Datum: Dienstag, 21. November 2023

Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache, plac Europejski 6, 00-844 Warszawa, Polen

Anwesend

Vertreter des Europäischen Bürgerbeauftragten

Marta Hirsch-Ziembinska, Hauptberaterin für Charter Compliance

Jennifer King, Rechtsexpertin

Richard More O’Ferrall, Koordinator für Anfragen

Vertreter von Frontex

Amt für Grundrechte (FRO)

FRO SIR (Serious Incident Report) Koordinator

Teamleiter FRO.MAS (Mehrzweck-Luftüberwachung)

Stellvertretender SIR-Koordinator des FRO

Abteilung Lageerfassung und -überwachung (SAMD)

Leitender Teamleiter/ amtierender Leiter des Frontex-Überwachungssektors

Schichtleiter 24/7 Situations- und Krisenüberwachung / amtierender Leiter des Monitoring Hubs

Schichtleiter - 24/7 Situations- und Krisenüberwachung

Experte für Frontex-Überwachungsanlagen und Flugsicherheitsbeauftragter

Service-Management-Beauftragter

Abteilung für operative Reaktion (ORD)

3 Koordinierungsbeauftragte

Einsatzbeauftragter

Zweck des Treffens

Ziel des Treffens war es, dass das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten ein besseres Verständnis der Verfahren und Praktiken von Frontex im Rahmen seiner Überwachungstätigkeiten erlangte, insbesondere in Bezug auf die Aufdeckung von Schiffen, die sich mit Migranten an Bord in einem „Notstand“ befinden. Diese Überwachungstätigkeiten finden unter der Schirmherrschaft sowohl gemeinsamer Operationen als auch des integrierten EUROSUR-Rahmens statt.[1] Das Treffen zielte auch darauf ab, den Rahmen zu klären, innerhalb dessen Frontex mit den nationalen Behörden im Rahmen ihrer Überwachungstätigkeiten und Such- und Rettungseinsätze (SAR-Operationen) zusammenarbeitet, sowie die Rolle der von Frontex finanzierten oder kofinanzierten Luft- und Seegüter. Darüber hinaus sollte auf dem Treffen geklärt werden, ob es ein Protokoll mit NRO gibt, die Frontex Informationen über Schiffe, die Migranten befördern, zur Verfügung stellen.

Einleitung und Verfahrensinformationen

Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten stellte sich vor, dankte den Vertretern von Frontex für das Treffen mit ihnen und erläuterte den Zweck des Treffens. Sie skizzierten den Rechtsrahmen, der für Sitzungen des Bürgerbeauftragten gilt, insbesondere dass der Bürgerbeauftragte ohne die vorherige Zustimmung von Frontex keine von Frontex als vertraulich eingestuften Informationen offenlegen würde ^[2].

Das Untersuchungsteam erklärt, dass es einen Entwurf eines Berichts über die Sitzung erstellen werde, der an Frontex zu übermitteln sei, um sicherzustellen, dass der Inhalt sachlich richtig und vollständig sei. Anschließend wird der Sitzungsbericht fertiggestellt und in das Dossier aufgenommen.

Sitzungs- und Verfahrensschritte

Vor der Sitzung übermittelte der Bürgerbeauftragte Frontex eine Liste von Fragen, die das Untersuchungsteam in der Sitzung stellen wollte. Der Antrag enthielt auch einen Antrag auf Einsichtnahme in die einschlägigen Dokumente.

Am Tag vor dem Treffen erleichterte Frontex die Einsichtnahme in die einschlägigen Dokumente in ihren Büros in Warschau und übermittelte auch schriftliche Antworten auf einige der Fragen. Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten prüfte die Dokumente, die im Rahmen des internen Klassifizierungssystems von Frontex als sensibel eingestuft wurden.

Die schriftlichen Antworten von Frontex wurden als Grundlage für die Beratungen in der Sitzung herangezogen und weiter ausgebaut, wie unter den nachstehenden Überschriften in der Anlage beschrieben.

Abschluss der Sitzung

Das Untersuchungsteam dankte den Vertretern von Frontex für ihre Zeit und die Erläuterungen, und die Sitzung endete.

 

Brüssel/Straßburg, den 29. November 2023

Marta Hirsch-Ziembinska Jennifer King auf Pinterest

Hauptberater für Charter-Compliance Rechtsexperte

Richard More O’Ferrall

Koordinator für Anfragen

 

Anhang über die ausgetauschten Informationen (nicht vertraulich)

Allgemeine Informationen

Zu Beginn der Sitzung erläuterten die Vertreter von Frontex die Rolle von Frontex im Rahmen gemeinsamer Aktionen und im Hinblick auf die Mehrzweck-Luftüberwachung (MAS) im Rahmen des integrierten EUROSUR-Rahmens. Gemeinsame Operationen finden nur innerhalb bestimmter Einsatzbereiche statt, die in den jeweiligen mit den Einsatzmitgliedstaaten vereinbarten Einsatzplänen festgelegt sind. In diesen Einsatzplänen ist festgelegt, dass die von Frontex eingesetzten Ressourcen verpflichtet sind, jedes Schiff oder jede Person in Seenot (SAR-Operationen) zu unterstützen, und den Anweisungen (einschließlich der Anweisungen, sich fernzuhalten) des Rettungsleitzentrums (RCC) folgen müssen, das mit der Koordinierung der Rettung beauftragt ist. MAS-Tätigkeiten, die im Rahmen von EUROSUR oder EUROSUR Fusion Service (EFS) [3] durchgeführt ^werden, finden in einem anderen Rahmen statt. Diese Tätigkeiten werden ausschließlich von Luftfahrzeugen durchgeführt und beruhen auf „Dienstanfragen“ der Mitgliedstaaten, wobei der Schwerpunkt auf dem Grenzvorbereich liegt [4]. Die Vertreter erklärten, dass Vermögenswerte, die im Rahmen gemeinsamer Aktionen eingesetzt werden, bei Bedarf für Überwachungstätigkeiten außerhalb der ausgewiesenen Bereiche der gemeinsamen Aktion auf der Grundlage der Nähe der Vermögenswerte und mit Zustimmung der Behörde des Mitgliedstaats, die die gemeinsame Aktion ausrichtet, verwendet werden können.

Nach dem MAS-Rahmen erfolgt jeder Überwachungsflug nach einem Entwurf einer operativen Anordnung, der einen Tag zuvor geplant war. Die Vertreter von Frontex erklärten, dass Dienstanfragen von Mitgliedstaaten eine Form der Verpflichtung darstellen, bei der diese Staaten je nach ihren spezifischen Bedürfnissen Unterstützung von Frontex suchen. Ihrer Ansicht nach erlegen diese Dienstleistungsaufträge keine vertragsähnlichen bindenden Verpflichtungen auf, da es Fälle geben kann, in denen Frontex nicht in der Lage ist, die angeforderte Dienstleistung zu erbringen. Dies kann auf technische, finanzielle oder betriebliche Gründe zurückzuführen sein, z. B. auf „technische Beschränkungen des Flugrahmens“ (technische Beschränkungen je nach Art des Luftfahrzeugs) oder auf Wetterbedingungen [5].

Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten verwies in diesem Zusammenhang auf einen Vorfall, an dem die maltesischen Behörden beteiligt waren, bei dem die nationale Behörde darauf bestand, dass die Beschränkungen in der Dienstanforderung für Frontex bindend seien, so dass die Agentur ohne förmliche Zustimmung der maltesischen Behörden keine MAS im maltesischen SAR-Gebiet durchführen dürfe. Die Vertreter von Frontex bestätigten, dass die Beschränkung aufgrund dieses Vorfalls und nach Gesprächen mit den maltesischen Behörden aus späteren maltesischen Dienstanfragen gestrichen wurde. Darüber hinaus enthält das Formular für Dienstleistungsanfragen nach Gesprächen mit den Mitgliedstaaten nun zwei Erklärungen: i) dass die im Rahmen des Ersuchens durchgeführten Tätigkeiten mit den Grundrechten, d. h. mit den EU-Menschenrechtsnormen und den sich aus dem EU-Asylrecht ergebenden Grundsätzen, einschließlich der Bestimmung der (gegebenenfalls) sicheren Orte, im Einklang stehen müssen und ii) dass seine Überwachungstätigkeiten keine territorialen Beschränkungen aufweisen. 

Die Vertreter von Frontex erklärten auch, wer in ihrem Europäischen Überwachungsraum in Warschau anwesend ist. Das Europäische Überwachungsteam (EST), das von einem Teamleiter koordiniert wird, ist für die Überwachung der laufenden MAS-Aktivitäten zuständig. Das EST umfasst im Allgemeinen – je nach den nationalen Rechtsvorschriften über die Aufgaben der Küstenwache des Staates, der den Dienst anfordert – einen nationalen Sachverständigen der Strafverfolgungsbehörden, einen nationalen Sachverständigen mit Fachwissen im Bereich Such- und Rettungsdienste (diese beiden Rollen können zu einem einzigen Sachverständigen zusammengefasst werden) und einen „Meldebeauftragten“ von Frontex. Für die Überwachung von Schiffen in möglichen Notfallsituationen arbeitet der SAR-Experte mit dem nationalen Rettungskoordinierungszentrum (RCC) zusammen. Ein Grundrechtsbeobachter (FROM) kann ebenfalls anwesend oder zumindest erreichbar sein, um in Grundrechtsfragen beratend tätig zu werden. Diese Zusammensetzung im Europäischen Überwachungsraum bleibt unabhängig vom beteiligten Mitgliedstaat konstant. Wenn ein RCC einen Vorfall als SAR bezeichnet und die Verantwortung für die Koordinierung der Operation übernimmt, kann es für Frontex nicht erforderlich sein, die einschlägigen nationalen Sachverständigen im EST zu konsultieren.

Auf die Frage, wie Frontex den Empfehlungen des Grundrechtsbeauftragten oder seines Verwaltungsrats, z. B. im Aktionsplan für Grundrechte, nachkommt, erklärte Frontex, dass diese Empfehlungen bei der Durchführung der MAS-Tätigkeiten berücksichtigt werden.

In abschließenden „Serious Incident Reports“ (endgültige SIRs), die nach einer Untersuchung von Vorfällen auf See, an denen Frontex beteiligt war, herausgegeben wurden, kann der FRO auch Empfehlungen abgeben. Wenn Empfehlungen praktische Verbesserungen auf der Ebene der Dienststellen in Bezug auf die Art und Weise betreffen, wie Frontex seine Tätigkeiten ausführt, werden diese unverzüglich umgesetzt, soweit sie rechtlich und praktisch durchführbar sind. Empfehlungen in endgültigen SIR, die an die Mitgliedstaaten gerichtet sind, müssen in der Regel auf politischer Ebene behandelt werden. Darüber hinaus erklärten Vertreter von Frontex, dass die operativen Referate und der FRO wöchentliche Sitzungen abhalten, um die Umsetzung der im Aktionsplan und in den SIR enthaltenen Empfehlungen zu erörtern und sicherzustellen.

Ausweisung des Notstands

Allgemeines

Frontex verfügt über keine spezifischen internen Vorschriften oder Leitlinien für die Bestimmung des Status von Notfallsituationen, da SAR-Situationen in die Zuständigkeit des zuständigen RCC fallen. Die Verfahren für SAR-Situationen sind im EU-Recht und im Völkerrecht festgelegt, einschließlich des International Aeronautical and Maritime Search and Rescue (IAMSAR) Manual.

Wenn die Frontex-Luftüberwachung Schiffe in potenziellen Notfallsituationen erkennt, werden die relevanten Details, die beobachtet werden können - Seezustand, Kurs und Geschwindigkeit des Bootes, Seetüchtigkeit, sichtbare Belegung, Auftrieb, Informationen aus Wärmebildern, sichtbares Vorhandensein von lebensrettenden Geräten - im Sichtungsbericht vermerkt. Diese Informationen werden dem RCC, der für die Such- und Rettungsregion (SRR) zuständig ist, in der das Ereignis stattfindet, anderen relevanten RCC und Einrichtungen, die an der aktuellen Situation beteiligt sind, sowie dem Grundrechtsbüro unverzüglich übermittelt.

Wenn ein Frontex-Überwachungsgerät die erste Sichtung eines Schiffes in einer potenziellen Notfallsituation aufzeichnet, wird Frontex eine „Überwachungshaltung“ beibehalten, in der auf Anweisungen des betreffenden RCC gewartet wird. Nur der RCC kann den Notfallstatus des Schiffes (d. h. die Notlage - die schwerste Phase eines maritimen Notfalls) bestimmen. Dennoch könnte die Frontex-Überwachungsanlage (FSA) vor Ort einen Mayday-Aufruf im Namen des Schiffes (eine Mayday-Staffel) ausstrahlen, wenn eindeutige Hinweise auf eine Gefahr für das Leben vorliegen, z. B. bei einem Brand, einer unmittelbaren Gefahr, dass das Schiff sinken wird, der Anwesenheit von Personen im Wasser, wenn das Boot abdriftet und andere sich des Vorfalls nicht bewusst sind usw. Dieser Frontex-Aufruf erfolgt regelmäßig. Um dies zu veranschaulichen, verwiesen die Vertreter von Frontex auf einen bestimmten Vorfall, bei dem Frontex als erster das Schiff ausfindig machte, bei dem die unmittelbare Gefahr des Untergangs bestand. In diesem Fall befand sich das Boot in einem klaren Ausnahmezustand. Frontex benachrichtigte das für die SRR zuständige Rettungskoordinierungszentrum (RCC), in dem die Veranstaltung stattfand, und sendete einen Mayday-Aufruf im Namen des Schiffes, bis der zuständige RCC die Koordinierung übernahm. Wenn ein RCC jedoch bereits Kenntnis von einer Sichtung oder Warnung eines Schiffes hat und daran beteiligt ist, diese zu verfolgen, behält der Frontex-Luftposten eine Überwachungshaltung bei und stellt regelmäßige Aktualisierungen bereit, sofern der koordinierende RCC nichts anderes anweist. Frontex gibt den Notstand nicht an. Dies liegt in der Verantwortung des „zuständigen“ RCC: das koordinierende RCC, in dessen SAR-Gebiet sich das Schiff befindet.

Bei der Beurteilung des Status eines Schiffes kann Frontex nur die tatsächlichen Beweise berücksichtigen, die es im Rahmen seiner Überwachung gesammelt/entdeckt hat. Auch wenn andere Parteien (Boote, RCCs, Drittakteure wie NRO) Informationen übermittelt haben, kann Frontex dies nicht berücksichtigen, da die Gesamtzuständigkeit für die Koordinierung von SAR-Veranstaltungen beim RCC verbleibt. Frontex kann SAR-Operationen nicht von sich aus koordinieren. Erhält Frontex Informationen über den angeblichen Zustand eines Bootes oder der Passagiere an Bord, auch von NRO, so versucht sie, diese Informationen aus anderen Quellen zu überprüfen, einschließlich der nationalen Sachverständigen des Europäischen Überwachungsraums, die eine Rolle bei der Erleichterung der Kommunikation mit den RCC der Mitgliedstaaten spielen.

Spezifische Vorfälle bei inspizierten SIRs

Adriana:

Eagle 1 (bemanntes Flugzeug) war auf einer Überwachungsmission im Rahmen der Joint Operation (JO) Themis. Nach einer Mitteilung zwischen dem italienischen RCC und dem griechischen RCC, für die Frontex in Kopie aufgenommen wurde, über das überfüllte Fischereifahrzeug in einer möglichen Notlage wies Frontex Eagle 1 an, zu den angegebenen Koordinaten zu gehen, obwohl es außerhalb des JO- und Missionsflugplans lag. Eagle 1 war am Ende seiner Treibstoffladung. Nachdem Eagle 1 Adriana entdeckt hatte, übermittelte es Live-Videobilder an den Europäischen Überwachungsraum (ESR), das Internationale Koordinierungszentrum für JO Themis, das Italienische Rettungskoordinierungszentrum und das Italienische Nationale Koordinierungszentrum für EUROSUR.  Das Live-Streaming wurde auch an die ESR übermittelt und damit den nationalen Experten aus Griechenland und Italien zur Verfügung gestellt.

Crotone:

Im Rahmen seiner Überwachung im Zusammenhang mit JO Themis entdeckte Eagle 1 (siehe oben) ein „Vergnügungsboot“. Aufgrund der starken Winde musste Eagle 1 zur Basis zurückkehren. Die gesammelten Informationen, die im Sichtungsbericht enthalten waren, wurden den zuständigen italienischen Behörden übermittelt.

Ausgabe von Mayday-Signalen

Allgemeines

Die Vertreter von Frontex erläuterten, dass die Empfehlung 14 [6] im Aktionsplan für Grundrechte von Frontex MAS-Tätigkeiten betrifft. Frontex hat keine spezifischen internen Regeln oder Leitlinien für die Ausgabe von Mayday-Signalen - es gilt der internationale Rechtsrahmen für SAR einschließlich des oben genannten IAMSAR-Handbuchs.

Die Vertreter von Frontex wiesen darauf hin, dass die Leiter des EST-Teams im Falle von SAR-Veranstaltungen spezielle Schulungen zum Rechtsrahmen für SAR und zur Koordinierung von Luftfahrzeugen erhalten. Obwohl Frontex kein RCC ist, ist es von wesentlicher Bedeutung, die Mechanismen für die SAR-Operationen zu verstehen, um sicherzustellen, dass Frontex den zuständigen Behörden in solchen Fällen die beste Unterstützung bieten kann. Solche Entscheidungen, einen Mayday-Anruf im Namen eines Schiffes zu tätigen, werden vom EST-Teamleiter nach Konsultation der nationalen Sachverständigen, die Teil des EST sind, und im Einklang mit dem geltenden Rechtsrahmen (EU- und Völkerrecht) getroffen. Zum EST gehören „Such- und Rettungsexperten“, die die Kommunikation mit den Rettungsleitstellen erleichtern und zur Bewertung der Fälle beitragen.

Im Einklang mit dem geltenden Rechtsrahmen werden auf der Grundlage der von Frontex im Rahmen seiner Überwachung ermittelten überprüfbaren Informationen Mayday-Signale im Namen eines Schiffes ausgegeben, wenn eine unmittelbare Gefahr für das Leben besteht. Frontex hat auf der Grundlage seiner Überwachung mehrmals im Namen eines Schiffes Mayday-Signale ausgegeben. Typischerweise wäre dies der Fall, wenn sich ein Boot in einem schweren Zustand von Nicht-Seetüchtigkeit befand und kurz vor dem Sinken steht oder wenn sich bereits Menschen im Wasser befinden, wenn das Boot abdriftet, in Flammen steht oder wenn es mit schweren Wetterbedingungen überfüllt ist, die in der Region anhalten: Mit anderen Worten, in Situationen, in denen eine unmittelbare Gefahr für das menschliche Leben besteht.

Bei einer solchen Entscheidung muss Frontex alle Faktoren berücksichtigen. Wird ein Mayday-Anruf im Namen des Schiffes durchgeführt, so prüft der koordinierende RCC alle verfügbaren Optionen, einschließlich der Anweisung von Schiffen in der Nähe, bei der Such- und Rettungsaktion (SAR) behilflich zu sein. Der RCC ist die einzige Stelle, die für die Koordinierung der SAR-Operationen zuständig ist, und in diesem Zusammenhang ist die Verwendung eines Frontex-Überwachungsguts möglicherweise nicht erforderlich. Der RCC setzt den SAR-Plan auf der Grundlage seiner Bedarfsabschätzung darüber um, welche Vermögenswerte eingesetzt werden sollen. In diesem Zusammenhang erklärten Vertreter von Frontex, dass die Frontex-Überwachungsanlage keine SAR-Einheit sei, da sie keine Rettungseinsätze durchführen könne. Daher darf die Entscheidung, einen Mayday-Anruf im Namen eines Schiffes zu tätigen, nur getroffen werden, wenn eine eindeutige und unmittelbare Gefahr für das Leben besteht.

Angesichts der häufig hohen Zahl von Migrantenbooten, die das Meer überqueren (an einem Tag befragte Frontex 90 separate überfüllte Boote), erklärten die Vertreter von Frontex, dass es weder möglich noch ihrer Ansicht nach ratsam sei, im Namen jedes der Schiffe ein Mayday-Signal zu erteilen, das ausschließlich auf der Erkennung beruhe. Dies könnte erhebliche Auswirkungen auf den betreffenden RCC haben, der in mehreren Fällen tätig werden muss, ohne dass die Möglichkeit besteht, eine Rangfolge der spezifischen Fälle festzulegen.

Darüber hinaus obliegt es diesem RCC, die SAR-Tätigkeiten zu koordinieren, wenn ein SAR-Vorhaben bereits erklärt wurde/im Gange ist oder wenn ein koordinierender RCC bereits Kenntnis von einer Notfallsituation hat (und davon ausgegangen wird, dass er für diese zuständig ist). Ein Dritter, der im Namen eines Schiffes, das sich nicht in einem eindeutigen Ausnahmezustand befindet, ein Mayday-Signal ausgibt, könnte eine laufende SAR-Operation stören, was zu einer möglichen Fehlkommunikation und Verwirrung für die koordinierende Behörde und die in der Nähe tätigen maritimen/luftgestützten Anlagen führen könnte.

Die Vertreter von Frontex erklärten, dass jeder Fall auf der Grundlage seiner eigenen Besonderheiten im Lichte der Bestimmungen des internationalen Rechtsrahmens für SAR bewertet werde und dass es schwierig sei, detailliertere Leitlinien für die Erteilung eines Mayday-Signals im Namen eines Schiffes festzulegen, da dies die für die Entscheidungsfindung erforderlichen Überlegungen unnötig einschränken könne. Frontex berücksichtigt auch nicht die Identität des RCC, der an seiner Entscheidung über die Erteilung eines Mayday-Signals im Namen eines Schiffes beteiligt ist, da dies eine Prüfung der nationalen Behörden darstellen und das Mandat von Frontex überschreiten würde.

Spezifische Vorfälle bei inspizierten SIRs

Die vom Untersuchungsteam inspizierten SIR enthielten Beispiele, bei denen das Europäische Überwachungsteam von Frontex im Namen eines Schiffes Mayday-Signale ausgegeben hatte.

Adriana: Unter Berücksichtigung der oben beschriebenen allgemeinen Erwägungen erklärten Mitglieder des Frontex-Überwachungssektors, dass es von der EST nicht als notwendig erachtet worden sei, im Namen des Schiffes ein Mayday-Signal auszugeben. Während das Boot überfüllt war, gab es keine Hinweise auf einen Ausnahmezustand an Bord und keine Hinweise darauf, dass eine unmittelbare Gefahr für das menschliche Leben bestand.

Überwachung/Präsenz in laufenden Notsituationen

Allgemeines

Die Vertreter von Frontex erläuterten, dass die Empfehlung 13 [7] im Aktionsplan für Grundrechte (Aktionsplan) von Frontex MAS-Tätigkeiten betrifft. Frontex verfügt über keine internen Vorschriften oder Leitlinien für die Ausweisung des Notfallstatus von Schiffen, die es während seiner Überwachung erkennt, da nur der koordinierende RCC über diese Zuständigkeit verfügt. Die Vertreter von Frontex wiesen darauf hin, dass die Leiter des EST-Teams zu Schulungen entsandt werden, um ihr Lagebewusstsein zu verbessern, wenn sie mit Situationen konfrontiert sind, in denen ein Frontex-Überwachungsinstrument zur Unterstützung von SAR-Ereignissen eingesetzt wird.

Wenn Frontex durch seine geplanten Überwachungstätigkeiten (entweder durch EUROSUR oder gemeinsame Operationen) Kenntnis von einem Schiff in einer Notlage erlangt, wird es versuchen, seine Überwachung so lange wie möglich fortzusetzen. Dies steht im Einklang mit den Empfehlungen des Aktionsplans für Grundrechte und anderer Leitlinien.

Sie kann aufgrund (a) praktischer Zwänge - Kraftstoff- oder Wetterbedingungen - gezwungen sein, die Überwachung einzustellen; b) die Notwendigkeit, andere Notsituationen auf Anweisung der koordinierenden nationalen Behörde zu überwachen; c) das Risiko, dass die laufende Überwachung zusätzliche/alternative Risiken für die Sicherheit und das menschliche Leben (der Besatzung oder anderer Schiffe in dem Gebiet) darstellen kann; d) wenn sie angewiesen wird, die Überwachung durch die koordinierende Behörde einzustellen, die die Kontrolle über das gesamte Gebiet, einschließlich des Luftraums, ausübt; e) im Zusammenhang mit Buchstabe d), wenn Luftraumbeschränkungen eingeführt werden (Notice to Air Missions oder NOTAMs).

Sobald eine nationale Behörde die Koordinierung einer Notfallsituation übernommen oder eine SAR-Operation eingeleitet hat, ist der nationale RCC dafür zuständig, zu organisieren, welche Vermögenswerte welche Unterstützung leisten. Der RCC ist sich stets bewusst, a) über welche Vermögenswerte Frontex verfügt und b) über die bestehenden Flugpläne für Frontex-Überwachungsanlagen. Daher könnte/würde Frontex die Luftüberwachung zu einer Notsituation, die bereits unter der Koordinierung eines nationalen RCC steht, nur dann beitragen, wenn es a) vom RCC dazu aufgefordert wurde oder b) sich auf der Route des bestehenden Flugplans eines Vermögenswerts befand und der RCC nicht über eine NOTAM verfügt, die den Zugang zum Gebiet beschränkt, oder zustimmt, dass der Vermögenswert auf der Route zum spezifischen Standort weitergeht, ohne die laufenden SAR-Operationen zu gefährden.

Fordert ein koordinierender RCC die Frontex-Vermögenswerte nicht auf, zu einer laufenden SAR-Operation beizutragen, kann sich Frontex proaktiv an den RCC wenden, um ihm mitzuteilen, welche Vermögenswerte ihm zur Verfügung stehen und ob er bereit ist, Vermögenswerte zur Unterstützung umzuleiten. Frontex kann keine Luftüberwachungsanlagen einseitig in den Bereich einer laufenden SAR-Operation umleiten, die von der zuständigen nationalen Behörde koordiniert wird. Dies könnte zu Sicherheitsrisiken für die an der SAR beteiligten Vermögenswerte führen (in den meisten Fällen wird eine NOTAM eingerichtet) und würde auch das Mandat von Frontex überschreiten und sich auf das Koordinierungsmandat des RCC auswirken.

Im Rahmen gemeinsamer Operationen hat Frontex den Einsatz von maritimen Vermögenswerten (Schiffen/Booten) kofinanziert, die im Rahmen einer laufenden SAR-Operation zur Verfügung gestellt werden könnten, wenn der zuständige RCC darum ersucht. Die von Frontex eingesetzten maritimen Ressourcen haben je nach Art der technischen Merkmale unterschiedliche Kapazitäten. Solche Anlagen verfügen nicht immer über die Reichweite oder Kapazität, um zu SAR-Operationen mit größerer Reichweite außerhalb der Küstengewässer beizutragen. Im Rahmen gemeinsamer Aktionen kann Frontex auch die Beteiligung von Vermögenswerten, die sich im Eigentum nationaler Behörden befinden, kofinanzieren. Dies könnte auch bedeuten, dass solche Vermögenswerte an SAR-Tätigkeiten beteiligt sind, wenn der zuständige RCC dies verlangt.

Spezifische Vorfälle bei inspizierten SIRs

Adriana: Wie oben erwähnt, kam Eagle 1 gegen Ende seiner Mission (und seiner Treibstoffkostenlast) unter JO Themis, als es angewiesen wurde, zu den Koordinaten der Adriana zu gehen. Eagle 1 blieb so lange wie möglich bei der Adriana und verließ sie nur, wenn sie „Bingokraftstoff“ erreichte, d. h. wenn sie zurückkehren musste, da ihr der Kraftstoff ausgegangen war.

Bei verschiedenen Gelegenheiten, am 13. Juni 2023 ab 16.35 Uhr UTC, kontaktierte Frontex die griechischen Behörden und bot die Unterstützung seiner Überwachungsflugzeuge an, um bei dem Vorfall in Adriana zu helfen. Die griechischen Behörden haben darauf nie positiv reagiert. Am 13. Juni um 18.45 UTC startete ein ferngesteuertes Frontex-Flugzeug (Heron 2) wie in seinem Flugplan vorgesehen, um Überwachungstätigkeiten im Rahmen von EUROSUR durchzuführen. Sein Flugmuster sollte innerhalb des griechischen SAR-Gebiets durchgeführt werden, in dem sich die Adriana befand. Dieses Flugmuster war den griechischen Behörden am Vortag übermittelt worden, und es gingen keine Einwände ein. Das beabsichtigte Flugmuster wurde auch während des operativen Briefings vor dem Flug erörtert, an dem auch der griechische nationale Sachverständige teilnahm, der Teil des Europäischen Überwachungsteams von Frontex ist. Um 18.50 UTC am 13. Juni baten die griechischen Behörden Frontex, Heron 2 zu schicken, um ein anderes Schiff (ein überfülltes Segelboot vor der Küste Kretas) zu untersuchen. Das EST ermittelte eine NOTAM in einem ausgewiesenen Gebiet, das die laufende SAR-Operation unter Beteiligung der Adriana abdeckt. Um 23.20 UTC nahm Heron 2 seinen Flugplan wieder auf und Frontex leitete ihn zu den letzten bekannten Koordinaten der Adriana (die sich innerhalb des für diesen Tag festgelegten Heron 2-Flugmusters befand).

Den Vertretern von Frontex zufolge hat Frontex unter Berücksichtigung der vorstehenden allgemeinen Informationen alles in seiner Macht Stehende getan. Es ging sogar über seine üblichen Tätigkeiten hinaus, indem es Eagle 1 anwies, die Betriebszone von JO Themis zu verlassen, um zunächst die Adriana zu begutachten, und dann den griechischen Behörden wiederholt seine Luftgüter zur Unterstützung der SAR anbot. Letzteres war eine zusätzliche proaktive Initiative, die normalerweise nicht ergriffen wurde. Die Vertreter von Frontex betonten, dass, als Eagle 1 den Standort der Adriana verließ, zwei RCCs von der Sichtung wussten, von denen eine die für die SRR zuständige nationale Behörde war, in der sich der Vorfall ereignete.

Crotone: Eagle 1 entdeckte das „Vergnügungsboot“ und leitete die Informationen an die italienischen Behörden weiter, die das Live-Streaming-Video des Vergnügungsboots erhielten. Die Notsituation entwickelte sich später, als Eagle 1 nicht mehr vor Ort war.

Nach dem Schiffswrack bot Frontex an, den Start von Eagle 1 vorzuziehen, um die SAR-Operation zu unterstützen. Die italienischen Behörden reagierten nicht darauf und baten sie erst später um Unterstützung bei den Suchbemühungen.

Einschränkungen durch Serviceanfragen

Im Zusammenhang mit der Prüfung von Dokumenten wurde dem Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten bekannt, dass das „Dienstleistungsersuchen“, nach dem Frontex einem Mitgliedstaat Überwachungstätigkeiten zur Verfügung stellt, Beschränkungen der möglichen Überwachungstätigkeiten von Frontex einschloss.

Die Vertreter von Frontex erklärten während des Treffens, dass auch der FRO Bedenken hinsichtlich der Bestimmungen in diesem Dienstleistungsantrag geäußert habe und dass Frontex seine Formulare für Dienstleistungsanfragen aktualisiert habe, um sicherzustellen, dass solche Einschränkungen nicht enthalten seien.  Darüber hinaus enthalten diese Muster für Dienstanfragen nach Gesprächen mit den Mitgliedstaaten auch eine Erklärung, dass die durchgeführten Tätigkeiten mit den Grundrechten in Bezug auf Such- und Rettungsdienste und die Nichtzurückweisung im Einklang stehen müssen.

Interaktion mit koordinierenden nationalen Behörden während laufender SAR

Allgemeines

Wenn Frontex Sichtungsberichte übermittelt und Kenntnis von einer laufenden SAR hat, ersucht sie den koordinierenden RCC im Zusammenhang mit seinen Hilfsangeboten um Aktualisierungen. Die nationalen Behörden sind jedoch nicht verpflichtet, Frontex Aktualisierungen oder Informationen zur Verfügung zu stellen. Die Vertreter von Frontex erklärten, dass die einschlägigen nationalen Experten im Europäischen Überwachungsteam von Frontex während einer laufenden SAR möglicherweise einen privilegierten Zugang zu nationalen IKT-Systemen haben. Dies bedeutet jedoch nicht, dass sie Zugang zum vollständigen Koordinierungsbild der laufenden SAR-Operation haben werden und daher möglicherweise nicht in der Lage sein werden, Frontex zu aktualisieren.

Spezifische Vorfälle bei inspizierten SIRs

Adriana:

Parallel zu den wiederholten Angeboten von Frontex zur Unterstützung der laufenden SAR-Operation bat Frontex auch die griechischen Behörden um Aktualisierungen, erhielt jedoch keine. Der nationale Experte im Europäischen Überwachungsteam, der Mitglied der griechischen Küstenwache ist, stand auch in Kontakt mit dem griechischen RCC.

Folgemaßnahmen zu den Grundrechtsempfehlungen

Zusätzlich zu den oben genannten Empfehlungen zur Überwachung (Aufenthalt vor Ort) und den Mayday-Signalen im Namen eines Schiffes fragte das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten allgemeiner nach den Folgemaßnahmen zu den Empfehlungen des Grundrechtsbeauftragten und im Aktionsplan für Grundrechte und in anderen Dokumenten. Die Vertreter von Frontex erklärten, dass sie alles umsetzen, was umgesetzt werden kann. Überschneiden sich die Empfehlungen mit anderen Politikbereichen oder mit den Mandaten und Zuständigkeiten der nationalen Behörden, können die Empfehlungen möglicherweise nicht umgesetzt werden. Aber es gibt eine gute Zusammenarbeit mit dem FRO und Frontex versucht, mit dem FRO zusammenzuarbeiten, um Empfehlungen umzusetzen.

Einsatz von Kameras bei kofinanzierten Vermögenswerten

Allgemeines

Wie bereits erwähnt, gibt es im Rahmen gemeinsamer Operationen Vermögenswerte, die von den Mitgliedstaaten während der „jährlichen bilateralen Verhandlungen“ zugesagt und für eine gemeinsame Operation eingesetzt werden. Es gibt Vermögenswerte, die sich im Eigentum von Frontex befinden oder von Frontex geleast werden, und es gibt Vermögenswerte des Aufnahmemitgliedstaats, die kofinanziert werden können, wenn sie an der gemeinsamen Aktion teilnehmen. Letztere sind verpflichtet, Körperkameras zu haben und diese zu verwenden, wenn sie an Aktivitäten im Rahmen einer gemeinsamen Operation teilnehmen. Die Vertreter von Frontex erklärten, dass das Problem, keine Körperkameras für kofinanzierte Vermögenswerte zu verwenden, weiter verbreitet sei als JO Poseidon. Aus den eigenen Missionsberichten der FROM geht hervor, dass die griechischen Behörden die Kameras von JO Poseidon nicht ordnungsgemäß verwenden. In diesen Berichten wird eine Liste von Maßnahmen dokumentiert, mit denen versucht und sichergestellt werden soll, dass solche Körperkameras angesichts der Pflicht, mutmaßliche Grundrechtsverletzungen zu melden, ordnungsgemäß verwendet werden, und wenn solche Aufzeichnungen ein Schlüsselinstrument sind. Darüber hinaus verwies der FRO auf datenschutzrechtliche Zwänge in bestimmten Mitgliedstaaten, wonach Aufzeichnungen selbst dann, wenn sie vorhanden sind, nur 15 Tage aufbewahrt werden. Der FRO erwägt, wie diese kurze Aufbewahrungsfrist am besten angegangen werden kann.

Spezifische Vorfälle bei inspizierten SIRs

Adriana: Das griechische Küstenwachboot N920, das sich am Ort des Schiffswracks befand, war zum Zeitpunkt des Vorfalls kein kofinanzierter Vermögenswert unter JO Poseidon. Frontex stimmt Art, Anzahl und Zeiträume der Kofinanzierung der Vermögenswerte des Aufnahmemitgliedstaats zu, und die griechische Küstenwache entscheidet, welche konkreten Vermögenswerte zugewiesen werden. Es kann zwar eine Kofinanzierung erhalten, wenn es an Tätigkeiten im Rahmen von JO Poseidon teilnimmt, doch war dies beim Adriana-Vorfall nicht der Fall: Die N920 war an einer SAR beteiligt, die von den griechischen nationalen Behörden im griechischen Such- und Rettungsgebiet (nicht im Einsatzgebiet von JO Poseidon) koordiniert wurde. Daher sind Berichte, wonach das Boot von Frontex kofinanziert wurde, nicht korrekt. Ihr Erwerb könnte von der EU aus den Fonds für die innere Sicherheit finanziert worden sein. In diesem Fall wäre es jedoch Sache der Europäischen Kommission, dafür zu sorgen, dass Griechenland seinen Grundrechtsverpflichtungen sowie etwaigen Bestimmungen über den Einsatz von Kameras nachkommt.

Crotone: Eines der an der SAR-Operation beteiligten italienischen Küstenwachschiffe wurde von Frontex für seine Aktivitäten in der SAR kofinanziert. Die Vertreter von Frontex konnten hierzu keine näheren Angaben machen.

Rolle des Grundrechtsbeauftragten bei der Überwachung und in laufenden SAR-Situationen

Gemäß den verschiedenen internen Vorschriften und Verfahren, die die Grundlage für die Überwachungstätigkeiten von Frontex bilden, ist der FRO Teil des EST (der FRO hat dort einen „Sitz“) und sollte so weit wie möglich anwesend sein, um im Rahmen solcher Überwachungstätigkeiten Beratung zu leisten.

Das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten stellte fest, dass zum Zeitpunkt des Schiffswracks von Adriana und in Bezug auf den Vorfall in der Nähe von Crotone kein Vertreter des FRO im Europäischen Überwachungsraum anwesend war. Im Falle der Adriana fand die Überwachung während der normalen Arbeitszeit (morgens) statt, ebenso wie einige der nachfolgenden Versuche, sich mit dem griechischen JRCC in Verbindung zu setzen, jedoch ereignete sich das Schiffswrack am Wochenende. Im Fall von Crotone ereignete sich der Vorfall am Wochenende. Bei beiden Vorfällen wurde der zugewiesene diensthabende FROM mit dem Teamleiter weiterverfolgt.

Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten fragte, warum der Grundrechtsbeauftragte angesichts der auf dem Spiel stehenden Fragen häufig nicht dauerhaft anwesend sei, insbesondere aufgrund der eindeutigen Vorteile einer Grundrechtsberatung im Zusammenhang mit einem anhaltenden Vorfall und nicht rückwirkend, nachdem ein möglicher Verstoß aufgetreten sei.

Der Grundrechtsbeauftragte erklärte, dass es aufgrund der begrenzten personellen Ressourcen und der Tatsache, dass die Grundrechtebeobachter nur während der Arbeitszeit anwesend sein können, da sie nicht im Schichtdienst arbeiten, und dass sie auch bei anderen Aspekten der Tätigkeiten von Frontex Unterstützung leisten müssen, nicht möglich ist, eine ständige Präsenz im Überwachungsraum zu gewährleisten. FRO-Vertreter sind daher oft nicht anwesend. In den letzten zwei Jahren schickte das FRO.MAS-Team jedoch jede Woche eine E-Mail an das Europäische Überwachungsteam, um sie darüber zu informieren, wer das FROM ist, das die MAS-Aktivitäten von Montag bis Freitag (9.00 bis 17.30 Uhr) mit einem Backup für das Wochenende überwacht. Darüber hinaus sind die FROMs in Kopie aller Sichtungsberichte und haben Zugriff auf alle relevanten Informationen, einschließlich des Echtzeit-Streamings von der FSA. Wenn das zugewiesene FROM nicht im Europäischen Überwachungsraum anwesend ist, überprüft es regelmäßig die per E-Mail erhaltene Sichtung in Echtzeit und interagiert zweimal täglich mit dem Teamleiter.

Im Bewusstsein der oben genannten Einschränkungen arbeitet der FRO mit operativen Einheiten zusammen, um Lösungen zu entwickeln, z. B. ein Bereitschaftssystem nach 17.30 Uhr und am Wochenende sowie Protokolle/Leitlinien für das Europäische Überwachungsteam, wann das FROM im Dienst zu kontaktieren ist.

Der Grundrechtsbeauftragte hob die Herausforderungen beim Zugang zu Informationen und zeitnahen Antworten der Behörden der Mitgliedstaaten hervor, auch in Bezug auf die SIR-Untersuchungen.

Nutzung anderer Geräte und Technologien

Auf eine Anfrage des Untersuchungsteams zum möglichen Einsatz von Rettungsflößen aus Frontex-Antennen erläuterten die Vertreter von Frontex, dass es sich bei dieser Option nicht um eine allgemeine Kapazität an sich handele. Selbst wenn eine solche Kapazität vorhanden ist, basieren die Entscheidungen über den Einsatz von Rettungsinseln auf Anweisungen des koordinierenden RCC und müssen sorgfältig bewertet werden, um ein zusätzliches Risiko für das Leben zu vermeiden.

In Bezug auf die Nutzung von Satellitenbildern über das Copernicus-System zur Unterstützung der Überwachung von Migrantenbooten erklärten die Vertreter von Frontex, dass diese Einrichtung zwar im Rahmen ihrer Überwachungstätigkeiten spezifische Verwendungen hat, aber nicht für die Überwachung von Booten in Echtzeit nützlich ist. Die Satelliten passieren zu bestimmten Tageszeiten, je nach den Satellitenumlaufbahnen (wie es mehr als einmal pro Tag sein könnte), und die Überwachung oder Bilder müssen auf einer Serviceanfrage im Voraus basieren und bestimmte Koordinaten angeben. Selbst wenn sie verwendet werden, sind die Satellitenbilder möglicherweise nicht nützlich, um kleinere Boote zu erkennen, und die Lieferung der Bilder dauert drei Stunden.

Frontex verfügt in einigen Frontex-Überwachungsanlagen über die Fähigkeit, Satellitentelefonsignale zu erkennen, um die Erkennung potenzieller Boote in Notsituationen auf See zu unterstützen. Diese Fähigkeit trägt zur Rettung von Menschenleben auf See bei, insbesondere in Betriebsszenarien, in denen andere Sensoren unter ungünstigen Wetterbedingungen möglicherweise nicht so effektiv sind (Radar- und visuelle Instrumente).  Es kann auch den Ort der Anrufe verwenden, um weitere Informationen über ein Boot bereitzustellen, aber es fängt Anrufe nicht ab. Auf jeden Fall erklärte Frontex, dass diese Technologie nur funktioniert, wenn der Vermögenswert in der Luft ist.

In Bezug auf den Informationsaustausch zwischen Frontex und den nationalen Behörden im Zusammenhang mit gemeinsamen Einsätzen erklärte Frontex, dass die Anwendung für die Berichterstattung über gemeinsame Einsätze (Joint Operations Reporting Application, JORA) Informationen sammelt, die von den Aufnahmemitgliedstaaten zu gemeinsamen Einsätzen eingegeben wurden. Diese Mitgliedstaaten können Einzelheiten zu Vorfällen innerhalb und außerhalb des Einsatzgebiets der gemeinsamen Aktionen angeben, die im Hoheitsgebiet von Nicht-EU-Ländern im Hinblick auf die Verhinderung von Ausreisen oder Maßnahmen von Nicht-EU-Ländern auftreten. Frontex validiert diese Informationen durch eine Qualitäts-/Konsistenzprüfung, während die internationalen Koordinierungszentren die Einträge auf nationaler Ebene validieren. [8]

Der CO war sich des Vorfalls bewusst und fragte, ob Frontex-Oberflächenanlagen eingesetzt wurden, aber Frontex war nicht beteiligt, da der Vorfall weit vom Einsatzgebiet entfernt war und wo die kofinanzierte technische Ausrüstung eingesetzt wurde.

 

[1] Das 2013 eingerichtete Europäische Grenzüberwachungssystem (EUROSUR) ist ein Rahmen für den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und Frontex, um das Lagebewusstsein zu verbessern und die Reaktionsfähigkeit an den Außengrenzen zu erhöhen. Frontex betreibt EUROSUR, das sich aus nationalen Behörden der für das Grenzmanagement zuständigen Mitgliedstaaten, einschließlich der Küstenwachen, zusammensetzt, soweit diese Grenzkontrollaufgaben wahrnehmen. Frontex unterhält ein europäisches Lagebild, das Informationen über die Lage an den europäischen Grenzen und im Grenzvorbereich enthält.

[2] Artikel 4.8 der Durchführungsbestimmungen des Europäischen Bürgerbeauftragten.

[3] Frontex ist für die Koordinierung der EUROSUR-Fusionsdienste zuständig, über die Frontex die von Satelliten gesammelten Informationen und andere Überwachungsinstrumente wie die der Europäischen Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs und des EU-Satellitenzentrums mit den Mitgliedstaaten teilt.

[4] Artikel 2 Absatz 13 der Verordnung (EU) 2019/1896 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. November 2019 über die Europäische Grenz- und Küstenwache und zur Aufhebung der Verordnungen (EU) Nr. 1052/2013 und (EU) 2016/1624 (ABl. L 295 vom 14.11.2019, S. 1).

[5] Artikel 28 Absatz 3 der Verordnung (EU) 2019/1896 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. November 2019

[6] In Empfehlung 14 des Aktionsplans heißt es, dass die Überwachungseinrichtungen bis zum Abschluss am Ort der festgestellten Vorfälle verbleiben sollten, um die Maßnahmen der Grenzpolizei/Küstenwache zu dokumentieren, und dass eine systemische Bewertung/Rechtfertigung der Frage, ob sie verbleiben sollen oder nicht, auf festgelegten Kriterien beruhen sollte. (Beschluss 61/2021 des Frontex-Verwaltungsrats zur Annahme des Aktionsplans für Grundrechte zur Umsetzung der Grundrechtestrategie: https://www.frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/MB_Decision/2021/MB_Decision_61_2021_adopting_the_Fundamental_Rights_Action_Plan_for_the_implementation_of_the_FRS.pdf)

[7] In der Empfehlung 13 des Aktionsplans heißt es, dass die Bewertung der Lage und die entsprechende Mitteilung so bald wie möglich an die zuständigen Behörden übermittelt werden sollten. Die Mitteilungen der Mayday-Staffel sollten unmittelbar nach der Sichtung einer Notsituation versandt werden. (Beschluss 61/2021 des Frontex-Verwaltungsrats zur Annahme des Aktionsplans für Grundrechte zur Umsetzung der Grundrechtestrategie: https://www.frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/MB_Decision/2021/MB_Decision_61_2021_adopting_the_Fundamental_Rights_Action_Plan_for_the_implementation_of_the_FRS.pdf)

[8] Die Berichterstattung im Falle von Einsatzgebieten vor der Grenze oder außerhalb des gemeinsamen Betriebs ist auch über JORA und die EUROSUR-Anwendung verfügbar. Die Agentur arbeitet derzeit an der Verbesserung der Lageberichterstattung im Zusammenhang mit EUROSUR und insbesondere an der Berichterstattung über einzelne SAR-Ereignisse (Anhang II der Durchführungsverordnung (EU) 2021/581 der Kommission vom 9. April 2021 über die Lagebilder der Verordnung über das Europäische Grenzüberwachungssystem (EUROSUR).