Hintergrund der Untersuchung

1. Seit dem 1. Januar 2014 sind die EU-Organe verpflichtet [1], interne Vorschriften für den Schutz von Hinweisgebern [2], die Bereitstellung von Informationen an sie und das Verfahren für die Bearbeitung von Beschwerden von Hinweisgebern über die Art und Weise, wie sie infolge der Meldung schwerwiegender Unregelmäßigkeiten behandelt wurden, einzuführen.

2. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass solche Vorschriften es Hinweisgebern ermöglichen sollten, ihrer Pflicht nachzukommen, sich zu äußern, wenn sie Kenntnis von schwerwiegendem Fehlverhalten oder Fehlverhalten erlangen, was dem öffentlichen Interesse dient, indem Integrität, Transparenz, Rechenschaftspflicht und letztlich Legitimität in und der EU-Verwaltung gefördert werden. Unter Berücksichtigung der Rolle, die Hinweisgeber bei der Aufdeckung von Korruption spielen [3], beschloss sie, eine Initiativuntersuchung einzuleiten [4], um sicherzustellen, dass die EU-Organe die neuen Bestimmungen des EU-Beamtenstatuts umsetzen.

Umfang der Untersuchung

3. Der Bürgerbeauftragte richtete ein Schreiben an das Europäische Parlament, die Europäische Kommission, den Rat der Europäischen Union, den Gerichtshof der Europäischen Union, den Europäischen Rechnungshof, den Europäischen Auswärtigen Dienst, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, den Ausschuss der Regionen und den Europäischen Datenschutzbeauftragten [5] und ersuchte sie, sie über die Maßnahmen zu unterrichten, die sie zur Umsetzung des neuen Artikels 22 Buchstabe c des Statuts ergriffen hatten oder zu ergreifen beabsichtigten [6]. Sie bittet sie insbesondere, ihr i) Informationen darüber zu übermitteln, ob sie die in Artikel 22 Buchstabe c des Statuts vorgeschriebenen internen Vorschriften bereits erlassen haben oder zu erlassen beabsichtigen; ii) Informationen über das Verfahren zur Annahme der genannten internen Vorschriften (insbesondere darüber, ob das Personal und/oder die Öffentlichkeit Stellung genommen haben); iii) eine Kopie der genannten Regeln oder einen Vorentwurf davon; und iv) alle anderen nützlichen Informationen. Da die Verwaltung öffentlicher Mittel nicht nur das Personal der EU-Organe, sondern auch Dritte wie Auftragnehmer und Unterauftragnehmer betrifft, forderte der Bürgerbeauftragte die EU-Organe auf, darüber nachzudenken, wie externe Hinweisgeber, die nicht in den Anwendungsbereich der internen Vorschriften eines Organs fallen, ermutigt werden könnten, schwerwiegende Unregelmäßigkeiten zu melden, und wie sie in diesem Fall am besten geschützt werden könnten.

Die Antworten der Organe und Einrichtungen der EU [7]

über die Annahme interner Vorschriften

4. Die Europäische Kommission und der Europäische Rechnungshof berichteten, dass sie bereits Vorschriften zur Meldung von Missständen gemäß Artikel 22 Buchstabe c des Statuts erlassen hatten. Die Kommission präzisierte, dass sie den Begriff „Leitlinien“ in ihren „Leitlinien zur Meldung von Missständen“ aus dem Jahr 2012 [8] verwendet habe, da dieser Begriff leichter zugänglich sei, dies jedoch ihren verbindlichen Charakter nicht ändere. Der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) erklärte, dass er die Normen der Kommission für die interne Kontrolle anwende, zu denen auch die „Leitlinien der Kommission zur Meldung von Missständen“ gehörten, erwäge aber auch, eigene Leitlinien auszuarbeiten.

5. Der Rat der EU, der Gerichtshof der EU, der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen teilten dem Bürgerbeauftragten mit, dass sie Entwürfe interner Beschlüsse ausgearbeitet hätten. Der Europäische Datenschutzbeauftragte (EDSB) erklärt, dass er einen neuen Verhaltenskodex angenommen und einige Schritte unternommen habe, um Artikel 22 Buchstabe c des Statuts nachzukommen. Das Europäische Parlament beschloss, seine Antwort bis zum Ende der laufenden Debatte über dieses Thema im interinstitutionellen Vorbereitungsausschuss für Fragen im Zusammenhang mit dem Statut (CPQS)[9] zu verschieben.

Zum Verfahren für den Erlass interner Vorschriften

6. Die Kommission teilte dem Bürgerbeauftragten mit, dass sie zwei externe Organisationen mit Fachwissen konsultiert und auch Gespräche mit Personalvertretern geführt habe. Der Rechnungshof konsultierte seine Personalvertretung vor der Annahme seiner Geschäftsordnung, während der Rat und der EWSA erklärten, dass sie ihre Personalvertretungen konsultieren werden. Der Rat, der Gerichtshof, der EWSA und das Parlament antworteten, dass die Angelegenheit im Rahmen des CPQS erörtert werde.

Zur Vorlage einer Kopie der Regelung

7. Die Kommission, der Rechnungshof und der EDSB übermittelten dem Bürgerbeauftragten eine Kopie der einschlägigen Dokumente. Der Ausschuss der Regionen, der Rat, der Gerichtshof und der EWSA teilten dem Bürgerbeauftragten mit, dass sie zwar Entscheidungsentwürfe ausgearbeitet hätten, aber noch nicht in der Lage seien, Kopien zu übermitteln. Der EAD merkt an, dass er mit Überlegungen zur Ausarbeitung seiner eigenen spezifischen Leitlinien begonnen habe.

Zur Ausweitung der internen Vorschriften auf externe Hinweisgeber

8. Der Rechnungshof stellte fest, dass die allgemeinen Bestimmungen seiner kürzlich erlassenen Vorschriften für Wirtschaftsteilnehmer gelten, die an Vergabeverfahren teilnehmen, sowie für Auftragnehmer und ihre Mitarbeiter.[10] Die Kommission stellte fest, dass externe Hinweisgeber bereits über das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) und sein Betrugsmeldesystem eine sichere Möglichkeit haben, Berichte, auch anonym, zu erstellen. Sie fügte hinzu, dass der Schutz externer Hinweisgeber weitgehend Sache der nationalen Vorschriften sei. Der Rat und der EWSA halten es für sinnvoll, diesen Aspekt auf interinstitutioneller Ebene weiter zu verfolgen.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

9. Der Bürgerbeauftragte ist enttäuscht, dass bisher nur zwei der neun kontaktierten Organe und Einrichtungen interne Vorschriften gemäß Artikel 22 Buchstabe c des Statuts erlassen haben, d. h. die Kommission und der Rechnungshof.

10. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Organe und Einrichtungen ab dem 1. Januar 2014 gemäß Artikel 22 Buchstabe c des Statuts verpflichtet sind, interne Vorschriften für die Meldung von Missständen zu erlassen. Auch wenn in dieser Bestimmung keine Frist festgelegt ist, liegt es auf der Hand, dass die einschlägigen Vorschriften so rasch wie möglich erlassen werden sollten. Durch die uneingeschränkte Umsetzung von Artikel 22 Buchstabe c des Statuts können die EU-Organe ein klares Signal senden, dass sie die Meldung von Missständen begrüßen und Hinweisgeber ermutigen, Fortschritte zu erzielen, dass Hinweisgeber vor negativen Maßnahmen des Organs, für das sie tätig sind, geschützt werden und dass ihre Meldung zu einer ordnungsgemäßen Untersuchung führt und sie über das Ergebnis informiert werden. Daher ist es wichtig, dass die Organe und Einrichtungen, die die in Artikel 22 Buchstabe c des Statuts vorgeschriebenen Vorschriften noch nicht erlassen haben, so bald wie möglich dem Beispiel der Kommission und des Rechnungshofs folgen.

11. Die Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass die betreffenden Organe und Einrichtungen, nachdem sie diese Untersuchung eingeleitet hatte, ihre Beratungen zu diesem Thema auf interinstitutioneller Ebene in Sitzungen des CPQS intensiviert haben. Da die Bürgerbeauftragte auch im CPQS vertreten ist, wird sie aktiv mit den anderen Organen zusammenarbeiten, um sie bei der Ausarbeitung der einschlägigen Vorschriften zu unterstützen.

12. Der Bürgerbeauftragte hat versucht, in diesem Fall mit gutem Beispiel voranzugehen. Parallel zur Einleitung dieser Untersuchung entwarf die Bürgerbeauftragte interne Vorschriften für die Meldung von Missständen in ihrem Büro, wobei sie die „Leitlinien der Kommission für die Meldung von Missständen“ als Modell heranzog. Der Entwurf der Regelung wurde über die Personalvertretung an alle Mitarbeiter des Bürgerbeauftragten verteilt und vom Datenschutzbeauftragten des Bürgerbeauftragten überprüft. Anschließend veröffentlichte der Bürgerbeauftragte den Entwurf der Vorschriften und forderte die interessierten Kreise auf, Rückmeldungen zu übermitteln. Nach Prüfung der Stellungnahmen von acht interessierten Dritten schloss die Bürgerbeauftragte ihre internen Vorschriften zur Meldung von Missständen ab, die nun auf ihrer Website abrufbar sind.[11] Sie ist der Ansicht, dass sie den anderen Organen und Einrichtungen als nützliche Orientierungshilfe dienen werden. Die Bürgerbeauftragte weiß zwar zu schätzen, dass ein Regelwerk möglicherweise nicht den Bedürfnissen jedes einzelnen Organs und jeder Einrichtung der EU entspricht, ihr Büro wird sich jedoch im Rahmen des CPQS darum bemühen, das Bewusstsein für ihre eigenen kürzlich angenommenen Vorschriften zur Meldung von Missständen und die transparente und inklusive Art und Weise, wie sie ausgearbeitet wurden, zu schärfen.

13. Vor diesem Hintergrund und obwohl die bisherigen Fortschritte enttäuschend waren, kommt der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass es nun offensichtlich ist, dass alle betroffenen Organe und Einrichtungen sich derzeit ihrer Pflicht zur Annahme interner Vorschriften über die Meldung von Missständen klar bewusst sind und damit begonnen haben, Maßnahmen zu ergreifen, um dieser Pflicht nachzukommen. Schließlich erinnert der Bürgerbeauftragte daran, dass die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU sich bemühen sollten, auch die Rechte und Interessen externer Hinweisgeber im Rahmen ihrer rechtlichen und operativen Kapazitäten zu schützen [12]. Der Bürgerbeauftragte wird in diesem Zusammenhang durch die Bestätigung des Rechnungshofs ermutigt, dass seine internen Vorschriften über die Meldung von Missständen für externe Informanten gelten. In diesem Sinne unterstützten eine Reihe von Institutionen ausdrücklich den Vorschlag des Bürgerbeauftragten, die Rechte, die internen Hinweisgebern auch externen Hinweisgebern eingeräumt werden, so weit wie möglich auszuweiten, indem sie sich verpflichteten, ihre Identität zu schützen und ihnen die gleichen Informationsgarantien zu bieten.

Schlussfolgerung

Vor diesem Hintergrund schließt der Bürgerbeauftragte die Untersuchung mit den folgenden Leitlinien für weitere Verbesserungen ab:

Der Bürgerbeauftragte fordert die EU-Organe, die im Vorbereitungsausschuss für Fragen des Statuts (CPQS) vertreten sind, auf, ihre Beratungen über die Umsetzung von Artikel 22 Buchstabe c des Statuts so bald wie möglich abzuschließen und dabei auf das Beispiel der internen Vorschriften des Bürgerbeauftragten zur Meldung von Missständen zurückzugreifen.

Der Bürgerbeauftragte würdigt auch die Kommission und den Rechnungshof für ihre bisherigen Fortschritte in dieser Frage.

Die von dieser Untersuchung betroffenen EU-Organe werden über diesen Beschluss unterrichtet.

Emily O'Reilly

Straßburg, den 27.2.2015

[1] Auf der Grundlage von Artikel 22 Buchstabe c des Statuts, abrufbar unter:

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1962R0031:20140101:EN:PDF

[2] Das Statut definiert einen Hinweisgeber als jeden Beamten, der während oder im Zusammenhang mit seinem Dienst Kenntnis von Tatsachen erlangt, die eine Vermutung für das Vorliegen einer möglichen rechtswidrigen Tätigkeit, einschließlich Betrug und Korruption, zum Nachteil der Interessen der Union oder eines Verhaltens im Zusammenhang mit der Wahrnehmung beruflicher Pflichten begründen, das eine schwerwiegende Verletzung der Pflichten der Beamten der Union darstellen kann, und der diese Tatsachen seinem Organ und/oder dem OLAF meldet.

[3] Siehe Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament – EU Anti-Corruption Report, Brüssel, 3.2.2014, COM(2014) 38 final.

[4] Die Bürgerbeauftragte führt von sich aus Untersuchungen durch, wenn sie Gründe dafür findet. Neben der Untersuchung etwaiger Missstände in der Verwaltungstätigkeit sollen diese Untersuchungen für die jeweilige Einrichtung hilfreich sein und eine gute Verwaltungspraxis fördern.

[5] Diese Organe und Einrichtungen der EU sind zusammen mit dem Bürgerbeauftragten im Kollegium der Verwaltungschefs vertreten, einem interinstitutionellen Gremium, das sich aus hochrangigen Beamten zusammensetzt, die die Verwaltung dieser Organe vertreten. Das Kollegium der Verwaltungschefs ist bestrebt, eine einheitliche Auslegung und Durchführung des Statuts und anderer Verwaltungsangelegenheiten zu gewährleisten und Beschlüsse auf höchster Verwaltungsebene zu fassen.

[6] Die Schreiben des Bürgerbeauftragten sind unter folgendem Link abrufbar: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/54615/html.bookmark

[7] Da die einzelnen Antworten auf der Website des Bürgerbeauftragten verfügbar sind, enthält dieser Abschnitt nur die wichtigsten Elemente.

[8] Siehe Mitteilung von Vizepräsident Šefčovič an die Kommission zu Leitlinien für die Meldung von Missständen, Brüssel, 6.12.2012, SEC(2012) 679 final.

[9] Das CPQS ist ein interinstitutionelles Gremium, das für die Erörterung und Suche nach harmonisierten Lösungen in Fragen des Statuts zuständig ist. Er setzt sich aus Vertretern der Organe und Einrichtungen der EU zusammen, die auch im Kollegium der Verwaltungschefs vertreten sind.

[10] Siehe insbesondere Punkt VIII der genannten Geschäftsordnung.

[11] http://www.ombudsman.europa.eu/de/cases/caseopened.faces/de/54611/html.bookmark

[12] Um diesem wichtigen Grundsatz in ihren eigenen Vorschriften Wirkung zu verleihen, sieht der Bürgerbeauftragte Folgendes vor: „Jede Person, die einen Vertrag mit dem Amt des Bürgerbeauftragten abschließt, wird darüber informiert, dass i) schweres Fehlverhalten oder Fehlverhalten, das das Amt des Bürgerbeauftragten betrifft, entweder dem Bürgerbeauftragten oder dem OLAF gemeldet werden kann und ii) dass die Inanspruchnahme dieser Möglichkeit keine Vergeltungsmaßnahmen, Repressalien oder andere negative Maßnahmen des Amtes des Bürgerbeauftragten zur Folge hat, sofern sie der begründeten Annahme unterliegt, dass die gemeldeten Informationen der Wahrheit entsprechen.“