Antecedentes de la investigación por iniciativa propia

1. La presente investigación se refiere a los esfuerzos de la Comisión Europea por hacer que las negociaciones de la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (ATCI) sean transparentes y accesibles al público. La Comisión está negociando actualmente este acuerdo en nombre de la Unión. Si se acuerda, se dice que el TTIP será el mayor acuerdo bilateral de libre comercio de la historia. Dará forma a las futuras reglas y normas en ámbitos como la seguridad alimentaria, los automóviles, los productos químicos, los productos farmacéuticos, la energía, el medio ambiente y el lugar de trabajo.

La investigación

2. La Defensora del Pueblo señaló, cuando inició esta investigación [1], que la Comisión había hecho verdaderos esfuerzos para que el proceso de negociación de la ATCI fuera transparente y para promover la participación pública. La Comisión había publicado numerosos documentos y elaborado listas de reuniones en relación con la ATCI. Al mismo tiempo, se produjeron retrasos en la respuesta a algunas solicitudes de documentos de la ATCI. También se expresó preocupación por el acceso privilegiado de determinadas partes interesadas externas y por la divulgación no autorizada de documentos.

3. El Defensor del Pueblo señaló que un enfoque proactivo de la transparencia podría hacer que el proceso de negociación fuera más legítimo a los ojos de los ciudadanos. En su carta de apertura de esta investigación, hizo una serie de sugerencias, alentando a la Comisión a publicar documentos de forma proactiva y a poner a disposición información sobre las reuniones.

4. A continuación, el Defensor del Pueblo llevó a cabo una consulta pública, invitando a ideas para ayudar a la Comisión a hacer que las conversaciones fueran más transparentes y accesibles. El Defensor del Pueblo también recibió el dictamen de la Comisión en este caso. La decisión del Defensor del Pueblo tiene en cuenta este material.

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

5. La Defensora del Pueblo recibió 315 observaciones en su buzón de consulta pública y más de 6 000 correos electrónicos en total sobre esta cuestión. El informe de la consulta pública puede consultarse en el sitio web del Defensor del Pueblo [2].

6. En su dictamen [3], la Comisión respondió a las dos preguntas formuladas por el Defensor del Pueblo, a saber: a) ¿Qué enseñanzas ha obtenido la Comisión de las solicitudes de acceso a documentos que ha tratado hasta ahora en relación con la ATCI? b) ¿Podría explicar la Comisión si tiene una política de intercambio selectivo de determinados documentos de negociación con partes interesadas privilegiadas? La Comisión también respondió a las sugerencias del Defensor del Pueblo en relación con i) la publicación de documentos en su sitio web; ii) el establecimiento de un registro público de documentos de la ATCI; iii) la garantía de que puede tratar los documentos de terceros de manera transparente; iv) la publicación de listas en línea de reuniones con las partes interesadas; y v) las medidas que ha adoptado en relación con los documentos confidenciales de la ATCI.

7. En resumen, la Comisión declaró que:

• Publicar y actualizar periódicamente una lista de documentos de la ATCI compartidos con el Parlamento y el Consejo y volver, en 2015, a la cuestión de la publicación en línea de documentos relacionados con la ATCI publicados tras el acceso a las solicitudes de documentos.
• Comience a preguntar a las organizaciones, que proporcionan documentos escritos al Comisario responsable de la ATCI, si están de acuerdo con la publicación de los documentos entregados o en una versión no confidencial.
• Publicar información sobre todas las reuniones celebradas sobre cuestiones pertinentes por los miembros de la Comisión, los miembros del gabinete o los directores generales con organizaciones y personas que trabajan por cuenta propia.
• Revisar las modalidades de acceso de las instituciones de la UE a la información y los documentos relacionados con la política comercial.

8. La Comisión también anunció que está dispuesta a examinar si estas medidas podrían ampliarse con el tiempo a otras negociaciones.

Evaluación del Defensor del Pueblo

Observaciones preliminares

9. El Tratado de la Unión Europea prevé que las decisiones se adopten de la manera más abierta y próxima posible a los ciudadanos. Además, con el fin de promover la buena gobernanza y garantizar la participación de la sociedad civil, las instituciones, órganos y organismos de la Unión deben llevar a cabo su trabajo de la manera más abierta posible. Sin embargo, los métodos tradicionales para llevar a cabo negociaciones comerciales internacionales se caracterizan por la confidencialidad y una participación pública limitada. Estos métodos tradicionales están mal equipados para generar la legitimidad necesaria para el acuerdo ATCI, que, en su forma más ambiciosa, podría dar lugar a un mercado único transatlántico, con normas vinculantes en una amplia gama de ámbitos que repercuten en la vida cotidiana de los ciudadanos.

10. Las respuestas a la consulta pública del Defensor del Pueblo confirman que los ciudadanos esperan y exigen el derecho a saber y a participar en lo que respecta a la ATCI. Las sugerencias del Defensor del Pueblo que se exponen a continuación tienen por objeto ayudar a la Comisión a satisfacer estas demandas públicas en la medida de lo posible y, de este modo, garantizar que las negociaciones y el posible acuerdo gocen de legitimidad y confianza pública. Habida cuenta del destino del ACTA (Acuerdo Comercial contra la Falsificación)[4], el Defensor del Pueblo considera que las consideraciones de eficacia también deberían llevar a la Comisión a tener en cuenta estas sugerencias a medida que avanzan las negociaciones.

A. Mayor acceso del público a los documentos de negociación

11. La Comisión ha realizado verdaderos esfuerzos para mejorar la transparencia del proceso de negociación de la ATCI. Por primera vez, ha puesto a disposición determinadas categorías de documentos de negociación. De gran importancia es la Comunicación de la Comisión de 25 de noviembre de 2014 [5], que establece que la Comisión hará públicos todos los textos de negociación de la UE que comparta con los Estados miembros y el Parlamento (por ejemplo, propuestas formales de negociación sobre la parte «normas» del acuerdo comercial). La Comisión también ha publicado, en el contexto de la ATCI, una serie de posiciones iniciales de negociación de la UE.

12. La Comisión está predicando con el ejemplo a este respecto. En su Comunicación de 25 de noviembre de 2014, la Comisión declaró que su acción tendrá un impacto directo en el Consejo, ya que la publicación de los textos de negociación de la UE también hará público en la práctica el contenido de las directrices de negociación decididas por el Consejo (que ya han sido publicadas por el Consejo para las negociaciones de la ATCI, pero que aún no son públicas para otras negociaciones comerciales y de inversión en curso).

13. El Defensor del Pueblo reconoce que la Comisión debe crear un contexto en el que pueda negociar eficazmente con los Estados Unidos sobre la ATCI, a fin de lograr el mejor acuerdo posible para la Unión y sus ciudadanos [6]. Esto puede significar que la Comisión puede mantener legítimamente la confidencialidad de determinada información y documentos, al menos durante determinadas fases de las negociaciones. Sin embargo, para mantener la legitimidad del proceso de negociación, toda política de no divulgación debe estar debidamente justificada.

14. La presente investigación no tiene por objeto determinar qué documentos concretos relativos a las negociaciones de la ATCI deben o no hacerse públicos [7]. No obstante, conviene subrayar que la Comisión debe interpretar restrictivamente cualquier excepción al derecho fundamental de acceso del público a los documentos. Si decide denegar el acceso público a los documentos de la ATCI, la Comisión debe presentar argumentos específicos, basados en el contenido de los documentos y en el contexto de la negociación, haciendo especial hincapié en el calendario de divulgación [8]. Si la divulgación de un documento, en un momento particularmente delicado de las negociaciones, perjudicara intereses legítimos, el acceso a dicho documento puede denegarse válidamente en ese momento.

15. En su comunicación de 25 de noviembre de 2014, en la que la Comisión se comprometió a hacer públicos determinados textos de negociación de la UE, la Comisión también declaró que "no debería haber intención de publicar" ningún documento estadounidense o documento común de negociación sin el acuerdo explícito de los Estados Unidos. Si bien, como se ha señalado anteriormente, el Defensor del Pueblo no puede, sin haber visto documentos específicos, orientar a la Comisión sobre qué documentos de la ATCI deben o no hacerse públicos, es necesario pronunciarse sobre la declaración anterior.

16. Las normas de la UE sobre el acceso del público a los documentos [9] prevén, en relación con los documentos de terceros [10], como los documentos procedentes de los Estados Unidos, que se consulte al tercero con el fin de evaluar si se aplica una excepción al acceso del público, a menos que esté claro que el documento se divulgará o no. Nada impide que la Comisión opte por consultar con los Estados Unidos también en relación con los documentos elaborados con los negociadores estadounidenses, como los documentos comunes de negociación.

17. En una carta de 5 de julio de 2013 [11], titulada «Acuerdos sobre los documentos de negociación de la ATCI», el negociador principal de la UE para la ATCI (un director de la Comisión) confirmó al negociador principal de los EE.UU. que la Comisión consultará con los EE.UU. en relación con la divulgación de información [12] para ayudarle a llegar a un punto de vista sobre la sensibilidad del documento.

18. No obstante, al llevar a cabo dichas consultas, la Comisión debe tener en cuenta que siempre está legalmente obligada a cumplir las normas sobre acceso del público a los documentos establecidas en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Una lectura cuidadosa de la carta mencionada establece que no contiene ningún compromiso por parte de la UE, lo que limitaría la plena aplicación del Reglamento 1049/2001 [13].

19. En la carta, de 5 de julio de 2013, el negociador principal de la UE declaró que la aplicación de cualquier excepción al acceso del público se evaluará caso por caso, en función del contenido de los documentos. El Defensor del Pueblo señala que, en lo que respecta a la excepción al acceso del público relativa a las relaciones internacionales, esta excepción no se aplica simplemente porque el objeto de un documento se refiera a las relaciones internacionales. Por el contrario, es necesario demostrar, basándose en el contenido de un documento solicitado, que su divulgación perjudicaría el interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales.

20. Existe un interés público en mantener la confianza de cualquier socio internacional de la UE, que formula solicitudes razonables y fundamentadas de no divulgación de documentos, basadas en la necesidad de proteger los intereses legítimos del socio internacional. Sin embargo, no existe ningún interés público por lo que respecta a las relaciones internacionales en el cumplimiento de solicitudes injustificadas o irrazonables de no divulgar documentos. Considerar lo contrario implicaría que el socio internacional tendría un veto ilimitado sobre la divulgación de cualquier documento de este tipo que obre en poder de las instituciones de la UE [14].

21. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo opina que si una solicitud de los Estados Unidos de no divulgar un documento está motivada, y esa razón se basa en intereses legítimos de los Estados Unidos, la Comisión debe tener en cuenta esa solicitud al examinar si debe divulgar el documento. Sin embargo, las autoridades estadounidenses no pueden esperar que cualquier relación adecuada con la UE se vea "socavada" simplemente porque la UE se niega a cumplir con una solicitud irrazonable o irrazonable de los Estados Unidos. En este contexto, el mero hecho de que los EE.UU. desagraden que se publique un documento no es suficiente para activar la excepción en relación con el menoscabo del interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales.

22. El Defensor del Pueblo subraya, en relación con lo anterior, que cualquier falta de voluntad para justificar adecuadamente las decisiones de no divulgar documentos de la ATCI podría tener consecuencias negativas considerables. El derecho de los ciudadanos de la UE a tener acceso público a los documentos en poder de las instituciones de la UE es un derecho fundamental destinado a garantizar que puedan participar en la toma de decisiones de la UE y exigir responsabilidades a la UE y a sus instituciones. Este derecho profundiza el carácter democrático de la UE y sus instituciones.  Las respuestas a la consulta pública del Defensor del Pueblo han puesto de manifiesto la importancia que las partes interesadas conceden a los documentos, como los textos consolidados que contienen las posiciones de la UE y los Estados Unidos.  Por consiguiente, es fundamental que la Comisión informe a los EE.UU. de la importancia de poner a disposición del público de la UE, en particular, textos comunes de negociación antes de que finalice el acuerdo ATCI. La Comisión también debe informar a los Estados Unidos de la necesidad de justificar cualquier solicitud por su parte de no divulgar un documento determinado. Este razonamiento debe convencer a la Comisión.

23.  La pronta publicación de los textos comunes de negociación permitiría informar oportunamente a los negociadores sobre las secciones del acuerdo que plantean problemas particulares. El Defensor del Pueblo parte de la base de que es preferible tener conocimiento de estos problemas más pronto que tarde, de modo que puedan abordarse eficazmente.

24. Por último, algunos de los participantes en la consulta pública del Defensor del Pueblo alegaron que, como mínimo, los diputados al Parlamento Europeo deberían estar en condiciones de examinar el proyecto y las versiones finales del acuerdo en nombre de sus electores. Aunque el acceso del Parlamento a los documentos no forma parte de esta investigación, la Defensora del Pueblo acoge con satisfacción el anuncio de la Comisión, también de 25 de noviembre de 2014, de que ampliará el acceso a determinados documentos de negociación a todos los diputados al Parlamento Europeo. El Defensor del Pueblo reconoce la especial responsabilidad democrática de los diputados al Parlamento Europeo en el control de las negociaciones en nombre de sus electores.

B. Divulgación más proactiva de los documentos

25. Los ciudadanos son cada vez más conscientes de que la ATCI producirá normas que repercutirán en ellos de manera análoga a la forma en que la legislación repercute en ellos. Por lo tanto, existe un interés público significativo en los documentos generados como resultado de las negociaciones de la ATCI, como confirman las respuestas a la consulta del Defensor del Pueblo. La Comisión aporta una prueba más de este interés en su dictamen. Desde enero de 2013, la DG Comercio ha respondido a 30 solicitudes iniciales de acceso a documentos relacionadas con la ATCI. Dio acceso (total o parcial) a 520 de los 807 documentos evaluados.

26. El dictamen de la Comisión también sugiere que los solicitantes de acceso a los documentos están, en general, satisfechos con la forma en que la Comisión ha tramitado su solicitud. Solo el 20 % optó por pedir a la Comisión que reconsiderara su respuesta a su solicitud inicial [15]. Hasta la fecha, solo una persona ha presentado posteriormente una reclamación al Defensor del Pueblo.

27. La Comisión ha atendido bien muchas de las solicitudes de acceso a documentos sobre la ATCI. Sin embargo, el gran número de solicitudes de este tipo lleva al Defensor del Pueblo a preguntarse si no sería más eficiente y eficaz para la Comisión examinar la cuestión del acceso, cuando sea posible, desde el principio. Para ello, la Comisión necesita un proceso que suponga, como hipótesis subyacente, que el público desea tener acceso a todos los documentos de la ATCI [16]. La Comisión debe llevar a cabo una evaluación sobre si un documento de la ATCI puede hacerse público tan pronto como el documento en cuestión se haya finalizado internamente y a intervalos regulares y predeterminados a partir de entonces (incluido, entre otros, cuando el documento se presente en las negociaciones). Si no se aplica ninguna excepción, la Comisión debe publicar el documento en cuestión de forma proactiva. Si un documento no puede hacerse público de forma proactiva, la referencia del documento (y, si es posible, su título) debe hacerse pública, junto con una explicación de por qué no puede hacerse público el documento.

28. Este enfoque proactivo no implica que la Comisión tendría que publicar más documentos de los que se habrían publicado si la Comisión se hubiera limitado a esperar a recibir solicitudes. Sin embargo, esta «distribución anticipada» i) facilitaría a los ciudadanos el acceso a los documentos pertinentes lo antes posible y sin necesidad de solicitarlos, simplificando así el ejercicio del derecho fundamental de acceso; ii) garantizaría que la Comisión sea y se considere lo más transparente posible sobre los documentos de la ATCI que posee y sobre lo que puede y no puede divulgarse de forma proactiva; iii) subrayaría a los ciudadanos la determinación de la Comisión de responder a una necesidad legítima de mayor información sobre las negociaciones de la ATCI; y iv) reforzaría la legitimidad del proceso de la ATCI y, en términos más generales, de la Comisión y la UE.

29. Además, el enfoque proactivo no debería requerir más recursos que esperar a recibir solicitudes. Las respuestas a la consulta pública del Defensor del Pueblo sugieren que la Comisión va a recibir solicitudes de acceso a estos documentos de todos modos y, por lo tanto, tendrá que analizar los documentos en cuestión en algún momento. El enfoque recomendado por el Defensor del Pueblo implica simplemente que el análisis pertinente se realice en una fase anterior.

30. Asimismo, con el fin de simplificar el ejercicio del derecho fundamental de acceso público de los ciudadanos y garantizar la transparencia de la Comisión sobre los documentos que obran en su poder, la Defensora del Pueblo sugirió, en su carta de apertura de esta investigación, que la Comisión estableciera un registro público de los documentos de la ATCI.

31. Como parte de su Comunicación de 25 de noviembre de 2014, la Comisión anunció que publicaría y actualizaría periódicamente una lista de documentos de la ATCI (no clasificados) que se comparten con el Parlamento y el Consejo. Esto se hará a través de su sitio web específico sobre política comercial. También se estudiará la posibilidad de incluir documentos clasificados en la lista.

32. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción este anuncio y anima encarecidamente a la Comisión a que vele por que la lista de documentos de la ATCI que se publicará en su sitio web específico sobre política comercial sea exhaustiva. La Comisión ha explicado que, al tramitar las solicitudes de acceso a los documentos de la ATCI, se dedicó un tiempo considerable a revisar un gran número de expedientes y correos electrónicos para identificar el material que puede entrar en el ámbito de aplicación de una solicitud determinada. La Comisión se refirió además a la complejidad de tales solicitudes, que a menudo afectaban a ocho o más unidades administrativas de la Comisión; a la presión excepcional sobre estas mismas personas en el marco de las negociaciones; al volumen global de solicitudes de documentos relacionados con el comercio tramitadas por la Comisión (de las cuales los documentos de la ATCI son solo una parte)[17]; y a la forma comparativamente abierta en que se formulan muchas solicitudes. El Defensor del Pueblo considera que estas explicaciones hacen aún más acuciante el argumento a favor de una lista exhaustiva de documentos de la ATCI. Sería razonable, y en consonancia con las normas sobre acceso del público, que la Comisión respondiera a solicitudes imprecisas remitiendo al solicitante a la lista de documentos de la ATCI para que el solicitante pueda aclarar la solicitud.

33. Por último, la Defensora del Pueblo reitera la sugerencia que hizo, al inicio de esta investigación, de que la Comisión publicara en su sitio web los numerosos documentos de la ATCI que ya ha publicado en respuesta a las solicitudes de acceso a los documentos.

34. En su respuesta a esta sugerencia, la Comisión explica que puede ver ciertas ventajas si permitiera al público encontrar información sin necesidad de presentar solicitudes; por otro lado, en tales circunstancias sería útil establecer las garantías procedimentales necesarias para garantizar que dicha publicación elimine la necesidad de que la Comisión identifique los mismos documentos en futuras solicitudes. Si la Comisión adoptara tal práctica, su introducción debería ser gradual y estar vinculada a la adaptación de las herramientas informáticas actuales, a fin de automatizar el proceso de publicación de dicha información y garantizar que la carga de trabajo asociada no sea desproporcionada. 

35. La Comisión explica además que estas consideraciones no pueden limitarse a la ATCI. Dado el carácter transversal de la propuesta, podrían publicarse todos los documentos publicados en virtud de las normas de acceso a los documentos. Esto requiere una mayor reflexión por parte de los servicios centrales de la Comisión. La Comisión seguirá reflexionando sobre esta cuestión y volverá a tratarla a principios de 2015, cuando responderá a las conclusiones del Defensor del Pueblo en esta investigación.

36. El Defensor del Pueblo señala que, en su Resolución de 11 de marzo de 2014 sobre el acceso del público a los documentos [18], el Parlamento pidió a las instituciones que establecieran registros de documentos públicos con estructuras claras y accesibles, una buena funcionalidad de búsqueda, información actualizada periódicamente sobre los nuevos documentos producidos y registrados, la inclusión de referencias a documentos no públicos y, para ayudar a los usuarios públicos, orientaciones sobre los tipos de documentos conservados en un registro determinado. La Comisión debe dar seguimiento a esta petición del Parlamento, como prioridad en relación con los documentos de la ATCI. De hecho, es importante que la Comisión ponga a disposición los documentos pertinentes, o al menos una referencia a ellos, de manera estructurada para que el público pueda identificar fácilmente los documentos que más le interesan. La Comisión también podría publicar una página web con enlaces a los documentos solicitados con frecuencia o a los documentos que más se hayan descargado.

C. Participación pública más equilibrada y transparente

37. Mejorar el alcance y la intensidad de la participación de los ciudadanos en el trabajo de las instituciones de la UE refuerza el carácter democrático de la Unión. La participación ciudadana es especialmente importante en ámbitos como la ATCI, que guarda una estrecha relación con el proceso legislativo.

38. La transparencia facilita la participación ciudadana al garantizar el acceso a la información y los medios para participar en el proceso de gobernanza al que están sujetos los ciudadanos. En el contexto de la ATCI, el público solo puede ayudar a configurar el acuerdo final si está informado a lo largo de todo el proceso y, por lo tanto, está facultado para contribuir a él de manera oportuna.

39. Las referencias en el Tratado de la Unión Europea a «un diálogo abierto, transparente y regular», a los puntos de vista que se intercambian «públicos» y a las acciones «coherentes y transparentes» subrayan que el proceso de participación en sí no debe protegerse del control público. 

40. La Comisión ha tratado activamente de mejorar la participación pública en relación con la ATCI. Como reconocieron los encuestados en la consulta pública del Defensor del Pueblo, la Comisión ha adoptado una serie de enfoques innovadores para las formas más estructuradas de participación, como la creación de un grupo consultivo y la celebración de reuniones informativas con las partes interesadas durante y al final de las rondas de negociación. Las medidas proactivas de transparencia que ha adoptado, como la publicación de documentos de posición iniciales, también favorecen la participación efectiva.

41. El informe sobre la consulta pública del Defensor del Pueblo contiene una serie de medidas prácticas adicionales que la Comisión podría adoptar para promover la participación. A modo de ejemplo, la Comisión podría organizar reuniones de partes interesadas más frecuentes sobre cuestiones específicas [19]. La Defensora del Pueblo anima a la Comisión a tener en cuenta las sugerencias pertinentes expuestas en la sección «Participación pública» de su informe de consulta pública. 

42. Además de las formas de participación más estructuradas, existen formas menos estructuradas que implican, en su mayor parte, reuniones bilaterales y correspondencia con la Comisión. Un número abrumador de respuestas a la consulta pública del Defensor del Pueblo expresó su preocupación por la percepción del predominio empresarial de las reuniones y los contactos con la Comisión en relación con la ATCI y la necesidad de una mayor transparencia a este respecto. 

43. En su carta de apertura de esta investigación, la Defensora del Pueblo hizo una serie de sugerencias a la Comisión con el fin de abordar estas cuestiones de equilibrio y transparencia. En concreto, el Defensor del Pueblo sugirió que la Comisión considerara la posibilidad de establecer y publicar listas en línea de las reuniones que celebra con las partes interesadas en relación con la ATCI, así como los documentos conexos.

44. En su dictamen, la Comisión señaló que el presidente Juncker había invitado a cada uno de los miembros de la Comisión entrante a «hacer públicos todos los contactos y reuniones que mantenemos con organizaciones profesionales o personas que trabajan por cuenta propia sobre cualquier asunto relacionado con la elaboración y aplicación de las políticas de la UE». La Comisión confirmó esta nueva política para los comisarios, los miembros del gabinete y los directores generales, con efectos a partir del 1 de diciembre de 2014, mediante decisiones de 25 de noviembre de 2014 [20]. El Defensor del Pueblo acogió con satisfacción públicamente esta evolución.

45. Para aprovechar este primer paso, el Defensor del Pueblo haría la siguiente sugerencia: la Comisión debería, al menos en el contexto de la ATCI, ampliar estas obligaciones de transparencia en relación con las reuniones con organizaciones profesionales o personas que trabajan por cuenta propia, a los niveles de director, jefe de unidad y negociador. Esto debería incluir los nombres de todos los participantes en esas reuniones.

46. También es importante el contenido de lo que los representantes de intereses debaten con la Comisión y los documentos que intercambian con ella. La propia Comisión confirmó que los solicitantes de acceso a los documentos de la ATCI expresaron un interés considerable en los informes de las reuniones y la correspondencia con la industria.

47. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción la respuesta de la Comisión a la sugerencia que ha formulado a este respecto. En concreto, la Comisión anunció que está dispuesta a preguntar a las organizaciones empresariales, grupos de presión u ONG que presenten documentos al miembro de la Comisión responsable de las negociaciones de la ATCI si el documento (o una versión no confidencial del mismo) puede publicarse. El Defensor del Pueblo considera que la Comisión debe ir más allá y confirmar que todas las presentaciones se publicarán a menos que el remitente dé buenas razones para la confidencialidad y proporcione un resumen no confidencial para su publicación. Además, la Comisión debe publicar proactivamente los órdenes del día de las reuniones y las actas de las reuniones que celebre sobre la ATCI con organizaciones empresariales, grupos de presión u ONG.

48. El Defensor del Pueblo también preguntó a la Comisión si tiene una política de intercambio selectivo de determinados documentos de negociación con partes interesadas privilegiadas que, a su juicio, pueden desempeñar un papel en la configuración de la posición negociadora de la UE sobre determinados temas.  La Comisión respondió que no. Explicó que tiene una práctica establecida de compartir documentos de negociación con el Parlamento Europeo y con el Consejo. Además, en el caso de la ATCI, la Comisión comparte, con los miembros del grupo consultivo específico de la ATCI, los documentos de negociación de la UE, que se han compartido con los Estados miembros y el Parlamento Europeo. Sin embargo, ese grupo actúa en un contexto experto (institucional) y no puede equipararse a un grupo de "partes interesadas privilegiadas", dijo.

49. Sin embargo, la Comisión expresó su propia preocupación en relación con lo que denomina el «flujo constante de fugas de documentos clasificados («Restreint UE») y sensibles de la ATCI».

50. La Defensora del Pueblo destaca que su pregunta a la Comisión tenía por objeto determinar si los documentos de la ATCI se comparten selectivamente con terceras partes interesadas no institucionales, como grupos industriales, organizaciones de la sociedad civil o particulares. Su pregunta no se refiere a cuál debería ser la política adecuada en relación con la divulgación de documentos a los agentes institucionales, como el Parlamento y el Consejo. El Defensor del Pueblo subraya que el Parlamento y el Consejo no son terceros en estas negociaciones. Por lo tanto, no pueden equipararse a un grupo de "partes interesadas privilegiadas". Por lo que se refiere a la divulgación de lo que el Defensor del Pueblo denominó «partes interesadas privilegiadas», el Defensor del Pueblo no ha visto ninguna prueba concreta que cuestione la afirmación inequívoca de la Comisión de que no tiene una política de divulgación en favor de las «partes interesadas privilegiadas». El Defensor del Pueblo espera que la Comisión garantice que los documentos que se divulguen a determinadas terceras partes interesadas se divulguen a todos, garantizando así que todos los ciudadanos reciban el mismo trato.

51. Por lo que se refiere a la representación equilibrada, el Defensor del Pueblo acoge con satisfacción la declaración, esbozada en los «Métodos de trabajo de la Comisión Europea 2014-2019»[21], de que los miembros de la Comisión deben tratar de garantizar un equilibrio y una representatividad adecuados en las partes interesadas con las que se reúnen. Los métodos de trabajo también establecen que, por regla general, los miembros de la Comisión no deben reunirse con organizaciones profesionales o personas que trabajan por cuenta propia que no estén inscritas en el Registro de transparencia.

52. Si bien estas medidas son realmente loables, la Comisión debería examinar cómo ampliar, a niveles inferiores al de comisario, las obligaciones (también en relación con el Registro de transparencia) destinadas a garantizar un equilibrio y una representatividad adecuados en sus reuniones con organizaciones profesionales o personas que trabajan por cuenta propia en el marco de la ATCI. Estas obligaciones podrían ampliarse, por ejemplo, a los niveles de director, jefe de unidad y negociador.

Los beneficios de una mayor transparencia 

53. El informe del Defensor del Pueblo sobre la consulta pública describe en detalle el impacto que los encuestados creen que tendrá una mayor transparencia en las negociaciones de la ATCI y en el propio acuerdo. Ese impacto se considera abrumadoramente positivo, que van desde una mayor legitimidad, una mayor confianza, un debate educado y un mejor acuerdo en cuanto al fondo.

54. El Defensor del Pueblo es consciente de los argumentos según los cuales, dada la complejidad de las cuestiones relacionadas con la ATCI, una mayor transparencia podría dar lugar a confusión y malentendidos entre los ciudadanos. En opinión del Defensor del Pueblo, estos argumentos son profundamente erróneos. La única manera efectiva de evitar la confusión y los malentendidos públicos es una mayor transparencia y un mayor esfuerzo proactivo para informar el debate público. En su opinión, la Comisión, si considera que un documento puede ser objeto de interpretaciones erróneas, debería limitarse a proporcionar las explicaciones necesarias cuando divulgue el documento. También debe colaborar con quienes expresan preocupaciones legítimas.

55. En términos más generales, si se garantiza al público, en relación con la ATCI, que ha sido i) informado de los hechos; ii) facultado para comprender lo que está en juego; y iii) se le permite comunicar sus preocupaciones, preguntas y sugerencias y ha recibido una respuesta motivada, se reforzarán las credenciales democráticas y la legitimidad de la Unión y se reforzará la confianza en sus instituciones.

Conclusión

Al concluir esta investigación, el Defensor del Pueblo acoge con satisfacción la respuesta de la Comisión hasta la fecha y formula el siguiente conjunto de sugerencias adicionales. La Comisión debería:

1. Informar a los EE.UU. de la importancia de poner a disposición del público de la UE, en particular, textos comunes de negociación antes de que finalice el acuerdo ATCI. La Comisión también debe informar a los Estados Unidos de la necesidad de justificar cualquier solicitud de no divulgar un documento determinado. Este razonamiento debe convencer a la Comisión.

2. Llevar a cabo una evaluación sobre si un documento de la ATCI puede hacerse público tan pronto como el documento en cuestión se haya finalizado internamente y a intervalos regulares y predeterminados a partir de entonces (incluido, entre otros, cuando el documento se presente en las negociaciones). Si no se aplica ninguna excepción, la Comisión debe publicar el documento en cuestión de forma proactiva. Si un documento no puede hacerse público de forma proactiva, la referencia del documento (y, si es posible, su título) debe hacerse pública, junto con una explicación de por qué el documento no puede estar disponible.

3. Garantizar que la lista de documentos de la ATCI que se publicará en su sitio web específico sobre política comercial sea exhaustiva.

4. Publicar en su sitio web los numerosos documentos de la ATCI que ya ha publicado en respuesta a las solicitudes de acceso a los documentos.

5. Tener en cuenta las sugerencias pertinentes expuestas en la sección «Participación pública» del informe de consulta pública del Defensor del Pueblo.

6. Ampliar las obligaciones de transparencia en relación con las reuniones con organizaciones profesionales o personas que trabajan por cuenta propia, en el contexto de la ATCI, a los niveles de director, jefe de unidad y negociador. Esto debería incluir los nombres de todos los participantes en esas reuniones.

7. Publicar proactivamente los órdenes del día de las reuniones y las actas de las reuniones que celebre sobre la ATCI con organizaciones empresariales, grupos de presión u ONG.

8. Examinar cómo ampliar, a niveles inferiores al nivel de comisario, las obligaciones (también en relación con el Registro de transparencia) destinadas a garantizar un equilibrio y una representatividad adecuados en sus reuniones con organizaciones profesionales o personas que trabajan por cuenta propia en el marco de la ATCI. Estas obligaciones podrían ampliarse, por ejemplo, a los niveles de director, jefe de unidad y negociador.

9. Confirmar que se publicarán todas las comunicaciones de las partes interesadas que se le presenten en el contexto de la ATCI, a menos que el remitente dé buenas razones para la confidencialidad y facilite un resumen no confidencial para su publicación.

10. Garantizar que los documentos que se divulguen a determinadas terceras partes interesadas se divulguen a todos, garantizando así que todos los ciudadanos reciban el mismo trato.

Se informará a la Comisión de esta decisión. La Comisión debe indicar cómo y cuándo aplicará cada medida sugerida. Dado que las negociaciones están en curso, sería útil que la Comisión pudiera hacer un seguimiento en un plazo de dos meses, a más tardar el 6 de marzo de 2015.

Emily O'Reilly

Estrasburgo, 6.1.2015