Hintergrund der Beschwerde

1. Die vorliegende Beschwerde betrifft die Grundsätze für die öffentlichen Berichte der Kommission im Rahmen des Kooperations- und Überprüfungsmechanismus (CVM)[1] und den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten. Die Beschwerde wurde von einem Verband eingereicht, der die Interessen der bulgarischen zollfreien Wirtschaftsbeteiligten in Bulgarien vertritt.

2. Das CVM wurde im Rahmen des Beitritts Bulgariens zur Europäischen Union angenommen. Insbesondere wird die Kommission gemäß den Artikeln 37 und 38 der Akte über den Beitritt der Republik Bulgarien zur Europäischen Union ermächtigt, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, wenn i) eine unmittelbare Gefahr für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts besteht und ii) Bulgarien bei der Umsetzung und Anwendung der EU-Vorschriften im Bereich Recht, Freiheit und Sicherheit erhebliche Mängel aufweist [2]. Auf dieser Grundlage erließ die Kommission am 13. Dezember 2006 einen Beschluss zur Einrichtung eines Mechanismus für die Zusammenarbeit und die Überprüfung der Fortschritte Bulgariens bei der Erfüllung spezifischer Vorgaben in den Bereichen Justizreform und Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität [3].

3. Das CVM legt sechs spezifische Benchmarks fest, die der Entscheidung der Kommission als Anhang beigefügt sind. Im Einzelnen schreibt Benchmark 5 vor, dass Bulgarien "weitere Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung von Korruption, insbesondere an den Grenzen und innerhalb der lokalen Gebietskörperschaften" ergreifen muss. Die Kommission hat die Aufgabe, die Fortschritte bei der Erreichung der in den Benchmarks festgelegten Ziele zu überwachen. Bulgarien erstattet der Kommission bis Ende März jedes Jahres [4] Bericht, und die Kommission erstellt bei Bedarf und mindestens alle sechs Monate Berichte [5].

4. Am 14. Februar 2008 legte die Kommission im Rahmen des CVM einen Zwischenbericht (im Folgenden „Zwischenbericht“) über die Fortschritte Bulgariens im Rahmen von Benchmark 5 vor. In diesem Bericht heißt es: „Duty-free-Shops auf bulgarischem Hoheitsgebiet an den Außengrenzen zur Türkei und Serbien sowie Duty-free-Tankstellen auf bulgarischem Hoheitsgebiet werden weiterhin toleriert und verzeichneten 2007 einen erheblichen Umsatzanstieg. Sie sind eine Anlaufstelle für lokale Korruption und organisierte Kriminalität.“

5. Bald darauf schlug die bulgarische Regierung Änderungen des Duty-Free-Trade-Gesetzes von 2006 vor, das die Schließung aller landgestützten Duty-Free-Shops und Tankstellen, den Entzug von Lizenzen und die Enteignung aller Gebäude, in denen die Duty-Free-Shops und Tankstellen untergebracht sind, umfasste.

6. Mit Schreiben vom 27. Februar 2008 setzte sich der Beschwerdeführer mit der Kommission in Verbindung, äußerte seine Besorgnis über die Vorschläge der Regierung und beanstandete die drei im Zwischenbericht enthaltenen Aussagen, nämlich a) „weiterhin toleriert“, b)„erheblicher Umsatzanstieg im Jahr 2007“und c) „Kontaktstelle für lokale Korruption und organisierte Kriminalität“.

7. In Bezug auf die erste Erklärung brachte der Beschwerdeführer vor, sie bedeute, dass der Betrieb von Duty-free-Shops irgendwie illegal sei. Sie erläuterte, dass Duty-free-Shops an den bulgarischen Landaußengrenzen in gleicher Weise betrieben würden wie Duty-free-Shops an den Landaußengrenzen in anderen Mitgliedstaaten, und dass die Änderung des Duty-Free-Trade-Gesetzes von 2006 vorgenommen worden sei, um die Vereinbarkeit der bulgarischen Regelung mit den einschlägigen EU-Rechtsvorschriften zu gewährleisten, die vor dem Beitritt Bulgariens zur EU galten.

8. In Bezug auf die zweite Erklärung machte der Beschwerdeführer geltend, dass sie falsch sei. Der Beschwerdeführer übermittelte offizielle Daten der bulgarischen nationalen Zollbehörde (NCA), die 2007 einen Umsatzrückgang von 34,5 % aufwiesen.

9. In Bezug auf die dritte Erklärung brachte der Beschwerdeführer seine Unzufriedenheit darüber zum Ausdruck, dass eine solche Erklärung ohne stichhaltige Beweise abgegeben wurde. Der Beschwerdeführer gab an, dass ihm keine Ermittlungen zu Korruption oder Kriminalität im Zusammenhang mit zollfreien Grenzgeschäften auf bulgarischem Hoheitsgebiet bekannt seien.

10. Der Beschwerdeführer schloss sein Schreiben mit Vorbehalten gegenüber dem Verfahren der bulgarischen Regierung zur Änderung des Zollfreihandelsgesetzes von 2006. Die Vorschläge wurden in Eile und ohne Folgenabschätzung ausgearbeitet. Die einzig mögliche Erklärung für ein solches Vorgehen in dieser Angelegenheit war die Annahme, dass die bulgarische Regierung den Forderungen der Kommission nachgekommen sei. Da die Kommission die Vorschläge der bulgarischen Regierung öffentlich begrüßte, ersuchte der Beschwerdeführer die Kommission, ihren Standpunkt zu der Frage zu erläutern, ob sie die bulgarische Regierung aufgefordert hatte, die zollfreien Grenzgeschäfte zu schließen.

11. Am 5. März 2008 hielt die Kommission ein Treffen mit dem Beschwerdeführer, seinen Vertretern und Beratern (im Folgenden „Treffen“) ab. Während des Treffens forderte der Beschwerdeführer die Kommission auf, im Zwischenbericht Informationen über die Vorwürfe gegen den zollfreien Sektor vorzulegen, und übermittelte der Kommission Daten der bulgarischen nationalen Wettbewerbsbehörde zu zollfreien Verkäufen in Bulgarien. Im Gegensatz zur Erklärung der Kommission in ihrem Zwischenbericht zeigten die von der bulgarischen nationalen Wettbewerbsbehörde erhaltenen Daten einen deutlichen Rückgang der Verkäufe von 2006 bis 2007. Der Beschwerdeführer forderte die Kommission auf, ihre Behauptungen in ihrem nachfolgenden Bericht, der im Juli 2008 veröffentlicht werden sollte, zurückzuziehen.

12. Mit Schreiben vom 24. März 2008 erläuterte der Beschwerdeführer den Betrieb und den Umsatz von Duty-free-Shops und Duty-free-Tankstellen in Bulgarien. Darüber hinaus forderte der Beschwerdeführer die Kommission auf, Zugang zu den Protokollen der Sitzung zu gewähren.

13. In ihrer Antwort vom 29. April 2008 versicherte die Kommission dem Beschwerdeführer, dass alle von ihr übermittelten Informationen und Stellungnahmen bei der Ausarbeitung des Berichts vom Juli 2008 berücksichtigt würden. Die Kommission erklärte ferner, dass es sich bei der Entscheidung über die Schließung von Duty-free-Shops und Tankstellen um eine unabhängige Entscheidung der bulgarischen Behörden handele, zu deren Weisung sie nicht befugt sei. Die Kommission bestätigte jedoch, dass sie den Vorschlag der Regierung begrüßte, die Duty-free-Shops und Tankstellen zu schließen, die auf der Grundlage zahlreicher unabhängiger Quellen Bedenken hinsichtlich ihrer Verbindungen zur organisierten Kriminalität und zur lokalen Korruption aufwarfen.

14. In demselben Schreiben verweigerte die Kommission auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 [6] den Zugang zum Sitzungsprotokoll.

15. Mit Schreiben vom 19. Mai 2008 stellte der Beschwerdeführer einen Zweitantrag auf Genehmigung des Protokolls der Sitzung. In demselben Schreiben beanstandete der Beschwerdeführer die von der Kommission zur Stützung ihrer Aussage vorgelegten Daten, dass Duty-Free-Shops 2007 einen Umsatzanstieg verzeichneten und ein Schwerpunkt von Korruption und organisierter Kriminalität darstellten. Der Beschwerdeführer brachte seine Besorgnis darüber zum Ausdruck, dass eine solche Behauptung in einem offiziellen Bericht ohne Belege vorgebracht wurde.

16. In der Zwischenzeit billigte das bulgarische Parlament am 23. Mai 2008 den Vorschlag der Regierung, das Duty-Free-Trade-Gesetz von 2006 zu ändern und die Duty-Free-Shops und Tankstellen an den Landgrenzen zur Türkei und Serbien zu schließen.

17. Am 2. Juli 2008 bestätigte die Kommission den Eingang des Zweitantrags und stellte fest, dass das Schreiben des Beschwerdeführers vom 19. Mai 2008 am 12. Juni 2008 registriert wurde. Die Kommission stellte fest, dass die Frist für die Bearbeitung des Antrags am 2. Juli 2008 ablaufen würde, dass diese Frist jedoch bis zum 25. Juli 2008 verlängert werden müsste.

18. Am 23. Juli 2008 veröffentlichte die Kommission ihren nächsten Bericht im Rahmen des Kooperations- und Kontrollverfahrens (im Folgenden „Juli-Bericht“), in dem sie feststellte, dass „Bulgarien Fortschritte bei der Korruption vor Ort erzielt hat, indem es neue Verwaltungsverfahren, insbesondere für die Grenzpolizei, eingeführt hat, die die Möglichkeiten der Korruption verringern. Bulgarien schloss Duty-Free-Shops und Duty-Free-Tankstellen, die angeblich Anlaufstellen für lokale Korruption und organisierte Kriminalität waren.

19. Am 24. Juli 2008 beantwortete die Kommission den Zweitantrag des Beschwerdeführers. In ihrem Schreiben hat die Kommission vorläufig darauf hingewiesen, dass die privaten Interessen des Antragstellers bei der Beurteilung, ob der Zugang zu einem Dokument auf der Grundlage der Verordnung 1049/2001 gewährt werden kann, nicht berücksichtigt werden dürfen. Nachdem die Kommission die Funktionsweise des CVM skizziert und sowohl auf den Zwischenbericht als auch auf den Julibericht Bezug genommen hatte, erklärte sie, dass die Offenlegung des Sitzungsprotokolls den Entscheidungsprozess der Kommission im Rahmen des CVM ernsthaft beeinträchtigen würde und daher unter die Ausnahme nach Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung 1049/2001 fällt.

20. Am 17. März 2009 reichte der Beschwerdeführer die vorliegende Beschwerde beim Bürgerbeauftragten ein.

Gegenstand der Untersuchung

21. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung der Vorwürfe des Beschwerdeführers gegen die Kommission ein. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die Kommission

(1) hat in seinem Zwischenbericht falsche und unbegründete Vorwürfe gegen den bulgarischen zollfreien Sektor erhoben, die er in seinem Juli-Bericht nicht zurückgezogen hat.

(2) Das Protokoll seiner Sitzung mit dem Beschwerdeführer vom 5. März 2008 wurde nicht zugänglich gemacht.

(3) Die Bearbeitung des Zweitantrags des Beschwerdeführers auf Zugang verzögerte sich.

Die Untersuchung

22. Am 22. April 2009 richtete der Bürgerbeauftragte ein Ersuchen um Stellungnahme an die Kommission.

23. Am 6. August 2009 wandte sich der Beschwerdeführer schriftlich an den Bürgerbeauftragten und beantragte, die vorliegende Beschwerde vorrangig zu behandeln. Am 11. August 2009 gab der Bürgerbeauftragte dem Antrag gemäß Artikel 10.2 der Durchführungsbestimmungen des Bürgerbeauftragten [8] statt.

24. Am 28. August 2009 gab die Kommission ihre Stellungnahme ab. Am 23. September 2009 übermittelte der Beschwerdeführer seine Stellungnahme.

25. Am 8. Oktober 2009 teilte der Bürgerbeauftragte dem Beschwerdeführer und der Kommission mit, dass er es für erforderlich halte, die Dokumente, die die Kommission bei der Ausarbeitung von Abschnitt 2.2.5 ihres Zwischenberichts berücksichtigt habe, sowie das Protokoll der Sitzung einzusehen. Am 10. November 2009 führten die Vertreter des Bürgerbeauftragten in den Räumlichkeiten der Kommission in Brüssel eine Kontrolle der oben genannten Dokumente durch. Am 25. November 2009 übermittelte der Bürgerbeauftragte dem Beschwerdeführer seinen Inspektionsbericht. Am 9. Dezember 2009 übermittelte der Beschwerdeführer seine Stellungnahme zum Kontrollbericht.

26. Am 14. Oktober 2010 unterbreitete der Bürgerbeauftragte der Kommission Entwürfe von Empfehlungen. Am 22. Februar 2011 übermittelte die Kommission ihre ausführliche Stellungnahme, die dem Beschwerdeführer übermittelt wurde. Am 29. März 2011 übermittelte der Beschwerdeführer eine Stellungnahme zur ausführlichen Stellungnahme der Kommission.

27. In seiner Stellungnahme zur ausführlichen Stellungnahme der Kommission beantragte der Beschwerdeführer eine Kopie dieser Entscheidung in bulgarischer Sprache.

28. Es ist darauf hinzuweisen, dass gemäß Artikel 15.2 der Durchführungsbestimmungen [9] die Verfahrenssprache durch die Sprache bestimmt wird, in der die Beschwerde eingereicht wird. In der vorliegenden Beschwerde wurden die Beschwerde selbst und praktisch alle Belege in englischer Sprache eingereicht. Der Bürgerbeauftragte wäre daher berechtigt, den Antrag abzulehnen.

29. Es liegt jedoch auf der Hand, dass es sich bei dem Beschwerdeführer um eine Vereinigung handelt, die die Interessen von Wirtschaftsteilnehmern vertritt, bei denen es sich um natürliche oder juristische Personen handeln kann, die entweder bulgarische Staatsangehörige sind oder in Bulgarien niedergelassen sind. Gleichzeitig bestätigt die Untersuchung die Auffassung, dass der vorliegende Fall in Bulgarien von öffentlichem Interesse ist.

30. Angesichts dieser Erwägungen ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Ablehnung des Antrags des Beschwerdeführers der Verwirklichung eines der grundlegenden Bürgerrechte gemäß Artikel 20 Buchstabe d des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union [10] und Artikel 41 Absatz 4 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union [11] zuwiderlaufen würde. Er erteilt daher dem Antrag statt und wird eine Übersetzung des vorliegenden Beschlusses in bulgarischer Sprache vorlegen, sobald dieser vorliegt.

Analyse und Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

A. Die Vorwürfe der Kommission gegen den bulgarischen zollfreien Sektor

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

31. In seiner Beschwerde focht der Beschwerdeführer die Erklärungen der Kommission in ihrem Zwischenbericht an und behauptete, dass die Behauptungen der Kommission gegen den bulgarischen zollfreien Sektor auf falschen Daten beruhten. Der Beschwerdeführer brachte vor, dass die Kommission ihren Zwischenbericht auf Informationen des Zentrums für Demokratiestudien (CSD), einer in Bulgarien ansässigen NRO, die Mittel von der Europäischen Kommission erhält, gestützt habe. Die Kommission habe dadurch, dass sie ihre Erklärungen nicht untermauert habe, ihre Befugnisse im Rahmen des CVM missbraucht.

32. In Bezug auf den Inhalt des Zwischenberichts brachte der Beschwerdeführer vor, dass die Aussage, dass Duty-free-Shops und Tankstellen weiterhin toleriert würden, darauf hindeute, dass der Betrieb von Duty-free-Shops irgendwie illegal sei. Zollfreie Verkaufsstellen operieren jedoch an den Außengrenzen anderer EU-Mitgliedstaaten zu Drittländern. Darüber hinaus wurde das Zollfreihandelsgesetz von 2006 über den Betrieb zollfreier Verkaufsstellen in Bulgarien in enger Abstimmung mit der Generaldirektion Steuern und Zollunion (TAXUD) der Kommission ausgearbeitet, um die bulgarischen Rechtsvorschriften mit dem Besitzstand der Union in Einklang zu bringen.

33. In Bezug auf die Erklärung, dass Duty-free-Shops und Tankstellen im Jahr 2007 einen erheblichen Umsatzanstieg verzeichneten, legte der Beschwerdeführer offizielle Daten der bulgarischen nationalen Wettbewerbsbehörde vor, um nachzuweisen, dass der kombinierte Duty-free-Umsatz von 2006 bis 2007 um 34,5 % zurückging.

34. In Bezug auf die Erklärung der Kommission, dass Bulgariens zollfreie Grenzgeschäfte "eine Anlaufstelle für lokale Korruption und organisierte Kriminalität"seien, brachte der Beschwerdeführer vor, dass die Kommission keine Beweise zur Untermauerung dieser Behauptung vorgelegt habe. Der Beschwerdeführer gab an, dass es keine Aufzeichnungen über gerichtliche Untersuchungen von Duty-free-Shops oder Tankstellenbetreibern in Bulgarien gebe. Darüber hinaus prüfte die bulgarische nationale Wettbewerbsbehörde die Rechnungen aller Duty-free-Shops und Tankstellen über einen Zeitraum von fünf Jahren. Der Beschwerdeführer legte ein Schreiben des Direktors der Agentur vor, in dem er feststellte, dass die Prüfung keine Hinweise auf ein Fehlverhalten bei den Tätigkeiten von Wirtschaftsteilnehmern an den Landgrenzen Bulgariens während des oben genannten Zeitraums ergab.

35. In ihrer Stellungnahme erklärte die Kommission, dass sie verschiedene Quellen konsultiert habe, "einschließlich diplomatischer Vertretungen aus Mitgliedstaaten und Drittländern, Sachverständigen, der Zivilgesellschaft und den Medien". Die Kommission argumentierte, dass sie niemals erklärt habe und auch nicht behaupten wolle, dass der zollfreie Handel im Allgemeinen illegal sei. Sie wies jedoch darauf hin, dass sie Vorbehalte in Bezug auf den zollfreien Handel in Bulgarien habe. Die Vorbehalte der Kommission betrafen Praktiken zollfreier Wirtschaftsbeteiligter, "die im Widerspruch zum Mehrwertsteuerrecht der Gemeinschaft zu stehen schienen", und die großen Schwierigkeiten bei der Kontrolle zollfreier Geschäfte an den Landgrenzen. In diesem Zusammenhang verwies die Kommission auf die Empfehlung des Rates für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Zollwesens vom 16. Juni 1960 betreffend Tax-Free-Shops [12]. Die Kommission argumentierte, dass ihre "Quellen bestätigten, dass sich die Bedenken des Rates für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Zollwesens hinsichtlich der Kontrolle der Duty-free-Shops an den Landgrenzen im Falle Bulgariens als richtig erwiesen haben."

36. In Bezug auf ihre Aussage zum "erheblichen Umsatzanstieg im Jahr 2007"argumentierte die Kommission, dass "die der Kommission vorliegenden Daten einen erheblichen Umsatzanstieg über mehrere Jahre seit 2001 zeigen."Der Umsatzanstieg war mit der organisierten Kriminalität verbunden. Tatsächlich schien die bulgarische Regierung diese Analyse zu teilen, indem sie beschloss, die Duty-Free-Shops zu schließen.

37. Was die Aussage betrifft, dass Duty-free-Shops "eine Anlaufstelle für lokale Korruption und organisierte Kriminalität"seien, war die Kommission nicht von dem Argument überzeugt, dass kein Duty-free-Shopbetreiber jemals wegen eines Verbrechens verurteilt worden sei.

38. Die Kommission schloss ihre Stellungnahme mit der Feststellung, dass sie bei der Ausarbeitung des Zwischenberichts verschiedene, oft vertrauliche Informationsquellen berücksichtigt habe. Viele der Quellen äußerten Bedenken in Bezug auf Schmuggel und Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit dem Betrieb von Duty-Free-Shops und Tankstellen." Auf der Grundlage der gesammelten Informationen kritisierte die Kommission den Betrieb von Duty-Free-Shops und begrüßte in ihrem Bericht vom Juli "eine unabhängige Entscheidung der bulgarischen Regierung, zollfreie Tankstellen und Geschäfte an den Landgrenzen zu Nicht-EU-Ländern zu schließen."

39. In seiner Stellungnahme kritisierte der Beschwerdeführer die Stellungnahme der Kommission. Zusammenfassend argumentierte sie, dass "die Kommission ihre Behauptungen offenbar vollständig auf Informationen gestützt hat, die sie nicht aus Quellen überprüfen wollte, die sie nicht offenlegt."Der Beschwerdeführer argumentierte, dass die Kommission keine einzige, überprüfbare Quelle angeführt habe, um die schwerwiegenden Behauptungen gegen Duty-Free-Shops zu untermauern.

40. In Bezug auf die Erklärung der Kommission, dass Duty-free-Shops in Grenzgebieten auf bulgarischem Hoheitsgebiet weiterhin toleriert werden, was bedeutet, dass Duty-free-Shops irgendwie illegal sind, argumentierte der Beschwerdeführer, dass die Kommission nicht weiterhin die CCC-Mitteilung von 1960 zitieren sollte. In diesem Zusammenhang wies der Beschwerdeführer darauf hin, dass die EU-Rechtsvorschriften es den Mitgliedstaaten ermöglichen, verbrauchsteuerpflichtige Waren, die in Duty-free-Shops an der Landgrenze verkauft werden, genauso von Verbrauchsteuern und anderen Steuern zu befreien wie in Duty-free-Shops an Flughäfen oder Häfen [13].

41. Wenn die Kommission geltend macht, dass Informationen aus ungenannten Quellen darauf hindeuten, dass illegale Aktivitäten in Duty-free-Shops und Tankstellen stattfanden, sollte sie gleichzeitig erläutern, was diese Verstöße waren, wann sie stattfanden und wer dafür verantwortlich war.

42. In Bezug auf die Aussage „ein erheblicher Umsatzanstieg im Jahr 2007“wies der Antragsteller die Erklärung der Kommission zurück, dass sich die statistischen Daten in Bezug auf bestimmte Jahre unterscheiden und dass die zollfreien Verkäufe seit 2001 einen erheblichen Anstieg verzeichnet hatten. Der Beschwerdeführer gab an, dass ihm eine solche Abweichung nicht bekannt sei. Seiner Ansicht nach stellen die von der bulgarischen Wettbewerbsbehörde veröffentlichten statistischen Daten das einzige amtliche Verzeichnis der zollfreien Verkäufe verbrauchsteuerpflichtiger Waren in Bulgarien dar. Diese Daten zeigen eindeutig einen Umsatzrückgang zwischen 2006 und 2007 und stehen in direktem Widerspruch zur Erklärung der Kommission im Zwischenbericht.

43. In Bezug auf die Argumente der Kommission zur Verteidigung der Aussage, dass bulgarische Duty-Free-Shops "ein Brennpunkt lokaler Korruption und organisierter Kriminalität"seien, argumentierte der Beschwerdeführer, dass sie "schwach"seien und eine außergewöhnliche, einzigartige Logik aufwiesen. "Der Beschwerdeführer argumentierte, dass die Kommission die Tatsache ignorierte, dass es keine Aufzeichnungen über gerichtliche Ermittlungen in Duty-Free-Shops oder Tankstellen gab, sowie die umfassende Prüfung durch die nationale Wettbewerbsbehörde, die keine Unzulänglichkeit aufwies. Stattdessen machte die Kommission geltend, dass das Fehlen einer strafrechtlichen Verurteilung nicht bedeute, dass alle Geschäftstätigkeiten rechtmäßig und rechtmäßig seien. Der Beschwerdeführer vertrat die Auffassung, dass er "absurd ist und unterstellt, dass die Betreiber von Duty-free-Shops und Tankstellen gezwungen werden sollten, ihre Unschuld gegenüber der Kommission irgendwie zu beweisen, anstatt dass die Kommission verpflichtet ist, Beweise für ihr Fehlverhalten zu erbringen".

44. Es sei daran erinnert, dass die Vertreter des Bürgerbeauftragten nach Eingang der Bemerkungen des Beschwerdeführers die Quellen, die die Kommission bei der Ausarbeitung von Abschnitt 2.2.5 ihres Zwischenberichts berücksichtigt hat, sowie das Protokoll der Sitzung überprüft haben. Der Bürgerbeauftragte verfasste einen Inspektionsbericht, den er dem Beschwerdeführer zur Stellungnahme übermittelte und in dem er feststellte, dass die Kommission Informationen von der bulgarischen Regierung, aber auch von Botschaften von Mitgliedstaaten und Drittländern, Sachverständigen, NRO, internationalen Organisationen und den eigenen Dienststellen der Kommission erhalten habe. Die Kontrollakte enthielt aktuelle E-Mail-Bestätigungen zu Informationen, die der Kommission von den Botschaften der Mitgliedstaaten mündlich übermittelt wurden. Eine Kopie der Akte wurde den Vertretern des Bürgerbeauftragten unter der Bedingung übermittelt, dass sie dem Beschwerdeführer nicht zugänglich gemacht wird [14].

45. In seinen Bemerkungen zum Kontrollbericht des Bürgerbeauftragten äußerte der Beschwerdeführer Zweifel, ob die vertraulichen Quellen der Kommission die im Zwischenbericht gegen den Beschwerdeführer erhobenen umfassenden Vorwürfe rechtfertigen würden. Darüber hinaus erklärte der Beschwerdeführer, dass die Kommission die ihr vorgelegten Informationen nicht zum Nennwert akzeptieren sollte, sondern versuchen müsse, die geltend gemachten Behauptungen zu überprüfen.

Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu Entwürfen von Empfehlungen führte

46. In seiner Bewertung, die zu Entwürfen von Empfehlungen führte, stellte der Bürgerbeauftragte vorläufig fest, dass er keine gesonderte Untersuchung des Sachverhalts durchgeführt habe, um i) einen späteren Vergleich mit den den Aussagen der Kommission zugrunde liegenden Tatsachenfeststellungen vorzunehmen und ii) zu bewerten, ob sie korrekt und begründet waren. Vielmehr konzentrierte sich der Bürgerbeauftragte bei seiner Überprüfung darauf, ob die Aussagen der Kommission im Zwischenbericht unter Berücksichtigung der vorgelegten Erläuterungen angemessen begründet waren. Damit die hier in Rede stehenden Aussagen hinreichend begründet sind, hätte ein hinreichender Zusammenhang zwischen diesen Aussagen und den relevanten Beweismitteln nachgewiesen werden müssen. Außerdem hätten diese Beweise angesichts des Inhalts der Erklärungen und des Kontexts, in dem sie abgegeben worden seien, angemessen sein müssen.

47. Die Frage, ob die streitigen Erklärungen hinreichend begründet waren, stellte sich zweimal, zum einen in der Phase, in der diese Erklärungen im Zwischenbericht, einem veröffentlichten Bericht, vorgelegt wurden; und zweitens im Rahmen des anschließenden Austauschs mit dem Beschwerdeführer einen Verband, der Interessen vertritt, die von diesen Erklärungen unmittelbar betroffen sind. Natürlich wird nicht erwartet, dass ein Bericht im Rahmen des CVM alle Begründungen für die darin enthaltenen Aussagen enthält. Folglich sollte die Frage, ob die Kommission diese Aussagen begründet hat, im Rahmen ihres Austauschs mit dem Beschwerdeführer geprüft werden. In diesem Zusammenhang hielt es der Bürgerbeauftragte auch für nützlich, zu berücksichtigen, dass ein Bürger, der den Bericht der Kommission im Rahmen des CVM liest, zu dem Schluss kommen würde, dass die Kommission über konkrete Beweise verfügte, um die abgegebenen Erklärungen zu untermauern. Wenn die Kommission es versäumt hat, die abgegebenen Erklärungen zu untermauern, muss natürlich auch davon ausgegangen werden, dass diese Erklärungen für die Bürger irreführend sind [15].

48. Die Aufgabe der Kommission, die Erklärungen zu "begründen", wird dadurch erschwert, dass die Kommission die ihr vorliegenden Beweise als vertraulich einstufte. Zwar fällt die Frage der Vertraulichkeit von Informationen nicht in den Anwendungsbereich der vorliegenden Untersuchung, doch ist nebenbei auch die Frage der Begründung von Feststellungen zu prüfen, die auch teilweise auf der Grundlage vertraulicher Dokumente getroffen werden. Zu diesem Zweck forderte der Bürgerbeauftragte nicht nur eine Stellungnahme der Kommission an, sondern prüfte auch die Dokumente, auf die sich die Kommission bei ihren Feststellungen stützte. Der Bürgerbeauftragte führte seine Analyse auf der Grundlage aller erhaltenen Informationen durch, wobei er gegebenenfalls die Vertraulichkeit der Informationen gewahrte.

49. Im Hinblick auf die Bewertung der Vereinbarkeit der Erklärungen der Kommission mit den Regeln und Grundsätzen einer guten Verwaltung stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass der Europäische Kodex für gute Verwaltungspraxis (ECGAB)[16] Folgendes vorsieht:

"... der Beamte hat den gerechten Ausgleich zwischen den Interessen der Privatpersonen und dem allgemeinen öffentlichen Interesse zu wahren"[17], "... sich jeder willkürlichen Handlung zu enthalten, die sich nachteilig auf die Mitglieder der Öffentlichkeit auswirkt ..."[18] und "... die relevanten Faktoren zu berücksichtigen und jedem von ihnen sein angemessenes Gewicht in der Entscheidung zu verleihen, wobei jedes irrelevante Element von der Prüfung auszuschließen ist "[19].

Darüber hinaus verlangt eine gute Verwaltung, dass die Organe der Union mit Sorgfalt, Vorsicht [20] und Sorgfalt [21] handeln. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen vertrat der Bürgerbeauftragte die Auffassung, es sei klar, dass die Kommission verpflichtet sei, ihre Aufgaben im Rahmen des CVM in einer Weise wahrzunehmen, die verhältnismäßig, unparteiisch, objektiv und sorgfältig ist [22].

50. Der Bürgerbeauftragte unterteilte die in Abschnitt 2.2.5 seines Zwischenberichts enthaltene Erklärung der Kommission in die folgenden drei getrennten Erklärungen:

a) Die bulgarische Regierung duldet weiterhin Duty-free-Shops und Tankstellen.

b) Der Umsatz der bulgarischen grenznahen Duty-Free-Shops und Tankstellen stieg 2007 gegenüber 2006 an; und

c) Die bulgarischen grenznahen Duty-Free-Shops und Tankstellen sind ein Schwerpunkt der lokalen Korruption und des organisierten Verbrechens.

51. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Erklärung "weiterhin toleriert"mit der Erklärung der Kommission zusammenhängt, dass die Duty-free-Shops und Tankstellen "ein Brennpunkt von Korruption und organisierter Kriminalität"sind und in Verbindung mit Buchstabe c potenziell irreführend sind. Wenn die Kommission berechtigt wäre, öffentlich zu erklären, dass die bulgarischen Duty-Free-Shops eine Anlaufstelle für Korruption und organisierte Kriminalität darstellten, wäre die Kommission folglich berechtigt, zu erklären, dass die bulgarische Regierung sie nicht weiter tolerieren sollte. Dies ist auf die Bedeutung der vorliegenden Angelegenheit für das Funktionieren des Binnenmarkts, die Schaffung eines Raums des Rechts, der Freiheit und der Sicherheit sowie auf haushaltspolitische Erwägungen im Zusammenhang mit den Eigenmitteln der Union zurückzuführen. Folglich begann die Analyse des Bürgerbeauftragten mit der Erklärung (c).

52. Die Kommission verteidigte diese Erklärung mit Verweis auf vertrauliche Informationen, die sie aus " zahlreichen Quellen unabhängig von denen des Beschwerdeführers"erhielt, darunter Botschaften von Mitgliedstaaten und Drittländern, NRO und ihre eigenen Dienststellen.

53. In seiner Stellungnahme gab der Beschwerdeführer an, dass die Kommission keine einzige, überprüfbare Quelle angeführt habe, um diese Aussage zu untermauern. Im Gegenteil, der Beschwerdeführer machte geltend, dass es keine Ermittlungen oder Strafverfolgungen im Zusammenhang mit Korruptionsfällen oder Straftaten gegeben habe. Darüber hinaus hat die Prüfung durch die NCA gezeigt, dass es in den letzten fünf Jahren keine Unzulänglichkeiten gegeben hat.

54. In seiner Bewertung, die zu Entwürfen von Empfehlungen führte, betonte der Bürgerbeauftragte, dass die öffentliche Erklärung, dass Duty-free-Shops und Tankstellen "eine Anlaufstelle für lokale Korruption und organisierte Kriminalität"sind, von solcher Schwere ist, dass sie, um ordnungsgemäß begründet zu werden, durch hinreichend überzeugende Belege untermauert werden muss.

55. Obwohl klar war, dass der Zwischenbericht selbst keine Informationen zu den Quellen der Kommission enthielt, prüfte der Bürgerbeauftragte sorgfältig die Beweise, zu denen im Rahmen dieser Untersuchung Zugang erlangt wurde. Wichtig ist, dass der Bürgerbeauftragte auch alle in der Kommissionsakte verfügbaren Dokumente eingesehen hat. Auf der Grundlage dieser Informationen vertrat die Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass die oben genannten Beweise die Kommission zwar vernünftigerweise zu Bedenken hätten veranlassen können, sie jedoch nicht die hohe Schwelle erreicht habe, die zur Begründung ihrer öffentlichen Erklärung erforderlich sei. Dies war darauf zurückzuführen, dass die Erklärung der Kommission nicht auf konkreten Beweisen beruhte, die sich in ihrem Besitz befanden, sondern auf Standpunkten, die ihr von sekundären Quellen vertraulich mitgeteilt wurden. Der Bürgerbeauftragte kam zu dem Schluss, dass die verfügbaren Beweise nicht ausreichen, um die öffentliche Erklärung der Kommission zu untermauern (c).

56. Daraus folgt, dass die Erklärung der Kommission a) dass Bulgarien "weiterhin" den Betrieb von Duty-free-Shops und Tankstellen toleriert, irreführend ist.

57. In Bezug auf die Erklärung b legte die Kommission keine Beweise vor, um den vom Beschwerdeführer vorgelegten amtlichen statistischen Daten in Bezug auf die Erklärung über die höheren Einnahmen von Duty-Free-Shops im Jahr 2007 entgegenzuwirken. Darüber hinaus ergab die Akteneinsicht des Bürgerbeauftragten nichts, was die Aussage der Kommission untermauern könnte.

58. Vor diesem Hintergrund stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass die drei im Zwischenbericht der Kommission enthaltenen öffentlichen Erklärungen nicht hinreichend begründet (Erklärungen b und c) oder irreführend (Erklärung a)) waren. Dies stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

59. Der Bürgerbeauftragte prüfte dann den Bericht vom Juli, in dem die Kommission feststellte, dass "Bulgarien Duty-Free-Shops und Duty-Free-Tankstellen geschlossen hat, die angeblich Anlaufstellen für lokale Korruption und organisierte Kriminalität waren". Der Beschwerdeführer brachte vor, dass die Kommission im Wesentlichen ihre unrichtigen und unbegründeten Behauptungen gegen die bulgarischen Duty-Free-Shops und Tankstellen wiederholt habe.

60. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass auf der Grundlage des obigen Auszugs aus dem Juli-Bericht klar war, dass die Kommission ihre Aussagen a) und b) aus dem Zwischenbericht nicht wiederholte, sondern eine wichtige Änderung an der Aussage c) vornahm, indem sie das Wort "angeblich " einfügte. Diese Änderungen stellten jedoch keine Rücknahme der im Zwischenbericht enthaltenen Behauptungen der Kommission dar. Folglich hat die Kommission ihre unbegründeten Behauptungen nicht zurückgezogen, und mit dieser Erklärung können die zuvor festgestellten Missstände in der Verwaltungstätigkeit nicht behoben werden.

61. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Entscheidung über die Schließung von Duty-Free-Shops und Tankstellen zwar unbestritten eine unabhängige Entscheidung der bulgarischen Regierung sei, es aber offensichtlich sei, wie die Kommission in ihrem Schreiben vom 24. Juli 2008 eingeräumt habe, dass der Zwischenbericht der Kommission "zu der Entscheidung der bulgarischen Behörden geführt habe, die Duty-Free-Shops und Tankstellen zu schließen."

62. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Beitrittsakte und das CVM der Kommission weitreichende Befugnisse übertragen. Insbesondere wird der Kommission in der Beitrittsakte die Befugnis übertragen, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, falls Bulgarien die im Rahmen der Beitrittsverhandlungen eingegangenen Verpflichtungen nicht erfüllt [23]. Im CVM ist festgelegt, dass die geeigneten Maßnahmen sektorale Garantien wie die Aussetzung der Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Anerkennung und Vollstreckung bulgarischer Urteile und gerichtlicher Entscheidungen wie Europäischer Haftbefehle [24] umfassen können. Vor diesem Hintergrund ist es äußerst wichtig, dass die Kommission bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben im Rahmen des CVM die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, Unparteilichkeit, Objektivität und Sorgfalt einhält. Da die Kommission der bulgarischen Regierung in Angelegenheiten, die in den Anwendungsbereich des CVM fallen [25], nützliche technische Hilfe leistet, sollte die Kommission ihre Verwaltungsaufgaben im Rahmen des CVM mit äußerster Vorsicht und im Einklang mit den oben dargelegten Regeln und Grundsätzen wahrnehmen.

63. In diesem Zusammenhang ist die Kommission verpflichtet, interessierten Parteien alle nichtvertraulichen Informationen zur Verfügung zu stellen, um Erklärungen in öffentlichen Berichten zu untermauern. Handelt es sich um vertrauliche Informationen, sollte die Kommission im Einklang mit ihren Verpflichtungen aus der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 und ihrer eigenen Geschäftsordnung handeln und alles in ihrer Macht Stehende tun, um den Bedenken einer interessierten Partei Rechnung zu tragen. Unter Umständen wie denen der vorliegenden Rüge, die Aussagen über die Schwere des vorliegenden Sachverhalts beinhalten, muss die Kommission in der Lage sein, die Richtigkeit der in ihren CVM-Berichten enthaltenen Informationen zu überprüfen. Darüber hinaus muss die Kommission sicherstellen, dass sie in der Lage ist, ihre Aussagen auf der Grundlage der verfügbaren Informationen und Beweise zu untermauern. Wenn sie nicht zur Verfügung stehen, müssen die Dienststellen der Kommission nach Kontrollen und Sitzungen vor Ort die erforderlichen Nachweise zusammentragen. Bei vertraulichen Informationen sollte ein vollständig anonymisierter Bericht der Kommission zur Verfügung gestellt werden. Die Kommission würde dabei die oben dargelegten Grundsätze der guten Verwaltung beachten.

64. Darüber hinaus sollte die Kommission handeln, um das richtige Gleichgewicht zwischen dem öffentlichen Interesse und den beteiligten privaten Interessen zu finden, und den betroffenen Parteien eine angemessene Gelegenheit bieten, ihre Ansichten darzulegen, um eine objektive und ausgewogene Bewertung zu erreichen. Die Verpflichtung zu einer echten Konsultation wird im vorliegenden Fall hervorgehoben, da es sich bei dem Beschwerdeführer um einen repräsentativen Verband handelt [26]. Der Konsultationsprozess selbst muss in einer Weise durchgeführt werden, die mit den Grundsätzen einer guten Verwaltung im Einklang steht.

65. In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen und im Einklang mit Artikel 3 Absatz 6 seines Statuts unterbreitete der Bürgerbeauftragte folgende Empfehlungsentwürfe:

„1. In ihrem nächsten Bericht im Rahmen des CVM sollte die Kommission anerkennen, dass die Aussagen in ihrem Zwischenbericht vom 14. Februar 2008, dass Duty-Free-Shops und Tankstellen "im Jahr 2007 einen erheblichen Umsatzanstieg verzeichnet haben" und dass die bulgarischen grenznahen Duty-Free-Shops und Tankstellen ein "Schwerpunkt für lokale Korruption und organisierte Kriminalität" sind, nicht durch in ihrem Besitz befindliche konkrete Beweise untermauert wurden. Die Kommission sollte ferner anerkennen, dass die Aussage, dass die bulgarische Regierung „weiterhin zollfreie Geschäfte und Tankstellen toleriert“, irreführend war.

2. Unter Berücksichtigung der weitreichenden Befugnisse, die ihr im Rahmen des CVM übertragen werden, sollte die Kommission geeignete Schritte unternehmen, um ihre Verfahren zu verbessern und die Verhältnismäßigkeit, Unparteilichkeit, Objektivität und Sorgfalt ihrer im Rahmen des CVM erstellten Berichte sicherzustellen. Im Einklang mit den Vorschlägen des Bürgerbeauftragten sollte die Kommission ihren Dienststellen geeignete Anweisungen oder Leitlinien erteilen, um sicherzustellen, dass die Aussagen in öffentlichen Berichten genaue Informationen enthalten, die die Kommission verteidigen kann. Darüber hinaus sollte die Kommission sicherstellen, dass sie eine angemessene Gelegenheit zur Konsultation und zur gebührenden Berücksichtigung der Interessen der betroffenen Parteien bietet.“

Die Argumente, die dem Bürgerbeauftragten im Anschluss an seine Empfehlungsentwürfe vorgelegt wurden

66. In ihrer ausführlichen Antwort akzeptierte die Kommission die Empfehlungsentwürfe zum ersten Vorwurf nicht. Die Kommission bekräftigte ihren Standpunkt und argumentierte, dass ihre Erklärungen zu Duty-free-Shops und Tankstellen im Zwischenbericht auf Beweisen beruhten, die von mehreren unabhängigen Quellen wie den bulgarischen Behörden, Vertretern von EU-Mitgliedstaaten und Drittländern sowie unabhängigen Sachverständigen gesammelt wurden. Diese Beweise zeigten einen Mangel an wirksamer Kontrolle über Duty-free-Shops und Duty-free-Tankstellen durch Bulgarien und wiederholte Missbräuche wie Schmuggel, betrügerische Einfuhren und Verbindungen zu Korruption und organisierter Kriminalität. Auf dieser Grundlage äußerte die Kommission Bedenken hinsichtlich des Betriebs von Duty-Free-Shops in Bulgarien. Die Schließung der Duty-Free-Shops im Juli 2008 war jedoch eine souveräne Entscheidung der bulgarischen Regierung. Die Kommission gelangte zu dem Schluss, dass ihre Berichte im Rahmen des CVM die Anforderungen an Verhältnismäßigkeit, Unparteilichkeit, Objektivität und Sorgfalt gemäß dem Europäischen Kodex für gute Verwaltungspraxis in vollem Umfang erfüllen.

67. In seinen Bemerkungen zur ausführlichen Stellungnahme der Kommission brachte der Beschwerdeführer vor, dass die Kommission lediglich ihre Behauptung wiederholt, dass die "Beweise", auf die sie ihre Aussagen gestützt habe, "zwingend und uneingeschränkt unterstützend"seien. Dies trotz der Tatsache, dass dem Bürgerbeauftragten die verfügbaren Informationen zur Verfügung gestellt wurden und in seinem Empfehlungsentwurf festgestellt wurde, dass die verfügbaren Informationen die hohe Schwelle nicht erreichten, die erforderlich war, um die Erklärungen der Kommission zu rechtfertigen.

68. Der Beschwerdeführer widersprach auch der Behauptung der Kommission, dass die Schließung von zollfreien Grenzgeschäften und Tankstellen in Bulgarien im Juli 2008 "eine souveräne Entscheidung der bulgarischen Regierung war und im weiteren Sinne nicht direkt mit den Erklärungen der Kommission in den CVM-Berichten zusammenhängt." Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass diese Aussage " im Widerspruch zu der früheren Anerkennung der Kommission steht, dass ihr Zwischenbericht vom 4. Februar 2008 tatsächlich zur Entscheidung der bulgarischen Behörden geführt hatte, die zollfreien Geschäfte und Tankstellen zu schließen". Nach Ansicht des Beschwerdeführers ist der Kausalzusammenhang zwischen den Erklärungen der Kommission im Zwischenbericht und der anschließenden Entscheidung der bulgarischen Regierung eindeutig.

69. Schließlich äußerte sich der Beschwerdeführer zu dieser Behauptung, die durch den Eingang und die Prüfung des Protokolls der Sitzung vom 5. März 2008 veranlasst wurde (siehe unten). Sie machte in diesem Zusammenhang geltend, dass das Protokoll die Erklärung b) der Kommission in ihrem Zwischenbericht weiter in Frage stelle.

70. In diesem Zusammenhang wies der Beschwerdeführer darauf hin, dass sich das Protokoll auf Daten über den Umsatz von Duty-Free-Shops beziehe, die vom Centre for the Study of Democracy (CSD) bereitgestellt und von der Kommission herangezogen worden seien. Der einschlägige Bericht des Zentralverwahrers enthält Daten über zollfreie Verkäufe für 2006, die aus den Zahlen von 2005 extrapoliert wurden, aber keine Daten über zollfreie Verkäufe für 2007. Auf der Sitzung vom 5. März 2008 übermittelte der Beschwerdeführer der Kommission die offiziellen NCA-Daten für 2007, die einen Umsatzrückgang von 34,5 % zwischen 2006 und 2007 zeigten und die angeblich von der Kommission herangezogenen Zahlen eindeutig widerlegten. Darüber hinaus argumentierte der Beschwerdeführer, dass der "International Narcotics Control Strategy Report 2007"des US-Außenministeriums absolut keine Daten über den Verkauf von Duty-free-Shops oder Tankstellen enthalte.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach seinem Empfehlungsentwurf

71. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass er in Bezug auf den ersten Vorwurf zwei Empfehlungsentwürfe vorgelegt hat, die wie folgt lauten: (1) Die Kommission sollte anerkennen, dass die Erklärungen b) und c) in ihrem Zwischenbericht nicht durch in ihrem Besitz befindliche konkrete Beweise untermauert wurden, während die Erklärung a) irreführend war. und (2) die Kommission sollte Schritte unternehmen, um ihre Verfahren zu verbessern, die Verhältnismäßigkeit, Unparteilichkeit, Objektivität und Sorgfalt ihrer CVM-Berichte zu gewährleisten und sicherzustellen, dass sie angemessene Gelegenheiten zur Konsultation und zur gebührenden Berücksichtigung der Interessen der betroffenen Parteien bietet.

72. In Bezug auf den ersten Entwurf einer Empfehlung besteht die Kommission darauf, dass die zugrunde liegenden Beweise überzeugend sind, und unterstützt uneingeschränkt die im Zwischenbericht enthaltenen Aussagen.

73. Der Ansatz der Kommission ist weder vertretbar noch konstruktiv. Sie ist angesichts des Vergleichs zwischen der Schwere der Erklärungen der Kommission im Zwischenbericht und den vorliegenden Beweismitteln nicht vertretbar. Es ist nicht konstruktiv, weil die Kommission jegliches Fehlverhalten bestreitet und sich nicht ernsthaft mit dem Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten befasst. In diesem Zusammenhang ist der Bürgerbeauftragte bestrebt, die Gründe zu verstehen, aus denen die Kommission in den vier Monaten zwischen ihrem Zwischenbericht und dem Julibericht die Erklärung c) in die Erklärung „angeblich“eingefügt und die Erklärung b) ganz gestrichen hat. Der Ansatz der Kommission ist auch deshalb bedauerlich, weil er auf Beweisen beruht, zu deren Offenlegung sie nicht bereit ist.

74. Aus Gründen der Klarheit möchte der Bürgerbeauftragte darauf hinweisen, dass, wie in seinem Empfehlungsentwurf dargelegt und in Ziffer 55 des vorliegenden Beschlusses bekräftigt, die verfügbaren Beweise "die Kommission vernünftigerweise zu Bedenken hätten veranlassen können." Die Beweise erfüllten jedoch nicht die hohe Schwelle, die erforderlich war, um die öffentliche Erklärung zu rechtfertigen, dass die "bulgarischen grenzbasierten Duty-Free-Läden und Tankstellen ein Brennpunkt lokaler Korruption und organisierter Kriminalität sind."Gleichzeitig konnte die Kommission keinerlei Beweise geltend machen, um die von der nationalen Wettbewerbsbehörde vorgelegten Informationen zu widerlegen und die Aussage zu unterstützen, dass "[t] der Umsatz der bulgarischen grenzbasierten Duty-Free-Läden und Tankstellen 2007 gegenüber 2006 gestiegen ist."

75. In Bezug auf den zweiten Entwurf einer Empfehlung hat die Kommission keine Argumente vorgebracht, um auf die Analyse des Bürgerbeauftragten in den Ziffern 49 bis 64 dieses Beschlusses zu antworten. Sie kam lediglich zu dem Schluss, dass ihre CVM-Berichte die Anforderungen an Verhältnismäßigkeit, Unparteilichkeit, Objektivität und Sorgfalt in vollem Umfang erfüllen.

76. Selbstverständlich kann sich die Kommission gerne zu der Art und Weise äußern, in der sie ihren Verpflichtungen im Rahmen des CVM nachkommt. Die Antwort der Kommission macht es jedoch erforderlich, dass der Bürgerbeauftragte die Bedeutung seines Empfehlungsentwurfs in dieser Hinsicht klarstellt. Vorab ist darauf hinzuweisen, dass der Bürgerbeauftragte nicht festgestellt hat, dass die Berichte der Kommission im Rahmen des CVM gegen die oben genannten Grundsätze der guten Verwaltung verstoßen. Vielmehr konzentrierte sich die Untersuchung des Bürgerbeauftragten auf den Zwischenbericht von 2008. Die Untersuchung des Bürgerbeauftragten wurde durch eine Akteneinsicht erleichtert. Auf der Grundlage dieser Nachprüfung wurde deutlich, dass die Erklärungen der Kommission im Zwischenbericht nicht durch konkrete Beweise gestützt werden konnten, die sich in ihrem Besitz befanden. Aus dieser Feststellung ergibt sich implizit, dass der Bürgerbeauftragte die Kommission für ihre Bewertung der Bedeutung der Beweismittel, die in den Akten vorlagen, und für die endgültige Verwendung dieser Beweismittel in den öffentlichen Erklärungen in ihrem Zwischenbericht kritisiert hat.

77. Die Kritik des Bürgerbeauftragten beschränkt sich jedoch nicht auf das Versäumnis der Kommission, ihre Aussagen zu untermauern, sowie auf die Bewertung und Verwendung der verfügbaren Beweise. Wie sich aus den Ziffern 63 und 64 des vorliegenden Beschlusses ergibt, ging der Bürgerbeauftragte noch einen Schritt weiter und gab Orientierungshilfen zu der damit verbundenen Frage, ob die zur Rechtfertigung solcher Erklärungen erforderlichen Beweise eingeholt werden müssen, und allgemeiner gesagt, wie die Akte des betreffenden Berichts unter Wahrung der Vertraulichkeit zu konstituieren ist. Zu diesem Zweck forderte die Bürgerbeauftragte die Kommission auf, ihren Dienststellen bei der Durchführung einer solchen Untersuchung Anweisungen und Leitlinien zu erteilen, um die Richtigkeit der erhaltenen Informationen sicherzustellen. Erleichtert wird dies durch die Einbeziehung interessierter Kreise in die Informationsbeschaffung, die der Kommission nicht nur zu einer fairen und ausgewogenen Bewertung verhilft, sondern auch den Mehrwert mit sich bringt, repräsentativen Verbänden echte Konsultationsmöglichkeiten zu bieten [27].

78. Die Argumentation der Kommission zu den vorstehenden Erwägungen in ihrer ausführlichen Antwort ist schwer zu rechtfertigen. Auch wenn die Kommission davon überzeugt ist, dass an den Aussagen in ihrem Zwischenbericht nichts falsch war, was angesichts der Änderungen, die sie vier Monate später in ihrem Julibericht vorgenommen hat, kaum überzeugend ist, folgt daraus nicht automatisch, dass die Verfahren der Kommission nicht verbessert werden können. Der Bürgerbeauftragte hat zwar ständig die Verbesserung des Verhaltens der Organe und ihre Achtung der Grundsätze der guten Verwaltung gelobt, ist jedoch der Ansicht, dass es keinen Raum für Selbstzufriedenheit gibt, während es immer Raum für Verbesserungen gibt. Der Bürgerbeauftragte wäre gleichermaßen überrascht und enttäuscht, wenn der Standpunkt der Kommission so verstanden werden sollte, dass eine Verbesserung ausgeschlossen ist. Die systematische Ermutigung des Bürgerbeauftragten an die Institutionen, die Messlatte höher zu legen und ihre Dienstleistungskultur zu verbessern, ist Ausdruck einer von den Bürgern getragenen Philosophie, von der der Bürgerbeauftragte überzeugt ist, dass sie auch von der Kommission unterstützt wird.

79. In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen bedauert der Bürgerbeauftragte, dass die Kommission seine Empfehlungsentwürfe nicht akzeptiert hat. In Bezug auf die hier festgestellten Missstände in der Verwaltungstätigkeit wird der Bürgerbeauftragte im abschließenden Teil dieser Entscheidung eine kritische Bemerkung und eine weitere Bemerkung abgeben.

80. Gemäß Artikel 3 Absatz 7 seines Statuts übermittelt der Bürgerbeauftragte nach Abgabe eines Empfehlungsentwurfs und nach Eingang der ausführlichen Stellungnahme des betreffenden Organs oder der betreffenden Einrichtung dem Europäischen Parlament und dem betreffenden Organ oder der betreffenden Einrichtung einen Bericht.

81. In seinem Jahresbericht für 1998 wies der Bürgerbeauftragte darauf hin, dass die Möglichkeit für ihn, dem Europäischen Parlament einen Sonderbericht vorzulegen, für seine Arbeit von unschätzbarem Wert ist. Er fügt hinzu, dass Sonderberichte daher nicht allzu häufig vorgelegt werden sollten, sondern nur in Bezug auf wichtige Angelegenheiten, in denen das Parlament tätig werden kann, um den Bürgerbeauftragten zu unterstützen. Der Jahresbericht 1998 wurde dem Europäischen Parlament vorgelegt und vom Europäischen Parlament gebilligt.

82. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass, obwohl die vorliegende Untersuchung wichtige Fälle von Missständen in der Verwaltungstätigkeit aufgezeigt hat, die Fakten, um die es geht, in der Vergangenheit liegen. Die Lehren, die aus diesem Fall gezogen werden können, können am besten in der Folgestudie nach der Reaktion der Kommission auf die kritische Bemerkung des Bürgerbeauftragten und seine weitere Bemerkung berücksichtigt werden. Er ist daher der Ansicht, dass es nicht fruchtbringend wäre, dem Parlament einen Sonderbericht über diesen Fall vorzulegen.

83. In diesem Zusammenhang erinnert der Bürgerbeauftragte daran, dass die Kommission gemäß den Standardverfahren ihre Antwort voraussichtlich innerhalb von sechs Monaten nach dem vorliegenden Beschluss an den Bürgerbeauftragten übermitteln wird. Der Bürgerbeauftragte wird dann die Antwort der Kommission auf seine kritische Bemerkung und seine weitere Bemerkung sorgfältig prüfen.

B. Zugang zum Protokoll der Sitzung vom 5. März 2008

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

84. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass die Kommission am 29. April 2009 den ursprünglichen Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang zum Protokoll der Sitzung vom 5. März 2008 auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 abgelehnt hat. Sie legte keine weiteren Erläuterungen zu ihrer Ablehnung vor [28].

85. Mit Schreiben vom 24. Juli 2008 wies die Kommission den Zweitantrag des Beschwerdeführers auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 3 Satz 1 der Verordnung 1049/2001 [29] zurück. Diese Ausnahme sieht vor, dass der Zugang zu einem Dokument, das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde und sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat, verweigert wird, wenn seine Verbreitung den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde.

86. Konkret erklärte die Kommission, dass das Thema der Diskussion auf dem Treffen "der Betrieb von Duty-Free-Shops und Tankstellen an den Grenzen war, der derzeit von der Kommission im Rahmen des Kooperations- und Kontrollverfahrens (CVM) untersucht wird".

"Die Veröffentlichung der Aufzeichnungen über die Sitzung vom 5. März 2008 zu diesem Zeitpunkt würde den Entscheidungsprozess ernsthaft untergraben, da sie die Standpunkte vorwegnehmen würde, die die Kommission im Rahmen ihrer Überwachungstätigkeiten im Rahmen des CVM, insbesondere in Bezug auf den Betrieb von Duty-free-Shops und Tankstellen an den Grenzen Bulgariens, einnehmen könnte. Je nach Ergebnis der künftigen CVM-Berichte ist es nicht ausgeschlossen, dass die Kommission weitere Maßnahmen ergreifen muss, um sicherzustellen, dass Bulgarien das Mehrwertsteuerrecht der Gemeinschaft einhält. Die Offenlegung des angeforderten Protokolls in diesem Stadium würde den Handlungsspielraum der Kommission einschränken und ihre Flexibilität und ihre effiziente Entscheidungsfindung im Rahmen des CVM gefährden."

87. Die Kommission verweigerte auch einen teilweisen Zugang. In Bezug auf das überwiegende Erfordernis des Allgemeininteresses stellte er fest, dass das vom Beschwerdeführer geltend gemachte Interesse privater Art ist und die Notwendigkeit, den Entscheidungsprozess der Kommission in Bezug auf die Überwachung der Bemühungen Bulgariens zur Erfüllung der Vorgaben in den Bereichen Justizreform, Korruption und organisierte Kriminalität zu schützen, nicht überwiegen kann.

88. In ihrer Stellungnahme fasste die Kommission ihre vorstehenden Argumente wie folgt zusammen:

"Am 24. Juli 2008 erließ die Kommission eine Entscheidung über den Zweitantrag des Beschwerdeführers, in der sie den Zugang zu dem angeforderten Dokument auf der Grundlage der Ausnahme nach Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung 1049/2001 verweigerte, wonach der Zugang zu einem Dokument, das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde und sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ keinen Beschluss gefasst hat, verweigert wird, wenn seine Verbreitung den Beschlussfassungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde. In diesem Beschluss wurde erläutert, dass die Überwachung der Fortschritte Bulgariens im Rahmen des Kooperations- und Kontrollverfahrens ein laufender Prozess ist, der so lange fortgesetzt wird, bis alle vereinbarten Benchmarks erreicht sind. Je nach Ergebnis der künftigen CVM-Berichte konnte nicht ausgeschlossen werden, dass die Kommission weitere Maßnahmen ergreifen müsste, um sicherzustellen, dass Bulgarien das Mehrwertsteuerrecht der Gemeinschaft einhält. Folglich konnte vernünftigerweise der Schluss gezogen werden, dass die Offenlegung der angeforderten Protokolle den Handlungsspielraum der Kommission verringern und ihre Flexibilität und ihre effiziente Entscheidungsfindung im Rahmen des CVM gefährden würde.

Die Kommission sei auch nicht zu Unrecht zu dem Schluss gekommen, dass das vom Beschwerdeführer, einem Vertreter der zollfreien Wirtschaft in Bulgarien, verteidigte Interesse privaten Charakter habe. Daher wurden mit dem Beschluss vom 24. Juli 2008 die Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 korrekt angewandt.“

89. In seiner Stellungnahme brachte der Beschwerdeführer vor, die Kommission habe keine eigenen Nachprüfungen, Untersuchungen oder Prüfungen durchgeführt [30]. Der Beschwerdeführer argumentierte auch, dass die Kommission das Protokoll der Sitzung zurückhielt, um "ihre entsetzlichen Versäumnisse zu vertuschen, Informationen aus zweiter Hand zu überprüfen und zu überprüfen, die sie für ihre Berichterstattung im Rahmen des Kooperations- und Überprüfungsmechanismus verwendete."Der Beschwerdeführer fragte, ob die gegen ihn erhobenen Vorwürfe eine spezifische Entscheidung im Rahmen des CVM seien, und wenn ja, "warum sollte die Kommission wiederholt bestreiten, dass sie bei der Entscheidung der früheren bulgarischen Regierung, Duty-Free-Shops und Tankstellen zu schließen, eine Rolle gespielt hat?"In der Frage des überwiegenden öffentlichen Interesses argumentierte der Beschwerdeführer, dass angesichts "der Sanktionen, die der Kommission im Rahmen des CVM gegen die Bevölkerung Bulgariens und Rumäniens zur Verfügung stehen, die Entscheidungsfindung im Rahmen des CVM transparent und robust sein sollte."

90. In seiner Stellungnahme zum Kontrollbericht brachte der Beschwerdeführer ferner vor, dass das Argument der Kommission, das CVM sei in irgendeiner Weise vollständig von den normalen Transparenzvorschriften ausgenommen, weder im Beitrittsvertrag noch im CVM selbst eine Prämisse finde. Der Beschwerdeführer besteht darauf, dass die Kommission bei der Vorbereitung des Zwischenberichts den Zugang verweigert hat, um ihre Abhängigkeit von der Analyse des Zentralverwahrers zu vertuschen.

Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu einem Empfehlungsentwurf führte

91. In seiner Analyse wies der Bürgerbeauftragte auf Artikel 42 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union [31] hin, der wie folgt lautet: „Jeder Unionsbürger und jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat hat das Recht auf Zugang zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission.“

92. Das Grundrecht auf Zugang zu Dokumenten, das das Streben nach Transparenz, Legitimität und Rechenschaftspflicht der Organe der Europäischen Union verkörpert, wird in der Rechtsordnung der Europäischen Union durch die Verordnung 1049/2001 gewährleistet. Der Gerichtshof hat mehrfach festgestellt, dass das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Kommission grundsätzlich besteht und dass eine Entscheidung über die Verweigerung des Zugangs nur dann gültig ist, wenn sie auf einer der in Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 [32] vorgesehenen Ausnahmen beruht.

93. Angesichts der mit der Verordnung 1049/2001 verfolgten Ziele, insbesondere des Ziels, einen möglichst breiten Zugang zu Dokumenten im Besitz des Rates, des Europäischen Parlaments und der Kommission zu gewährleisten [33], sind alle Ausnahmen von diesem Grundsatz eng auszulegen [34].

94. Außerdem kann nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs die Anwendung der Ausnahme nur gerechtfertigt sein, wenn das Organ zuvor Folgendes geprüft hat: i) ob der Zugang zu dem Dokument das geschützte Interesse konkret und tatsächlich beeinträchtigen würde; und ii) und falls die Antwort bejaht wird, ob unter den in Artikel 4 Absätze 2 und 3 der Verordnung 1049/2001 genannten Umständen kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung bestand. Die Gefahr einer Beeinträchtigung eines geschützten Interesses muss jedoch vernünftigerweise vorhersehbar und nicht rein hypothetisch sein. Die vorstehende Würdigung muss sich aus der Entscheidung [35] ergeben.

95. Darüber hinaus hat der Bürgerbeauftragte in seinen Entscheidungen zu Fällen, die dasselbe Thema betreffen, stets darauf hingewiesen, dass

"Artikel 4 Absatz 3 soll den internen Beschlussfassungsprozess der Organe schützen. Unter bestimmten Umständen kann die Entscheidungsfähigkeit des Organs beeinträchtigt werden, wenn Dokumente, die vom Organ unmittelbar und unmittelbar für den Erlass eines künftigen Beschlusses zu verwenden sind, öffentlich zugänglich gemacht werden, bevor dieser Beschluss gefasst wird. Ein solcher Fall könnte dadurch eintreten, dass eine solche vorzeitige Offenlegung von Dokumenten zu einem übermäßigen Druck von außen auf das Institut und/oder seine Dienststellen führen kann (Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1). Die Entscheidungsfähigkeit eines Organs kann auch beeinträchtigt werden, wenn interne Dokumente nach einem Beschluss veröffentlicht werden (Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2). Die Gefahr, dass die Entscheidungsfähigkeit eines Organs beeinträchtigt wird, wird jedoch erheblich verringert, sobald eine Entscheidung getroffen wurde. Unter solchen Umständen besteht nur eine begrenzte Gefahr, dass durch die öffentliche Bekanntgabe des Dokuments ungebührlicher Druck von außen auf das Organ oder seine Dienststellen ausgeübt wird."[36]

96. Vor diesem Hintergrund stellte der Bürgerbeauftragte die Frage, ob die Verbreitung der fraglichen Dokumente den Entscheidungsprozess der Kommission im Rahmen des CVM ernsthaft beeinträchtigen würde.

97. In ihrer Stellungnahme zur Beschwerde berief sich die Kommission auf Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 und verweigerte den Zugang zum Sitzungsprotokoll mit der Begründung, dass i) die Entscheidungsfindung im Rahmen des Kooperations- und Kontrollverfahrens ein laufender Prozess ist und dass daher die Offenlegung der angeforderten Protokolle den Handlungsspielraum der Kommission verringern und ihre Flexibilität und ihre effiziente Entscheidungsfindung im Rahmen des Kooperations- und Kontrollverfahrens gefährden würde; In jedem Fall dürfen ii) die privaten Interessen des Beschwerdeführers das öffentliche Interesse an der Überwachung der Bemühungen Bulgariens in den Bereichen Justizreform, Korruption und organisierte Kriminalität nicht außer Kraft setzen.

98. Der Bürgerbeauftragte vertrat die Auffassung, dass die Argumente der Kommission nicht akzeptiert werden könnten. Hinsichtlich der Gefahr einer Beeinträchtigung der Entscheidungsfindung der Kommission ergibt sich aus der oben angeführten Rechtsprechung, dass die Gefahr für den Entscheidungsprozess der Kommission klar vorhersehbar und nicht nur hypothetisch sein muss. Unter den vorliegenden Umständen hat die Kommission nicht nachgewiesen, dass ein konkretes Risiko besteht, das ihren Entscheidungsprozess beeinträchtigen könnte.

99. Im Gegensatz dazu ist das Risiko eher hypothetisch. In seiner Analyse in der Bewertung, die zu einem Empfehlungsentwurf führte, stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass dies sowohl aus zeitlichen als auch aus inhaltlichen Gründen der Fall ist. Was den Zeitplan betrifft, so wird sich die Kommission in ihren Berichten im Rahmen des CVM wahrscheinlich nicht mit diesen Aspekten von Benchmark 5 oder des Mehrwertsteuerrechts der Union befassen. In der Sache hat die Kommission es versäumt, den Zusammenhang zwischen der Offenlegung der Protokolle der Sitzung und dem Risiko für ihren Entscheidungsprozess festzustellen.

100. Ein genauerer Blick auf die Frage des Zeitplans ergab, dass die Kommission ihre Entscheidungsfindung in Bezug auf die spezifische Frage der Duty-free-Shops und Tankstellen im Rahmen von Benchmark 5 – die sie in ihrem Zwischenbericht und Julibericht 2008 behandelte – mit dem laufenden CVM und der darin verwendeten Methodik vermischt. Würde man der Argumentation der Kommission zustimmen, wäre das gesamte Verfahren im Rahmen des CVM stets vor einer Offenlegung geschützt. Ein solcher Ansatz widerspricht offensichtlich dem Ziel und den Zielen der Verordnung 1049/2001 und dem Grundsatz der Transparenz, den diese festlegt. Da die Entscheidung über den Standpunkt der Kommission in Bezug auf die bulgarischen Duty-free-Shops und Tankstellen bereits getroffen und in ihrem Zwischenbericht und Juli-Bericht klar zum Ausdruck gebracht wurde, ist der Ansatz der Kommission, sich auf Artikel 4 Absatz 3 Satz 1 der Verordnung 1049/2001 zu berufen, fraglich.

101. Was die inhaltliche Frage betrifft, so spiegelt der Ansatz der Kommission die Argumente wider, die der Bürgerbeauftragte zuvor in Bezug auf die Offenlegung von Dokumenten aus internen Sitzungen und Briefings vorgebracht hatte. Der Bürgerbeauftragte hat festgestellt, dass "sein Ansatz eindeutig nicht mit dem Grundsatz der engen Auslegung der in Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 vorgesehenen Ausnahme in Einklang gebracht werden kann; In der Tat würde sie unter offensichtlicher Missachtung der Absicht des Gemeinschaftsgesetzgebers, der die Verordnung 1049/2001 erlassen hat, kaum weniger als eine breite Lizenz für die Nichtverbreitung solcher Dokumente darstellen."[37] Damit der Bürgerbeauftragte akzeptieren kann, dass eine ernsthafte Gefahr für den Entscheidungsprozess der Kommission besteht, muss die Kommission im Einklang mit der bestehenden Rechtsprechung unter den besonderen Umständen des vorliegenden Falles überzeugende und fundierte Gründe für diese Auffassung liefern.

102. Der Bürgerbeauftragte vertrat die Auffassung, dass die vorstehende Begründung der Kommission allgemein, abstrakt und durch den Sachverhalt des Falles nicht hinreichend gestützt sei. Die Kommission hat nicht klargestellt, inwiefern die Offenlegung des fraglichen Protokolls ihren Entscheidungsprozess im Rahmen des CVM beeinträchtigen würde.

103. Was das zweite Argument der Kommission betrifft, nämlich dass das Interesse des Beschwerdeführers privaten Charakter habe und das öffentliche Interesse an der "Überwachung der Bemühungen Bulgariens um die Erfüllung der Vorgaben in den Bereichen Justizreform, Korruption und organisierte Kriminalität"nicht überwiegen könne, das die Kommission in ihrem Schreiben vom 24. Juli 2008 dargelegt und in ihrer Stellungnahme verteidigt habe, so war der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass dieses Argument eher für als gegen die Offenlegung des Sitzungsprotokolls sei.

104. Wenn, wie die Kommission geltend gemacht hat, das öffentliche Interesse in diesem Fall die Überwachung der Bemühungen Bulgariens um die Erfüllung der CVM-Benchmarks ist, dann wird diesem Interesse am besten durch die vollständige Transparenz der verfügbaren Dokumente gedient. Dies gilt insbesondere dann, wenn das streitige Dokument das Protokoll eines Treffens zwischen der Kommission und dem repräsentativen Verband des bulgarischen zollfreien Sektors betrifft, um die Bedenken der Kommission in Bezug auf diesen Sektor zu erörtern. Darüber hinaus war der Beschwerdeführer bei der Sitzung anwesend und durfte sich Notizen machen. Sie ist sich daher des Inhalts der geführten Diskussionen voll und ganz bewusst. Die Kommission würde das öffentliche Interesse besser schützen, indem sie der Öffentlichkeit eine genaue Aufzeichnung der Sitzung zur Verfügung stellt.

105. Vor diesem Hintergrund stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission den Zugang zu den Sitzungsprotokollen auf der Grundlage der Ausnahme in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 zu Unrecht verweigert habe. Das ist ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit.

106. Der Bürgerbeauftragte legte daher folgenden Empfehlungsentwurf vor:

„Die Kommission sollte Zugang zum Protokoll der Sitzung vom 5. März 2008 gewähren.“

Die Argumente, die dem Bürgerbeauftragten nach seinem Empfehlungsentwurf vorgelegt wurden

107. In Bezug auf den Zugang zum Protokoll der Sitzung vom 5. März 2008 bekräftigte die Kommission in ihrer ausführlichen Stellungnahme, dass sie ihre Ablehnung auf Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 gestützt habe, wonach der Zugang zu internen Dokumenten, die den Beschlussfassungsprozess des Organs beeinträchtigen würden, verweigert werden könne. Die Kommission war jedoch der Auffassung, dass in dieser Phase des Verfahrens und gemäß Artikel 4 Absatz 7 der genannten Verordnung der dem Sitzungsprotokoll gewährte Schutz aufgrund des Inhalts des Dokuments nicht mehr gerechtfertigt ist und der Zugang der Öffentlichkeit nun gewährt werden kann. Die Kommission betonte jedoch, dass künftige Anträge auf Zugang zu internen Dokumenten im Zusammenhang mit dem CVM von Fall zu Fall geprüft werden.

108. In seinen Bemerkungen begrüßte der Beschwerdeführer die Entscheidung der Kommission, das Protokoll der Sitzung vom 5. März 2008 zu veröffentlichen, und bestätigte deren Richtigkeit. Der Beschwerdeführer gab an, dass er um die Offenlegung des Protokolls ersucht habe, um darauf aufmerksam zu machen, dass sich die Kommission auf falsche und irreführende Daten gestützt habe (Randnummer 70 dieses Beschlusses), und um dem Bürgerbeauftragten dabei zu helfen, die Feststellung eines Missstands in der Verwaltungstätigkeit der Kommission zu untermauern.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach seinem Empfehlungsentwurf

109. Der Bürgerbeauftragte begrüßt die Entscheidung der Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zum Sitzungsprotokoll zu gewähren und damit seinen dritten Empfehlungsentwurf anzunehmen. Daher sind in Bezug auf diesen Aspekt der Beschwerde keine weiteren Maßnahmen des Bürgerbeauftragten erforderlich.

110. Der Bürgerbeauftragte hat jedoch Vorbehalte in Bezug auf die Begründung der Kommission für ihre Entscheidung, das Protokoll offenzulegen. In Anbetracht des Sachverhalts geht aus der ausführlichen Antwort der Kommission nicht hinreichend hervor, warum der dem Protokoll gewährte Schutz gemäß Artikel 4 Absatz 7 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 [38] nicht mehr gerechtfertigt ist. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass eine vollständige und echte Annahme seines Empfehlungsentwurfs das Eingeständnis nach sich ziehen würde, dass die Ablehnung des Zweitantrags des Beschwerdeführers aus den in den Randnummern 91 bis 105 dieses Beschlusses eingehend untersuchten Gründen nicht gemäß Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung 1049/2001 gerechtfertigt werden könnte.

C. Verzögerung bei der Bearbeitung des Zweitantrags des Beschwerdeführers

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

111. Der Beschwerdeführer brachte vor, dass die Kommission ihre Antwort auf den Zweitantrag absichtlich bis nach der Veröffentlichung des Juli-Berichts hinausgezögert habe. Der Beschwerdeführer bestand darauf, dass der Zeitpunkt der Antwort der Kommission, die nur einen Tag nach dem Juli-Bericht eintraf und die unbegründeten Vorwürfe gegen den Beschwerdeführer nicht beseitigte, kein Zufall war. Der Bürgerbeauftragte versteht es daher, dass der Beschwerdeführer im Wesentlichen geltend macht, dass die Kommission ihre Antwort absichtlich bis zur Veröffentlichung des Juli-Berichts verzögert habe.

112. In ihrer Stellungnahme argumentierte die Kommission, dass die Verzögerung bei der Registrierung des Zweitantrags darauf zurückzuführen sei, dass sie sich nicht sicher sei, ob das Schreiben des Beschwerdeführers vom 19. Mai 2008 einen Zweitantrag darstelle. In dem Schreiben wurde die Weigerung der Generaldirektion Justiz, Freiheit und Sicherheit (GD JFS) der Kommission, Zugang zu den Protokollen nach dem ursprünglichen Antrag des Beschwerdeführers zu gewähren, nicht erwähnt. Stattdessen konzentrierte sich das Schreiben auf die Widerlegung der Erklärung der Kommission in Abschnitt 2.2.5 des Zwischenberichts. Die Kommission brachte vor, dass sie den Zweitantrag des Beschwerdeführers innerhalb der in Artikel 8 der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Fristen bearbeitet habe.

113. In seinen Bemerkungen zur Stellungnahme der Kommission argumentierte der Beschwerdeführer, dass ein Organ nach Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 die Frist für die Beantwortung nur in "Ausnahmefällen"um weitere 15 Tage verlängern könne, z. B. wenn der Antrag ein "sehr langes Dokument"oder eine "sehr große Anzahl von Dokumenten"betreffe. In diesen Fällen kann ein Träger die Frist verlängern, sofern dies dem Antragsteller im Voraus mitgeteilt und ausführlich begründet wird. In diesem Zusammenhang ist der Beschwerdeführer nicht von den Argumenten der Kommission überzeugt, warum sie 14 Arbeitstage nach der Registrierung für die Übermittlung einer Empfangsbestätigung und weitere 15 Arbeitstage für die „vollständige Analyse der angeforderten Dokumente“benötigte, wenn der Antrag nur den Zugang zu dem Protokoll einer einzigen Sitzung mit einer Dauer von etwa 45 Minuten betraf.

114. In seinen Bemerkungen zum Kontrollbericht wiederholte der Beschwerdeführer seine Hauptargumente und argumentierte, dass sich die Entscheidung der Kommission über den Zweitantrag auf Zugang zum Protokoll bis nach der Veröffentlichung des Juli-Berichts verzögere, um eine zusätzliche Prüfung durch den Beschwerdeführer zu vermeiden.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

115. Art. 8 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über die Bearbeitung von Zweitanträgen bestimmt:

„1. Ein Zweitantrag ist unverzüglich zu bearbeiten. Innerhalb von 15 Arbeitstagen nach Registrierung eines solchen Antrags gewährt das Organ entweder innerhalb dieser Frist Zugang zu dem angeforderten Dokument und gewährt Zugang gemäß Artikel 10 oder gibt in einer schriftlichen Antwort die Gründe für die vollständige oder teilweise Ablehnung an.

2. In Ausnahmefällen, z. B. im Falle eines Antrags, der sich auf ein sehr langes Dokument oder eine sehr große Zahl von Dokumenten bezieht, kann die in Absatz 1 vorgesehene Frist um 15 Arbeitstage verlängert werden, sofern der Antragsteller vorab unterrichtet wird und eine ausführliche Begründung gegeben wird."

116. Daraus folgt, dass die Kommission dem Antragsteller nach der Registrierung eines Zweitantrags innerhalb von 15 Arbeitstagen antworten muss. Diese Frist kann nur verlängert werden, wenn die folgenden kumulativen Bedingungen erfüllt sind:

- die Kommission muss dies dem Antragsteller im Voraus mitteilen;

- die Kommission muss die Fristverlängerung ausführlich begründen; und

- es müssen außergewöhnliche Umstände vorliegen, die die Verzögerung rechtfertigen, z. B. wenn der Antrag ein sehr langes Dokument oder eine sehr große Anzahl von Dokumenten betrifft.

117. Was die vorliegende Behauptung betrifft, so hat die Verzögerung bei der Bearbeitung des Zweitantrags des Beschwerdeführers durch die Kommission zwei Aspekte: erstens die Verzögerung bei der Registrierung des Antrags und der Bestätigung seines Eingangs und zweitens die Verzögerung bei der Antwort an den Antragsteller.

118. Die Kommission brachte in Bezug auf die Verzögerung bei der Registrierung vor, dass aus dem Schreiben des Beschwerdeführers vom 19. Mai 2008 nicht ersichtlich sei, dass es sich um einen Zweitantrag handele. Dies lag daran, dass darin die Weigerung der GD JFS, Zugang zu den Protokollen nach dem ursprünglichen Antrag des Beschwerdeführers zu gewähren, nicht erwähnt wurde; Stattdessen konzentrierte sich das Schreiben des Beschwerdeführers auf die Widerlegung der Erklärung der Kommission in Abschnitt 2.2.5 des Zwischenberichts.

119. Darüber hinaus war der einzige Grund, den die Kommission vorbrachte, um die Verzögerung bei der Beantwortung des Schreibens des Beschwerdeführers zu verteidigen, die "Erforderlichkeit einer vollständigen Analyse der angeforderten Dokumente".

120. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Kommission, da sie nicht festgestellt hat, dass das Schreiben des Beschwerdeführers ein Zweitantrag war, und infolgedessen ihre Registrierung verzögert hat, nicht mit der Sorgfalt gehandelt hat, die von einem Organ, einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union erwartet wird. Gleichzeitig habe die Kommission die verspätete Antwort nicht hinreichend ausführlich begründet. Darüber hinaus gab es keine außergewöhnlichen Umstände, die die Verzögerung der Antwort auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers rechtfertigen würden. Nach Einsichtnahme in das Sitzungsprotokoll kann der Bürgerbeauftragte bestätigen, dass es sich nicht um ein sehr langes Dokument im Sinne von Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 handelt.

121. Der Bürgerbeauftragte hat jedoch keine Anhaltspunkte für das Argument des Beschwerdeführers gefunden, dass die Kommission ihre Antwort absichtlich bis zur Veröffentlichung des Berichts vom Juli verzögert habe. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass a) die Feststellung eines Missstands in der Verwaltungstätigkeit in Bezug auf diese Behauptung irreführend wäre und b) keine weiteren Untersuchungen in Bezug auf diesen Aspekt der Beschwerde gerechtfertigt sind.

D. Schlussfolgerungen

Auf der Grundlage seiner Untersuchung dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte sie mit den nachstehenden Schlussfolgerungen ab. Er macht auch eine weitere Bemerkung.

In Bezug auf die Behauptung bezüglich der Erklärungen der Kommission in ihrem Zwischenbericht vom 14. Februar 2008 macht der Bürgerbeauftragte folgende kritische Bemerkung:

Nach den Grundsätzen einer guten Verwaltung muss die Kommission in der Lage sein, öffentliche Erklärungen in ihren Berichten im Rahmen des CVM zu verteidigen. Die in seinem Zwischenbericht vom 14. Februar 2008 enthaltenen Aussagen, dass Duty-free-Shops und Tankstellen "im Jahr 2007 einen erheblichen Umsatzanstieg verzeichnet haben"und dass die bulgarischen grenznahen Duty-free-Shops und Tankstellen "eine Anlaufstelle für lokale Korruption und organisierte Kriminalität" sind, wurden nicht durch konkrete Beweise in seinem Besitz belegt. Darüber hinaus war die Aussage, dass die bulgarische Regierung „weiterhin Duty-free-Shops und Tankstellen toleriert“, irreführend.

Es war daher ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit, die vorstehenden Feststellungen zu treffen.

In Bezug auf die Vorwürfe bezüglich des Zugangs der Öffentlichkeit zum Protokoll der Sitzung vom 5. März 2008 zieht der Bürgerbeauftragte folgende Schlussfolgerungen:

a) Die Kommission akzeptierte den Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten, Zugang zum Protokoll vom 5. März 2008 zu gewähren, und es sind keine weiteren Untersuchungen in Bezug auf diesen Aspekt der Beschwerde erforderlich.

b) Der Bürgerbeauftragte hielt es für irreführend, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit in Bezug auf die Behauptung festzustellen, dass die Kommission die Bearbeitung des Zweitantrags des Beschwerdeführers absichtlich verzögert habe. In Bezug auf diesen Aspekt der Beschwerde sind keine weiteren Untersuchungen gerechtfertigt.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Weitere Bemerkung

Die Kommission sollte sicherstellen, dass ihre im Rahmen des CVM erstellten Berichte den Grundsätzen einer guten Verwaltung entsprechen. Zu diesem Zweck könnte die Kommission ihren Dienststellen geeignete Anweisungen oder Leitlinien erteilen, um sicherzustellen, dass in öffentlichen Berichten enthaltene Erklärungen genaue Informationen enthalten, die die Kommission verteidigen kann. Darüber hinaus sollte die Kommission sicherstellen, dass sie eine angemessene Gelegenheit zur Konsultation und zur gebührenden Berücksichtigung der Interessen der betroffenen Parteien bietet.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Geschehen zu Straßburg am 1. August 2011

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[1] Entscheidung 2006/929 der Kommission vom 13. Dezember 2006 über einen Mechanismus für die Zusammenarbeit und die Überprüfung der Fortschritte Bulgariens bei der Erfüllung spezifischer Vorgaben in den Bereichen Justizreform und Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität (ABl. 2006, L 354, S. 58).

[2] Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Bulgarien und Rumäniens und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge (ABl. 2005, L 157, S. 203).

[3] Entscheidung 2006/929 der Kommission vom 13. Dezember 2006 über einen Mechanismus für die Zusammenarbeit und die Überprüfung der Fortschritte Bulgariens bei der Erfüllung spezifischer Vorgaben in den Bereichen Justizreform und Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität (ABl. 2006, L 354, S. 58).

[4] Artikel 1 des CVM-Beschlusses.

[5] Artikel 2 des CVM-Beschlusses.

[6] Verordnung 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43).

[7] Das Problem wurde in keinem der folgenden CVM-Berichte (am 12. Februar 2009, 22. Juli 2009 und 23. März 2010) erwähnt.

[8] In Artikel 10 Absatz 2 des Beschlusses des Europäischen Bürgerbeauftragten über die Annahme von Durchführungsbestimmungen heißt es: "Wenn er dies für angemessen hält, kann der Bürgerbeauftragte Maßnahmen ergreifen, um sicherzustellen, dass eine Beschwerde vorrangig behandelt wird." Die Durchführungsbestimmungen des Bürgerbeauftragten sind auf der Website des Europäischen Bürgerbeauftragten unter http://www.ombudsman.europa.eu abrufbar.

[9] "Die Verfahrenssprache des Bürgerbeauftragten ist eine der Vertragssprachen; im Falle einer Beschwerde die Sprache, in der sie abgefasst ist.“

[10] "Die Unionsbürger ... haben unter anderem folgende Rechte: ... das Recht, eine Petition an das Europäische Parlament zu richten, sich an den Europäischen Bürgerbeauftragten zu wenden, sich in einer der Sprachen des Vertrags an die Organe und Beratungsgremien der Union zu wenden und eine Antwort in derselben Sprache zu erhalten.“

[11] "Jede Person kann in einer der Sprachen der Verträge an die Organe der Union schreiben und muss eine Antwort in derselben Sprache haben".

[12] Nach Ansicht der Kommission ist der Zollkodex, der Vorgänger der Weltzollorganisation, "der Auffassung, dass die Existenz solcher Geschäfte an Landgrenzen (Straßen- oder Schienenverkehr) ein ernstes Risiko einer betrügerischen Einfuhr birgt. Daher empfiehlt der Rat für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Zollwesens seinen Mitgliedern, die Einrichtung steuerfreier Geschäfte an anderen Orten als Seehäfen und Zollflughäfen zu verbieten und den Verkauf in steuerfreien Geschäften auf Reisende zu beschränken, die auf dem See- oder Luftweg ins Ausland einreisen.“

[13] Richtlinie 2008/118/EG des Rates vom 16. Dezember 2008 über das allgemeine Verbrauchsteuersystem und zur Aufhebung der Richtlinie 92/12/EWG (ABl. 2009, L 9, S. 12).

[14] Gemäß Artikel 3.2 des Statuts des Bürgerbeauftragten.

[15] Siehe Entwurf einer Empfehlung des Europäischen Bürgerbeauftragten in seiner Untersuchung der Beschwerde 1475/2005/(IP)GG, Ziffer 1.18, in der es heißt: "Der Bürgerbeauftragte hält es für eine gute Verwaltungspraxis der Organe und Einrichtungen der EU, darauf zu achten, dass die von ihnen abgegebenen Erklärungen korrekt und nicht irreführend sind, und etwaige Fehler unverzüglich zu berichtigen. .... In diesem Zusammenhang ist der Begriff „irreführend“ ... daher objektiv zu verstehen, d. h. so, dass eine bestimmte Aussage wahrscheinlich von den Personen, an die sie gerichtet ist, falsch ausgelegt wird.“

[16] Abrufbar auf der Website des Europäischen Bürgerbeauftragten, http://www.ombudsman.europa.eu

[17] Artikel 6 Absatz 2 ECGAB (Verhältnismäßigkeit).

[18] Art. 8 Abs. 1 ECGAB (Unparteilichkeit und Unabhängigkeit).

[19] Artikel 9 ECGAB (Objektivität).

[20] Rechtssache C-47/07 P, Masdar (UK)/Kommission, Slg. 2008, I-9761, Randnrn. 92-93.

[21] Siehe Beschluss des Europäischen Bürgerbeauftragten über den Abschluss seiner Untersuchung der Beschwerde 1843/2007/JMA gegen die Europäische Kommission (Randnr. 48) und Beschluss des Europäischen Bürgerbeauftragten über die Beschwerde 524/2005/BB gegen die Europäische Agentur für die Beurteilung von Arzneimitteln (Randnr. 2.12).

[22] Siehe auch den Kodex für gute Verwaltungspraxis der Bediensteten der Europäischen Kommission in ihren Beziehungen zur Öffentlichkeit, der der Geschäftsordnung der Kommission in Absatz 3 beigefügt ist.

[23] Artikel 36 bis 38 der Beitrittsakte Bulgariens, ebenfalls bestätigt in Präambelklausel (8) des CVM.

[24] Präambel (7) des CVM.

[25] Artikel 1 Absatz 2 des CVM.

[26] Siehe auch Artikel 11 des Vertrags über die Europäische Union.

[27] Artikel 11 des Vertrags über die Europäische Union.

[28] „Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde: ...

den Zweck von Inspektionen, Untersuchungen und Audits, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung.“

[29] "Der Zugang zu einem Dokument, das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde oder bei einem Organ eingegangen ist und sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ keinen Beschluss gefasst hat, wird verweigert, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung."

[30] Offenbar hat der Beschwerdeführer nicht bemerkt, dass die Kommission den Grund für ihre Verweigerung des Zugangs zu dem gemäß Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich des ursprünglichen Antrags beantragten Dokument auf Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 des Zweitantrags verlagert hatte.

[31] Gemäß Artikel 6 Absatz 1 des Vertrags über die Europäische Union hat die Charta der Grundrechte der Europäischen Union die gleiche Rechtswirkung wie die Verträge.

[32] Rechtssache C-64/05, Schweden/Kommission, Slg. 2007, I-11389, Randnr. 57, und Rechtssache C-266/05 P, Sison/Rat, Slg. 2007, I-1233, Randnr. 62.

[33] Artikel 1 Buchstabe a der Verordnung 1049/2001.

[34] Rechtssache C-64/05, Schweden/Kommission, Slg. 2007, I-11389, Randnr. 66, und Rechtssache C-266/05 P, Sison/Rat, Slg. 2007, I-1233, Randnr. 63.

[35] Rechtssache T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Kommission, Slg. 2005, II-1121, Randnr. 69.

[36] Siehe Entwurf einer Empfehlung des Europäischen Bürgerbeauftragten in seiner Untersuchung der Beschwerde 2502/2007/RT gegen die Europäische Kommission, Rn. 30; Entwurf einer Empfehlung des Europäischen Bürgerbeauftragten in seiner Untersuchung der Beschwerde 355/2007/TN gegen die Europäische Kommission, Ziffer 48.

[37] Beschluss des Europäischen Bürgerbeauftragten über die Beschwerde 1434/2004/PB gegen die Europäische Kommission, Ziffer 1.22.

[38] "Die Ausnahmen nach den Absätzen 1 bis 3 gelten nur für den Zeitraum, in dem der Schutz aufgrund des Inhalts des Dokuments gerechtfertigt ist."