Εκπονήθηκε σύμφωνα με το άρθρο 4 παράγραφος 1 του Καθεστώτος του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή ^[1]

Ιστορικό της καταγγελίας

1. Ο κανονισμός για την καταχώριση, την αξιολόγηση, την αδειοδότηση και τους περιορισμούς των χημικών προϊόντων (REACH)[2] τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιουνίου 2007. Αποσκοπεί στη βελτίωση της προστασίας της ανθρώπινης υγείας και του περιβάλλοντος από τους δυνητικούς κινδύνους των χημικών προϊόντων, ενισχύοντας παράλληλα την ανταγωνιστικότητα της χημικής βιομηχανίας της ΕΕ. Προωθεί επίσης εναλλακτικές μεθόδους για την αξιολόγηση του κινδύνου των ουσιών με σκοπό τη μείωση των δοκιμών σε ζώα. Στο πλαίσιο της στρατηγικής της για τη βιωσιμότητα των χημικών προϊόντων που εγκρίθηκε στις 14 Οκτωβρίου 2020, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ανακοίνωσε προγραμματισμένη τροποποίηση του κανονισμού REACH προκειμένου να επιτύχει τη φιλοδοξία της για ασφαλή και βιώσιμα χημικά προϊόντα και υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας και του περιβάλλοντος, διαφυλάσσοντας παράλληλα την εσωτερική αγορά [3].

2. Ο κανονισμός για τον υδράργυρο [4] καλύπτει ολόκληρο τον κύκλο ζωής του υδραργύρου. Στις 14 Ιουλίου 2023 η Επιτροπή πρότεινε την αναθεώρησή της με στόχο τις τελευταίες σκόπιμες εναπομένουσες χρήσεις υδραργύρου σε διάφορα προϊόντα στην ΕΕ, σύμφωνα με τις δεσμεύσεις που ορίζονται στη φιλοδοξία της ΕΕ για μηδενική ρύπανση [5].

Αίτηση πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα που σχετίζονται με τον κανονισμό REACH

3. Στις 25 Νοεμβρίου 2022 ο καταγγέλλων, μια οργάνωση της κοινωνίας των πολιτών, ζήτησε πρόσβαση του κοινού [6] στις εκτιμήσεις επιπτώσεων και στις γνώμες της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου σχετικά με τυχόν προβλεπόμενες αναθεωρήσεις του κανονισμού REACH.

4. Στις 13 Ιανουαρίου 2023 η Επιτροπή χορήγησε στο κοινό πρόσβαση σε έκδοση των εν λόγω εγγράφων, η οποία απαλείφεται σε μεγάλο βαθμό.

5. Στις 19 Ιανουαρίου 2023 ο καταγγέλλων υπέβαλε επιβεβαιωτική αίτηση ζητώντας ευρύτερη πρόσβαση. Η παραταθείσα προθεσμία απάντησης της Επιτροπής έληξε στις 2 Μαρτίου 2023.

6. Στις 12 Ιουνίου 2023, μη έχοντας λάβει απάντηση, η καταγγέλλουσα απευθύνθηκε στον Διαμεσολαβητή.

Αίτηση πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα που σχετίζονται με τον κανονισμό για τον υδράργυρο

7. Στις 17 Ιανουαρίου 2023 ο καταγγέλλων ζήτησε πρόσβαση του κοινού στις εκτιμήσεις επιπτώσεων και στις γνώμες της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου, καθώς και κατάλογο και πρακτικά τυχόν «προκαταρκτικών συνεδριάσεων» που πραγματοποιήθηκαν μεταξύ της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου και του προσωπικού της Επιτροπής σχετικά με την αναθεώρηση του κανονισμού για τον υδράργυρο.

8. Στις 24 Φεβρουαρίου 2023 η Επιτροπή αρνήθηκε να κοινοποιήσει τα ζητηθέντα έγγραφα.

9. Την 1η Μαρτίου 2023 η καταγγέλλουσα υπέβαλε επιβεβαιωτική αίτηση.

10. Ελλείψει απάντησης, ο καταγγέλλων απευθύνθηκε στον Διαμεσολαβητή στις 12 Ιουνίου 2023.

Η έρευνα

11. Η Διαμεσολαβήτρια κίνησε έρευνα για να ζητήσει άμεση απάντηση στις επιβεβαιωτικές αιτήσεις του καταγγέλλοντος. Η ομάδα έρευνας της Διαμεσολαβήτριας εξέτασε επίσης τα επίμαχα έγγραφα προκειμένου να εξετάσει την έκταση της χορηγηθείσας πρόσβασης του κοινού και τους συγκεκριμένους λόγους που προέβαλε η Επιτροπή για να δικαιολογήσει τη μη γνωστοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων ή των μερών τους.

12. Η Διαμεσολαβήτρια κάλεσε την Επιτροπή να παράσχει τυχόν πρόσθετες απόψεις που θα μπορούσε να λάβει υπόψη της κατά τη διάρκεια της παρούσας έρευνας. Η Επιτροπή επέλεξε να μην διατυπώσει πρόσθετες απόψεις.

13. Κατά τη διάρκεια της έρευνας, η Επιτροπή απάντησε στις επιβεβαιωτικές αιτήσεις του καταγγέλλοντος. Συγκεκριμένα, στις 5 Ιουλίου 2023, η Επιτροπή εξέδωσε επιβεβαιωτική απόφαση σχετικά με το αίτημα πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα που σχετίζονται με τον REACH, εμμένοντας στην αρχική της θέση. Στις 14 Ιουλίου 2023 η Επιτροπή δημοσίευσε αναθεωρημένη εκτίμηση επιπτώσεων και τη σχετική δεύτερη γνώμη της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου σχετικά με την προτεινόμενη αναθεώρηση του κανονισμού για τον υδράργυρο. Στις 10 Αυγούστου 2023 η Επιτροπή χορήγησε στο κοινό πρόσβαση στα ζητηθέντα έγγραφα, δηλαδή πλήρη πρόσβαση σε προηγούμενη έκδοση της εκτίμησης επιπτώσεων και στη γνώμη της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου, με εξαίρεση τα δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα.

14. Ο Διαμεσολαβητής έλαβε τις παρατηρήσεις του καταγγέλλοντος σχετικά με τις απαντήσεις της Επιτροπής.

Το πεδίο εφαρμογής της παρούσας σύστασης

15. Δεδομένου ότι ο καταγγέλλων έχει εν τω μεταξύ λάβει πρόσβαση στα έγγραφα που σχετίζονται με την αναθεώρηση του κανονισμού για τον υδράργυρο, η παρούσα σύσταση αφορά μόνο τα έγγραφα που αφορούν την αναθεώρηση του κανονισμού REACH. Τούτου λεχθέντος, η Διαμεσολαβήτρια θα συμπεριλάβει την αξιολόγησή της σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή χειρίστηκε το αίτημα για τα έγγραφα που σχετίζονται με τον κανονισμό για τον υδράργυρο στην απόφασή της για την περάτωση της παρούσας έρευνας.

Επιχειρήματα που υποβλήθηκαν στον Διαμεσολαβητή

Από τον καταγγέλλοντα

16. Ο καταγγέλλων θεώρησε ότι οι επιβεβαιωτικές αιτήσεις του δεν διεκπεραιώθηκαν εγκαίρως. Εκφράζει την ανησυχία της για το γεγονός ότι οι καθυστερήσεις της Επιτροπής όσον αφορά τη διεκπεραίωση των αιτημάτων ήταν μια προσπάθεια να αποφευχθεί η ανταπόκριση σε αυτά έως ότου δημοσιευθούν οι σχετικές νομοθετικές προτάσεις. Εκείνη τη χρονική στιγμή, ωστόσο, ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι θα ήταν πολύ αργά για να ασκήσει το δημοκρατικό δικαίωμα να επηρεάσει τη διαδικασία λήψης αποφάσεων.

17. Ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι, σύμφωνα με τη νομολογία της ΕΕ [7], τα έγγραφα που συντάσσονται στο πλαίσιο εκτίμησης επιπτώσεων μιας πιθανής νομοθετικής πρότασης είναι νομοθετικά έγγραφα, τα οποία θα πρέπει να καθίστανται άμεσα προσβάσιμα στο κοινό [8].

18. Ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι τα ζητούμενα έγγραφα περιείχαν «περιβαλλοντικές πληροφορίες» κατά την έννοια του κανονισμού 1367/2006 [9], γεγονός που επιβάλλει υψηλότερο επίπεδο διαφάνειας στις πληροφορίες αυτές.

19. Ο καταγγέλλων υποστήριξε επίσης ότι οι εξαιρέσεις από το δικαίωμα πρόσβασης του κοινού σε νομοθετικά έγγραφα πρέπει να ερμηνεύονται με ιδιαίτερα περιοριστικό τρόπο. Κατά την άποψη του καταγγέλλοντος, η Επιτροπή δεν προσκόμισε συγκεκριμένα στοιχεία που να αποδεικνύουν τον πραγματικό και συγκεκριμένο κίνδυνο για τη διαδικασία λήψης αποφάσεών της μέσω της πλήρους δημοσιοποίησης των ζητούμενων εγγράφων.

20. Ο καταγγέλλων έκρινε επίσης ότι, σε κάθε περίπτωση, υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση των ζητούμενων εγγράφων, ιδίως λόγω της συνεχιζόμενης έκθεσης των ανθρώπων σε επιβλαβείς χημικές ουσίες και των επιπτώσεών τους στο φυσικό περιβάλλον. Σύμφωνα με τον καταγγέλλοντα, είναι πραγματικά επείγον να αντιμετωπιστούν τυχόν ελλείψεις ή ελλείψεις στην ισχύουσα νομοθεσία της ΕΕ και ότι μόνο η πρόσβαση του κοινού στα ζητούμενα έγγραφα θα επέτρεπε στον καταγγέλλοντα να επηρεάσει τις εν λόγω νομοθετικές διαδικασίες.

Από την Επιτροπή

21. Στην επιβεβαιωτική απόφασή της σχετικά με τα έγγραφα που σχετίζονται με τον REACH, η Επιτροπή υποστήριξε ότι η πλήρης δημοσιοποίηση της εκτίμησης επιπτώσεων και της σχετικής γνώμης της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου θα υπονόμευε σοβαρά την εν εξελίξει διαδικασία λήψης αποφάσεων της Επιτροπής.

22. Δήλωσε ότι τα αποκρυβέντα αποσπάσματα περιέχουν πληροφορίες σχετικά με τις επιλογές πολιτικής, τις πιθανές επιπτώσεις τους, τη σύγκριση των επιλογών, λεπτομέρειες σχετικά με μια προτιμώμενη επιλογή και τη μεθοδολογία για την αξιολόγηση των επιπτώσεων. Εξήγησε ότι οι αναδιατυπώσεις στα παραρτήματα αφορούν τις πιθανές επιλογές, τις πρακτικές επιπτώσεις των προτεινόμενων επιλογών και τη μεθοδολογία για τον έλεγχο και την εκτίμηση των επιπτώσεων. Επιπλέον, η Επιτροπή εξηγεί ότι οι αναδιατυπώσεις στη γνώμη της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου και η σύνοψη των πορισμάτων (οι οποίες αντικατοπτρίζουν τις πληροφορίες στην εκτίμηση επιπτώσεων) αφορούν το συμπέρασμα, καθώς και λεπτομερείς παρατηρήσεις σχετικά με την εκτίμηση επιπτώσεων.

23. Η Επιτροπή υποστήριξε ότι η εκτίμηση επιπτώσεων εξακολουθούσε να αποτελεί σχέδιο και υπό εξέλιξη έργο, το οποίο αναθεωρούνταν υπό το πρίσμα της γνώμης της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου. Τα θεμελιώδη στοιχεία της εκτίμησης επιπτώσεων επανεξετάζονταν. Εάν δημοσιευτεί σε αυτό το στάδιο, το περιεχόμενο των απαλειφθέντων τμημάτων θα μπορούσε να προκαλέσει εξωτερική πίεση, θέτοντας σε κίνδυνο την έγκαιρη έγκριση της εκτίμησης επιπτώσεων. Η αναθεώρηση του κανονισμού REACH θα έχει σημαντικό αντίκτυπο σε ευρύ φάσμα ενδιαφερόμενων μερών. Η έντονη άσκηση πίεσης ή επιρροής από ομάδες συμφερόντων είχε ήδη τεκμηριωθεί στον Τύπο [10]. Ως εκ τούτου, σύμφωνα με την Επιτροπή, ο κίνδυνος ήταν «πολύ σοβαρός και πραγματικός». Επίσης, η Επιτροπή εξέφρασε την ανησυχία ότι ορισμένα αποκρυβέντα τμήματα θα μπορούσαν να αφαιρεθούν από το πλαίσιο, επηρεάζοντας αρνητικά τη διεξαγωγή της εν εξελίξει διαδικασίας λήψης αποφάσεων.

24. Η Επιτροπή έκρινε ότι οι εργασίες της σχετικά με την εκτίμηση επιπτώσεων ήταν διαφανείς και περιελάμβαναν όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη. Οι περισσότερες μελέτες για την εκπόνηση της εκτίμησης επιπτώσεων είχαν ήδη δημοσιοποιηθεί.

25. Η Επιτροπή υποστήριξε επίσης ότι η πλήρης δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων θα υπονόμευε την προστασία των εμπορικών συμφερόντων των αναδόχων της Επιτροπής που εκπόνησαν μελέτες στις οποίες βασίστηκε η εκτίμηση επιπτώσεων, συμπεριλαμβανομένης της διανοητικής ιδιοκτησίας τους.

26. Η Επιτροπή δήλωσε ότι, σύμφωνα με τις ισχύουσες συμβατικές ρυθμίσεις, «η Ένωση αποκτά όλα τα δικαιώματα από τη στιγμή που ο ανάδοχος παράγει τα αποτελέσματα». Κατά την άποψη της Επιτροπής, σύμφωνα με τις ρυθμίσεις αυτές, η πνευματική ιδιοκτησία των μελετών θα μεταβιβαζόταν μόνο μετά την έγκριση των τελικών αποτελεσμάτων από την Επιτροπή. Αυτό δεν ίσχυε ακόμη για όλες τις μελέτες κατά τον χρόνο υποβολής του αιτήματος. Ως εκ τούτου, ορισμένα τμήματα της εκτίμησης επιπτώσεων απαλείφθηκαν για την προστασία της διανοητικής ιδιοκτησίας τρίτων. Κατά την Επιτροπή, μόνον οι συντάκτες τους μπορούσαν να επιτρέψουν τη δημοσιοποίηση ή τη διάδοσή τους κατά τον χρόνο εκείνο.

27. Επιπλέον, η Επιτροπή έκρινε ότι τα επίμαχα έγγραφα δεν περιέχουν «περιβαλλοντικές πληροφορίες» ή «πληροφορίες σχετικά με εκπομπές στο περιβάλλον».[11] Ως εκ τούτου, κατά την άποψη της Επιτροπής, δεν εφαρμοζόταν υψηλότερο επίπεδο διαφάνειας. Ειδικότερα, η Επιτροπή υποστήριξε ότι οι εκτιμήσεις και οι προβλέψεις για την αποτελεσματικότητα της χημικής πολιτικής βρίσκονταν ακόμη υπό αναθεώρηση και τελειοποίηση και δεν μπορούσαν να θεωρηθούν «περιβαλλοντικές πληροφορίες». Ούτε αντανακλούσαν πληροφορίες σχετικά με πραγματικές ή προβλέψιμες εκπομπές κατά την έννοια της νομολογίας της ΕΕ.

28. Η Επιτροπή έκρινε ότι δεν υπήρχε υπερισχύον δημόσιο συμφέρον για τη γνωστοποίηση.

Η αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή που οδήγησε σε σύσταση

Σχετικά με τη φύση των εγγράφων που αποτελούν αντικείμενο της παρούσας έρευνας

29. Σύμφωνα με τις Συνθήκες της ΕΕ, οι πολίτες έχουν το «δικαίωμα συμμετοχής στον δημοκρατικό βίο της Ένωσης». [12] Ως εκ τούτου, όλες οι αποφάσεις της ΕΕ πρέπει να λαμβάνονται «όσο το δυνατόν πιο ανοικτά και εγγύτερα στους πολίτες». [13] Αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό όταν τα θεσμικά όργανα της ΕΕ ενεργούν υπό την «νομοθετική τους ιδιότητα». [14] Η αρχή της νομοθετικής διαφάνειας κατοχυρώνεται στις Συνθήκες της ΕΕ [15] και αντικατοπτρίζεται στο δίκαιο της ΕΕ για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα, το οποίο ορίζει ότι τα «νομοθετικά έγγραφα» πρέπει να είναι άμεσα προσβάσιμα στο κοινό, εκτός εάν η δημοσιοποίησή τους θα έθιγε ένα ή περισσότερα δημόσια ή ιδιωτικά συμφέροντα που προστατεύονται ρητά. [16] Η δυνατότητα των πολιτών να ελέγχουν όλες τις πληροφορίες που αποτελούν τη βάση της νομοθετικής δράσης της ΕΕ αποτελεί προϋπόθεση για την αποτελεσματική άσκηση των δημοκρατικών τους δικαιωμάτων [17].

30. Τα επίμαχα στην παρούσα έρευνα έγγραφα είναι σαφώς νομοθετικά έγγραφα, στα οποία πρέπει να εφαρμόζονται τα υψηλότερα πρότυπα διαφάνειας. Το Δικαστήριο έκρινε ότι οι εκτιμήσεις επιπτώσεων αποτελούν βασικά εργαλεία για να διασφαλιστεί ότι οι νομοθετικές προτάσεις της ΕΕ αναπτύσσονται βάσει διαφανών, ολοκληρωμένων και ισορροπημένων πληροφοριών. Ως εκ τούτου, οι εκθέσεις εκτίμησης επιπτώσεων και οι συνοδευτικές γνώμες της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου αποτελούν σημαντικά στοιχεία της νομοθετικής διαδικασίας της ΕΕ [18].

31. Επιπλέον, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι, μολονότι τα σχετικά μέρη των ζητηθέντων εγγράφων ενδέχεται να μην αφορούν «πληροφορίες σχετικά με εκπομπές στο περιβάλλον», τα μέρη αυτά περιέχουν «περιβαλλοντικές πληροφορίες». «Περιβαλλοντικές πληροφορίες» μπορεί να είναι κάθε πληροφορία που χρησιμοποιείται σε πολιτικές ή νομοθετικές πράξεις που αφορούν το περιβάλλον. Η επίμαχη εν προκειμένω εκτίμηση επιπτώσεων περιλαμβάνει τη μελέτη των επιπτώσεων των διαφόρων επιλογών πολιτικής που προβλέπονται στον τομέα του περιβάλλοντος. Σύμφωνα με τη νομολογία της ΕΕ [19], οι πληροφορίες αυτές πρέπει να θεωρούνται περιβαλλοντικές πληροφορίες.

32. Σύμφωνα με τον κανονισμό Aarhus της ΕΕ, εάν ένα έγγραφο περιέχει «περιβαλλοντικές πληροφορίες», οι εξαιρέσεις που προβλέπονται στη νομοθεσία της ΕΕ για την πρόσβαση του κοινού πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικά [20].

33. Δεδομένου ότι τα ζητούμενα έγγραφα αποτελούν «νομοθετικά έγγραφα» και περιέχουν «περιβαλλοντικές πληροφορίες», οι εξαιρέσεις που προβλέπονται στον κανονισμό 1049/2001 πρέπει να ερμηνεύονται κατά τρόπο ιδιαιτέρως περιοριστικό.

Σχετικά με την εφαρμογή της εξαίρεσης που αφορά την προστασία μιας συνεχιζόμενης διαδικασίας λήψης αποφάσεων

34. Αφού εξέτασε τις μη αναδιατυπωμένες εκδόσεις των εγγράφων που σχετίζονται με τον REACH, η Διαμεσολαβήτρια διαπίστωσε ότι τα αναδιατυπωμένα τμήματα δεν είναι ιδιαίτερα ευαίσθητα. Αντιθέτως, αποτελούν παράδειγμα του είδους των εργασιών στις οποίες θα βασιζόταν οποιαδήποτε νομοθετική πρόταση, ιδίως στον βαθμό που περιέχουν διαφορετικές επιλογές πολιτικής, αναλύσεις των επιλογών αυτών και τις πιθανές συνέπειές τους.

35. Η Επιτροπή υποστήριξε ότι τα απαλειφθέντα τμήματα των ζητηθέντων εγγράφων εξακολουθούσαν να βρίσκονται σε εξέλιξη. Ως εκ τούτου, ισχυρίστηκε ότι τα μέρη αυτά θα μπορούσαν να παρερμηνευθούν εάν γνωστοποιηθούν και θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε εξωτερικές πιέσεις, θέτοντας σε κίνδυνο την έγκαιρη έγκριση της εκτίμησης επιπτώσεων.

36. Όπως έχουν κρίνει επανειλημμένα τα δικαστήρια της ΕΕ, το κοινό είναι απολύτως σε θέση να κατανοήσει ότι ορισμένα έγγραφα έχουν προσωρινό χαρακτήρα και, ως εκ τούτου, ενδέχεται να υπόκεινται σε αλλαγές.[21] Το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι η έκφραση από το κοινό ή τα ενδιαφερόμενα μέρη των απόψεών τους σχετικά με τις επιλογές πολιτικής που προβλέπονται από την Επιτροπή πριν από την ανακοίνωση συγκεκριμένων νομοθετικών προτάσεων «αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της άσκησης των δημοκρατικών δικαιωμάτων των πολιτών της ΕΕ».[22]

37. Σύμφωνα με τη νομολογία της ΕΕ, ο κίνδυνος εξωτερικών πιέσεων μπορεί να συνιστά θεμιτό λόγο για τον περιορισμό της πρόσβασης σε έγγραφα που σχετίζονται με τη διαδικασία λήψης αποφάσεων. Ωστόσο, η ύπαρξη τέτοιων εξωτερικών πιέσεων πρέπει να αποδεικνύεται με βεβαιότητα και πρέπει να προσκομίζονται «απτά στοιχεία» που να αποδεικνύουν ότι υπάρχει ευλόγως προβλέψιμος κίνδυνος να επηρεαστεί ουσιωδώς η απόφαση λόγω των εν λόγω εξωτερικών πιέσεων [23]. Η Επιτροπή πρέπει να αποδείξει ότι οι εν λόγω πιέσεις και η επιρροή θα επηρέαζαν σοβαρά, θα παρέτειναν ή θα περιέπλεκαν την ορθή διεξαγωγή της διαδικασίας λήψης αποφάσεων της Επιτροπής.

38. Ο Διαμεσολαβητής κατανοεί ότι η διοίκηση της ΕΕ ενδέχεται να είναι απρόθυμη να μοιραστεί τις προκαταρκτικές απόψεις της που ενδέχεται να αποτελέσουν αντικείμενο δημόσιας κριτικής και πίεσης. Ωστόσο, όπως έκρινε το Δικαστήριο, εναπόκειται στην Επιτροπή να αποτρέψει τυχόν δυσμενείς επιπτώσεις στη διαδικασία λήψης αποφάσεών της που προκύπτουν από τέτοιες εξωτερικές πιέσεις. Η άρνηση πρόσβασης του κοινού σε νομοθετικά έγγραφα δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως εγγύηση από τα θεσμικά όργανα της ΕΕ όταν αντιμετωπίζουν εξωτερικές πιέσεις [24].

39. Η Επιτροπή παραπέμπει σε διαδικτυακό άρθρο του 2020, το οποίο ανέφερε εξωτερικές πιέσεις στην Επιτροπή κατά την ανάπτυξη της νέας πολιτικής της για τα χημικά προϊόντα [25]. Ωστόσο, το άρθρο αυτό υποδηλώνει ότι, το 2020, η χημική βιομηχανία ενδέχεται να είχε προνομιακή πρόσβαση στη διαδικασία λήψης αποφάσεων της Επιτροπής. Εάν συνέβαινε αυτό, η δημοσιοποίηση των ζητούμενων εγγράφων θα ήταν ακόμη πιο σημαντική, καθώς θα μπορούσε να θέσει τη βιομηχανία και την κοινωνία των πολιτών σε ισότιμη βάση. Σε κάθε περίπτωση, το άρθρο δεν αναλύει τους λόγους για τους οποίους ο κίνδυνος εξωτερικής πίεσης στην προκειμένη περίπτωση θα ήταν σοβαρότερος από ό,τι σε περιπτώσεις άλλων νομοθετικών πρωτοβουλιών της Επιτροπής και τους λόγους για τους οποίους ο κίνδυνος αυτός θα επηρέαζε σημαντικά την ικανότητα της Επιτροπής να ολοκληρώσει το έργο της. Επίσης, η Επιτροπή δεν εξήγησε τους λόγους για τους οποίους θεωρεί ότι η εξωτερική πίεση θα αυξηθεί περαιτέρω λόγω της δημοσιοποίησης των εν λόγω εγγράφων.

40. Η Διαμεσολαβήτρια επισημαίνει ότι πολλές από τις νομοθετικές πρωτοβουλίες της Επιτροπής προσελκύουν σημαντικό δημόσιο ενδιαφέρον από διάφορα ενδιαφερόμενα μέρη και τα μέσα ενημέρωσης. Εάν η Επιτροπή μπορούσε να δικαιολογήσει τη μη δημοσιοποίηση των εκτιμήσεων επιπτώσεων με αναφορά στο εν λόγω συμφέρον και στην ενδεχόμενη πίεση του κοινού, αυτό θα σήμαινε ότι η αρχή της διαφάνειας της νομοθεσίας της ΕΕ θα στερούνταν πρακτικής σημασίας. Από κανένα στοιχείο της επιχειρηματολογίας της Επιτροπής δεν μπορεί να συναχθεί ότι η επίμαχη απόφαση έχει εξαιρετικό χαρακτήρα, ώστε να δικαιολογείται εξαίρεση από το θεμελιώδες δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα νομοθετικά έγγραφα.

41. Η Επιτροπή υποστήριξε επίσης ότι οι εργασίες σχετικά με την εκτίμηση επιπτώσεων ήταν διαφανείς και χωρίς αποκλεισμούς και ότι είχαν ήδη δημοσιευθεί ορισμένα άλλα έγγραφα σχετικά με την εν λόγω εκτίμηση επιπτώσεων. Ωστόσο, το γεγονός ότι υπάρχουν διαθέσιμες άλλες πηγές δυνητικά σημαντικών πληροφοριών δεν είναι συναφές με την αξιολόγηση αίτησης για πρόσβαση του κοινού σε έγγραφα [26].

Επί της εφαρμογής της εξαιρέσεως σχετικά με την προστασία των εμπορικών συμφερόντων

42. Η Επιτροπή υποστήριξε επίσης ότι η πλήρης δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων εμποδίστηκε από την ανάγκη προστασίας των εμπορικών συμφερόντων και της διανοητικής ιδιοκτησίας των αναδόχων που εκπόνησαν τις μελέτες στις οποίες βασίστηκε η εκτίμηση επιπτώσεων.

43. Στην επιβεβαιωτική απόφασή της, η Επιτροπή ανέφερε ότι, σύμφωνα με τη συμφωνία με τους αναδόχους της, «η Ένωση αποκτά όλα τα δικαιώματα από τη στιγμή που ο ανάδοχος παράγει τα αποτελέσματα...». Ωστόσο, η Επιτροπή υποστηρίζει στη συνέχεια ότι η διανοητική ιδιοκτησία ορισμένων μελετών, τα αποτελέσματα των οποίων έχουν συμπεριληφθεί στην εκτίμηση επιπτώσεων, δεν είχε ακόμη μεταβιβαστεί στην Επιτροπή κατά τον χρόνο υποβολής της αίτησης, καθώς η Επιτροπή δεν έχει ακόμη εγκρίνει τα εν λόγω αποτελέσματα. Ο Διαμεσολαβητής δεν θεωρεί το επιχείρημα αυτό απολύτως σαφές. Βάσει της συμβατικής ρύθμισης που ανέφερε η Επιτροπή, φαίνεται ότι, εάν ορισμένα αποτελέσματα έχουν ήδη συμπεριληφθεί στο σχέδιο εκτίμησης επιπτώσεων, πρέπει να έχουν ήδη «δημιουργηθεί» και, ως εκ τούτου, να έχουν αποκτηθεί από την Ένωση βάσει της προαναφερθείσας συμβατικής διάταξης.

44. Ωστόσο, ανεξάρτητα από το αν η Επιτροπή έχει ήδη αποκτήσει τα δικαιώματα διανοητικής ιδιοκτησίας, προκειμένου να επικαλεστεί την εξαίρεση αυτή, η Επιτροπή πρέπει να αποδείξει ότι τα ζητούμενα έγγραφα περιέχουν στοιχεία τα οποία, εάν δημοσιοποιηθούν, ενδέχεται να θίξουν σοβαρά τα εμπορικά συμφέροντα ενός προσώπου [27]. Σύμφωνα με τη νομολογία, η προστασία που παρέχεται στα δικαιώματα διανοητικής ιδιοκτησίας δεν υπερισχύει συστηματικά του τεκμηρίου της δημοσιοποίησης μέσω του δικαιώματος πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα βάσει του κανονισμού αριθ. 1049/2001.[28] Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε με ποιον τρόπο θα θιγούν τα εμπορικά συμφέροντα των αναδόχων της.

45. Συνολικά, η Διαμεσολαβήτρια καταλήγει στο συμπέρασμα ότι κανένα από τα επιχειρήματα που προέβαλε η Επιτροπή δεν δικαιολογεί την άρνηση παροχής πλήρους πρόσβασης του κοινού στα ζητούμενα έγγραφα σύμφωνα με τον κανονισμό 1049/2001 και τη νομολογία των δικαστηρίων της ΕΕ. Στο πλαίσιο αυτό, θα πρέπει να υπενθυμιστεί ότι τα ζητούμενα έγγραφα αποτελούν νομοθετικά έγγραφα και περιέχουν περιβαλλοντικές πληροφορίες και, ως εκ τούτου, εφαρμόζεται σε αυτά ένα ιδιαίτερα υψηλό επίπεδο διαφάνειας.

46. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, η Διαμεσολαβήτρια διαπιστώνει ότι η άρνηση της Επιτροπής να χορηγήσει πλήρη πρόσβαση στην ζητηθείσα εκτίμηση επιπτώσεων και στη γνώμη της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου σχετικά με την αναθεώρηση του κανονισμού REACH συνιστούσε κακοδιοίκηση. Ως εκ τούτου, διατυπώνει αντίστοιχη σύσταση κατωτέρω.

47. Όσον αφορά τον χρόνο που χρειάστηκε η Επιτροπή για να διεκπεραιώσει τα αιτήματα πρόσβασης του καταγγέλλοντος, η Διαμεσολαβήτρια επισημαίνει ότι η υπόθεση αυτή αποτελεί ένα ακόμη παράδειγμα των σημαντικών και συστημικών καθυστερήσεων που αντιμετωπίζει η Επιτροπή κατά τη διεκπεραίωση επιβεβαιωτικών αιτήσεων, τις οποίες η Διαμεσολαβήτρια θεώρησε ότι ισοδυναμούν με κακοδιοίκηση στο πλαίσιο αυτεπάγγελτης έρευνας επί του θέματος στις αρχές του τρέχοντος έτους ^[29]. Πιο πρόσφατα, η Διαμεσολαβήτρια έθεσε το ζήτημα υπόψη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου μέσω ειδικής έκθεσης [30]. Η υπόθεση αυτή καταδεικνύει πόσο σημαντικό είναι για τους πολίτες να έχουν έγκαιρη πρόσβαση του κοινού σε νομοθετικά έγγραφα, ώστε να μπορούν να ασκούν το δημοκρατικό τους δικαίωμα να επηρεάζουν τη νομοθεσία της ΕΕ.

Σύσταση

Με βάση την έρευνα σχετικά με την εν λόγω καταγγελία, η Διαμεσολαβήτρια διατυπώνει την ακόλουθη σύσταση προς την Επιτροπή:

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα πρέπει να κοινοποιήσει πλήρως τα ζητούμενα έγγραφα σχετικά με την αναθεώρηση του κανονισμού REACH χωρίς περαιτέρω καθυστέρηση.

Η Επιτροπή και ο καταγγέλλων θα ενημερωθούν για την παρούσα σύσταση. Σύμφωνα με το άρθρο 4 παράγραφος 2 του καθεστώτος του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή, η Επιτροπή αποστέλλει εμπεριστατωμένη γνώμη έως τις 22 Δεκεμβρίου 2023.

 

Emily O'Reilly
Ευρωπαία Διαμεσολαβήτρια

Στρασβούργο, 25/09/2023

 

[1] Διατίθεται στη διεύθυνση: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Κανονισμός 1907/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 2006, για την καταχώριση, την αξιολόγηση, την αδειοδότηση και τους περιορισμούς των χημικών προϊόντων (REACH), ΕΕ L 396/1.

[3] https://environment.ec.europa.eu/news/chemicals-commission-seeks-views-revision-reach-eus-chemicals-legislation-2022-01-20_en (στα Αγγλικά).

[4] Κανονισμός (ΕΕ) 2017/852 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 2017, για τον υδράργυρο, ΕΕ L 137/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1531231211865&uri=CELEX:32017R0852

[5] https://environment.ec.europa.eu/topics/chemicals/mercury_en#:~:text=In%20Ιούλιος%202023%20the%20Επιτροπή%20υιοθετήθηκε%20the%20Delegated%20Regulation%20transposing,lamps%20and%20non%2Delectrical%20equipment

[6] Σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[7] Απόφαση της 4ης Σεπτεμβρίου 2018, υπόθεση C-57/16 P, Client Earth κατά Επιτροπής, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1918932, σκέψεις 84-93

[8] Άρθρο 12 παράγραφος 2 του κανονισμού 1049/2001

[9] Κανονισμός 1367/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 6ης Σεπτεμβρίου 2006, για την εφαρμογή στα όργανα και τους οργανισμούς της Κοινότητας των διατάξεων της σύμβασης του Aarhus σχετικά με την πρόσβαση στις πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα, ΕΕ L 264/13, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32006R1367

[10] Η Επιτροπή παρέπεμψε στο ακόλουθο άρθρο που δημοσιεύθηκε στο διαδίκτυο: https://corporateeurope.org/en/2020/09/will-eu-commission-stand-firm-against-toxic-lobbying-pressure

[11] Άρθρο 2 στοιχείο δ) σημείο iii) και άρθρο 6 του κανονισμού 1367/2006. Σε περίπτωση που το έγγραφο θεωρείται ότι περιέχει περιβαλλοντικές πληροφορίες, οι εξαιρέσεις βάσει του κανονισμού 1049/2001 πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικά. Σε περίπτωση που το έγγραφο θεωρείται ότι περιέχει πληροφορίες σχετικά με τις εκπομπές στο περιβάλλον, το υπέρτερο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση θεωρείται ότι υφίσταται εκ του νόμου.

[12] Άρθρο 10 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ)

[13] Άρθρα 1 και 10 παράγραφος 3 της ΣΕΕ

[14] Αιτιολογική σκέψη 6 του κανονισμού 1049/2001

[15] Άρθρο 15 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ

[16] Άρθρο 12 παράγραφος 2 και αιτιολογική σκέψη 6 του κανονισμού 1049/2001

[17] Βλ., συναφώς, αποφάσεις του Δικαστηρίου της 1ης Ιουλίου 2008, συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-39/05 P και C-52/05 P, Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, σκέψη 46, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&amp·language=en και της 17ης Οκτωβρίου 2013, υπόθεση C-280/11 P, Συμβούλιο κατά Access Info Europe, σκέψη 33, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&amp·language=EN

[18] Υπόθεση C-57/16 P, Client Earth κατά Επιτροπής, σκέψεις 90-91

[19] Βλ. παρόμοια εκτίμηση στην υπόθεση C-57/16 P, Client Earth κατά Επιτροπής, σκέψεις 97 και 101.

[20] Άρθρο 6 παράγραφος 1 του κανονισμού 1367/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 6ης Σεπτεμβρίου 2006, για την εφαρμογή στα όργανα και τους οργανισμούς της Κοινότητας των διατάξεων της σύμβασης του Aarhus σχετικά με την πρόσβαση στις πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα, ΕΕ L 264/13, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32006R1367

[21] Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 22ας Μαρτίου 2018, υπόθεση T-540/15, De Capitani κατά Κοινοβουλίου, σκέψη 120. https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=774069

[22] Υπόθεση C-57/16 P, Client Earth κατά Επιτροπής, σκέψη 108

[23] Υπόθεση T-252/19, Pech κατά Συμβουλίου, σκέψη 92, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=240171&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1916898

[24] Υπόθεση C-57/16 P, Client Earth κατά Επιτροπής, σκέψη 124.

[25] https://corporateeurope.org/en/2020/09/will-eu-commission-stand-firm-against-toxic-lobbying-pressure

[26] Υπόθεση T-540/15, De Capitani κατά Κοινοβουλίου, σκέψη 108

[27] Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 5ης Φεβρουαρίου 2018, υπόθεση T-718/15, PTC Therapeutics International κατά EMA, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=199044&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1918748, σκέψεις 64 και 85

[28] Βλ. επίσης απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 13ης Ιανουαρίου 2017, υπόθεση T-189/14, Deza κατά ECHA, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=186721&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1918841, σκέψη 119

[29] Σύσταση σχετικά με τον χρόνο που χρειάζεται η Ευρωπαϊκή Επιτροπή για την εξέταση των αιτήσεων πρόσβασης του κοινού σε έγγραφα (στρατηγική έρευνα OI/2/2022/OAM), διαθέσιμη στη διεύθυνση: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661

[30] Ειδική έκθεση της Ευρωπαίας Διαμεσολαβήτριας στο πλαίσιο της στρατηγικής έρευνάς της σχετικά με τον χρόνο που χρειάζεται η Ευρωπαϊκή Επιτροπή για να διεκπεραιώσει αιτήσεις πρόσβασης του κοινού σε έγγραφα (OI/2/2022/OAM), https://www.ombudsman.europa.eu/en/special-report/en/175425