Antecedentes de la investigación de oficio

1. La presente investigación se refiere a los esfuerzos de la Comisión Europea por hacer que las negociaciones de la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (ATCI) sean transparentes y accesibles al público. La Comisión está negociando actualmente este acuerdo en nombre de la Unión. Si se acuerda, el TTIP será supuestamente el mayor acuerdo bilateral de libre comercio de la historia. Dará forma a las futuras reglas y normas en ámbitos como la seguridad alimentaria, los automóviles, los productos químicos, los productos farmacéuticos, la energía, el medio ambiente y el lugar de trabajo.

La investigación

2. La Defensora del Pueblo señaló, cuando inició esta investigación [1], que la Comisión había realizado esfuerzos reales para hacer transparente el proceso de negociación de la ATCI y promover la participación pública. La Comisión había publicado numerosos documentos y elaborado listas de reuniones en relación con la ATCI. Al mismo tiempo, se produjeron retrasos en la respuesta a algunas solicitudes de documentos de la ATCI. También se expresó preocupación por el hecho de que determinadas partes interesadas externas recibieran acceso privilegiado y por la divulgación no autorizada de documentos.

3. La Defensora del Pueblo señaló que un enfoque proactivo de la transparencia podría hacer que el proceso de negociación fuera más legítimo a los ojos de los ciudadanos. En su carta de apertura de esta investigación, hizo una serie de sugerencias, animando a la Comisión a publicar documentos de forma proactiva y a facilitar información sobre las reuniones.

4. A continuación, el Defensor del Pueblo llevó a cabo una consulta pública en la que invitó a presentar ideas para ayudar a la Comisión a hacer que las conversaciones fueran más transparentes y accesibles. La Defensora del Pueblo también recibió el dictamen de la Comisión en este caso. La decisión del Defensor del Pueblo tiene en cuenta este material.

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

5. La Defensora del Pueblo recibió 315 comunicaciones a su buzón de consulta pública y más de 6 000 correos electrónicos en total sobre esta cuestión. El informe de la consulta pública está disponible en el sitio web del Defensor del Pueblo [2].

6. En su dictamen [3], la Comisión respondió a las dos preguntas formuladas por el Defensor del Pueblo, a saber: a) ¿Qué aprendizaje ha logrado la Comisión con las solicitudes de acceso a documentos que ha tramitado hasta ahora en relación con la ATCI? b) ¿Podría explicar la Comisión si tiene una política de compartir selectivamente determinados documentos de negociación con partes interesadas privilegiadas? La Comisión también respondió a las sugerencias del Defensor del Pueblo en relación con i) la publicación de documentos en su sitio web; ii) crear un registro público de los documentos de la ATCI; iii) garantizar que pueda tratar los documentos de terceros de manera transparente; iv) publicar listas en línea de reuniones con las partes interesadas; y v) las medidas que ha adoptado en relación con los documentos confidenciales de la ATCI.

7. En resumen, la Comisión declaró que:

• Publicar y actualizar periódicamente una lista de los documentos de la ATCI compartidos con el Parlamento y el Consejo y volver, en 2015, a la cuestión de la publicación en línea de los documentos relacionados con la ATCI publicados tras el acceso a las solicitudes de documentos.
• Comience a preguntar a las organizaciones, que proporcionan documentos escritos al comisario responsable de la ATCI, si están de acuerdo con la publicación de documentos tal como se entregan o en una versión no confidencial.
• Publicar información sobre todas las reuniones celebradas sobre cuestiones pertinentes por miembros de la Comisión, miembros del gabinete o directores generales con organizaciones y personas que trabajan por cuenta propia.
• Revisar las modalidades de acceso de las instituciones de la UE a la información y los documentos relacionados con la política comercial.

8. La Comisión también anunció que está dispuesta a examinar si estas medidas podrían ampliarse con el tiempo a otras negociaciones.

Evaluación del Defensor del Pueblo

Observaciones preliminares

9. El Tratado de la Unión Europea prevé que las decisiones se tomen de la manera más abierta y próxima posible a los ciudadanos. Además, con el fin de promover la buena gobernanza y garantizar la participación de la sociedad civil, las instituciones, órganos y organismos de la Unión deben llevar a cabo su trabajo de la manera más abierta posible. Sin embargo, los métodos tradicionales para llevar a cabo las negociaciones comerciales internacionales se caracterizan por la confidencialidad y la limitada participación pública. Estos métodos tradicionales están mal equipados para generar la legitimidad necesaria para el acuerdo ATCI, que, en su forma más ambiciosa, podría dar lugar a un mercado único transatlántico, con normas vinculantes en una amplia gama de ámbitos que afectan a la vida cotidiana de los ciudadanos.

10. Las respuestas a la consulta pública del Defensor del Pueblo confirman que los ciudadanos esperan y exigen el derecho a conocer la ATCI y a participar en ella. Las sugerencias del Defensor del Pueblo que se exponen a continuación tienen por objeto ayudar a la Comisión a satisfacer estas demandas públicas en la medida de lo posible y, de este modo, garantizar que las negociaciones y el posible acuerdo gocen de legitimidad y confianza pública. Dado el destino del ACTA (Acuerdo Comercial de Lucha contra la Falsificación)[4], la Defensora del Pueblo considera que las consideraciones de eficacia también deben llevar a la Comisión a tener en cuenta estas sugerencias a medida que avancen las negociaciones.

A. Mayor acceso del público a los documentos de negociación

11. La Comisión ha realizado esfuerzos reales para mejorar la transparencia del proceso de negociación de la ATCI. Ha puesto a disposición, por primera vez, determinadas categorías de documentos de negociación. De gran importancia es la Comunicación de la Comisión de 25 de noviembre de 2014 [5], que establece que la Comisión hará públicos todos los textos de negociación de la UE que comparte con los Estados miembros y el Parlamento (por ejemplo, propuestas formales de negociación sobre la parte «normas» del acuerdo comercial). La Comisión también ha publicado, en el contexto de la ATCI, una serie de posiciones iniciales de negociación de la UE.

12. La Comisión predica con el ejemplo a este respecto. En su Comunicación de 25 de noviembre de 2014, la Comisión declaró que su acción tendrá un impacto directo en el Consejo, ya que la publicación de los textos de negociación de la UE hará público en la práctica también el contenido de las directrices de negociación decididas por el Consejo (que ya han sido publicadas por el Consejo para las negociaciones de la ATCI, pero que aún no son públicas para otras negociaciones comerciales y de inversión en curso).

13. La Defensora del Pueblo reconoce que la Comisión debe crear un contexto en el que pueda negociar eficazmente con los Estados Unidos sobre la ATCI, a fin de lograr el mejor acuerdo posible para la Unión y sus ciudadanos [6]. Esto puede implicar que la Comisión pueda mantener legítimamente la confidencialidad de determinadas informaciones y documentos, al menos durante determinadas fases de las negociaciones. Sin embargo, para mantener la legitimidad del proceso de negociación, cualquier política de no divulgación debe estar debidamente justificada.

14. La presente investigación no pretende determinar qué documentos concretos relativos a las negociaciones de la ATCI deben o no hacerse públicos [7]. No obstante, conviene subrayar que la Comisión debe interpretar restrictivamente cualquier excepción al derecho fundamental de acceso del público a los documentos. Si decide denegar el acceso público a los documentos de la ATCI, la Comisión debe presentar argumentos específicos, basados en el contenido de los documentos y en el contexto de la negociación, haciendo especial hincapié en el calendario de divulgación [8]. Si la divulgación de un documento, en un punto especialmente delicado de las negociaciones, perjudicara intereses legítimos, el acceso a dicho documento puede denegarse válidamente en ese momento.

15. En su comunicación de 25 de noviembre de 2014, en la que la Comisión se comprometió a hacer públicos determinados textos de negociación de la UE, la Comisión también declaró que "no debería haber intención de publicar" ningún documento estadounidense o documento común de negociación sin el acuerdo explícito de los Estados Unidos. Si bien, como se ha señalado anteriormente, el Defensor del Pueblo no puede, sin haber visto documentos específicos, orientar a la Comisión en cuanto a qué documentos de la ATCI deben o no hacerse públicos, es necesario pronunciarse sobre la declaración anterior.

16. Las normas de la UE sobre el acceso del público a los documentos [9] prevén, en relación con los documentos de terceros [10], como los documentos originarios de los Estados Unidos, que se consulte al tercero con vistas a evaluar si se aplica una excepción al acceso del público, a menos que esté claro que el documento debe o no divulgarse. Nada impide que la Comisión opte por consultar con los Estados Unidos también en relación con los documentos elaborados con los negociadores estadounidenses, como los documentos comunes de negociación.

17. En una carta, de 5 de julio de 2013 [11], titulada «Acuerdos sobre los documentos de negociación de la ATCI», el negociador principal de la UE para la ATCI (un director de la Comisión) confirmó al negociador principal de los Estados Unidos que la Comisión consultará con los Estados Unidos en relación con la divulgación de información [12] con el fin de ayudarle a llegar a una opinión sobre la sensibilidad del documento.

18. No obstante, al llevar a cabo dichas consultas, la Comisión debe tener en cuenta que siempre está legalmente obligada a cumplir las normas sobre acceso del público a los documentos establecidas en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Una lectura cuidadosa de la carta mencionada establece que no contiene ningún compromiso por parte de la UE, lo que limitaría la plena aplicación del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 [13].

19. En la carta de 5 de julio de 2013, el negociador principal de la UE declaró que la aplicación de cualquier excepción al acceso del público se evaluará caso por caso, en función del contenido de los documentos. El Defensor del Pueblo señala que, en lo que respecta a la excepción al acceso del público relativa a las relaciones internacionales, esta excepción no se aplica simplemente porque el objeto de un documento se refiera a las relaciones internacionales. Por el contrario, es necesario demostrar, sobre la base del contenido de un documento solicitado, que su divulgación perjudicaría el interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales.

20. Existe un interés público en mantener la confianza de cualquier socio internacional de la UE que formule solicitudes razonables y bien fundamentadas de no divulgación de documentos, basadas en la necesidad de proteger los intereses legítimos del socio internacional. Sin embargo, no existe ningún interés público por lo que respecta a las relaciones internacionales en cumplir con las solicitudes injustificadas o irrazonables de no divulgar documentos. Considerar lo contrario implicaría que el socio internacional tendría un veto sin restricciones sobre la divulgación de cualquier documento de este tipo en posesión de las instituciones de la UE [14].

21. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo opina que, si una solicitud de los Estados Unidos de no divulgar un documento está motivada y esa razón se basa en intereses legítimos de los Estados Unidos, la Comisión debe tener en cuenta dicha solicitud al examinar si debe divulgar el documento. Sin embargo, las autoridades estadounidenses no pueden esperar que cualquier relación adecuada con la UE sea "socavada" simplemente porque la UE se niega a cumplir con una solicitud irrazonable o irrazonable de los Estados Unidos. En este contexto, el mero hecho de que Estados Unidos desagrade la publicación de un documento no es suficiente para activar la excepción en relación con el menoscabo del interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales.

22. La Defensora del Pueblo subraya, en relación con lo anterior, que cualquier falta de voluntad para justificar adecuadamente las decisiones de no divulgar los documentos de la ATCI podría tener consecuencias negativas considerables. El derecho de los ciudadanos de la UE a tener acceso público a los documentos en poder de las instituciones de la UE es un derecho fundamental destinado a garantizar que puedan participar en la toma de decisiones de la UE y exigir responsabilidades a la UE y a sus instituciones. Este derecho profundiza el carácter democrático de la UE y sus instituciones.  Las respuestas a la consulta pública de la Defensora del Pueblo han puesto de manifiesto la importancia que las partes interesadas conceden a los documentos, como los textos consolidados que contienen las posiciones de la UE y de los Estados Unidos.  Por consiguiente, es fundamental que la Comisión informe a los Estados Unidos de la importancia de poner a disposición del público de la UE, en particular, textos comunes de negociación antes de que se concluya el acuerdo ATCI. La Comisión también debe informar a los EE.UU. de la necesidad de justificar cualquier solicitud de no divulgar un documento determinado. Este razonamiento debe convencer a la Comisión.

23.  La pronta publicación de los textos comunes de negociación permitiría informar oportunamente a los negociadores sobre las secciones del acuerdo que plantean problemas particulares. El Defensor del Pueblo asume que es preferible conocer estos problemas más pronto que tarde, de modo que puedan abordarse de manera eficaz.

24. Por último, en relación con esta cuestión, algunos participantes en la consulta pública del Defensor del Pueblo sostuvieron que, como mínimo, los diputados al Parlamento Europeo deberían estar en condiciones de examinar el proyecto y las versiones finales del acuerdo en nombre de sus electores. Aunque el acceso del Parlamento a los documentos no forma parte de esta investigación, la Defensora del Pueblo acoge con satisfacción el anuncio de la Comisión, también de 25 de noviembre de 2014, de que ampliará el acceso a determinados documentos de negociación a todos los diputados al Parlamento Europeo. El Defensor del Pueblo reconoce la especial responsabilidad democrática de los diputados al Parlamento Europeo en el control de las negociaciones en nombre de sus electores.

B. Divulgación más proactiva de los documentos

25. Los ciudadanos son cada vez más conscientes de que la ATCI producirá normas que repercutirán en ellos de manera análoga a cómo les afecta la legislación. Por lo tanto, existe un interés público significativo en los documentos generados como resultado de las negociaciones de la ATCI, como lo confirman las respuestas a la consulta del Defensor del Pueblo. La Comisión aporta nuevas pruebas de este interés en su dictamen. Desde enero de 2013, la DG Comercio ha respondido a treinta solicitudes iniciales de acceso a documentos relacionadas con la ATCI. Concedió acceso (total o parcial) a 520 de los 807 documentos evaluados.

26. El dictamen de la Comisión también sugiere que estos solicitantes de acceso a los documentos están, en general, satisfechos con la forma en que la Comisión ha tramitado su solicitud. Solo el 20 % optó por pedir a la Comisión que reconsiderara su respuesta a su solicitud inicial [15]. Hasta la fecha, solo una persona ha presentado posteriormente una reclamación ante el Defensor del Pueblo.

27. La Comisión ha atendido bien muchas de las solicitudes de acceso a documentos sobre la ATCI. Sin embargo, el gran número de solicitudes de este tipo lleva al Defensor del Pueblo a preguntarse si no sería más eficiente y eficaz que la Comisión examinara la cuestión del acceso, en la medida de lo posible, desde el principio. Para ello, la Comisión necesita un proceso que tenga como hipótesis subyacente que el público quiere tener acceso a todos los documentos de la ATCI [16]. La Comisión debe llevar a cabo una evaluación sobre si un documento de la ATCI puede hacerse público tan pronto como el documento en cuestión se haya finalizado internamente y posteriormente a intervalos regulares y predeterminados (incluido, entre otros, el momento en que el documento se presente en las negociaciones). Si no se aplica ninguna excepción, la Comisión debe publicar proactivamente el documento en cuestión. Si un documento no puede hacerse público de forma proactiva, la referencia del documento (y, si es posible, su título) debe hacerse pública, junto con una explicación de por qué no puede ponerse a disposición del público.

28. Este enfoque proactivo no implica que la Comisión tendría que publicar más documentos de los que se habrían publicado si la Comisión se hubiera limitado a esperar para recibir las solicitudes. Sin embargo, esta «distribución anticipada» i) facilitaría a los ciudadanos el acceso a los documentos pertinentes lo antes posible y sin necesidad de solicitarlos, simplificando así el ejercicio del derecho fundamental de acceso; ii) garantizar que la Comisión sea y se considere lo más transparente posible sobre los documentos de la ATCI que posee y sobre lo que puede y no puede divulgarse de forma proactiva; iii) subrayar a los ciudadanos la determinación de la Comisión de responder a una necesidad legítima de mayor información sobre las negociaciones de la ATCI; y iv) reforzar la legitimidad del proceso de ATCI y, en términos más generales, de la Comisión y de la UE.

29. Además, el enfoque proactivo no debería requerir más recursos que esperar a recibir las solicitudes. Las respuestas a la consulta pública del Defensor del Pueblo sugieren que la Comisión va a recibir solicitudes de acceso a estos documentos de todos modos y, por lo tanto, tendrá que analizar los documentos en cuestión en algún momento. El enfoque recomendado por el Defensor del Pueblo simplemente implica que el análisis pertinente se realice en una fase anterior.

30. También con el fin de simplificar el ejercicio del derecho fundamental de acceso público de los ciudadanos y garantizar la transparencia de la Comisión sobre los documentos que posee, la Defensora del Pueblo sugirió, en su carta de apertura de esta investigación, que la Comisión estableciera un registro público de los documentos de la ATCI.

31. Como parte de su Comunicación de 25 de noviembre de 2014, la Comisión anunció que publicaría y actualizaría periódicamente una lista de documentos (no clasificados) de la ATCI que se comparten con el Parlamento y el Consejo. Esto se hará a través de su sitio web específico sobre política comercial. También se estudiará la posibilidad de incluir documentos clasificados en la lista.

32. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción este anuncio y anima encarecidamente a la Comisión a garantizar que la lista de documentos de la ATCI que debe publicarse en su sitio web específico sobre política comercial sea exhaustiva. La Comisión ha explicado que, al tramitar las solicitudes de acceso a los documentos de la ATCI, se dedicó un tiempo considerable a revisar un gran número de expedientes y correos electrónicos para identificar el material que puede entrar en el ámbito de una solicitud determinada. La Comisión también se refirió a la complejidad de dichas solicitudes, que a menudo implicaban a ocho o más unidades administrativas dentro de la Comisión; la presión excepcional sobre estas mismas personas en el marco de las negociaciones; el volumen total de solicitudes de documentos relacionados con el comercio tramitadas por la Comisión (de las cuales los documentos de la ATCI son solo una parte)[17]; y la forma comparativamente abierta en que se formulan muchas solicitudes. La Defensora del Pueblo considera que estas explicaciones justifican una lista exhaustiva de documentos de la ATCI aún más acuciante. Sería razonable, y en consonancia con las normas de acceso público, que la Comisión respondiera a solicitudes imprecisas remitiendo al solicitante a la lista de documentos de la ATCI para que el solicitante pueda aclarar la solicitud.

33. Por último, la Defensora del Pueblo reitera la sugerencia que hizo al inicio de esta investigación de que la Comisión publicara en su sitio web los numerosos documentos de la ATCI que ya ha publicado en respuesta a las solicitudes de acceso a documentos.

34. En su respuesta a esta sugerencia, la Comisión explica que puede ver ciertas ventajas si permitiera al público encontrar información sin necesidad de presentar solicitudes; por otra parte, en tales circunstancias sería útil establecer las garantías procedimentales necesarias para garantizar que dicha publicación suprima la necesidad de que la Comisión identifique los mismos documentos en futuras solicitudes. Si la Comisión adoptase esta práctica, su introducción debería ser gradual y estar vinculada a la adaptación de las herramientas informáticas actuales, a fin de automatizar el proceso de publicación de dicha información y garantizar que la carga de trabajo asociada no sea desproporcionada. 

35. La Comisión explica además que estas consideraciones no pueden limitarse a la ATCI. Dada la naturaleza transversal de la propuesta, posiblemente podrían publicarse todos los documentos publicados con arreglo a las normas de acceso a los documentos. Esto requiere una mayor reflexión por parte de los servicios centrales de la Comisión. La Comisión seguirá reflexionando sobre esta cuestión y volverá a tratarla a principios de 2015, cuando responderá a las conclusiones de la Defensora del Pueblo en esta investigación.

36. La Defensora del Pueblo observa que, en su Resolución de 11 de marzo de 2014 sobre el acceso del público a los documentos [18], el Parlamento pidió a las instituciones que establecieran registros públicos de documentos con estructuras claras y accesibles, una buena funcionalidad de búsqueda, información actualizada periódicamente sobre nuevos documentos producidos y registrados, la inclusión de referencias a documentos no públicos y, para ayudar a los usuarios públicos, orientaciones sobre los tipos de documentos conservados en un registro determinado. La Comisión debería dar seguimiento a esta petición del Parlamento, como prioridad en relación con los documentos de la ATCI. De hecho, es importante que la Comisión ponga a disposición los documentos pertinentes, o al menos una referencia a ellos, de manera estructurada para que el público pueda identificar fácilmente los documentos que más le interesan. La Comisión también podría publicar una página web con enlaces a los documentos solicitados con frecuencia o a los documentos que más se han descargado.

C. Participación pública más equilibrada y transparente

37. Mejorar el alcance y la intensidad de la participación de los ciudadanos en el trabajo de las instituciones de la UE refuerza el carácter democrático de la Unión. La participación ciudadana es especialmente importante en ámbitos como la ATCI, que tienen una estrecha relación con el proceso legislativo.

38. La transparencia facilita la participación ciudadana al garantizar el acceso a la información y los medios para participar en el proceso de gobernanza al que están sujetos los ciudadanos. En el contexto de la ATCI, el público solo puede ayudar a configurar el acuerdo final si está informado a lo largo de todo el proceso y, por lo tanto, facultado para contribuir a él de manera oportuna.

39. Las referencias en el Tratado de la Unión Europea a «un diálogo abierto, transparente y regular», a los puntos de vista que se intercambian «públicamente» y a las acciones «coherentes y transparentes» subrayan que el propio proceso de participación no debe estar protegido del escrutinio público. 

40. La Comisión ha tratado activamente de mejorar la participación pública en relación con la ATCI. Como reconocieron los participantes en la consulta pública del Defensor del Pueblo, la Comisión ha adoptado una serie de enfoques innovadores para las formas más estructuradas de participación, como la creación de un grupo consultivo y la celebración de sesiones informativas con las partes interesadas durante y al final de las rondas de negociación. Las medidas proactivas de transparencia que ha adoptado, como la publicación de documentos de posición iniciales, también favorecen el fomento de una participación efectiva.

41. El informe sobre la consulta pública del Defensor del Pueblo contiene una serie de medidas prácticas adicionales que la Comisión podría adoptar para promover la participación. A modo de ejemplo, la Comisión podría organizar reuniones más frecuentes de partes interesadas específicas [19]. La Defensora del Pueblo anima a la Comisión a tener en cuenta las sugerencias pertinentes esbozadas en la sección «Participación pública» de su informe de consulta pública. 

42. Además de las formas de participación más estructuradas, existen formas menos estructuradas que implican, en su mayor parte, reuniones bilaterales y correspondencia con la Comisión. Un número abrumador de respuestas a la consulta pública de la Defensora del Pueblo expresó su preocupación por la percepción del predominio empresarial de las reuniones y contactos con la Comisión en relación con la ATCI y la necesidad de una mayor transparencia a este respecto. 

43. En su carta de apertura de esta investigación, la Defensora del Pueblo hizo una serie de sugerencias a la Comisión destinadas a abordar estas cuestiones de equilibrio y transparencia. En concreto, la Defensora del Pueblo sugirió que la Comisión estudiara la posibilidad de establecer y publicar listas en línea de las reuniones que celebra con las partes interesadas en relación con la ATCI, así como los documentos conexos.

44. En su dictamen, la Comisión señaló que el presidente Juncker había invitado a cada miembro de la Comisión entrante a «hacer públicos todos los contactos y reuniones que mantenemos con organizaciones profesionales o personas que trabajan por cuenta propia sobre cualquier asunto relacionado con la elaboración y aplicación de las políticas de la UE». La Comisión confirmó esta nueva política para los comisarios, los miembros del Gabinete y los directores generales, con efecto a partir del 1 de diciembre de 2014, mediante decisiones de 25 de noviembre de 2014 [20]. El Defensor del Pueblo acogió con satisfacción públicamente esta evolución.

45. Sobre la base de este primer paso, el Defensor del Pueblo formula la siguiente sugerencia: La Comisión debe, al menos en el contexto de la ATCI, ampliar estas obligaciones de transparencia en relación con las reuniones con organizaciones profesionales o personas que trabajan por cuenta propia, a los niveles de director, jefe de unidad y negociador. Esto debe incluir los nombres de todos los participantes en dichas reuniones.

46. También es importante el contenido de lo que los representantes de intereses debaten con la Comisión y los documentos que intercambian con ella. La propia Comisión confirmó que los solicitantes de acceso a los documentos de la ATCI expresaron un interés considerable en los informes de las reuniones y la correspondencia con la industria.

47. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción la respuesta de la Comisión a la sugerencia que hizo a este respecto. En concreto, la Comisión anunció que está dispuesta a pedir a las organizaciones empresariales, grupos de presión u ONG que presenten documentos al miembro de la Comisión responsable de las negociaciones de la ATCI, si el documento (o una versión no confidencial del mismo) puede publicarse. La Defensora del Pueblo considera que la Comisión debe ir más allá y confirmar que todas las presentaciones se publicarán a menos que el remitente dé buenas razones para la confidencialidad y proporcione un resumen no confidencial para su publicación. Además, la Comisión debe publicar proactivamente los órdenes del día de las reuniones y las actas de las reuniones que celebre sobre la ATCI con organizaciones empresariales, grupos de presión u ONG.

48. La Defensora del Pueblo también preguntó a la Comisión si tiene una política de compartir selectivamente determinados documentos de negociación con partes interesadas privilegiadas que, a su juicio, pueden desempeñar un papel en la configuración de la posición negociadora de la UE sobre determinados temas.  La Comisión respondió que no. Explicó que tiene una práctica establecida de compartir documentos de negociación con el Parlamento Europeo y con el Consejo. Además, en el caso de la ATCI, la Comisión comparte, con los miembros del grupo consultivo específico de la ATCI, los documentos de negociación de la UE, que se han compartido con los Estados miembros y el Parlamento Europeo. Sin embargo, ese grupo actúa en un contexto experto (institucional) y no puede equipararse a un grupo de "partes interesadas privilegiadas", dijo.

49. Sin embargo, la Comisión expresó su propia preocupación en relación con lo que denomina «el flujo constante de filtraciones de documentos clasificados («Restreint UE») y sensibles de la ATCI».

50. La Defensora del Pueblo destaca que su pregunta a la Comisión pretendía determinar si los documentos de la ATCI se comparten selectivamente con terceras partes interesadas no institucionales, como grupos industriales, organizaciones de la sociedad civil o particulares. Su pregunta no se refiere a cuál debería ser la política adecuada en relación con la divulgación de documentos a los agentes institucionales, como el Parlamento y el Consejo. El Defensor del Pueblo subraya que el Parlamento y el Consejo no son terceros en estas negociaciones. Por lo tanto, no pueden equipararse a un grupo de «partes interesadas privilegiadas». Por lo que se refiere a la divulgación de lo que el Defensor del Pueblo denomina «partes interesadas privilegiadas», el Defensor del Pueblo no ha visto pruebas concretas que cuestionen la afirmación inequívoca de la Comisión de que no tiene una política de divulgación a favor de las «partes interesadas privilegiadas». La Defensora del Pueblo espera que la Comisión garantice que los documentos que se divulguen a determinadas terceras partes interesadas se divulguen a todos, garantizando así que todos los ciudadanos reciban el mismo trato.

51. Por lo que se refiere a la representación equilibrada, el Defensor del Pueblo acoge con satisfacción la declaración, esbozada en los «Métodos de trabajo de la Comisión Europea 2014-2019»[21], de que los miembros de la Comisión deben tratar de garantizar un equilibrio y una representatividad adecuados en las partes interesadas con las que se reúnen. Los métodos de trabajo también establecen que, por regla general, los miembros de la Comisión no deben reunirse con organizaciones profesionales o personas que trabajan por cuenta propia que no estén inscritas en el Registro de transparencia.

52. Si bien estas medidas son realmente loables, la Comisión debe examinar cómo ampliar, a niveles inferiores al nivel de comisario, las obligaciones (también en relación con el Registro de transparencia) destinadas a garantizar un equilibrio y una representatividad adecuados en sus reuniones con organizaciones profesionales o personas que trabajan por cuenta propia sobre la ATCI. Estas obligaciones podrían ampliarse, por ejemplo, a los niveles de director, jefe de unidad y negociador.

Los beneficios de una mayor transparencia 

53. El informe del Defensor del Pueblo sobre la consulta pública describe en detalle el impacto que los encuestados creen que tendrá una mayor transparencia en las negociaciones de la ATCI y en el propio acuerdo. Ese impacto se considera abrumadoramente positivo, que van desde una mayor legitimidad, una mayor confianza, un debate educado y un mejor acuerdo en cuanto al fondo.

54. La Defensora del Pueblo es consciente de los argumentos de que, dada la complejidad de las cuestiones relacionadas con la ATCI, una mayor transparencia podría dar lugar a confusión y malentendidos entre los ciudadanos. En opinión del Defensor del Pueblo, estos argumentos son profundamente erróneos. La única manera efectiva de evitar la confusión y la incomprensión pública es una mayor transparencia y un mayor esfuerzo proactivo para informar el debate público. En su opinión, si la Comisión considera que un documento puede ser objeto de interpretaciones erróneas, debería limitarse a proporcionar las explicaciones necesarias cuando divulgue el documento. También debe colaborar con quienes expresan preocupaciones legítimas.

55. En términos más generales, si se garantiza al público, en relación con la ATCI, que i) se le ha informado de los hechos; ii) facultados para comprender lo que está en juego; y iii) si se les permite comunicar sus preocupaciones, preguntas y sugerencias y reciben una respuesta motivada, se reforzarán las credenciales democráticas y la legitimidad de la Unión y se reforzará la confianza en sus instituciones.

Conclusión

Al concluir esta investigación, el Defensor del Pueblo acoge con satisfacción la respuesta de la Comisión hasta la fecha y formula las siguientes sugerencias adicionales. La Comisión debería:

1. Informar a los EE.UU. de la importancia de poner a disposición del público de la UE, en particular, textos comunes de negociación antes de que se concluya el acuerdo ATCI. La Comisión también debe informar a los Estados Unidos de la necesidad de justificar cualquier solicitud de no divulgar un documento determinado. Este razonamiento debe convencer a la Comisión.

2. Llevar a cabo una evaluación sobre si un documento de la ATCI puede hacerse público tan pronto como el documento en cuestión se haya finalizado internamente y posteriormente a intervalos regulares y predeterminados (incluido, entre otros, el momento en que el documento se presente en las negociaciones). Si no se aplica ninguna excepción, la Comisión debe publicar proactivamente el documento en cuestión. Si un documento no puede hacerse público de forma proactiva, la referencia del documento (y, si es posible, su título) debe hacerse pública, junto con una explicación de por qué el documento no puede estar disponible.

3. Garantizar que la lista de documentos de la ATCI que debe publicarse en su sitio web específico sobre política comercial sea exhaustiva.

4. Publicar en su sitio web los numerosos documentos de la ATCI que ya ha publicado en respuesta a las solicitudes de acceso a los documentos.

5. Tener en cuenta las sugerencias pertinentes expuestas en la sección «Participación pública» del informe de consulta pública del Defensor del Pueblo.

6. Ampliar las obligaciones de transparencia en relación con las reuniones con organizaciones profesionales o personas que trabajan por cuenta propia, en el contexto de la ATCI, a los niveles de director, jefe de unidad y negociador. Esto debe incluir los nombres de todos los participantes en dichas reuniones.

7. Publicar proactivamente los órdenes del día de las reuniones y las actas de las reuniones que celebre sobre la ATCI con organizaciones empresariales, grupos de presión u ONG.

8. Examinar cómo ampliar, a niveles inferiores al nivel de comisario, las obligaciones (también en relación con el Registro de transparencia) destinadas a garantizar un equilibrio y una representatividad adecuados en sus reuniones con organizaciones profesionales o personas que trabajan por cuenta propia sobre la ATCI. Estas obligaciones podrían ampliarse, por ejemplo, a los niveles de director, jefe de unidad y negociador.

9. Confirmar que todas las comunicaciones de las partes interesadas que se le presenten en el contexto de la ATCI se publicarán a menos que el remitente justifique debidamente la confidencialidad y facilite un resumen no confidencial para su publicación.

10. Garantizar que los documentos que se divulguen a determinadas terceras partes interesadas se divulguen a todos, garantizando así que todos los ciudadanos reciban el mismo trato.

Se informará a la Comisión de esta decisión. La Comisión debe indicar cómo y cuándo aplicará cada medida sugerida. Dado que las negociaciones están en curso, sería útil que la Comisión hiciera un seguimiento en un plazo de dos meses, a más tardar el 6 de marzo de 2015.

Emily O'Reilly

Estrasburgo, 6 de enero de 2015