Einleitung

Am 14. Juni 2023 ertranken über 600 Menschen im Mittelmeer vor der Küste von Pylos in Griechenland, als ihr Boot - ein stark überfülltes Fischereifahrzeug namens Adriana - kenterte und sank.

Die EU-Kommissarin für Inneres, Ylva Johansson, bezeichnete die Tragödie der Adriana als „eines der schlimmsten Schiffswracks in diesem Jahrhundert weltweit“ und betonte die Notwendigkeit, „die Fakten über jeden Schritt dieser tödlichen Reise aufzuzeigen“.

Die Bürgerbeauftragte führte eine Initiativuntersuchung durch, um die Fakten über die Maßnahmen der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex) im Zuge der Tragödie sowie ihre Reaktion auf andere maritime Notfälle, an denen sie beteiligt war, zu untersuchen.

Bei der Untersuchung wurde auch das Verhältnis zwischen Frontex und den Behörden der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit maritimen Notfällen, an denen Frontex beteiligt ist, untersucht. Er befasste sich mit der Ausgewogenheit der Zuständigkeiten zwischen der EU und den Mitgliedstaaten bei Such- und Rettungseinsätzen und der Frage, wie sich dies auf die Ergebnisse solcher Einsätze auswirkt.

Während bei der Untersuchung die Maßnahmen von Frontex bewertet wurden, führten ihre Feststellungen, die nachstehend und ausführlicher in dem Beschluss zum Abschluss der Untersuchung dargelegt werden, zu umfassenderen Überlegungen zu den Änderungen, die auf EU-Ebene erforderlich sind, um das Engagement der EU für die Rettung von Menschenleben auf See zu demonstrieren, oder, wie Kommissionspräsidentin von der Leyen in ihrer Rede vor dem Europäischen Parlament vom September 2020 erklärte, dass die Rettung von Menschenleben auf See nicht fakultativ ist.

Zwei allgemeine Schlussfolgerungen erfordern sofortige und dringende Aufmerksamkeit:

· Die Untersuchung ergab, inwieweit Frontex von den Maßnahmen der Mitgliedstaaten abhängig ist, um seinen Grundrechtsverpflichtungen und seiner Pflicht zur Rettung von Menschenleben nachzukommen.  Angesichts dieser Schlussfolgerungen und der wachsenden Besorgnis über anhaltende Grundrechtsverletzungen durch einen Mitgliedstaat bei seinen Grenzkontrolleinsätzen sollte Frontex prüfen, ob der Schwellenwert erreicht wurde, um es ihm zu ermöglichen, seine Tätigkeiten mit dem betreffenden Mitgliedstaat einzustellen, zurückzuziehen oder auszusetzen. Sie sollte ihre Gründe für den Schluss, dass der Schwellenwert erreicht wurde oder nicht erreicht wurde, öffentlich darlegen.

· Um Antworten auf die umfassenderen systemischen Fragen zu geben, die über das Mandat dieser Untersuchung hinausgehen, fordert der Bürgerbeauftragte das Europäische Parlament, den Rat der EU und die Europäische Kommission auf, eine unabhängige Untersuchungskommission einzusetzen, um die Gründe für die große Zahl von Todesfällen im Mittelmeer zu bewerten, Lehren aus Vorfällen wie dem Schiffbruch von Adriana zu ziehen und Empfehlungen zum Schutz der Grundrechte und des Rechts auf Leben als Reaktion auf maritime Notfälle abzugeben. 

Hintergrund

Frontex arbeitet nicht im Vakuum. Die Behandlung von „Migrantenbooten“, die versuchen, im Mittelmeer zu navigieren, kann durch Faktoren beeinflusst werden, die normalerweise nicht für Such- und Rettungseinsätze gelten würden, insbesondere die politischen und anderen Empfindlichkeiten im Zusammenhang mit Migration.

Kritisch wird behauptet, dass die Möglichkeit einer proaktiven Rettung ein „Pull-Faktor“ für Menschen ist, die mit oft gefährlichen Mitteln nach Europa auswandern wollen, und Menschenschmuggler zu ermutigen, mehr Leben in Gefahr zu bringen.

Ob durch Unfall oder Design, die Entscheidungen der letzten Jahre haben dazu geführt, dass proaktive Rettungsaktionen eingeschränkt wurden.

Im Jahr 2014 wurde Mare Nostrum, die einjährige, teilweise von der EU finanzierte proaktive Such- und Rettungsaktion unter der Leitung der italienischen Behörden, beendet und bis heute nicht durch etwas ersetzt, das sich dem gleichen Umfang und Umfang annähert.

Nichtregierungsorganisationen, die an proaktiven Rettungsaktionen beteiligt sind, wurden in mehreren Mitgliedstaaten mit Strafverfolgung bedroht.

Frontex wurde 2016 umbenannt, um die Bezeichnung „Küstenwache“ aufzunehmen, doch ihr Mandat und der Umfang ihrer Tätigkeiten bleiben hinter dem zurück, was allgemein als Auftrag einer Küstenwache verstanden wird.

Obwohl Frontex „Such- und Rettungsverpflichtungen“ hat, ist klar, dass es in erster Linie eine Such- oder Überwachungsfunktion und keine Rettungsfunktion wahrnimmt.

Ihre Fähigkeit, gefährdete Menschenleben zu retten, wird weiter dadurch eingeschränkt, dass es die Behörden der Mitgliedstaaten sind, die Such- und Rettungseinsätze leiten und koordinieren.

Diese Spannung zwischen der Verpflichtung von Frontex, Leben zu retten, und dem Druck, Menschen daran zu hindern oder davon abzuhalten, das Mittelmeer zu überqueren, stellt Frontex vor eine Herausforderung, wenn es darum geht, seine Rolle bei der Unterstützung der Mitgliedstaaten beim Management der Außengrenzen der EU mit ihren Grundrechtsverpflichtungen in Einklang zu bringen.

Eine ähnliche Herausforderung stellt die EU insgesamt dar, insbesondere wie sichergestellt werden kann, dass die Menschen an Bord von „Migrantenbooten“ den gleichen Schutz genießen und das gleiche Recht auf Leben genießen wie andere.

Das Adriana-Schiffswrack

Am 10. Juni 2023 verließ die Adriana den Hafen von Tobruk in Libyen in Richtung Italien und beförderte etwa 750 Menschen, die versuchten, nach Europa zu migrieren.

Die italienischen Behörden machten am Morgen des 13. Juni auf das Boot aufmerksam. Frontex wurde in eine Nachricht des italienischen Koordinierungszentrums für Seenotrettung (RCC) an den griechischen Gemeinsamen RCC kopiert. Unbestätigte Berichte über tote und/oder sterbende Erwachsene und Kinder auf dem Boot wurden auch von NGOs in Kontakt mit Menschen auf dem Boot gemacht.

Frontex richtete ein Flugzeug, das Standard-Seeüberwachungsaktivitäten durchführte, auf die Position des Bootes. Dieses Flugzeug teilte Videomaterial und andere Informationen über den Zustand des Bootes und den Seestaat sowohl mit dem italienischen als auch mit dem griechischen RCC. Insbesondere wurde festgestellt, dass das Boot überfüllt war und keine Rettungswesten sichtbar waren.

Frontex gab keine Mayday-Staffel heraus, da das Boot seiner Ansicht nach nicht in unmittelbarer Gefahr war.

Das Flugzeug musste nach 10 Minuten zur Basis zurückkehren, da es die Grenzen seines Treibstoffs erreicht hatte.

Da sich das Boot in der griechischen Such- und Rettungsregion befand, lag die Koordinierung aller Such- und Rettungseinsätze in der Verantwortung des griechischen RCC, von dem Frontex – und jedes andere Schiff in der Region – weitere Anweisungen entgegennehmen musste.

Nach den Dokumenten, die im Laufe dieser Untersuchung geprüft wurden, würde Frontex anschließend am 13./14. Juni bei vier verschiedenen Gelegenheiten Aktualisierungen des griechischen RCC einholen und dem griechischen RCC Unterstützungsangebote unterbreiten, einschließlich der Rückkehr zur Unterstützung bei der Luftüberwachung. Sie erhielt von den griechischen Behörden keine Antwort auf diese Mitteilungen.

Am Abend des 13. Juni 2023 sollte ein ferngesteuertes Frontex-Flugzeug, das an seiner vorgeplanten Luftüberwachung teilnahm, das Gebiet passieren, in dem sich die Adriana befand. Stattdessen wurde es auf Ersuchen der griechischen Behörden auf einen anderen Vorfall umgeleitet: ein Migrantenboot, das anschließend einer SAR-Operation unterzogen wurde.

Ungefähr 15 Stunden nach der ersten Warnung der italienischen Behörden kenterte das Boot und sank.

Ein griechisches Küstenwachboot und andere Boote, die zu den Koordinaten der Adriana geleitet wurden, retteten anschließend rund 100 Menschen, von denen die meisten von einem privaten Schiff an Land gebracht wurden. 80 Leichen wurden geborgen.

Es wird angenommen, dass mehr als 600 Männer, Frauen und Kinder gestorben sind.

Am Morgen des 14. Juni 2023 schickte Frontex im Rahmen einer vorgeplanten Luftüberwachung ein Flugzeug an die Koordinaten der Adriana.

Als es ankam, hatte das Boot gekentert und keine Passagiere oder andere Spuren des Bootes waren im Wasser sichtbar. Als Frontex anbot, mit einem anderen Flugzeug zurückzukehren, teilte der griechische RCC Frontex mit, dass seine Dienste nicht mehr benötigt würden.

Verantwortlichkeit für das Schiffswrack

In ihrer Rede vor dem Europäischen Parlament im Juli erklärte Kommissarin Johansson:

„Über der Adriana sind die Gewässer jetzt still, keine Grabsteine, keine Markierungen, nichts, was sich an die Namen erinnern könnte. Lasst unser Handeln unser Denkmal sein.“

Von Überlebenden, Medien und zivilgesellschaftlichen Organisationen wurden wiederholt Vorwürfe erhoben, dass Maßnahmen der griechischen Küstenwache (HCG) zum Untergang des Bootes beigetragen hätten.

Jede Beurteilung der Fakten dieser Tragödie wird durch das Fehlen von Videos oder anderen Aufzeichnungen über die Ereignisse in den Stunden und Minuten vor der Kapitulation des Bootes und die Ereignisse unmittelbar nach dem Sturz von Hunderten von Menschen ins Meer erheblich beeinträchtigt.

Es hat sich herausgestellt, dass das Kontrollgerät an Bord des HCG-Schiffs aus strittigen Gründen abgeschaltet wurde. Eine Reihe von Überlebenden behauptete auch, dass ihre Mobiltelefone von der HCG von ihnen genommen wurden.

Wie oben erwähnt, hatte Frontex auch keine Erlaubnis vom griechischen RCC für seine Überwachungsflugzeuge erhalten, den anderen Vorfall zu verlassen und zum Standort der Adriana zu fahren, bevor sie sank. Hätte es dies getan, könnte es in der Lage gewesen sein, aufzuzeichnen, was passiert ist, und möglicherweise die Aktionen der HCG beeinflusst haben.

Das griechische Marinegericht untersucht derzeit die Maßnahmen der Küstenwache.

Die Europäische Kommission hat wiederholt gefordert, dass die Fakten auftauchen. In einer Anhörung des Ausschusses für bürgerliche Freiheiten des Europäischen Parlaments vom 14. Februar 2024 stellte ein hochrangiger Beamter der Kommission jedoch fest, dass es Schwierigkeiten gab, mit dem Marinegericht über aktuelle Informationen über den Fortgang der Untersuchung des Gerichtshofs zu kommunizieren.

Der griechische Bürgerbeauftragte führt eine Untersuchung der Küstenwache aus eigener Initiative durch, nachdem die Küstenwache beschlossen hat, keine interne Untersuchung einzuleiten. In einem Bericht des Amtes für Grundrechte von Frontex über schwerwiegende Vorfälle wurde festgestellt, dass sie von den griechischen Behörden nach einer Reihe von Fragen, die ihnen gestellt wurden, keine „relevanten Informationen“ erhalten haben.

Trotz dieser Initiativen ist es bedauerlich, dass es auf EU-Ebene keinen einheitlichen Rechenschaftsmechanismus gibt, der alle damit zusammenhängenden Fragen unabhängig untersuchen könnte, einschließlich der Rolle der griechischen Behörden, der Rolle von Frontex und der Rolle anderer einschlägiger Institutionen wie der Europäischen Kommission, die für die Einhaltung der Grundrechtebestimmungen der EU-Verträge verantwortlich ist.

Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

Beziehungen von Frontex zu den Behörden der Mitgliedstaaten

Frontex hat sowohl im Allgemeinen als auch im Zusammenhang mit Such- und Rettungseinsätzen auf See umfangreiche Grundrechtsverpflichtungen. Diese Verpflichtungen wurden in Einsatzplänen, Dienstleistungsaufträgen für die Überwachung, Vorschriften und Verfahren festgelegt, in denen auch die unterschiedlichen Aufgaben und Zuständigkeiten der Agentur gegenüber den Behörden der Mitgliedstaaten festgelegt sind.

Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass Frontex gegen die einschlägigen Vorschriften und Verfahren verstoßen hat. Die Pläne und Verfahren laufen jedoch Gefahr, die Fähigkeit von Frontex einzuschränken, unabhängig zu handeln, um ihren Grundrechtsverpflichtungen nachzukommen.

Im Falle des Schiffswracks von Adriana verhinderten beispielsweise die Dienstanfragen, die die Überwachungstätigkeiten von Frontex regeln, zusammen mit den internationalen Such- und Rettungsregeln, dass Frontex ohne Zustimmung des griechischen RCC an die letzte bekannte Position des Bootes zurückkehrte. Ebenso wäre die Nichtbeachtung der Anordnung, ein Überwachungsflugzeug auf einen anderen Vorfall umzuleiten, ein Verstoß gegen diese Rechtsvorschriften und Vereinbarungen gewesen.

Die Folge davon und das Fehlen eines EU-Rechtsrahmens für die Suche und Rettung ist, dass Boote in Not, die Flüchtlinge und Asylbewerber befördern, sich nicht auf proaktive SAR-Operationen auf EU-Ebene verlassen können, um eine Rettung durchzuführen, und in erster Linie von den Behörden der Mitgliedstaaten abhängig sind.

Wenn Frontex Zweifel an der Einhaltung der Grundrechte durch einen Mitgliedstaat im Zusammenhang mit Such- und Rettungseinsätzen hat, macht es der derzeitige operative Rahmen schwierig, unabhängige Maßnahmen im Einklang mit diesen Zweifeln zu ergreifen.

Leider gibt es Situationen, in denen Frontex Grund zu Zweifeln hat, ob einige Mitgliedstaaten ihren Grundrechtsverpflichtungen nachkommen.

Diese Untersuchung ergab beispielsweise einen Vorfall, bei dem der RCC eines anderen Mitgliedstaats Frontex ausdrücklich aufforderte, keine Überwachungsflugzeuge in einen laufenden Notfall zu entsenden.

Das EU-Betrugsbekämpfungsamt (OLAF) stellte zuvor fest, dass die Überwachungsressourcen von Frontex absichtlich umgeleitet wurden, um zu vermeiden, dass es zu „Pushbacks“ kam.

Die Tragödie von Adriana ereignete sich nicht lange nach der Veröffentlichung der Feststellungen des OLAF, woraufhin der Exekutivdirektor von Frontex zurücktrat. 

Weniger als ein Jahr vor der Tragödie hatte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte sein Urteil gegen Griechenland in einem Fall erlassen, der einige Ähnlichkeiten mit der Adriana-Kennzeichnung aufweist, einschließlich einer von den griechischen nationalen Behörden zurückgewiesenen Behauptung, dass Handlungen der HCG dazu geführt hätten, dass ein Fischerboot, das Migranten beförderte, 2014 kentern musste, was zum Tod von 11 Menschen führte.

Die Tragödie von Adriana ereignete sich daher, als Frontex sich der jüngsten Geschichte der Bedenken hinsichtlich der Einhaltung der Grundrechtsverpflichtungen durch die griechischen Behörden voll bewusst war. Trotz dieses Bewusstseins verhinderten die derzeitigen Vorschriften, dass Frontex eine aktivere Rolle im Adriana-Vorfall einnahm.

Die Untersuchung ergab andere Fälle, in denen Frontex sich am Ort maritimer Notfälle aufhielt, sowie einen Fall, in dem Frontex versuchte, in einen Notfall zurückzukehren, aber von der zuständigen nationalen Behörde nicht dazu ermächtigt wurde.

Dies wirft ernste Fragen für die Beziehungen von Frontex zu den nationalen Behörden auf, aber auch im Hinblick auf ihr eigenes Verständnis oder ihre Anwendung ihrer Rolle und Pflichten im Zusammenhang mit den Grundrechten unter solchen Umständen.

Die Bürgerbeauftragte fordert die EU-Gesetzgeber auf, über diese klare Grundrechtslücke nachzudenken und sie anzugehen.

Nach den geltenden Rechtsvorschriften wäre es erforderlich, die Bestimmungen der Einsatzpläne oder die Bedingungen für die Anträge auf Luftüberwachung zu ändern, damit Frontex seinen Grundrechtsverpflichtungen besser nachkommen kann, z. B. durch die Aufrechterhaltung der Überwachung, wenn sie dies für erforderlich hält.

Dieser Grundsatz des „zweiten Augenpaares“, mit dem die Überwachung von Seenotfällen und anderen Vorfällen am Ort fortgesetzt werden soll, ist in verschiedenen internen Frontex-Empfehlungen dargelegt, die im Rahmen dieser Untersuchung überprüft wurden (einschließlich Empfehlungen des Amtes für Grundrechte und einer Arbeitsgruppe des Frontex-Verwaltungsrats), und ist ein ausdrückliches Ziel des Frontex-Grundrechte-Aktionsplans 2021.

Beendigung, Rücknahme oder Aussetzung der Zusammenarbeit mit nationalen Behörden

Die mangelnde Reaktion des griechischen RCC auf den Adriana-Vorfall sowie die allgemeine Besorgnis über die Nichteinhaltung der Grundrechtsverpflichtungen durch die griechischen Behörden werfen die Frage nach den Beziehungen von Frontex zu den Mitgliedstaaten auf.

Frontex erklärt, dass es nicht in seinem Zuständigkeitsbereich liegt, die Tätigkeiten der Behörden der Mitgliedstaaten zu überwachen.

Ist Frontex jedoch der Auffassung, dass die nationalen Behörden ihren SAR-Verpflichtungen ständig nicht nachkommen oder anderweitig an Grundrechtsverletzungen beteiligt sind, und/oder schränken die nationalen Behörden die Rolle und Kapazität von Frontex in Bezug auf die SAR ein, sollte dies den Exekutivdirektor dazu veranlassen, zu prüfen, ob der Schwellenwert erreicht wurde, der es Frontex ermöglichen würde, seine Tätigkeiten einzustellen, zurückzuziehen oder auszusetzen. Artikel 46 der Frontex-Verordnung (Verordnung (EU) 2019/1896) sieht diese Möglichkeit ausdrücklich vor.

Es ist nicht unwahrscheinlich, dass sich die Tragödie von Adriana wiederholen wird, es sei denn, es gibt wesentliche Änderungen des rechtlichen und operativen Rahmens für die Reaktion auf maritime Notfälle. Unter diesen Umständen besteht die Gefahr, dass die fortgesetzte Zusammenarbeit einer EU-Agentur und der EU-Behörden im Allgemeinen das Engagement der EU für den Schutz von Menschenleben in Frage stellt.

Zuständigkeiten von Frontex in Bezug auf Notsignale

Die Frage, ob Frontex eine Mayday-Staffel hätte ausstellen sollen, als sie die stark überfüllte Adriana beobachtete, ist umstritten.

Organisationen der Zivilgesellschaft haben argumentiert, dass sie angesichts des überfüllten Charakters des Bootes und des sichtbaren Fehlens von Rettungswesten zusätzlich zu den Berichten über Todesfälle auf der Adriana, einschließlich der von Kindern, hätte berichten müssen. Der Bericht des Frontex-Grundrechtsbüros über schwerwiegende Vorfälle kam zu dem Schluss, dass Frontex, obwohl es seinen Verpflichtungen nachgekommen ist, in Zukunft ähnliche Fälle gründlicher prüfen sollte, ob eine Mayday-Weiterleitung herausgegeben werden sollte, insbesondere wenn die nationalen Behörden keine Informationen über ihre Bewertung und Reaktion bereitstellen.

Frontex begründete, warum es dies tun sollte oder nicht tun konnte, einschließlich der Art und Weise, wie es den Status des Bootes auf der Grundlage seiner Sichtung bewertete, der Tatsache, dass die griechischen Behörden bereits davon ausgegangen wurden, dass sie eine Reaktion koordinierten, und der Sicherheitsauswirkungen von Mayday-Anrufen. Diese Gründe werden in der Entscheidung über diese Untersuchung näher erläutert.

Der Europäische Bürgerbeauftragte ist in keiner Weise in der Lage, eine Entscheidung zu treffen.

Die Untersuchung ergab jedoch, dass Frontex trotz des sehr spezifischen und komplexen Charakters seiner Überwachungstätigkeiten keine internen Leitlinien für die Herausgabe von Mayday-Anrufen hat. Die Untersuchung ergab auch, dass Frontex in früheren Fällen Mayday-Relais herausgegeben hat.

Es lässt sich nicht sagen, ob die Ausstellung einer Mayday-Staffel zum Zeitpunkt der ersten Überwachung der Adriana durch Frontex Leben gerettet hätte, aber das Boot kenterte schließlich mit dem Gesamtverlust von mehr als 600 Menschen.

Frontex sollte daher darüber nachdenken, ob die Parameter, anhand derer es maritime Notfälle bewertet, die es durch seine Überwachung erkennt, und die daraus resultierende potenzielle Notwendigkeit, Mayday-Relais herauszugeben, breit genug sind, um die besonderen Elemente von Migrantenbooten und die Überwachungstätigkeiten von Frontex einzubeziehen.

Die Ergebnisse dieser Überlegungen sollten in klaren Leitlinien für das Frontex-Personal festgehalten werden.

Wie Frontex Informationsquellen bewertet

Frontex berücksichtigt nur offizielle Informationen oder Informationen, die es selbst überprüfen kann. Sie sollte auch darüber nachdenken, wie besser auf inoffizielle Berichte, z. B. von NRO, reagiert werden kann, die möglicherweise wichtige Informationen zu übermitteln haben, und wie diese in ihre Bewertungen einbezogen werden können. Den gemeldeten Gefahren für Kinder sollte höchste Priorität eingeräumt werden.

Abschließende Bemerkungen

Dies sind die wichtigsten Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten in Bezug auf die Fähigkeit von Frontex, seinen Grundrechtsverpflichtungen bei Such- und Rettungseinsätzen nachzukommen. Weitere Vorschläge, wie Frontex seine Tätigkeiten verbessern kann, um den bestehenden Grundrechtsverpflichtungen besser nachzukommen, sind in dem Beschluss zum Abschluss der Untersuchung enthalten.

Die Europäische Union projiziert ihre Identität durch das Prisma ihres Engagements für die Rechtsstaatlichkeit und die Grundrechte. Nach der Tragödie von Adriana sollte sie die Gelegenheit nutzen, diese Identität durch Reflexion und durch Handlungen zu stärken, die eine solche Tragödie so weit wie möglich verhindern würden.

 

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, 26.2.2024