Ιστορικό της καταγγελίας

1. Στο πλαίσιο της στρατηγικής «Από το αγρόκτημα στο πιάτο», η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ανακοίνωσε [1] το 2020 αναθεώρηση των κανόνων της ΕΕ σχετικά με τις πληροφορίες που παρέχονται στους καταναλωτές [2] («κανονισμός FIC») με δεδηλωμένο στόχο τη διασφάλιση βελτιωμένων πληροφοριών επισήμανσης, ώστε να καταστούν δυνατές πιο υγιεινές και βιώσιμες επιλογές τροφίμων και να αντιμετωπιστεί η σπατάλη τροφίμων.

2. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή ανακοίνωσε ότι θα προτείνει

• «θέσπιση εναρμονισμένης υποχρεωτικής διατροφικής επισήμανσης στο εμπρόσθιο μέρος της συσκευασίας και καθορισμός κριτηρίων προσδιορισμού των θρεπτικών χαρακτηριστικών για τον περιορισμό των ισχυρισμών που διατυπώνονται για τα τρόφιμα·
• να επεκτείνει τις υποχρεωτικές πληροφορίες καταγωγής ή προέλευσης για ορισμένα προϊόντα·
• να αναθεωρηθούν οι κανόνες σχετικά με την αναγραφή της ημερομηνίας («ανάλωση έως» και «ανάλωση κατά προτίμηση πριν από») και
• καθιέρωση υποχρεωτικών ενδείξεων του καταλόγου συστατικών και της διατροφικής δήλωσης για όλα τα αλκοολούχα ποτά.»

3. Για την προετοιμασία της νομοθετικής της πρότασης, η Επιτροπή διεξήγαγε δημόσιες διαβουλεύσεις και μελέτη και συγκέντρωσε στοιχεία από την Ευρωπαϊκή Αρχή για την Ασφάλεια των Τροφίμων (EFSA).[3] Στη συνέχεια συνέταξε έκθεση εκτίμησης επιπτώσεων και συναντήθηκε με την επιτροπή ρυθμιστικού ελέγχου (RSB), η οποία γνωμοδότησε επί του σχεδίου έκθεσης. Η εκτίμηση επιπτώσεων αναθεωρείται επί του παρόντος υπό το πρίσμα της παρούσας γνωμοδότησης και, μέχρι σήμερα, η Επιτροπή δεν έχει ακόμη εγκρίνει νομοθετική πρόταση.

4. Τον Αύγουστο και τον Σεπτέμβριο του 2023 ο καταγγέλλων, η οργάνωση της κοινωνίας των πολιτών Foodwatch, ζήτησε [4] από την Επιτροπή πρόσβαση του κοινού σε «τυχόν εκτιμήσεις επιπτώσεων» που είχε υποβάλει στην επιτροπή ρυθμιστικού ελέγχου, στα «συμπεράσματα της αξιολόγησης» της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου, καθώς και σε τυχόν πρακτικά σχετικών συνεδριάσεων [5].

5. Η Επιτροπή προσδιόρισε διάφορα έγγραφα, και συγκεκριμένα το σχέδιο έκθεσης εκτίμησης επιπτώσεων, τη γνώμη της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου και τα πρακτικά των σχετικών συνεδριάσεων με την επιτροπή ρυθμιστικού ελέγχου και με τρίτους. Αρνήθηκε να κοινοποιήσει την έκθεση εκτίμησης επιπτώσεων, τη γνώμη της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου και τα πρακτικά της συνάντησης με την επιτροπή ρυθμιστικού ελέγχου, επικαλούμενη, κατά την άποψή της, την ανάγκη προστασίας της εν εξελίξει διαδικασίας λήψης αποφάσεων [6].

6. Στις 27 Ιουνίου 2023 και στις 14 Νοεμβρίου 2023 ο καταγγέλλων ζήτησε από την Επιτροπή να επανεξετάσει τις αποφάσεις της να αρνηθεί την πρόσβαση (υποβάλλοντας «επιβεβαιωτικές αιτήσεις»).

7. Όταν η Επιτροπή δεν απάντησε εντός της ταχθείσας προθεσμίας (η οποία συνιστά σιωπηρή αρνητική απόφαση [7]), ο καταγγέλλων απευθύνθηκε στον Διαμεσολαβητή τον Νοέμβριο του 2023 και τον Ιανουάριο του 2024 [8].

Η έρευνα

8. Η Διαμεσολαβήτρια κίνησε έρευνες σχετικά με την άρνηση της Επιτροπής να επιτρέψει την πρόσβαση του κοινού στα επίμαχα έγγραφα και κάλεσε την Επιτροπή να εκδώσει ρητές επιβεβαιωτικές αποφάσεις. Ο Διαμεσολαβητής έδωσε επίσης στην Επιτροπή την ευκαιρία να υποβάλει παρατηρήσεις, αλλά δεν έλαβε καμία.

9. Η ομάδα έρευνας της Διαμεσολαβήτριας εξέτασε τα έγγραφα και στη συνέχεια υποβλήθηκε πρόταση λύσης στην υπόθεση 2374/2023/MIK, ζητώντας από την Επιτροπή να δημοσιοποιήσει χωρίς καθυστέρηση ένα από τα ζητηθέντα έγγραφα.[9] Στην υπόθεση 177/2024/MIG, η Διαμεσολαβήτρια συμμερίστηκε την προκαταρκτική άποψη [10] με την Επιτροπή ότι η άρνηση πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα στο σύνολό τους δεν ήταν δικαιολογημένη, παραπέμποντας στην πρότασή της για λύση στην παράλληλη υπόθεση.

10. Στις 22 Φεβρουαρίου και στις 28 Μαΐου 2024 η Επιτροπή εξέδωσε επιβεβαιωτικές αποφάσεις. Ενέμεινε στη θέση της ότι τα έγγραφα δεν μπορούν να δημοσιοποιηθούν, καθώς αυτό θα υπονόμευε την εν εξελίξει διαδικασία λήψης αποφάσεων, δεδομένου ότι η σχετική νομοθετική πρόταση δεν είχε ακόμη εγκριθεί. Η Επιτροπή, αρνούμενη την πρόσβαση στα επίμαχα πρακτικά συνεδριάσεων, στηρίχθηκε επίσης στην ανάγκη προστασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα (την οποία ο καταγγέλλων δεν αμφισβήτησε).

Επιχειρήματα που προβλήθηκαν

11. Στις αρχικές αποφάσεις της, η Επιτροπή ανέφερε απλώς ότι τα επίμαχα έγγραφα αφορούσαν σχέδιο εκτίμησης επιπτώσεων και, ως εκ τούτου, υποστήριζε ότι βρισκόταν σε εξέλιξη διαδικασία λήψης αποφάσεων η οποία θα υπονομευόταν σοβαρά από τη γνωστοποίηση. Προσθέτει ότι η τελική έκδοση της εκτίμησης επιπτώσεων θα δημοσιοποιηθεί, μαζί με τη σχετική νομοθετική πρόταση, μόλις ολοκληρωθεί η διαδικασία λήψης αποφάσεων.

12. Στις επιβεβαιωτικές αιτήσεις της, η καταγγέλλουσα ισχυρίστηκε ότι η Επιτροπή δεν είχε προβάλει λεπτομερείς λόγους σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο η κοινοποίηση θα έθιγε σοβαρά τη λήψη των αποφάσεών της. Ο καταγγέλλων αμφισβήτησε την ύπαρξη τέτοιου κινδύνου, δεδομένου ότι η προβλεπόμενη αναθεώρηση του κανονισμού ΠΤΚ φαινόταν να έχει «αποσυρθεί» από το πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής.

13. Ο καταγγέλλων θεώρησε επίσης ότι υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον για τη γνωστοποίηση. Συγκεκριμένα, ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι η προβλεπόμενη νομοθεσία «προκαλεί θεμελιώδη ανησυχία για την υγεία των ευρωπαίων πολιτών» και ότι, ως εκ τούτου, ήταν ανησυχητικό το γεγονός ότι δεν είχε ακόμη εγκριθεί καμία πρόταση. Ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε επίσης ότι τα έγγραφα που δημοσιοποίησε η Επιτροπή απαντώντας σε άλλη αίτηση πρόσβασης που υπέβαλε [11] φαινόταν να υποδηλώνουν ότι η λήψη αποφάσεων είχε επηρεαστεί από τον κλάδο. Ως εκ τούτου, η δημοσιοποίηση των εγγράφων ήταν αναγκαία για να διασφαλιστεί ότι το δημόσιο συμφέρον λαμβάνεται υπόψη κατά τη διαδικασία. Τέλος, ο καταγγέλλων αναφέρθηκε στην ανάγκη να διασφαλιστεί ο ανοικτός χαρακτήρας της διαδικασίας λήψης αποφάσεων της Επιτροπής και να δοθεί η δυνατότητα στο κοινό να συμμετέχει στη νομοθετική διαδικασία.

14. Στις επιβεβαιωτικές αποφάσεις της, η Επιτροπή δήλωσε ότι η λήψη των αποφάσεών της βρισκόταν ακόμη σε εξέλιξη και ότι δεν είχε εγκριθεί καμία νομοθετική πρόταση. Το σχέδιο εκτίμησης επιπτώσεων, το οποίο δεν είχε ακόμη οριστικοποιηθεί, περιείχε «όλες τις επιλογές πολιτικής, τις πιθανές επιπτώσεις τους» (οι οποίες «μεταβάλλονται σημαντικά»), «σύγκριση των επιλογών, λεπτομέρειες σχετικά με την προτιμώμενη επιλογή και τη μεθοδολογία για την αξιολόγηση των επιπτώσεων». Όσον αφορά την επίμαχη γνώμη της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου και τα πρακτικά των συνεδριάσεων, η Επιτροπή επισήμανε ότι οι γνώμες και οι παρατηρήσεις αντανακλούσαν ορισμένες από τις πληροφορίες της εκτίμησης επιπτώσεων. Ως εκ τούτου, η δημοσιοποίηση των εγγράφων θα αποκαλύψει προκαταρκτικές απόψεις και επιλογές πολιτικής που εξακολουθούν να εξετάζονται και επί των οποίων δεν έχει ληφθεί πολιτική απόφαση. Επιπλέον, τα έγγραφα «μπορεί να μην αντικατοπτρίζουν πλέον την τρέχουσα σκέψη και αξιολόγηση». Ως εκ τούτου, η κοινοποίηση «θα μπορούσε να οδηγήσει σε περιττές παρανοήσεις».

15. Η Επιτροπή πρόσθεσε ότι για τη λήψη των αποφάσεών της απαιτούνται αξιόπιστα στοιχεία και διεξοδική ανάλυση, για την οποία οι υπηρεσίες της χρειάζονται περιθώριο προβληματισμού και εσωτερικής συζήτησης. Επισήμανε ότι η προβλεπόμενη νομοθεσία είναι πολιτικά ευαίσθητη και ανέφερε ότι ορισμένα θεμελιώδη στοιχεία, όπως οι εκτιμήσεις κόστους-οφέλους, ο αντίκτυπος στην υγεία, η συμπεριφορά των καταναλωτών, η ανταγωνιστικότητα και οι μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις, καθώς και η προτιμώμενη δέσμη επιλογών, εξακολουθούν να εξετάζονται. Ως εκ τούτου, το σχέδιο εκτίμησης επιπτώσεων ήταν πιθανό να υποστεί ουσιαστικές τροποποιήσεις. Δεδομένων των έντονα διχαστικών και αντιφατικών απόψεων που έχουν εκφραστεί μέχρι στιγμής, η δημοσιοποίηση σε αυτό το στάδιο θα μπορούσε να οδηγήσει σε αυξημένη ανεπιθύμητη εξωτερική πίεση.

16. Η Επιτροπή δεν εντόπισε υπερισχύον δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση, δεδομένου ότι είχε διεξαγάγει δημόσια διαβούλευση και εκτεταμένες διαβουλεύσεις με όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη.

17. Όσον αφορά τα επίδικα πρακτικά συνεδριάσεων, η Επιτροπή προσέθεσε ότι περιείχαν ονόματα και αρχικά μη ανώτερων υπαλλήλων. Οι πληροφορίες αυτές συνιστούσαν δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα τα οποία θα μπορούσαν να γνωστοποιηθούν μόνον εάν ο καταγγέλλων είχε προβάλει την ανάγκη γνωστοποίησης προς το δημόσιο συμφέρον. Στην πραγματικότητα, ο εν λόγω καταγγέλλων δεν το είχε πράξει και δεν επιδίωκε την κοινοποίηση των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα.

Η πρόταση του Διαμεσολαβητή για λύση

18. Σε πρόταση λύσης στην υπόθεση 2374/2023/MIK, η Διαμεσολαβήτρια επισήμανε ότι η ζητούμενη γνώμη της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου ήταν νομοθετικό έγγραφο στο οποίο πρέπει να εφαρμόζεται το υψηλότερο δυνατό επίπεδο διαφάνειας. Τα νομοθετικά έγγραφα θα πρέπει, κατ’ αρχήν, να δημοσιοποιούνται στο στάδιο κατά το οποίο η έγκριση νομοθετικής πρότασης από την Επιτροπή εξακολουθεί να είναι αβέβαιη και η διαδικασία λήψης αποφάσεων βρίσκεται σε εξέλιξη.

19. Η Διαμεσολαβήτρια επισήμανε ότι, σύμφωνα με την πάγια νομολογία, η Επιτροπή δεν μπορούσε να αρνηθεί την πρόσβαση του κοινού σε νομοθετικά έγγραφα επικαλούμενη απλώς γενικές εκτιμήσεις, όπως το γεγονός ότι οι προπαρασκευαστικές εργασίες βρίσκονταν ακόμη σε εξέλιξη. Τα θεσμικά όργανα της ΕΕ μπορούν να αρνηθούν την πρόσβαση του κοινού σε νομοθετικά έγγραφα μόνον εάν διαθέτουν απτά στοιχεία που αποδεικνύουν συγκεκριμένο, πραγματικό και ευλόγως προβλέψιμο κίνδυνο η πρόσβαση στο έγγραφο να υπονομεύσει σοβαρά τη διαδικασία λήψης αποφάσεων.

20. Η Διαμεσολαβήτρια έκρινε ότι η Επιτροπή δεν είχε παράσχει τέτοια απτά αποδεικτικά στοιχεία στην εν λόγω υπόθεση. Βάσει της εξέτασης των εγγράφων, έκρινε ότι το ζητούμενο έγγραφο περιείχε τυποποιημένες προπαρασκευαστικές εργασίες που θα μπορούσαν να αναμένονται σε οποιονδήποτε νομοθετικό φάκελο.

21. Η Διαμεσολαβήτρια επιβεβαίωσε την αξιολόγηση αυτή στις προκαταρκτικές απόψεις της που κοινοποιήθηκαν στην Επιτροπή στην παράλληλη υπόθεση 177/2024/MIG.

22. Η Επιτροπή επανέλαβε τα προηγούμενα επιχειρήματά της στην απάντησή της στην πρόταση λύσης του Διαμεσολαβητή [12] και στις προκαταρκτικές απόψεις της.

Η αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή

23. Τα επίμαχα στην υπό κρίση υπόθεση έγγραφα καταρτίστηκαν στο πλαίσιο της κατάρτισης νομοθετικής πρότασης για την αναθεώρηση του κανονισμού FIC.

24. Μία από τις βασικές αρχές της ΕΕ είναι η διαφάνεια στη λήψη αποφάσεων.^[13] Η διαφάνεια διευκολύνει τη συμμετοχή του κοινού και εξασφαλίζει μεγαλύτερη λογοδοσία των φορέων λήψης αποφάσεων.[14] Αυτό είναι ακόμη πιο σημαντικό όταν η λήψη αποφάσεων οδηγεί σε νέα νομοθεσία.[15] Η διαφάνεια από την άποψη αυτή συμβάλλει στην ενίσχυση της δημοκρατίας, επιτρέποντας στους πολίτες να ελέγχουν όλες τις πληροφορίες που έχουν αποτελέσει τη βάση μιας νομοθετικής πράξης.^[16]

25. Η Επιτροπή αποτελεί «βασικό παράγοντα στη νομοθετική διαδικασία»,[17], δεδομένου ότι οι νομοθετικές πράξεις εκδίδονται βάσει πρότασης της Επιτροπής, εκτός εάν οι Συνθήκες ορίζουν διαφορετικά. Ενώ η νομολογία της ΕΕ ορίζει ότι η νομοθετική διαδικασία αρχίζει τυπικά με τη διαβίβαση της νομοθετικής πρότασης στους συννομοθέτες [18], η ίδια νομολογία αναγνωρίζει ότι τα έγγραφα που αποτελούν μέρος της βάσης της νομοθετικής δράσης καλύπτονται επίσης, λόγω του σκοπού τους, από τον ορισμό των «νομοθετικών εγγράφων» στον κανονισμό 1049/2001 [19]. Σύμφωνα με την προαναφερθείσα νομολογία, αυτό περιλαμβάνει σχέδια εκθέσεων εκτίμησης επιπτώσεων όπως το επίμαχο στην παρούσα υπόθεση και ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι το ίδιο σκεπτικό μπορεί να εφαρμοστεί και σε άλλα έγγραφα που περιέχουν πληροφορίες που αποτελούν σημαντικά στοιχεία της νομοθετικής διαδικασίας της ΕΕ, όπως οι απόψεις που συμμερίζεται η επιτροπή ρυθμιστικού ελέγχου. Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι, κατά τη διατύπωση του Δικαστηρίου, η δημοσιοποίηση τέτοιων πληροφοριών είναι «ικανή να αυξήσει τη διαφάνεια και τον ανοικτό χαρακτήρα της νομοθετικής διαδικασίας στο σύνολό της, ιδίως των προπαρασκευαστικών σταδίων της διαδικασίας αυτής, και, ως εκ τούτου, να ενισχύσει τον δημοκρατικό χαρακτήρα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, παρέχοντας στους πολίτες της τη δυνατότητα να ελέγχουν τις πληροφορίες αυτές και να επιχειρούν να επηρεάσουν τη διαδικασία αυτή». [20]

26. Υπό το πρίσμα αυτό, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι στα επίμαχα έγγραφα πρέπει να εφαρμόζεται το υψηλότερο δυνατό επίπεδο διαφάνειας [21]. Ωστόσο, αυτό δεν σημαίνει ότι δεν ήταν νόμιμη η άρνηση πρόσβασης.

27. Ο κανονισμός 1049/2001 έχει ως στόχο να διασφαλίσει ότι παρέχεται στο κοινό η ευρύτερη δυνατή πρόσβαση στα έγγραφα της ΕΕ.[22] Ως εκ τούτου, γενικά, τα θεσμικά όργανα της ΕΕ πρέπει να παρέχουν πρόσβαση σε έγγραφα κατόπιν αιτήματος, εκτός εάν η γνωστοποίηση θα έθιγε ένα από τα συμφέροντα που ο νομοθέτης θεωρεί άξια προστασίας.[23] Ως εκ τούτου, εάν ένα θεσμικό όργανο θεωρεί ότι πρέπει να αρνηθεί την πρόσβαση, πρέπει να εξηγήσει τον τρόπο με τον οποίο η «συγκεκριμένη και πραγματική» γνωστοποίηση θα μπορούσε να υπονομεύσει οποιοδήποτε από τα προστατευόμενα συμφέροντα. Επιπλέον, ο κίνδυνος προσβολής του οικείου συμφέροντος πρέπει να είναι «εύλογα προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός» [24].

28. Όσον αφορά τη λήψη των αποφάσεών τους, τα θεσμικά όργανα της ΕΕ μπορούν να αρνηθούν την πρόσβαση του κοινού σε έγγραφο που σχετίζεται με θέμα για το οποίο δεν έχει ακόμη ληφθεί απόφαση, εάν η δημοσιοποίηση θα έθιγε σοβαρά τη διαδικασία αυτή, εκτός εάν υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση.

29. Αρνούμενη την πρόσβαση, η Επιτροπή επικαλέστηκε την ανάγκη προστασίας της εν εξελίξει διαδικασίας λήψης αποφάσεων, δηλαδή την «εν εξελίξει (...) προετοιμασία νέας πρότασης κανονισμού». Υποστήριξε ότι το προσωπικό της έπρεπε να είναι σε θέση να συγκεντρώσει στοιχεία από ευρύ φάσμα ενδιαφερόμενων μερών και να διερευνήσει προκαταρκτικές επιλογές που ενδέχεται να μην αντικατοπτρίζονται στην τελική πρόταση. Πρόσθεσε ότι έπρεπε να προστατεύσει το προσωπικό της από εξωτερικές πιέσεις, αναφέροντας τις διχαστικές και αντιφατικές απόψεις που έχουν εκφραστεί μέχρι στιγμής και την αμφιλεγόμενη πολιτική συζήτηση επί του θέματος.

30. Ο Διαμεσολαβητής επισημαίνει ότι το γεγονός, από μόνο του, ότι η νομοθετική πρόταση δεν έχει ακόμη εγκριθεί δεν μπορεί να εμποδίσει τη δημοσιοποίηση των εγγράφων. Όπως έχουν κρίνει επανειλημμένα τα δικαστήρια της ΕΕ, το κοινό είναι απολύτως σε θέση να κατανοήσει ότι ορισμένα έγγραφα έχουν προσωρινό χαρακτήρα και, ως εκ τούτου, ενδέχεται να υπόκεινται σε αλλαγές.[25] Το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι η έκφραση από το κοινό ή τα ενδιαφερόμενα μέρη των απόψεών τους σχετικά με τις επιλογές πολιτικής που εξετάζει η Επιτροπή πριν από την ανακοίνωση συγκεκριμένων νομοθετικών προτάσεων «αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της άσκησης των δημοκρατικών δικαιωμάτων των πολιτών της ΕΕ».[26]

31. Όσον αφορά το «περιθώριο προβληματισμού και εσωτερικής συζήτησης», σύμφωνα με τη νομολογία της ΕΕ, ο κίνδυνος εξωτερικής πίεσης μπορεί να αποτελέσει θεμιτό λόγο για τον περιορισμό της πρόσβασης σε έγγραφα που σχετίζονται με τη διαδικασία λήψης αποφάσεων. Ωστόσο, η ύπαρξη τέτοιων εξωτερικών πιέσεων πρέπει να αποδεικνύεται με βεβαιότητα και πρέπει να προσκομίζονται «απτά στοιχεία» που να αποδεικνύουν ότι υπάρχει ευλόγως προβλέψιμος κίνδυνος να επηρεαστεί ουσιωδώς η απόφαση λόγω των εν λόγω εξωτερικών πιέσεων [27]. Η Επιτροπή πρέπει να αποδείξει ότι οι εν λόγω πιέσεις και η επιρροή θα επηρέαζαν σοβαρά, θα παρέτειναν ή θα περιέπλεκαν την ορθή διεξαγωγή της διαδικασίας λήψης αποφάσεων της Επιτροπής.

32. Οι νομοθετικές διαδικασίες λήψης αποφάσεων της ΕΕ συχνά προκαλούν σημαντικό δημόσιο συμφέρον, μεταξύ άλλων και από διαφορετικούς εκπροσώπους συμφερόντων. Ως εκ τούτου, ο Διαμεσολαβητής δεν αμφιβάλλει ότι η Επιτροπή υφίσταται τακτικά «εξωτερική πίεση» κατά την επεξεργασία νομοθετικών προτάσεων. Ως εκ τούτου, κατανοεί ότι η Επιτροπή ενδέχεται να είναι απρόθυμη να μοιραστεί τις προκαταρκτικές απόψεις της που ενδέχεται να αποτελέσουν αντικείμενο δημόσιας κριτικής και πίεσης.

33. Ωστόσο, όπως έκρινε το Δικαστήριο, εναπόκειται στην Επιτροπή να αποτρέψει τυχόν δυσμενείς επιπτώσεις στη διαδικασία λήψης αποφάσεων από τέτοιες εξωτερικές πιέσεις [28]. Γενικότερα, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι η άσκηση πίεσης από ομάδες συμφερόντων, δηλαδή η συμμετοχή εκπροσώπων συμφερόντων, αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της νομοθετικής διαδικασίας. Η διαφάνεια επιτρέπει στο κοινό να συμμετέχει αποτελεσματικότερα στη διαδικασία λήψης αποφάσεων της Επιτροπής, ενισχύοντας έτσι την ποιότητα και τη νομιμότητά της. Ωστόσο, για να είναι όλα τα συμφέροντα σε θέση να ανταλλάσσουν τεκμηριωμένες απόψεις κατά τη διάρκεια των εν εξελίξει νομοθετικών διαδικασιών, είναι ιδιαίτερα σημαντικό να υπάρχουν, στον μέγιστο δυνατό βαθμό, ισότιμοι όροι ανταγωνισμού όσον αφορά την πρόσβαση σε πληροφορίες.

34. Ενώ είναι σαφές από δημόσια διαθέσιμα έγγραφα [29] ότι το κοινό επιδιώκει να ενημερώσει τη διαδικασία λήψης αποφάσεων της Επιτροπής όσον αφορά την προβλεπόμενη αναθεώρηση του κανονισμού ΠΤΚ, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι η Επιτροπή δεν έχει αποδείξει ότι η δημοσιοποίηση θα οδηγούσε σε αυξημένη εξωτερική πίεση στην οποία θα μπορούσε να υποβληθεί. Ούτε ότι η πίεση αυτή θα μπορούσε να παρακωλύσει την ικανότητά της να ενεργεί με πλήρη ανεξαρτησία και αποκλειστικά προς το γενικό συμφέρον. Επίσης, η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι η δημοσιοποίηση θα επηρέαζε σοβαρά ή θα παρέτεινε ή θα περιέπλεκε περαιτέρω την ολοκλήρωση της εκτίμησης επιπτώσεων και την έγκριση της νομοθετικής πρότασης.

35. Όπως ορίζεται στην πρόταση λύσης της Διαμεσολαβήτριας της 19ης Φεβρουαρίου 2024 και στις προκαταρκτικές απόψεις της 15ης Μαΐου 2024, γενικές εκτιμήσεις, όπως η ανάγκη να εξεταστούν διάφορες επιλογές πολιτικής και να διατηρηθεί «περιθώριο προβληματισμού και εσωτερικής συζήτησης», ισχύουν για κάθε νομοθετικό φάκελο και δεν καταδεικνύουν συγκεκριμένο κίνδυνο που συνεπάγεται η δημοσιοποίηση συγκεκριμένου νομοθετικού εγγράφου. Πράγματι, η εκτίμηση επιπτώσεων παρουσιάζει, ως εκ της φύσεώς της, τις διάφορες υπό εξέταση επιλογές πολιτικής και, για τον λόγο αυτό, το Δικαστήριο έκρινε ότι η πρόσβαση στα εν λόγω έγγραφα πρέπει να παρέχεται σε πρώιμο στάδιο, δηλαδή ενόσω η σχετική διαδικασία λήψης αποφάσεων βρίσκεται ακόμη σε εξέλιξη.

36. Επιπλέον, το γεγονός ότι μια σχεδιαζόμενη αναθεώρηση της νομοθεσίας είναι αμφιλεγόμενη ή ιδιαίτερα ευαίσθητη δεν μπορεί, αυτό καθαυτό, να δικαιολογήσει τη μη δημοσιοποίηση συγκεκριμένου νομοθετικού εγγράφου [30]. Αντιθέτως, το περιεχόμενο του συγκεκριμένου εγγράφου, στο οποίο ζητείται πρόσβαση, είναι εκείνο που είναι καθοριστικό για το ζήτημα αν μπορεί να χορηγηθεί πρόσβαση. 

37. Επιπλέον, όπως προκύπτει από την εξέταση των επίμαχων εγγράφων, όπως και στην περίπτωση κάθε εκτίμησης επιπτώσεων, το επίμαχο σχέδιο έκθεσης εκτίμησης επιπτώσεων δεν αποτελείται αποκλειστικά από επιλογές πολιτικής και προκαταρκτικές απόψεις. Επιπλέον, όσον αφορά το εν λόγω περιεχόμενο, η Διαμεσολαβήτρια επισημαίνει ότι η Επιτροπή έχει ήδη δημοσιεύσει σημαντικές πληροφορίες, όπως τα επιδιωκόμενα στοιχεία που επιδιώκει να αναθεωρήσει στην ισχύουσα νομοθεσία, σύνοψη των απαντήσεων που έλαβε στις δημόσιες διαβουλεύσεις που διεξήγαγε και δύο «αρχικές εκτιμήσεις επιπτώσεων».[31] Μολονότι οι δημόσια διαθέσιμες πληροφορίες ενδέχεται να είναι λιγότερο λεπτομερείς από την επίμαχη έκθεση, το γεγονός ότι σημαντικά στοιχεία, όπως πολλές από τις διαθέσιμες επιλογές πολιτικής, είναι ήδη δημόσια, αυξάνει τις αμφιβολίες όσον αφορά τις επιπτώσεις που η Επιτροπή φοβάται ότι θα έχει η δημοσιοποίηση της εκτίμησης επιπτώσεων.

38. Όσον αφορά τα επίμαχα πρακτικά συνεδριάσεων, από την επανεξέταση προέκυψε ότι περιέχουν πράγματι πολύ περιορισμένα στοιχεία όσον αφορά το πιθανό ουσιαστικό περιεχόμενο της σχεδιαζόμενης νομοθετικής πρότασης. 

39. Με βάση τα ανωτέρω, η Διαμεσολαβήτρια διαπιστώνει ότι η Επιτροπή δεν ήταν δικαιολογημένη όσον αφορά την εφαρμογή της εξαίρεσης για την προστασία της εν εξελίξει διαδικασίας λήψης αποφάσεων, και σίγουρα όχι για τα έγγραφα στο σύνολό τους. Υπό το πρίσμα της σαφούς νομολογίας που απαιτεί από τα θεσμικά όργανα της ΕΕ να εφαρμόζουν ιδιαίτερα υψηλό επίπεδο διαφάνειας στα νομοθετικά έγγραφα, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι η άρνηση της Επιτροπής να χορηγήσει πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα, ακόμη και εν μέρει, συνιστά κακοδιοίκηση.

40. Δεδομένου ότι η Επιτροπή είναι απίθανο να αλλάξει τη θέση της στο παρόν στάδιο, η Διαμεσολαβήτρια δεν προβαίνει σε σύσταση. Η Διαμεσολαβήτρια εξετάζει γενικότερα τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή, το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο εφαρμόζουν εξαιρέσεις όσον αφορά την πρόσβαση του κοινού σε νομοθετικά έγγραφα, όπως τα επίμαχα εν προκειμένω έγγραφα, στο πλαίσιο της αυτεπάγγελτης έρευνάς της επί του σημαντικού αυτού ζητήματος [32].

Συμπέρασμα

Βάσει της έρευνας, η Διαμεσολαβήτρια περατώνει την υπόθεση με το ακόλουθο συμπέρασμα:

Η άρνηση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής να επιτρέψει την πρόσβαση του κοινού στα επίμαχα έγγραφα, έστω και εν μέρει, συνιστούσε κακοδιοίκηση.

Η Επιτροπή θα πρέπει στο μέλλον να εφαρμόσει πλήρως τη σχετική νομολογία του Δικαστηρίου της ΕΕ, διασφαλίζοντας την έγκαιρη πρόσβαση σε νομοθετικά έγγραφα. Η Διαμεσολαβήτρια θα δώσει συνέχεια στο θέμα αυτό στο πλαίσιο της εν εξελίξει έρευνάς της (OI/4/2023/MIK) σχετικά με την πρόσβαση του κοινού σε νομοθετικά έγγραφα.

Ο καταγγέλλων και η Επιτροπή θα ενημερωθούν για την απόφαση αυτή.

Emily O'Reilly
Ευρωπαία Διαμεσολαβήτρια

Στρασβούργο, 03/10/2024

 

[1] https://food.ec.europa.eu/safety/labelling-and-nutrition/food-information-consumers-legislation_en (στα αγγλικά).

[2] Κανονισμός 1169/2011 σχετικά με την παροχή πληροφοριών για τα τρόφιμα στους καταναλωτές: http://data.europa.eu/eli/reg/2011/1169/2018-01-01.

[3] https://food.ec.europa.eu/safety/labelling-and-nutrition/food-information-consumers-legislation/proposal-revision-regulation-fic_en# (στα Αγγλικά).

[4] Βάσει του κανονισμού 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[5] Το αίτημα πρόσβασης υποβλήθηκε μέσω της διαδικτυακής πλατφόρμας AskTheEU και είναι διαθέσιμο στη διεύθυνση: https://www.asktheeu.org/fr/request/impact_assessment_and_rsb_opinio#incoming-50179.

[6] Σύμφωνα με το άρθρο 4 παράγραφος 3 πρώτο εδάφιο του κανονισμού 1049/2001.

[7] Σύμφωνα με το άρθρο 8 παράγραφος 3 του κανονισμού 1049/2001.

[8] Ο καταγγέλλων ζήτησε προηγουμένως πρόσβαση στη σχετική γνώμη της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου. Μετά την άρνηση της Επιτροπής να παράσχει πρόσβαση, ο καταγγέλλων απευθύνθηκε στον Διαμεσολαβητή (έρευνα: 2347/2023/MIK): https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/65397.

[9] Η πρόταση λύσης της Διαμεσολαβήτριας, της 19ης Φεβρουαρίου 2024, είναι διαθέσιμη στην ακόλουθη σελίδα της υπόθεσης: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/192668.

[10] Η επιστολή του Διαμεσολαβητή της 15ης Μαΐου 2024 είναι διαθέσιμη στην ακόλουθη σελίδα της υπόθεσης: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/preliminary-finding/192669.

[11] Βλέπε: https://www.asktheeu.org/en/request/documents_and_decisions_followin#outgoing-26605.

[12] Η απάντηση της Επιτροπής στην πρόταση του Διαμεσολαβητή για λύση είναι διαθέσιμη στην ακόλουθη σελίδα της υπόθεσης: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/192730.

[13] Άρθρο 15 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ.

[14] Άρθρο 10 παράγραφος 3 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ).

[15] Άρθρο 12 παράγραφος 2 και αιτιολογική σκέψη 6 του κανονισμού 1049/2001.

[16] Απόφαση του Δικαστηρίου της 1ης Ιουλίου 2008, Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, C-39/05 P και C-52/05 P, σκέψη 46: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62005CJ0039&qid=1711530564196.

[17] Απόφαση του Δικαστηρίου της 4ης Σεπτεμβρίου 2018, ClientEarth κατά Επιτροπής, C-57/16, σκέψεις 87 στ.:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62016CJ0057&qid=1712587747391.

[18] Όπ.π., σκέψη 86.

[19] Όπ.π., σκέψεις 90 έως 93.

[20] Η υπογράμμιση δική μου.

[21] Σύμφωνα με τις Συνθήκες της ΕΕ, οι πολίτες έχουν «το δικαίωμα να συμμετέχουν στον δημοκρατικό βίο της Ένωσης» (άρθρο 10 του

Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση, ΣΕΕ). Ως εκ τούτου, όλες οι αποφάσεις της ΕΕ πρέπει να λαμβάνονται «όσο το δυνατόν πιο ανοικτά και όσο το δυνατόν εγγύτερα

οι πολίτες» (άρθρα 1 και 10 παράγραφος 3 της ΣΕΕ). Σύμφωνα με τη νομοθεσία της ΕΕ για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα, η ευρύτερη πρόσβαση πρέπει να είναι

χορηγείται σε «νομοθετικά έγγραφα» (άρθρο 12 παράγραφος 2 και αιτιολογική σκέψη 6 του κανονισμού 1049/2001).

[22] Άρθρο 1 στοιχείο α) του κανονισμού 1049/2001.

[23] Σύμφωνα με το άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001.

[24] Απόφαση του Δικαστηρίου της 17ης Οκτωβρίου 2013, Συμβούλιο κατά Access Info Europe, C-280/11 P, σκέψη 31: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62011CJ0280&qid=1711530952210.

[25] Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 22ας Μαρτίου 2018, De Capitani κατά Κοινοβουλίου, T-540/15, σκέψη 120: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62015TJ0540&qid=1712587676840.

[26] ClientEarth κατά Επιτροπής (βλ. υποσημείωση 17 ανωτέρω), σκέψη 108.

[27] Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 21ης Απριλίου 2021, Pech κατά Συμβουλίου, T-252/19, σκέψη 92, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=240171&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1916898.

[28] ClientEarth κατά Επιτροπής (βλ. υποσημείωση 17 ανωτέρω), σκέψη 124.

[29] Για παράδειγμα, τα έγγραφα που κοινοποιήθηκαν στον καταγγέλλοντα ως απάντηση σε άλλο αίτημα για πρόσβαση του κοινού σε έγγραφα, βλ. υποσημείωση 11.

[30] Βλ., για παράδειγμα, απόφαση του Δικαστηρίου της 8ης Ιουνίου 2023, Συμβούλιο κατά Pech, C-408/21 P, σκέψη 88: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=274436&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4725359.

[31] Βλ. υποσημείωση 3.

[32] Πώς χειρίζονται το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο της ΕΕ και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή τις αιτήσεις πρόσβασης του κοινού σε νομοθετικά έγγραφα (υπόθεση OI/4/2023/MIK): https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/64321.