не е провела обществени консултации по такива важни политически инициативи.

• По делото „Омнибус“ жалбоподателят твърди, че поканата за предоставяне на данни от 2023 г. и хибридните събития от 2024 г., цитирани от Комисията в нейния обяснителен меморандум, обхващат само Регламента за ЦДЦК, а не Директивата за ЦДЦК. Освен това тя заяви, че спонтанните изявления на заинтересованите страни не могат да заменят официалната обществена консултация, тъй като те се правят без да се знае процесът на изготвяне на предложението или неговото съдържание. Жалбоподателят също така твърди, че „проверката на действителността“ от февруари 2025 г. е извършена не само без знанието на заинтересованите страни за съдържанието на предложението, но и че не е ясно как са избрани участниците и дали всички заинтересовани страни могат да изразят мнението си по време на тези срещи. Освен това Комисията покани много малко представители на гражданското общество в сравнение с представителите на бизнеса.
• В случая с ОСП жалбоподателите твърдят, че ad hoc консултациите на Комисията не могат да се считат за „целеви консултации“, тъй като Комисията нито е картографирала съответните заинтересовани страни, нито е потърсила „цял спектър от гледни точки, за да избегне пристрастност или изопачени заключения“. Вместо това тя се консултира само с представители на селскостопанския сектор.

22. Освен това както по делата „Омнибус“, така и по делата за ОСП жалбоподателите твърдят, че правото на участие в процесите на вземане на решения в ЕС по въпроси на околната среда е защитено от правото на ЕС (членове 10 и 11 от ДЕС и членове 6—8 от Орхуската конвенция ^[31]).

От Комисията

23. Комисията твърди, че правилата за по-добро регулиране не определят задължителни правни правила, които биха ограничили свободата на преценка на Комисията, нито представляват обвързващи правни ангажименти към обществеността, както изрично е посочено в тях [32]. Вместо това по-доброто регулиране е набор от инструменти, които службите на Комисията следва да прилагат по пропорционален начин, за да се гарантира, че Комисията разполага със съответната и навременна информация, на която може да основава своите предложения.

24. Комисията посочи, че правилата за по-добро регулиране изрично предвиждат възможността за прилагане на изключения от специфични изисквания, например в спешни случаи.

25. В рамките на проверките на омбудсмана Комисията излага различни причини, поради които счита разглежданите конкретни законодателни предложения за „спешни“. Някои от тези причини вече бяха посочени в обяснителните меморандуми, придружаващи законодателните предложения.

• По делото „Омнибус“ Комисията се позова на влошаващия се икономически климат във връзка с доклада „Драги“.^[33] Според Комисията съществува спешна необходимост от засилване на конкурентоспособността на икономическите субекти в ЕС и намаляване на регулаторната тежест. Комисията подчерта, че строгите задължения за докладване, наложени от ДОПУ и Директивата относно ЦДЦК, се очаква да започнат да се прилагат скоро, докато Комисията желае да предостави на дружествата и държавите членки повече време и насоки, за да се подготвят за тях. Комисията трябваше спешно да представи предложенията, за да отложи прилагането на съответните изисквания и същевременно да ги опрости. В противен случай процесът на изменение би бил по-дълъг и по-сложен, което би довело до по-голяма несигурност за дружествата.
• В случая с миграцията Комисията заяви, че не е извършена оценка на въздействието, тъй като Комисията е имала малък или никакъв избор на политика, по-специално поради спешните оперативни нужди за подобряване на подкрепата на Европол за държавите членки в борбата с контрабандата на мигранти. Комисията добави, че изричните политически ангажименти показват неотложността, което беше допълнително потвърдено от политическата подкрепа по време на подготовката на предложението. Тя се позова на своя председател, който е заявил необходимостта и намерението да се предприемат действия в тази област ^[34]. Комисията също така се позова на възходяща тенденция в миграцията през 2023 г. и на информация от агенциите на ЕС относно бързо развиващите се контрабандни дейности. Комисията посочи, че Европейският съвет и Съветът са признали значението на борбата с контрабандата на мигранти.
• В случая с ОСП Комисията заяви, че основният акт относно ОСП, който предложението трябваше да измени, е бил приет преди пандемията от COVID-19 и руското нашествие в Украйна. Комисията осъзна, че изискванията, наложени в този основен акт, са твърде обременяващи за земеделските стопани, за да могат да ги изпълнят на практика. Изправена пред протестите на земеделските стопани през 2024 г., Комисията счете за изключително спешно да измени основния акт, което означава, че няма време за оценка на въздействието или обществена консултация. Ситуацията беше изключителна поради огромния мащаб на протестите на земеделските стопани в държавите членки, които отчасти бяха станали насилствени. Съществуваше риск протестите да излязат извън контрол. Комисията заяви, че нейната оценка се потвърждава от факта, че съзаконодателите са приели предложението на Комисията в срок от два месеца и освен това без съществени промени.

26. Що се отнася до възможните изключения от изискванията на правилата за по-добро регулиране, Комисията обясни, че решението за предоставяне на дерогации винаги се взема от члена на Комисията, отговарящ за по-доброто регулиране, който понастоящем е членът на Комисията, отговарящ за прилагането и опростяването.

27. Въпреки че в правилата за по-добро регулиране официално се споменават две процедури - една, приложима преди, и друга след политическото валидиране на инициативата ^[35] - и двете процедури предвиждат участието на посочения член на Комисията. Следователно съответното решение винаги се взема от члена на Комисията в качеството му на представител на политическото равнище на Комисията. В изключително спешни случаи, в които няма предварително планиране на инициативата, генералният секретариат и/или кабинетът на председателя участват в валидирането на първата процедурна стъпка, водеща до приемането на инициативата, като например започването на междуведомствена консултация ^[36]. Това може да включва и решението за освобождаване на инициативата от определени изисквания в правилата за по-добро регулиране.

28. Освен това Комисията поясни, че правилата за по-добро регулиране са разработени по такъв начин, че административните отдели на Комисията (генералните дирекции) изискват политическо валидиране на своите планове, включително евентуални изключения от изискванията за по-добро регулиране, от отговорния член на Комисията. Целта на тази система е да се гарантира, че административните отдели на Комисията инвестират ресурсите си в подготовката само на тези инициативи и под форма, която се подкрепя от политическото равнище на Комисията.

29. Комисията добави, че когато освобождаванията са поискани на етапа на планиране на предложението, те се записват във вътрешната система на Комисията „D ecide“, докато не съществува стандартен формат за регистриране на освобождаванията, предоставени при липса на планиране на инициативата поради спешност.

30. Що се отнася до четирите разглеждани конкретни законодателни предложения, Комисията обяснява следното:

• Що се отнася до инициативата, разглеждана по делото „Омнибус“, заместник генералният секретар, отговарящ за координацията на политиките, след консултация с кабинета на комисаря, отговарящ за изпълнението и опростяването, информира по електронна поща кабинета на комисаря, отговарящ за инициативата, че следва да бъде изготвен „работен документ на службите на Комисията“. Това означава, че е поискан аналитичен документ, а не пълна оценка на въздействието. Комисията заяви, че не е подготвено вписване „D ecide“ поради политическата неотложност.
• Що се отнася до инициативите, разглеждани в случая с миграцията, Комисията заяви, че „не е имало планиране на инициативите“поради неотложността и поради това компетентната генерална дирекция не е отправила официално искане за дерогация.
• Що се отнася до инициативата, разглеждана в случая с ОСП, „генералният секретариат на Комисията беше консултиран в подготвителната фаза на тази инициатива и на 5 март 2024 г. даде разрешение за започване на ускорена междуведомствена консултация по законодателното предложение. Това потвърди политическото валидиране на инициативата.“Това разрешение представляваше имплицитно валидиране на факта, че инициативата ще бъде изготвена без оценка на въздействието и обществена консултация. Вътрешно беше очевидно, че политическото ръководство на Комисията е утвърдило въпросната инициатива, тъй като самото ръководство е поискало от компетентната генерална дирекция да подготви инициативата и да я представи спешно, без да изготвя оценка на въздействието и да провежда обществена консултация. Освен това Комисията поясни, че тъй като не е имало „планиране на инициативата“, тя не е регистрирала официално никакви дерогации от изискванията в правилата за по-добро регулиране.

31. Комисията подчерта, че всички инициативи са били политически валидирани и подготвени в съответствие с инструкциите на политическото равнище на Комисията.

32. Комисията счете, че доказателствената база на всички инициативи, предмет на трите разследвания, е достатъчна, въпреки липсата на оценка на въздействието. В контекста на разследването по случая „Омнибус“ Комисията предостави допълнителна информация относно начина, по който първоначалните оценки на въздействието, залегнали в основата на ДОПУ и Директивата относно ЦДЦК, са послужили за основа на работата на Комисията по предложението за изменение на това законодателство. По-специално Комисията се позова на изчисленията на разходите и оценките на въздействието, които бяха изготвени, за да придружават първоначалните законодателни актове, както и на някои актуализирани данни.

33. По отношение на предвидения график за публикуване на аналитичните документи Комисията обясни, че:

•  в контекста на проучването по случая с ОСП, към момента на приемане на правилата за по-добро регулиране срокът за публикуване от три месеца изглеждаше разумен и осъществим и все още се прилага в почти всички случаи. Случаят с ОСП обаче беше извънреден поради неотложността и поради факта, че аналитичният документ обхващаше и други инициативи.
• по отношение на случая с миграцията и факта, че не е публикувала аналитичния документ в рамките на тримесечния срок, Комисията заяви, че трябва да включи информация, адресираща запитвания от държавите членки, и да отрази резултатите от обсъжданията, проведени между януари и март 2024 г.^[37]

34. И накрая, Комисията заяви, че съгласно правилата за по-добро регулиране не е задължително да се провежда обществена консултация, ако няма оценка на въздействието.

• По делото „Омнибус“ Комисията заяви, че обществената консултация е била заменена от поредица от събития и други форми на събиране на информация от заинтересованите страни, които Комисията е изброила.
• В случая с ОСП Комисията заяви, че нейната цел е да се получи информация от земеделските стопани за произхода на тежестта, да им се помогне да се справят с нея и да се определят областите, в които е необходимо подобрение. Беше счетено, че основните селскостопански организации биха могли да предоставят най-практическата информация, която да позволи на Комисията да разработи практическите решения, предложени в законодателното предложение. Беше счетено, че консултациите с други заинтересовани страни няма да имат смисъл на този ранен етап, тъй като Комисията иска да обсъди със заинтересованите страни, които са „пряко засегнати“. Следователно е било съзнателно решение да не се провеждат консултации с други заинтересовани страни едновременно с четирите основни селскостопански организации. Освен това Комисията заяви, че като цяло е запозната с позицията на организациите за опазване на околната среда по този въпрос. Беше събрана достатъчно информация и от обратната информация, получена от държавите членки, комисията по земеделие и развитие на селските райони на Европейския парламент, и в рамките на предварителната оценка на въздействието от 2018 г. и предварителната обществена консултация.

Оценка на омбудсмана

Предварителни бележки относно естеството на правилата за по-добро регулиране

35. Комисията се ангажира с правилата за по-добро регулиране, за да гарантира прозрачна, основана на доказателства и приобщаваща политика и процес на законотворчество, както се изисква от Договорите и съдебната практика на съдилищата на ЕС. Омбудсманът последователно е заявявал, че институциите и органите на ЕС следва да прилагат правилата, които са установили за себе си.[38] Това гарантира последователност, прозрачност и избягва всякакво чувство за произвол в начина, по който работи администрацията на ЕС.[39] Правилата за по-добро регулиране са посочени в Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество.[40]

36. Съдът е постановил, че вътрешните мерки, приети от административен орган на Съюза, макар да не могат да се считат за „правни норми“, които администрацията винаги е длъжна да спазва, все пак представляват правила за поведение, от които администрацията не може да се отклони в даден случай, без да изложи мотиви, съвместими с принципа на равно третиране. По-специално съдилищата на Съюза са постановили, че като приема такива правила за поведение и като обявява чрез публикуването им, че ще ги прилага в съответните случаи, съответният административен орган ограничава упражняването на правото си на преценка и следователно не може да се отклони от тези правила „под страх да не бъде установено евентуално нарушение на общите принципи на правото, като равното третиране или защитата на оправданите правни очаквания“[41]. По същество такива вътрешни мерки определят общо и абстрактно процедурите и методологията, които Комисията се е задължила да използва.

37. Що се отнася до спазването от страна на Комисията на нейните собствени правила за по-добро регулиране, горепосочените съображения са особено важни, когато Комисията изготвя законодателни предложения. Както беше отбелязано по-горе, Комисията е „ключов участник в законодателния процес“[42], като се има предвид, че по принцип тя има изключителната компетентност да инициира законодателния процес на ЕС чрез представяне на законодателни предложения [43].

38. За да контролират и да се опитат да повлияят на подготвителните стъпки на законодателния процес, заинтересованите страни разчитат на и планират своите дейности в съответствие с правилата на Комисията за по-добро регулиране. Заинтересованите страни, икономическите оператори, организациите на гражданското общество и заинтересованите страни като цяло очакват да получат достъп до информация относно инициативите на Комисията, да представят становищата си относно тези инициативи по време на целеви и обществени консултации и впоследствие да получат достъп до оценките на въздействието на Комисията и да представят становищата си относно тези оценки възможно най-рано, дори преди официалното започване на законодателната процедура с представянето на законодателното предложение на Европейския парламент и на Съвета. Доказателство за това са делата, заведени в съдилищата на ЕС относно публичния достъп до проектите на оценки на въздействието на Комисията [44] и свързаните с тях жалби до омбудсмана [45].

39.  От цитираната по-горе съдебна практика следва, че приемането на правила от Комисията, като например правилата за по-добро регулиране, поражда оправдани правни очаквания у обществеността, че Комисията ще спазва тези правила. Това също е добра административна практика.

40. Фактът, че в правилата за по-добро регулиране изрично се посочва, че те не установяват задължителни правни норми, не променя факта, че с приемането на тези правила Комисията е наложила ограничение на упражняването на правото си на преценка.^[46] Ако Комисията се отклони от правилата за по-добро регулиране, без например да посочи достатъчно причини за отклонение от изискванията си, има риск да наруши оправданите правни очаквания на обществеността и по същия начин принципите на добра администрация.

41. Във всеки случай, като се отклонява от правилата и принципите, залегнали в основата на по-доброто регулиране, съществува риск процесът, водещ до приемането на законодателно предложение, вече да не е прозрачен, основан на доказателства и приобщаващ, което е една от заявените цели на правилата за по-добро регулиране [47].

42. В този контекст омбудсманът оцени съответствието на Комисията с нейните правила за по-добро регулиране в трите разглеждани жалби.

Понятието „неотложност“

43. Няма съмнение, че през последните години Комисията се сблъска с някои безпрецедентни ситуации, като пандемията от COVID-19, миграционната криза, енергийната криза след нахлуването на Русия в Украйна и произтичащите от това хуманитарни, финансови и военни предизвикателства при предоставянето на спешна помощ на Украйна, всички в нестабилен геополитически контекст, който изискваше тя да реагира „спешно“. Трябва да бъдат въведени процедури, които да позволяват на Комисията да взема бързи решения, включително относно приемането на законодателни предложения.

44. С оглед на това въпросите, които възникват при трите проверки на омбудсмана, са а) какви обстоятелства са обосновали прибягването до процедура по спешност, б) кой е взел решение за прибягване до процедура по спешност и в) как Комисията е гарантирала, че спешната подготовка на законодателните предложения все още е в съответствие с принципите на прозрачен, основан на доказателства и приобщаващ законодателен процес.

a. Какви обстоятелства са обосновали прибягването до процедура по спешност

45. Безспорно е, че инициативите, които са предмет на трите проверки на Омбудсмана, обикновено биха изисквали извършването на оценка на въздействието.

46. „Оценки на въздействието“, т.е. основани на доказателства аналитични дейности, които „разглеждат проблемите, които трябва да бъдат решени, целите, които трябва да бъдат постигнати, компромисите, които трябва да бъдат разгледани, вариантите за действие и тяхното потенциално въздействие“^[48], са необходими, когато дадено законодателно предложение има вероятност да окаже значително икономическо, социално и екологично въздействие и когато Комисията има различни варианти на политиката, от които да избира.^[49] Инициативите, които изискват оценка на въздействието, също изискват обществена консултация [50].

47. Въпреки това в правилата за по-добро регулиране се предвижда възможността за дерогация от техните изисквания „по основателни причини“, като например „политическа неотложност, необходимост от зачитане на поверителността и съображенията за сигурност“.[51] Понятието „политическа неотложност“ обаче не е определено в посочените правила.

48. И в трите разследвания Комисията се е отклонила от изискването за извършване на оценка на въздействието за своите инициативи, като се е позовала на „неотложността“ на ситуацията.

49. В контекста на проверките на омбудсмана Комисията представи широко тълкуване на понятието „неотложност“ и свободата си на преценка за дерогация от правилата за по-добро регулиране, също и с оглед на разбирането ѝ, както е посочено по-горе, че това са вътрешни правила, които не обвързват Комисията. Поради това Комисията счете инициативите, предмет на проверките на Омбудсмана, за „спешни“ на много различни основания, като например с оглед на променящите се политически приоритети на ръководството на Комисията в отговор на настоящите предизвикателства (случая „Омнибус“), променящите се геополитически тенденции и предизвикателства (случая „Миграция“) и нарастващите и интензивни социални протести срещу някои политики на ЕС (случая „ОСП“).

50. Комисията със сигурност трябва да запази свобода на преценка при определянето на обстоятелствата, които счита за „спешни“. Широкото тълкуване на понятието „политическа неотложност“, използвано от Комисията в тези три случая, обаче рискува да затрудни разбирането и прогнозирането от страна на обществеността на прилагането на изискванията на правилата за по-добро регулиране. Съгласно широкото тълкуване на Комисията всяка ситуация по принцип би могла да се счита за „спешна“, ако това бъде решено от политическото ръководство на Комисията.

51. В това отношение омбудсманът отбелязва също така, че обясненията, предоставени от Комисията в обяснителните меморандуми относно причините, поради които ситуацията във всеки от тези три случая е била „спешна“, са били кратки или липсват. По-специално в случая с миграцията Комисията посочи във връзка с предложението за регламент, че разполага с малък или никакъв избор поради спешните оперативни нужди за подобряване на подкрепата на Европол за държавите членки в борбата с контрабандата на мигранти. Комисията обаче не обясни в съответния раздел на меморандума как твърдяната неотложност би ограничила вариантите на политиката, с които разполага. По отношение на предложението за директива омбудсманът отбелязва със загриженост, че в съответния раздел от обяснителния меморандум Комисията само е посочила, че по изключение няма да извършва оценка на въздействието, без да предостави никакво обяснение.

52. Освен това, въпреки че в съображенията на законодателното предложение по делото „Омнибус“ се посочва, че въпросът за конкурентоспособността е от „критична спешност“, тъй като оказва пряко влияние върху способността на Европейския съюз да постигне устойчив икономически растеж и да запази позицията си на световния пазар, уебстраницата на Комисията, посветена на процеса на опростяване и правилата за по-добро регулиране, ясно представя целта за опростяване като (политически) „приоритет“. Аналогично и в двата аналитични документа, придружаващи пакета „Омнибус I“, Комисията се позовава на опростяването на съответните съществуващи директиви като „приоритет“. За омбудсмана понятията „неотложност“, от една страна, и „приоритет“, от друга, не са синоними.

53. Не е ясно дали при изготвянето на разглежданото по делото „Омнибус“ предложение Комисията е дерогирала някои от правилата за по-добро регулиране поради „спешност“ или поради „приоритет“, който е в основата на работните програми на Комисията [52]. Цялата уебстраница на Комисията, посветена на множеството предприети и текущи законодателни усилия (общо 13 законодателни пакета) за „опростено регулиране“и намалена регулаторна тежест за постигане на „по-конкурентоспособна и привлекателна Европа“, изглежда по-скоро като отражение на приоритетите на Комисията, отколкото на обективна неотложност.

54. Липсата на определение за „спешност“ в правилата за по-добро регулиране, което позволява на Комисията да се отклонява от изискванията, които е наложила на собствените си законодателни дейности, подкопава предвидимостта, последователността и правната сигурност и следователно не може да бъде добра администрация. Освен това обяснителните меморандуми по трите дела не обосновавали в достатъчна степен „спешността“ на въпросните законодателни предложения, която също не можела да бъде добра администрация.

55. За Омбудсмана Комисията следва да гарантира по-предвидимо, последователно и непроизволно прилагане на правилата за по-добро регулиране, като:

• определяне на понятието „неотложност“ в контекста на по-доброто регулиране; и
• в обяснителния меморандум, придружаващ законодателните предложения, ясно се обяснява защо е необходима дерогация.

б. Кой е взел решение за прибягване до процедура по спешност и как

56. В инструментариума за по-добро регулиране се определя процедура за предоставяне на дерогации [53], която предвижда, че:

• „– Когато дадена политически чувствителна и важна инициатива е представена за първи път за политическо валидиране, необходимостта от гъвкавост или изключение следва вече да бъде описана (и представена обосновка) в съответните области на ИТ платформата Decide. Основните изключения се отнасят до: отклонение от принципа „първо оцени“, непровеждане на оценка на въздействието, непровеждане на обществена консултация (когато това се изисква от процедурата). След това съгласието на заместник-председателя, отговарящ за „по-доброто регулиране“, ще обхване изрично предвиденото изключение.
• – Ако след валидирането се изисква изключение, генералните дирекции трябва да поискат одобрение от директора, отговарящ за „по-доброто регулиране“ в Генералния секретариат, като се консултират с кабинета на заместник-председателя, отговарящ за „по-доброто регулиране“.
• Генералните дирекции трябва да поискат одобрение, като изпратят съобщение на следната функционална пощенска кутия, и следва да опишат (1) какво се иска; (2) Защо е необходимо: [...]“

57. И при трите проверки омбудсманът е проверил документацията, свързана с вътрешните решения за освобождаване на разглежданите инициативи от изискванията на правилата за по-добро регулиране.

• В случая „Омнибус“ Комисията предостави на омбудсмана електронно писмо от тогавашния заместник генерален секретар, който информира отговорните генерални дирекции, че следва да бъде изготвен „работен документ на службите на Комисията“, който администрацията на Комисията тълкува като „аналитичен документ“, заместващ оценка на въздействието. Не е посочена причина за решението.
• В случаите, свързани с ОСП и миграцията, Комисията не е предоставила на омбудсмана никакъв писмен протокол за дадено решение. Вместо това Комисията предостави на омбудсмана документация, свързана с приемането на предложенията и със започването на съответните междуведомствени консултации, като заяви, че фактът, че тези стъпки са получили политическо одобрение, доказва, че е налице политическа подкрепа за решението за дерогация от изискванията на правилата за по-добро регулиране.

58. Поради това омбудсманът не можа да установи дали е спазена процедурата, определена в правилата за по-добро регулиране.

59. Омбудсманът изразява загриженост относно липсата на подходяща документация, свързана с процедурата и последващите решения за освобождаване на въпросните инициативи от изискванията на правилата за по-добро регулиране. Такива неформални работни договорености, свързани с важни стъпки в подготовката на законодателно предложение от Комисията, като например валидирането на дерогация от оценка на въздействието (и обществена консултация), могат бързо да навредят на прозрачността и отчетността [54] и не могат да предоставят достатъчно гаранции на обществеността, че Комисията е приложила правилата за по-добро регулиране по последователен, непроизволен и предвидим начин. Липсата на такива официални документи не може да бъде добра администрация.

60. Поради това Комисията следва надлежно да регистрира всяко(всички) вътрешно(и) решение(я) за освобождаване на законодателно предложение от изискванията на правилата за по-добро регулиране, включително кой е поискал освобождаването, на какви основания и кой го е предоставил.

в. Как Комисията гарантира, че процедурата по спешност е в съответствие с принципите на прозрачен, основан на доказателства и приобщаващ законодателен процес

61. Съгласно правилата за по-добро регулиране, когато се изисква оценка на въздействието, но се предоставя освобождаване, в срок от три месеца след приемането на инициативата от Комисията следва да се изготви „аналитичен документ“, в който се представят доказателствата за предложението и прогнозните разходи.^[55] Омбудсманът разбира, че аналитичните документи имат за цел да гарантират, при липса на оценка на въздействието, че законодателните предложения се представят с минимално равнище на прозрачност, като съзаконодателите и обществеността се информират за доказателствата, на които се основават предложенията.

62. Комисията изготви такива аналитични документи във връзка с всички законодателни предложения, които са предмет на проверките на Омбудсмана.

63. Омбудсманът разбира, че жалбоподателите са били загрижени, че аналитичните документи, публикувани от Комисията, не предоставят цялостен анализ на въздействието върху околната среда, устойчивостта и правата на човека.

64. Омбудсманът не следва да оценява доказателствата, на които се основават законодателните предложения, включително съдържанието на аналитичните документи, изготвени от Комисията и придружаващи тези предложения. Преди всичко ролята на съзаконодателите е да решат дали са получили достатъчно доказателства от Комисията, за да вземат информирано решение относно законодателните предложения, пред които са изправени. Омбудсманът отбелязва обаче, че в случаите „Омнибус“ и ОСП Комисията е разчитала на информация от оценки на въздействието, извършени в контекста на предишни инициативи и години преди приемането на законодателните предложения. В случая с ОСП Комисията се позова и на някои проучвания, които все още са в ход, и във всеки случай повечето от проучванията, на които се разчита, се отнасят до административната тежест за земеделските стопани, а не например до въздействието върху околната среда. Това може да породи основателни съмнения относно изчерпателността на доказателствата, на които се основава анализът на Комисията. В такива случаи е особено важно Комисията да обясни на обществеността дали и как резултатите от предишни оценки на въздействието остават валидни или са били актуализирани и как е гарантирала, че са взети предвид всички съответни доказателства. Омбудсманът отбелязва в това отношение, че правилата за по-добро регулиране не описват по никакъв конкретен начин каква информация следва да съдържат аналитичните документи и под каква форма.

65. Жалбоподателите по делата, свързани с ОСП и миграцията, също изразиха загриженост относно момента на публикуване на аналитичните документи.

• В случая с ОСП аналитичният документ беше публикуван повече от девет месеца след приемането на предложението от Комисията и седем месеца след като съзаконодателите вече бяха приели въпросното законодателство.
• В случая с миграцията аналитичните документи са публикувани четири месеца и половина и пет месеца и половина след приемането на предложенията от Комисията, но преди приемането на въпросното законодателство.

66. Ако обосновката за публикуването на аналитични документи е да се гарантира, че при липса на оценка на въздействието законодателните предложения се представят с минимално равнище на прозрачност, като по този начин съзаконодателите и обществеността се информират за доказателствата, на които се основават предложенията, от решаващо значение е Комисията да публикува своевременно тези документи. За омбудсмана е трудно да види каква роля биха могли да играят аналитичните документи, ако бъдат публикувани месеци след законодателното предложение и дори след приемането на законодателството.

67. Публикуването на аналитични документи след тримесечния срок, определен в правилата за по-добро регулиране, или дори след приемането на законодателството, не може да бъде добра администрация. За да се избегне възникването на такива ситуации в бъдеще, омбудсманът прави предложение за подобрение по-долу.

68. Що се отнася до обществените консултации, в правилата за по-добро регулиране ^[56] се посочва, че обществените консултации в интернет с продължителност най-малко дванадесет седмици са задължителни за инициативи с оценки на въздействието. В инструментариума се обяснява, че „невинаги е необходима обществена консултация за политически и/или чувствителни инициативи, които не са придружени от оценка на въздействието. В тези случаи [генерална дирекция] преценява дали е необходима обществена консултация. За такива инициативи „поканата за предоставяне на данни“ може да бъде допълнена с целенасочени или специализирани консултации с конкретни групи заинтересовани страни, експерти или децентрализирани агенции на ЕС и други органи на ЕС, които могат да бъдат от по-голямо значение за събирането на конкретен технически принос.“[57]

69. По време на проверките на случаите „Омнибус“ и ОСП Комисията потвърди, че като се има предвид, че са предоставени дерогации от изискването за оценка на въздействието, от Комисията не се изисква да проведе пълноценна обществена консултация. Поради това не се изисква отделна дерогация. Вместо това Комисията обясни, че се е консултирала със заинтересованите страни по следния начин:

• Що се отнася до инициативите, разглеждани по делото „Омнибус“, Комисията заяви, че разчита на различни дейности и източници, като например „покана за представяне на доказателства“ относно рационализирането на изискванията за докладване, проведена между октомври и декември 2023 г., хибридни събития със заинтересовани страни през ноември 2024 г., спонтанно представяне на становища от заинтересовани страни и двудневна „проверка на действителността“ и семинар на политическо равнище с избрани заинтересовани страни през февруари 2025 г.
• Що се отнася до инициативата, разглеждана в случая с ОСП, общественото допитване на Комисията е заменено от ad hoc допитване до четирите основни селскостопански организации.

70. Според омбудсмана е спорно дали Комисията е взела „спешно“ решение в тези случаи „възможно най-открито“, както се изисква от Договорите [58].

71. Що се отнася до случая „Омнибус“, Комисията не беше в състояние да обясни как е избрала заинтересованите страни за събитията през февруари 2025 г. и е осигурила балансирано представителство. Освен това чрез активния подбор на заинтересованите страни, които да участват в тези срещи, Комисията може да е изключила други потенциално заинтересовани страни от участие, особено като се има предвид, че според документите, споделени с омбудсмана, повечето поканени заинтересовани страни са представители на сектора.  

72.  Другите дейности на заинтересованите страни, посочени от Комисията по делото „Омнибус“, включваха покана за предоставяне на данни от октомври до декември 2023 г., хибридни прояви през май и ноември 2024 г. и документи за изразяване на позиция на различните заинтересовани страни, писма и двустранни срещи. Тези дейности обаче не са конкретно свързани с въпросните законодателни предложения, а се отнасят до задълженията за опростяване и докладване в по-общ план. Въпреки че много заинтересовани страни се позоваха на изискванията за отчитане във връзка с устойчивостта в своите коментари, други може да не са били запознати с обхвата на консултацията и може да не са били в състояние да изразят конкретните си опасения.

73. Що се отнася до случая с ОСП, омбудсманът счита, че Комисията не е обяснила защо не е могла да се консултира с повече категории заинтересовани страни извън четирите основни селскостопански организации в рамките на един и същ срок. В същото време омбудсманът не е убеден, че Комисията е имала основание да счита, че други членове на обществеността, например екологични организации, не са „пряко засегнати“от законодателно предложение, което би могло да засегне околната среда.

74. Неуспехът на Комисията да се стреми към широки и по-балансирани консултации със заинтересованите страни по законодателните предложения, разглеждани в делата „Омнибус“ и ОСП, не може да бъде добра администрация.

75. С оглед на гореизложеното омбудсманът счита, че спешната подготовка на законодателните предложения, разглеждани в рамките на проверките на омбудсмана, не е била в пълно съответствие с принципите на прозрачен, основан на доказателства и приобщаващ законодателен процес.

76. Разследванията разкриха и някои недостатъци в самите правила за по-добро регулиране. Съгласно тези правила се извършват оценка на въздействието и обществена консултация или се предоставя дерогация.

77. Когато се предоставят дерогации, Комисията следва да установи процедура, която да гарантира, че спешната подготовка на законодателни предложения не отслабва същността на прозрачния, основан на доказателства и приобщаващ законодателен процес. Омбудсманът отбелязва, че Комисията планира опростяване на своята рамка за по-добро регулиране през първата половина на 2026 г.[59] Тя приканва Комисията да вземе предвид констатациите си в тази проверка в този контекст, включително следното:

78. Първо, Комисията следва да гарантира, че аналитичният документ ^[60], който заменя оценката на въздействието в случай на „неотложност“, информира съзаконодателите и обществеността за доказателствата, на които се основават законодателните предложения, своевременно и веднага след приемането на законодателното предложение, като по този начин отразява неотложността на въпроса. Правилата за по-добро регулиране следва също така да определят минимални материалноправни изисквания, на които следва да отговарят аналитичните документи.

79. Второ, Комисията следва да поясни, че консултациите със заинтересованите страни, провеждани, когато е предоставена дерогация от изискването за оценка на въздействието, все още трябва да отговарят на общите принципи и минималните стандарти, приложими за всички обществени консултации. [61] Поради това правилата за по-добро регулиране следва да предоставят насоки за това как да се провеждат консултациите със заинтересованите страни в условията на „неотложност“.

2. Спазване на Европейския закон за климата

Аргументи, представени на омбудсмана

80. Жалбоподателите по делата „Омнибус“ и ОСП твърдят, че Комисията не е извършила „оценки на съгласуваността в областта на климата“ на съответните законодателни предложения, както се изисква в член 6, параграф 4 от Европейския закон за климата. За жалбоподателите „оценките на съгласуваността в областта на климата“ са задължителни за всички политически инициативи на Комисията, дори когато Комисията се отклонява от изискването за оценка на въздействието. Жалбоподателите изразиха загриженост, че на практика Комисията извършва оценки на съгласуваността в областта на климата само за инициативи, които са придружени от оценка на въздействието.

81. Комисията призна, че всички оценки на въздействието следва да включват оценка на съгласуваността в областта на климата. В контекста на разследването по случая „Омнибус“ Комисията поясни, че макар да няма конкретен формат за записване на оценката на съгласуваността в областта на климата при липса на оценка на въздействието, тя все още се извършва. По-конкретно,

• по отношение на случая „Омнибус“ Комисията заяви, че е извършила оценка на съгласуваността в областта на климата и във връзка с това се позова на няколко раздела от обяснителния меморандум на законодателното си предложение, както и на електронно писмо, което е предоставила на разследващия екип на Омбудсмана за проверка. Комисията уточни, че е изчислила колко дружества ще бъдат засегнати от законодателното предложение при различни прагове за докладване. Това изчисление не е изрично обозначено като „оценка на съгласуваността по отношение на климата“.
• по отношение на случая с ОСП Комисията заяви, че е извършена оценка на съгласуваността в областта на климата и че аналитичният документ разглежда въздействието върху климата и околната среда. Комисията обаче не предостави данни за оценка на съгласуваността в областта на климата, извършена преди публикуването на аналитичния документ, което се случи повече от девет месеца след приемането на законодателното предложение. Комисията заяви, че в своята оценка е стигнала до заключението, че законодателното предложение има минимални последици за емисиите в атмосферата, което по-късно е обяснено в аналитичния документ [62], и което означава, че предложението няма да окаже значително въздействие върху целите на ЕС в областта на климата.

Оценка на омбудсмана

82. Европейският законодателен акт за климата определя правно обвързваща цел за нулеви нетни емисии на парникови газове до 2050 г. Институциите на ЕС и държавите членки са длъжни да предприемат необходимите мерки на равнището на ЕС и на национално равнище за постигане на целта, като се има предвид значението на насърчаването на справедливостта и солидарността между държавите членки.

83. В член 6, параграф 4 от Европейския закон за климата се посочва, че Комисията трябва да извърши „оценка на съгласуваността в областта на климата“ преди приемането на „всеки проект за мярка или законодателно предложение“. Ясно е, че това правно задължение не зависи от това дали Комисията извършва оценка на въздействието на законодателното предложение.

84. Освен това от член 6, параграф 4 от Европейския законодателен акт за климата следва, че Комисията трябва да включи „оценката на съгласуваността в областта на климата“ във всяка оценка на въздействието, придружаваща тези мерки или предложения, „и да направи резултата от тази оценка публично достъпен към момента на приемането“. В разпоредбата не се уточнява къде следва да бъде включена оценката на съгласуваността в областта на климата при липса на оценка на въздействието. Резултатът от тази оценка обаче във всички случаи трябва да бъде публично достъпен към момента на приемане на предложението.

85. По делото „Омнибус“ Комисията посочва в обяснителния меморандум и в аналитичния документ, че законодателните предложения не водят до отрицателни последици за климата, без обаче да дава допълнителни обяснения. Омбудсманът поиска от Комисията да провери всяка вътрешна документация относно оценката на съгласуваността в областта на климата, но не получи ясен запис. Доколкото Комисията се позова на общото изчисление на дружествата, засегнати от променените задължения за докладване, в различните сценарии в обяснителния меморандум и аналитичния документ, няма признаци, че това изчисление е извършено като част от оценката на съгласуваността в областта на климата. Това затруднява Омбудсмана да се увери, че въпросните документи съдържат достатъчно доказателства за ефективното извършване на оценка на съгласуваността в областта на климата.

86. В случая с ОСП Комисията се позова на кратки или общи изявления в своя обяснителен меморандум и аналитичен документ, за да докаже, че е извършила оценка на съгласуваността в областта на климата. Комисията не е предоставила на Омбудсмана никакви вътрешни данни за оценка на съгласуваността в областта на климата, която да е била ефективно извършена преди приемането на законодателното предложение.

87. Омбудсманът е обезпокоен от липсата на ясни вътрешни записи за ефективно извършване на оценка на съгласуваността в областта на климата преди приемането на законодателните предложения, разглеждани по делата „Омнибус“ и ОСП. Омбудсманът също така констатира, че Комисията не е публикувала по ясен начин резултатите от оценката на съгласуваността в областта на климата при приемането на съответните законодателни предложения, както е предвидено в член 6, параграф 4 от Европейския закон за климата. Това не може да бъде добра администрация.

88. Комисията следва да издаде насоки, например в своите правила за по-добро регулиране, относно начина, по който член 6, параграф 4 от Европейския законодателен акт за климата следва да се прилага за законодателни предложения, които не са придружени от оценка на въздействието. По-специално Комисията следва да изясни:

• че оценките на съгласуваността в областта на климата следва да се извършват за всички законодателни предложения, включително тези, които не са придружени от оценка на въздействието, и че всички такива оценки следва да се записват вътрешно.
• в който трябва да се публикуват оценките на съгласуваността в областта на климата и резултатите от тях при приемането на законодателни предложения, които не са придружени от оценка на въздействието.

3. Съответствие с Процедурния правилник на Комисията относно междуведомствените консултации

Аргументи, представени на омбудсмана

89. Жалбоподателите по делото „Омнибус“ отбелязаха, че междуведомствената консултация по проекта на законодателно предложение е приключила в рамките на 24 часа, считано от петък вечер, като крайният срок изтича в събота вечер. Жалбоподателите изразиха загриженост, че такава кратка междуведомствена консултация би могла да подкопае съгласуваността на предложеното законодателство на ЕС.

90. Комисията заяви, че нейният процедурен правилник предвижда възможността за ускорена междуведомствена консултация [63]. В този случай в събота сутринта беше организирана допълнителна техническа среща за службите на Комисията, участващи в междуведомствената консултация, която гарантира правилното провеждане на тази консултация. Комисията потвърди, че всички консултирани отдели са представили коментари преди крайния срок.

Оценка на омбудсмана

91. Процедурният правилник на Комисията [64] предвижда най-малко десет работни дни за междуведомствена консултация. В спешни случаи Комисията може да съкрати периода за консултации до най-малко 48 часа, освен ако Генералният секретариат не е предвидил друго. Обикновено междуведомствената консултация се провежда чрез ИТ инструмента „D ecide“.

92. Комисията разполага с широко право на преценка при установяването на вътрешната си организация и при вземането на решения относно начините за сътрудничество между административните ѝ отдели. Фактът, че Комисията е определила специфични правила относно междуведомствените консултации, гарантира, че при формулирането на своите предложения за политики Комисията възприема цялостна и добре балансирана гледна точка по въпроса, като позволява на съответните си отдели, всеки от които предлага свой специфичен експертен опит и знания за позицията на своите заинтересовани страни по въпроса, да предоставят съдържателен принос по дадено предложение.

93. В този контекст, въпреки че Процедурният правилник на Комисията предвижда ускорена междуведомствена консултация за спешни инициативи и дори възможността генералният секретариат да вземе индивидуално решение относно продължителността на спешната междуведомствена консултация, принципите на добра администрация изискват тези решения да бъдат мотивирани и документирани. Освен това продължителността и графикът на междуведомствената консултация следва не само да отразяват неотложността на ситуацията, но и да позволяват на различните отдели на Комисията да допринасят по съдържателен начин.

94. Омбудсманът признава, че може да има обстоятелства, които налагат значително съкращаване на междуведомствената консултация. Омбудсманът обаче не е убеден, че обстоятелствата са били такива за законодателното предложение, разглеждано по делото „Омнибус“. По-конкретно Комисията не ѝ е предоставила данни за причините за извънредната неотложност, на която се основава нейното решение за дерогация от обичайните десет работни дни по стандартната процедура и 48 часа по ускорената процедура. В същото време материалите, проверени от разследващия екип на Омбудсмана, не позволяват на Омбудсмана да заключи, че всички генерални дирекции, с които са проведени консултации, биха могли да предоставят съдържателна информация в рамките на по-малко от 24 часа.

95. Поради това Омбудсманът счита, че като е съкратила междуведомствената консултация до по-малко от 24 часа в рамките на един уикенд, Комисията е ограничила прекомерно възможността на своите служби да предоставят съдържателен принос по въпросното законодателно предложение.

96. Освен това добрата администрация изисква от Комисията да гарантира, че когато реши, че продължителността на междуведомствената консултация трябва да бъде съкратена поради спешност, обосновките за това решение се документират надлежно.

97. Въз основа на трите проверки омбудсманът установи различни процедурни недостатъци в начина, по който Комисията е изготвила разглежданите законодателни предложения, които, взети заедно, представляват лошо управление:

• Липса на определение и широко тълкуване на понятието „политическа неотложност“ в правилата за по-добро регулиране, което рискува да направи прилагането на изискванията, наложени от Комисията по отношение на собствените ѝ законодателни дейности, непредвидимо, непоследователно и произволно.
• Недостатъчно обосноваване на „спешността“ на нейните законодателни предложения.
• Липса на ясни записи на вътрешните решения на Комисията и на съответните мотиви за дерогация от изискванията на нейните правила за по-добро регулиране.
• Забавено публикуване на аналитичните документи в случаите на ОСП и миграцията.
• Неосигуряване на консултации с всички съответни заинтересовани страни по законодателните предложения в случаите „Омнибус“ и ОСП.
• Липса на ясни вътрешни записи за оценка на съгласуваността в областта на климата, извършвана преди приемането на законодателните предложения по делата „Омнибус“ и ОСП, както и липса на ясно публикуване на резултата от оценката, както е предвидено в член 6, параграф 4 от Европейския закон за климата.
• Неспособност да се гарантира, че нейните служби биха могли да предоставят съдържателен принос по законодателното предложение по делото „Омнибус“ чрез съкращаване на междуведомствената консултация до по-малко от 24 часа в рамките на един уикенд, както и липса на записи на мотивите, на които се основава решението ѝ да започне значително съкратената междуведомствена консултация.

98. За да отстрани тези недостатъци, омбудсманът отправя две препоръки и четири предложения по-долу.

Препоръки

Въз основа на проверките по жалби 983/2025/MAS, 2031/2024/VB и 1379/2024/MIG омбудсманът отправя следните препоръки към Европейската комисия:

1. Комисията следва да гарантира предвидимо, последователно и непроизволно прилагане на правилата за по-добро регулиране, като:

• определяне на понятието „неотложност“ в контекста на по-доброто регулиране, евентуално в контекста на предстоящото преразглеждане на правилата;
• регистриране на всички вътрешни решения за освобождаване на законодателни предложения от изискванията на правилата за по-добро регулиране, включително кой е поискал освобождаването, на какви основания и кой го е предоставил;
• да обясни ясно в обяснителния меморандум, придружаващ законодателните ѝ предложения, защо е необходима дерогация.

2. Когато се предоставят дерогации, Комисията следва да установи процедура, за да гарантира, че спешната подготовка на законодателни предложения продължава да е в съответствие с принципите на прозрачен, основан на доказателства и приобщаващ законодателен процес, както се изисква от Договорите и съдебната практика на съдилищата на ЕС. Комисията би могла да направи това в контекста на предстоящото преразглеждане на правилата за по-добро регулиране. За да подпомогне Комисията в тази задача, омбудсманът прави и четири предложения по-долу.

Комисията и жалбоподателите ще бъдат информирани за тази препоръка. В съответствие с член 4, параграф 2 от Устава на Европейския омбудсман Комисията изпраща подробно становище до 25 февруари 2026 г.

Предложения за подобрение

1. Комисията следва да гарантира, че аналитичният документ, който заменя оценката на въздействието в случай на „неотложност“, информира съзаконодателите и обществеността за доказателствата, на които се основават законодателните предложения, своевременно и веднага след приемането на законодателното предложение, като по този начин отразява неотложността на въпроса. Правилата за по-добро регулиране следва да определят минимални материалноправни изисквания, на които аналитичните документи следва да отговарят в това отношение.

2. Комисията следва да поясни, че консултациите със заинтересованите страни, провеждани след предоставяне на дерогация от изискването за оценка на въздействието, все още трябва да отговарят на общите принципи и минималните стандарти, приложими за всички обществени консултации. Правилата за по-добро регулиране следва да предоставят насоки за това как да се провеждат такива консултации със заинтересованите страни в рамките на „неотложността“.

3. Комисията следва да издаде насоки, например в своите правила за по-добро регулиране, относно начина, по който член 6, параграф 4 от Европейския законодателен акт за климата следва да се прилага за законодателни предложения, които не са придружени от оценка на въздействието. По-специално Комисията следва да изясни:

• че оценките на съгласуваността в областта на климата следва да се извършват за всички законодателни предложения, включително тези, които не са придружени от оценка на въздействието, и че всички такива оценки следва да се записват вътрешно;
• в който трябва да се публикуват оценките на съгласуваността в областта на климата и резултатите от тях при приемането на законодателни предложения, които не са придружени от оценка на въздействието.

4. Комисията следва да гарантира, че когато реши, че продължителността на междуведомствената консултация трябва да бъде съкратена, обосновките за това решение се записват надлежно. Продължителността следва да бъде по-малка от 48-те часа, предвидени в неговата ускорена процедура, и следва да се посочат подходящи причини, само в извънредни спешни ситуации.

 

Тереза Анджиньо
Европейски омбудсман

Страсбург, 25.11.2025 г.

 

Приложение I

Въпроси, повдигнати от жалбоподателите	Дело 983/2025/MAS	Дело 1379/2024/MIK	Дело 2031/2024/VB
Спазване на правилата за по-добро регулиране	Комисията не е спазила своите правила за по-добро регулиране, като не е извършила оценки на въздействието.
Аналитични документи	„Аналитичните документи“, които замениха оценките на въздействието, не съдържаха достатъчно доказателства, за да обосноват предложенията.
		Аналитичният документ беше публикуван твърде късно.
Европейски законодателен акт в областта на климата	Комисията не е извършила „оценки на съгласуваността в областта на климата“, като по този начин е нарушила член 6, параграф 4 от Европейския закон за климата.
Консултации със заинтересованите страни	Консултациите ad hoc, заместващи обществените консултации, дадоха приоритет на определени заинтересовани страни и поради това бяха недостатъчни.
Междуведомствени консултации	Консултацията между службите беше прибързана и не беше в съответствие с процедурния правилник на Комисията.

 

[1] На разположение на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Решение от 4 септември 2018 г., ClientEarth/Комисия,  C-57/16 P, точка 88.

[3] Член 17, параграф 2 от Договора за Европейския съюз (ДЕС).

[4] Решение от 4 септември 2018 г., ClientEarth/Комисия,  C-57/16 P, точка 87.

[5] Решение от 3 декември 2019 г. по дело C-482/17, Чешка република/Унгария, точка 77.

[6] Решение от 3 декември 2019 г. по дело C-482/17, Чешка република/Унгария, точка 81.

[7] Член 10, параграф 3 от ДЕС и член 15, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.

[8] Член 1 и член 10, параграф 3 от ДЕС.

[9] Член 11, параграф 3 от ДЕС.

[10] Европейска комисия, Насоки за по-добро регулиране, Работен документ на службите на Комисията SWD(2021) 305 final, достъпен на адрес: https://commission.europa.eu/document/download/d0bbd77f-bee5-4ee5-b5c4-6110c7605476_en?filename=swd2021_305_en.pdf.

[11] Европейска комисия, Инструментариум за по-добро регулиране, юли 2023 г., на разположение на адрес: https://commission.europa.eu/document/download/9c8d2189-8abd-4f29-84e9-abc843cc68e0_en?filename=BR%20toolbox%20-%20Jul%202023%20-%20FINAL.pdf.

[12] Насоки за по-добро регулиране, стр. 5.

[13] Насоки за по-добро регулиране, стр. 9.

[14] Насоки за по-добро регулиране, стр. 10.

[15] Европейска комисия, Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите - „По-добро регулиране: обединяване на силите за по-добро законотворчество“, COM(2021) 219 final, на разположение на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=COM:2021:219:FIN.

[16] Съгласно член 295 от ДФЕС междуинституционалните споразумения „могат да имат обвързващ характер“. Междуинституционално споразумение между Европейския парламент, Съвета на Европейския съюз и Европейската комисия за по-добро законотворчество, ОВ L 123, 2016 г., стр. 1, https://eur-lex.europa.eu/eli/agree_interinstit/2016/512/oj/eng.

[17] COM(2025) 81 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52025PC0081.

[18] За повече информация вж.: https://commission.europa.eu/publications/omnibus-i_en.

[19] COM(2025) 81 окончателен, стр. 12.

[20] COM(2023) 754 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0754.

[21] COM(2023) 755 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0755.

[22] COM(2024) 139 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52024PC0139.

[23] Регламент 2024/1468 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 г. за изменение на регламенти (ЕС) 2021/2115 и 2021/2116 по отношение на стандартите за добро земеделско и екологично състояние, схемите за климата, околната среда и хуманното отношение към животните, изменението на стратегическите планове по ОСП, прегледа на стратегическите планове по ОСП и освобождаването от контрол и санкции, ОВ L 2024/1468, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32024R1468.

[24] Жалба 983/2025/MAS е подадена от ClientEarth, Notre Affaire A Tous, кампания за чисти дрехи, Европейска коалиция за корпоративно правосъдие, Global Witness, Transport & Околна среда, Antislavery International и Friends of

Земята Европа; жалба 2031/2024/VB е подадена от European Digital Rights (EDRi) и PICUM (Платформа за международно сътрудничество относно мигрантите без документи) от името на коалицията ProtectNotSurveil; жалба 1379/2024/MIK е подадена от ClientEarth и BirdLife Europe и Централна Азия.

[25] Регламент (ЕС) 2021/1119 на Европейския парламент и на Съвета от 30 юни 2021 г. за създаване на рамката за постигане на неутралност по отношение на климата и за изменение на регламенти (ЕО) No 401/2009 и (ЕС) 2018/1999 (Европейски закон за климата), ОВ L 243, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32021R1119.

[26] Европейският законодателен акт за климата въведе изискване към Комисията да проверява съгласуваността както на съществуващото законодателство на ЕС, така и на новите законодателни предложения с целите на политиката в областта на климата (член 6, параграф 4).

[27] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/211281, https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/215919, https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/201482.

[28] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/208118, https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/215918.

[29] Член 10, параграф 3 от ДЕС.

[30] Член 11, параграф 3 от ДЕС.

[31] Конвенция на ИКЕ на ООН за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхуска конвенция), 25 юни 1998 г., членове 6—8, достъпна на адрес: https://unece.org/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf.

[32] Насоки за по-добро регулиране, стр. 3.

[33] Докладът на Драги: Стратегия за конкурентоспособност за Европа (част А), септември 2024 г., на разположение на адрес: https://commission.europa.eu/topics/eu-competitiveness/draghi-report_en.

[34] Комисията се позова на речта за състоянието на Съюза за 2023 г., писмо до Европейския парламент, в което се изразява намерението да се даде приоритет на работата по тази тема, работната програма на Комисията за 2024 г.; призив за действие, основан на приключването на министерската конференция през септември 2023 г. и решението за свикване на конференция за Световен алианс за борба с контрабандата на мигранти през ноември 2023 г., на която председателят представи предложението.

[35] Съществуват две процедури за предоставяне на дерогации, т.е. преди и след политическото валидиране на инициативата за изготвяне на законодателно предложение. Заместник-председателят на Комисията, отговарящ за по-доброто регулиране, може да предоставя дерогации преди политическото валидиране. В такъв случай дерогацията се записва във вътрешната система „D ecide“ на Комисията. След политическото валидиране директорът в Генералния секретариат на Комисията, отговарящ за по-доброто регулиране, след консултация с кабинета на посочения заместник-председател, може да предоставя дерогации.

[36] Европейска комисия, Съобщение на председателя до Комисията, Работните методи на Европейската комисия, Брюксел, 1.12.2019 г., P(2019) 2, стр. 9, достъпно на адрес: https://commissioners.ec.europa.eu/document/download/0dbda7ed-b7fb-4d7e-9e62-6c8b0f54be62_en?filename=working-methods.pdf.

[37] Комисията публикува аналитичния документ за двете предложения четири месеца и половина и пет месеца и половина след приемането на законодателните предложения.

[38] Решение по дело 1474/2018/TE относно предполагаеми недостатъци и предубеждения при подготовката на политиката и законодателното предложение на Европейската комисия за намаляване на пластмасовите продукти за еднократна употреба, точки 28—30, на разположение на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/111569.

[39] Решение по дело 1474/2018/TE, пак там, точка 29.

[40] Вж. бележка под линия 16.

[41] Решение от 28 юни 2005 г., съединени дела C-189/02 P, C-202/02 P, C‑205/02 P до C‑208/02 P и C‑213/02 P, Dansk Rørindustri A/S срещу Комисията, точки 209-211, на разположение на адрес: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[42] Решение от 4 септември 2018 г., дело C-57/16 P, ClientEarth/Комисия, точка 88.

[43] Член 17, параграф 2 от ДЕС.

[44] Решение от 4 септември 2018 г. по дело C-57/16 P, ClientEarth/Комисия, точка 92.

[45] Вж. например дело 1053/2023/MIK относно невземането на окончателно решение от Европейската комисия в рамките на приложимия срок по две искания за публичен достъп до оценките на въздействието и становищата на Комитета за регулаторен контрол във връзка с предвиденото преразглеждане на REACH и Регламента относно живака, на разположение на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/183548.

[46] Решение от 28 юни 2005 г., съединени дела C-189/02 P, C-202/02 P, C‑205/02 P до C‑208/02 P и C‑213/02 P, Dansk Rørindustri A/S срещу Комисията, точки 209-211, на разположение на адрес: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[47] Насоки за по-добро регулиране, стр. 3.

[48] Насоки за по-добро регулиране, стр. 3.

[49] Насоки за по-добро регулиране, стр. 30.

[50] Насоки за по-добро регулиране, стр. 18.

[51] Инструментариум за по-добро регулиране, стр. 10.

[52] https://commission.europa.eu/law/law-making-process/better-regulation/simplification-and-implementation/simplification_en.

[53] Инструментариум за по-добро регулиране, стр. 10.

[54] Вж. член 24 от Европейския кодекс за добро поведение на администрацията, достъпен на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/publication/en/3510.

[55] Насоки за по-добро регулиране, стр. 30.

[56] Насоки за по-добро регулиране, стр. 16.

[57] Инструментариум за по-добро регулиране, стр. 463.

[58] Член 1 и член 10, параграф 3 от ДЕС.

[59] Съгласно съобщението на Европейската комисия до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите, работна програма на Комисията за 2026 г., COM(2025) 870 final, 21 октомври 2025 г., достъпно на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52025DC0870.

[60] Насоките за по-добро регулиране, стр. 30, гласят следното: „Когато по принцип се изисква оценка на въздействието, но това не е възможно и се предоставя дерогация, в срок от три месеца след приемането на инициативата следва да се изготви аналитичен документ под формата на работен документ на службите на Комисията, в който се представят доказателствата за предложението и прогнозните разходи.“

[61] Насоки за по-добро регулиране, стр. 14/15.

[62] Комисията се позовава на стр. 31 от аналитичния документ, който е на разположение на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52024SC0360.

[63] Член 60 от Решение 2024/3080 на Комисията от 4 декември 2024 г. за създаване на Процедурен правилник на Комисията, https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2024/3080/oj/eng.

[64] Пак там, член 59.