Контекст

1. Регламент 2019/1896 ^[1] („Регламентът за Frontex“) разшири мандата на Европейската агенция за гранична и брегова охрана (Frontex).

2. Регламентът за Frontex включва разпоредба за създаване на единна правоприлагаща служба под отговорността на Frontex („постоянен корпус“)^[2], която може да бъде разположена по външните граници на ЕС. Постоянният корпус изпълнява задачи, свързани с управлението на границите, управлението на миграцията, бързата гранична намеса и операциите по връщане, и има определени изпълнителни правомощия ^[3] да извършва тази дейност.

3. Frontex също така организира и координира операции по външните граници на ЕС, в които участват Frontex и националните органи, като разполага техническо оборудване, гранични служители или и двете („съвместни операции“).

4. Подробностите за тези операции са изложени предварително в „оперативните планове“.^[4] Тези планове включват описание на задачите и отговорностите на всички участници, включително по отношение на зачитането на основните права. Те са придружени от „наръчници за оперативните планове“, които съдържат насоки и допълнителна информация за оперативните дейности, услуги и продукти, платформи за докладване и други въпроси. Frontex не публикува оперативните планове или наръчниците.

5. Регламентът за Frontex също така потвърждава ролята на Frontex при координирането на всички принудителни връщания на ЕС и оправомощава служителите на Frontex да действат както като „ескортиращи служители“, така и като „наблюдатели на основните права“ по време на принудителното връщане. Frontex отговаря и за доброволното връщане.

6. Регламентът за Frontex балансира тази разширена роля с допълнителни задължения за прозрачност и гаранции за основните права. За всички свои дейности Frontex трябва да прилага високи стандарти за прозрачност, даващи възможност за обществен контрол, и да гарантира пълно зачитане на основните права ^[5].

7. Регламентът за Frontex включва редица гаранции за основните права: стратегия и план за действие в областта ^{на основните права [6];} процедура за докладване на сериозни инциденти ^[7]; подсилен механизъм за подаване на жалби ^[8]; и надзорен механизъм относно използването на сила ^[9].

8. Изпълнителният директор на Frontex е длъжен да спре, прекрати или оттегли финансирането за всяка дейност на Frontex, ако счита, че съществува риск от нарушения на основните права или на задълженията за международна закрила, които са от сериозно естество или има вероятност да продължат.^[10] Изпълнителният директор може също така да реши да не започва ^[11] дейност, когато счита, че може да има сериозни причини за спиране или прекратяване на дейността след нейното започване поради нарушения на основните права или на задълженията за международна закрила от сериозно естество.

9. Тези решения следва да се основават на надлежно обосновани основания ^[12] и могат да се вземат само след консултация със служителя на Frontex по въпросите на основните права. Служителят по въпросите на основните права разработи „Процедура за надлежна проверка във връзка с основните права“. Чрез тази процедура служителят по въпросите на основните права предоставя съвети на изпълнителния директор, преди той да вземе решения за започване на нова дейност или решения за спиране, оттегляне или прекратяване на текуща дейност.

10. Всяка операция по връщане, организирана или координирана от Frontex, следва да бъде наблюдавана въз основа на обективни и прозрачни критерии ^[13].

11. Операциите по връщане включват както ескортиращи лица, които извършват връщането, така и наблюдатели, които наблюдават спазването на основните права. За връщанията, организирани от държавите членки, ескортиращите лица са членове на националния орган, който извършва операцията по връщане, докато наблюдаващите лица са членове на друг национален орган или друга организация. Връщанията, които Frontex организира и координира, се наблюдават от националните органи за наблюдение ^[14] в съответствие с Директивата за връщането ^[15]. Frontex създаде също така резерв от наблюдаващи лица при принудително връщане ^[16], които са част от националните органи, но включват и наблюдаващи лица на Frontex за основните права (понастоящем пет)^[17]. Съгласно Регламента за Frontex при връщанията, координирани/организирани от Frontex, както ескортиращите, така и наблюдателите могат да бъдат членове на персонала на Frontex. В Регламента за Frontex се посочва, че всички наблюдатели, включително „наблюдателите на основните права“ на Frontex, следва да докладват за тези дейности.

12. Когато лица преминават или се опитват да преминат незаконно външна граница на ЕС, те могат да преминат процедури за „скрининг“ преди подаването на молба за убежище, по-специално когато са без документи. Служителите на Frontex могат да подпомагат държавите членки в процедурите за установяване на самоличността чрез проверка на гражданството, предоставяне на информация ^[18], регистрация и снемане на пръстови отпечатъци. Служителите на Frontex също така предоставят експертен опит относно произхода и достоверността на документите, представени от мигрантите. Интервютата за скрининг могат да се провеждат в присъствието на експерт, запознат с културните изисквания на интервюирания („експерт в областта на културата“^[19], но това невинаги е така.

Проучването

13. В хода на тази проверка омбудсманът оцени как Frontex спазва задълженията си за прозрачност и как прилага някои гаранции за основните права съгласно Регламента за Frontex ^[20].

14. В контекста на тази проверка омбудсманът поиска от Frontex да отговори на набор от въпроси, свързани с различни аспекти на нейната работа ^[21], включително относно:

• прозрачността на оперативните планове и наръчниците за съвместни операции,
• опасения, свързани с основните права, и ролята на изпълнителния директор,
• наблюдението на връщанията и разпоредбите за уязвимите лица, и
• указанията за „екипите за съдействие в управлението на миграцията“, за да се гарантира защитата на основните права, по-специално по време на скрининга на мигрантите.

Омбудсманът препрати отговора на Frontex на организациите на гражданското общество, работещи в областта на убежището и миграцията, за техните коментари. Техните отговори бяха публикувани на уебсайта на омбудсмана.^[22] Омбудсманът провери и съответните документи, съхранявани от Frontex.^[23]

Приложение 1 към настоящото решение съдържа подробно описание на проверката, включително въпросите на омбудсмана, отговорите на Frontex, коментарите на организациите на гражданското общество и подробната оценка на омбудсмана.

Преглед на оценката на омбудсмана

Публикуване на оперативни планове и наръчници за съвместни операции

15. Механизмите за отчетност, приложими към съвместните операции на Frontex, могат да бъдат ефективни само ако Frontex осигури достатъчно прозрачност, за да даде възможност за независим контрол. Съвместните операции включват множество участници, които имат различни задължения и могат да обхващат различни юрисдикции. Когато възникнат нарушения, естеството на тези операции затруднява определянето на това кой в крайна сметка е отговорен.

16. Въз основа на отговора на Frontex ^[24] омбудсманът счита, че публикуването на точни, подробни, навременни и изчерпателни обобщения на оперативните планове за минали и текущи операции би могло да отговори на изискванията за прозрачност, да улесни контрола и отчетността и в крайна сметка да осигури по-голяма легитимност на операциите. Информацията, която е от значение за оценката на спазването на основните права, следва да бъде изключена от тези обобщения само ако публикуването ѝ би било в ущърб на задачите на Frontex, и по-специално на целта на дадена операция.

17. По подобен начин Frontex би могла да публикува преглед на отговорностите за различните категории участници в операциите ^[25], които са включени в наръчниците към оперативните планове ^[26].

Установяване на опасения във връзка с основните права и средства за правна защита при нарушения на основните права

18. Омбудсманът счита, че процедурата за надлежна проверка в областта на основните права представлява подходящ превантивен инструмент, особено ако е надлежно взета предвид от изпълнителния директор при вземането на решения дали да се спре, прекрати или оттегли финансирането за дейности на Frontex, за които съществуват опасения във връзка с основните права ^[27]. В него се определя график за становищата на служителя по въпросите на основните права и се установяват ясни критерии, въз основа на които служителят по въпросите на основните права да даде отрицателно становище ^[28]. В него се предоставят оперативни насоки за това как да се оценяват рисковете за основните права, като се използват контролните списъци. Информацията, която се взема предвид от служителя по въпросите на основните права, включва докладите на организациите на гражданското общество. В процедурата за надлежна проверка в областта на основните права обаче не се посочва, че в оценката на служителя по въпросите на основните права следва да се вземат предвид докладите на националните органи по правата на човека, като например омбудсманите ^[29]. Това следва да бъде коригирано.

Наблюдение на връщанията и разпоредби за уязвимите лица

19. Омбудсманът счита, че наблюдателите, които наблюдават не само ескортиращите лица от конкретна държава членка, но и ескортиращите лица от Frontex, следва да идват от независим орган. Frontex би могла да насърчи държавите членки чрез управителния съвет да определят съществуващи независими органи за наблюдение като наблюдаващи лица при принудително връщане и да разширят техните правомощия за наблюдение, доколкото е възможно ^[30].

20. Освен това, за да се гарантира независимостта на наблюдателите на основните права на Frontex, които наблюдават връщанията, Frontex следва да гарантира, че те не получават инструкции от други служители на Frontex. Те следва да имат свободата да представят бележките си безпрепятствено на всеки етап от операцията по връщане. Това следва да бъде посочено в оперативните планове.

21. Омбудсманът посочва, че когато омбудсманите действат като наблюдатели, те включват съответните констатации в своите годишни доклади, които се представят на националните парламенти. Те могат също така да публикуват доклади за конкретна справка-декларация в анонимизирана версия. Frontex би могла да обмисли приемането на същата практика по отношение на операциите, при които наблюдателите (националните наблюдатели от резерва и наблюдателите на основните права, действащи като наблюдатели на връщането) представят докладите си на нея и на служителя по въпросите на основните права.

Инструкции за „екипи за съдействие в управлението на миграцията“, за да се гарантира защитата на основните права, по-специално по време на скрининга на мигрантите

22. Процесът на скрининг следва да бъде достатъчно дълъг, за да се гарантира, че може да бъде идентифицирана важна информация не само за самоличността на лицата, но и за потенциалните уязвимости. Като се има предвид чувствителността на тези ситуации, мигрантите трябва да разполагат с достатъчно време и може да се нуждаят от психологическа помощ, за да могат да комуникират правилно по време на такива процедури.^[31] Насоките относно дейностите по скрининг, които са включени в наръчниците към оперативните планове, биха могли да бъдат по-ясни в това отношение. Те биха могли също така да бъдат по-подробни по отношение на специфичните нужди, които трябва да бъдат взети предвид при регистрирането на малолетни и непълнолетни лица ^[32].

23. В насоките се посочва, че по време на скрининга служителите на Frontex следва да предоставят на мигрантите основна информация относно международната закрила. За тази цел омбудсманът счита, че би било полезно на местата за скрининг, на възможно най-много езици, да се предоставят брошури, брошури и друга информация относно правата и задълженията на лицата, търсещи убежище. В насоките би могло да се уточни това и да се предвиди, че служителите на Frontex следва да поискат от националните органи да гарантират това [33].

Заключение

При проверката бяха установени области, в които Frontex би могла да направи подобрения.

Предложения за подобрение

I. Frontex следва да гарантира по-проактивен подход към прозрачността, включително публикуване на документи, които са необходими за разбиране на съответните роли и отговорности на участниците в нейните операции. Това включва резюмета на оперативните планове и резюмета на части от наръчниците към оперативните планове.

II. При провеждането на „процедурата по надлежна проверка в областта на основните права“ служителят по въпросите на основните права следва да взема предвид съответните доклади на националните органи по правата на човека, като например омбудсманите. Frontex следва да публикува на своя уебсайт резюме на процедурата за надлежна проверка в областта на основните права и, след като бъде приета, на своите правила относно начина, по който изпълнителният директор взема решения за спиране, прекратяване или оттегляне на финансирането за дейности на Frontex, за които съществуват опасения във връзка с основните права. Frontex следва също така да публикува отговора на изпълнителния директор на всяко отрицателно становище на служителя по въпросите на основните права относно планирана дейност. Годишният доклад на служителя по въпросите на основните права следва да включва информация относно последващите действия във връзка със смекчаващите мерки, предложени от служителя по въпросите на основните права във връзка с минали операции.

III. Frontex следва ясно да посочи чрез обучение и други налични средства, че наблюдаващите лица при принудително връщане от нейния резерв следва да докладват за всеки наблюдаван от тях инцидент, независимо дали той засяга служителите от държавата членка, на която е възложено наблюдението, друга държава членка или Frontex. Frontex следва да търси съгласието на държавите членки за изпълнението на това. „Наблюдателите на основните права“ на Frontex, които действат като наблюдаващи лица при принудително връщане, следва да бъдат обучени как да прилагат най-високо равнище на обективност. Те не следва да носят отговорност за докладване относно поведението на ескортиращите служители на Frontex, когато може да съществува риск от липса на обективност. Frontex следва да публикува на своя уебсайт анонимизирана версия на докладите на наблюдаващите лица при принудително връщане след всяка операция по връщане.

IV. В насоките за „служителите, извършващи скрининга“, следва да се посочи графикът за „процеса на скрининг“ и да се предоставят повече подробности за това как да се регистрират ненавършилите пълнолетие лица и да се документират отговорите на въпросите, зададени по време на процеса на скрининг. Служителите на Frontex следва да изискват присъствието на „експерт в областта на културата“ по време на скрининга и приемащата държава членка да предоставя на възможно най-много езици информация за приложимите процедури.

 

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 17.1.2022 г.

 

ПРИЛОЖЕНИЯ:

Приложение 1

Настоящото приложение съдържа отчет за проверката и констатациите на омбудсмана.  Всеки раздел е структуриран по следния начин:

• Въпроси на омбудсмана към Frontex
• Отговори на Frontex
• Коментари на организациите на гражданското общество
• Анализ на омбудсмана (включително предложения за подобрения)

Прозрачност на оперативните планове и наръчниците за съвместни операции

Въпроси на омбудсмана

1. Омбудсманът попита дали Frontex може да публикува оперативни планове и наръчници за съвместни операции, за да даде възможност на обществеността да разбере кой за кои аспекти на тези операции отговаря.

Отговор на Frontex

2. Frontex обясни, че всеки оперативен план се състои от обща част и „специфичен план за дейността“.

3. Общата част, която обикновено е една и съща за всички операции, описва отговорностите по отношение на основните права. Той включва инструкции за това как да се гарантира защитата на основните права. Конкретните планове за дейността включват разпоредби за всяка съвместна операция.

Frontex заяви, че „поради естеството на дейността пълното съдържание на оперативните планове за текущи съвместни операции не може да бъде разкрито“. Frontex прилага към отговора си извлечения от общата част, два кодекса за поведение, които са включени като приложения в общата част ^[34], и пример за „наръчник към оперативния план“ (който също е включен като приложение в общата част на плана). Frontex уточни, че наръчникът следва да се третира като поверителен.

Коментари на организациите на гражданското общество

4. Комитетът Meijers посочи, че оперативните планове дори не се оповестяват частично по време на текущите съвместни операции. По отношение на приключените операции Frontex никога не е публикувала тези планове по собствена инициатива. Тя обаче е разкрила силно редактирани копия на оперативни планове при поискване.

Оценка на омбудсмана

5.  В съответните раздели на уебсайта на Frontex, отнасящи се до нейния регистър на документи и основни документи ^[35], не се споменават оперативни планове, доклади за оценка на съвместни операции или резюмета на които и да било от тях. Frontex публикува само кодексите за поведение ^[36], които са приложени към оперативните планове.

6. Някои части от оперативните планове определят точната роля и задачи на целия персонал, участващ в съвместните операции на Frontex ^[37]. Тези части са от решаващо значение за установяване на степента, в която членовете на персонала са отговорни за евентуални нарушения на основните права.

7. Механизмите за отчетност, приложими към съвместните операции на Frontex, могат да бъдат ефективни само ако Frontex осигури достатъчно прозрачност, за да даде възможност за независим контрол. Съвместните операции включват множество участници, които имат различни задължения и могат да обхващат различни юрисдикции. Когато възникнат нарушения, естеството на тези операции затруднява определянето на това кой в крайна сметка е отговорен.

8. В Регламента за Frontex ^[38] се посочва, че Frontex не може да разкрива оперативна информация, която, ако бъде оповестена публично, би могла да застраши постигането на целите на операциите. В Регламента за Frontex ^[39] обаче също така се посочва, че Frontex следва да публикува „изчерпателна информация за минали и текущи съвместни операции“.

9. Въз основа на отговора на Frontex ^[40] Омбудсманът счита, че публикуването на точни, подробни, навременни и изчерпателни обобщения на оперативните планове за минали и текущи операции би могло да отговори на изискванията за прозрачност, да улесни контрола и отчетността и в крайна сметка да осигури по-голяма легитимност на операциите. Информацията, която е от значение за оценката на спазването на основните права, следва да бъде изключена от тези обобщения само ако публикуването ѝ би било в ущърб на задачите на Frontex, и по-специално на целта на дадена операция.

10. По подобен начин Frontex би могла да публикува преглед на отговорностите за различните категории участници в операциите ^[41], които са включени в наръчниците към оперативните планове ^[42].

11. Омбудсманът предлага Frontex да гарантира по-проактивен подход към прозрачността, включително публикуване на документи, които са необходими за разбиране на съответните роли и отговорности на участниците в нейните операции. Това включва резюмета на оперативните планове и резюмета на части от наръчниците към оперативните планове.

Установяване на опасения във връзка с основните права и средства за правна защита при нарушения на основните права

Въпроси на омбудсмана

12. Омбудсманът отправи запитване към Frontex i) относно процедурите и критериите, които Frontex използва за установяване на ситуации, в които дадена дейност би могла да доведе до сериозни нарушения на основните права или на задълженията за международна закрила, и ii) дали решенията на националните съдилища или становищата на омбудсман/национална институция по правата на човека също служат като критерий за установяване на нарушения.^[43] Омбудсманът също така попита какви други стъпки възнамерява да предприеме Frontex, за да помогне за отстраняването на установени нарушения на основните права и/или задълженията за международна закрила, когато изпълнителният директор е решил да спре или прекрати дадена операция.

Отговор на Frontex

13. Frontex заяви, че през 2020 г. служителят по въпросите на основните права е разработил „Процедура за надлежна проверка във връзка с основните права“. Процедурата за надлежна проверка в областта на основните права има за цел да позволи на служителя по въпросите на основните права на Frontex да предоставя консултации на изпълнителния директор, преди той да вземе решения за започване на нова дейност или решения за спиране, оттегляне или прекратяване на текуща дейност. Оценката на служителя по въпросите на основните права се основава на информация от международни организации, институции на ЕС ^[44], решения на национални съдилища и решения или информация от национални институции по правата на човека. СВОП също така разглежда същността и последващите действия във връзка с „докладите за сериозни инциденти“^[45] и жалбите, подадени в дадена оперативна зона. СВОП ще препоръча прекратяване, оттегляне или спиране на дадена дейност, ако предполагаемите нарушения на основните права са с траен или сериозен характер ^[46], включително действия, по отношение на които държавите са задължени (съгласно Европейската конвенция за правата на човека) да започнат наказателно преследване.

14. Frontex заяви, че служителят по въпросите на основните права е разработил „Каталог от мерки“ за смекчаване на рисковете за основните права, които е установил като част от своята оценка. Тези мерки включват специално обучение в областта на основните права и повишаване на осведомеността по въпросите на основните права във Frontex. Изпълнителният директор може да прилага мерки, които не са включени в каталога, но трябва да информира управителния съвет за тези мерки и да ги обоснове.

15. В Регламента за Frontex не се уточнява как изпълнителният директор може да възобнови операция, която е била спряна или прекратена. В него обаче се посочва ^[47], че изпълнителният директор има право да прецени преди всяка оперативна дейност дали има нарушения на основните права или задължения за международна закрила, които са от сериозно естество или има вероятност да продължат. Дейността може да бъде възстановена, ако причините, довели до спирането или прекратяването на дейността, престанат да съществуват. Поради това Frontex трябва непрекъснато да наблюдава и оценява положението с основните права в държавата членка или държавата извън ЕС, в която се извършва дейността.

Коментари на организациите на гражданското общество

16. Европейският съвет за бежанците и изгнаниците (ECRE) изрази загриженост относно ефективността на процедурата за надлежна проверка в областта на основните права. За да бъде ефективна в борбата с нарушенията на основните права, тази процедура трябва да работи бързо и прозрачно, но не е ясно дали това е така. Информацията относно обстоятелствата, които биха могли да задействат процедурата за надлежна проверка в областта на основните права, следва да бъде публично достъпна. ECRE и комитетът Meijers застъпиха становището, че информацията и доказателствата от организациите на гражданското общество следва да дават информация както за това дали се задейства процедурата, така и за начина, по който тя се прилага, тъй като тази информация често може да бъде по-навременна и надеждна от други източници.

17. Когато изпълнителният директор и управителният съвет не предприемат действия, следвайки препоръката на служителя по въпросите на основните права ^[48], изпълнителният директор следва да отговори на служителя по въпросите на основните права в рамките на определен срок, да обясни причините за отхвърляне на препоръката и да покани служителя по въпросите на основните права за размяна на мнения по въпроса. СВОП може да информира Европейския парламент, ако не е удовлетворен от причините.

18. Процедурата за надлежна проверка в областта на основните права следва да се прилага за всички видове дейности, извършвани от Frontex, включително въздушна подкрепа и спомагателни дейности в държави извън ЕС.

Оценка на омбудсмана

19. Регламентът за Frontex ^[49] изисква изпълнителният директор да се консултира със служителя по въпросите на основните права, преди да вземе решения за спиране, прекратяване или отказ от започване на дейности. В него обаче не се уточнява каква роля изпълнява служителят по въпросите на основните права в това отношение. Освен това мотивите за и против такива решения и разгледаните доказателства следва да бъдат съобщени на обществеността.

20. Омбудсманът признава значението на писмена процедура, при която служителят по въпросите на основните права предоставя консултации на изпълнителния директор относно възможните рискове за основните права при операциите на Frontex ^[50].

21. Омбудсманът счита, че процедурата за надлежна проверка в областта на основните права представлява подходящ превантивен инструмент, ако бъде надлежно взета предвид в правилата на Frontex относно начина, по който изпълнителният директор взема решения за спиране, прекратяване или оттегляне на финансирането за дейности на Frontex, за които съществуват опасения във връзка с основните права ^[51]. В него се определя график за становищата на служителя по въпросите на основните права и се установяват ясни критерии, въз основа на които служителят по въпросите на основните права да даде отрицателно становище ^[52]. В него се предоставят оперативни насоки за това как да се оценяват рисковете, свързани с основните права, като се използват контролните списъци. Информацията, която се взема предвид от служителя по въпросите на основните права, включва докладите на организациите на гражданското общество. В процедурата за надлежна проверка в областта на основните права обаче не се посочва, че в оценката на служителя по въпросите на основните права следва да се вземат предвид докладите на националните органи по правата на човека, като например омбудсманите ^[53]. Това следва да бъде коригирано.

22. Освен това омбудсманът счита, че описанието на процедурата за надлежна проверка в областта на основните права следва да бъде публикувано в раздела на служителя по въпросите на основните права на уебсайта на Frontex. Това описание следва да включва критериите, въз основа на които служителят по въпросите на основните права дава отрицателни становища, както е описано в процедурата за надлежна проверка на основните права, както и етапите на процедурата.

23. Освен това, когато изпълнителният директор реши да започне или да не спира или да прекрати дадена операция въпреки становището на служителя по въпросите на основните права, в което се констатират рискове от тежки нарушения на основните права, изпълнителният директор следва да предостави и публикува отговор, в който се обяснява това решение. Омбудсманът отбелязва, че в годишния доклад за 2020 г. служителят по въпросите на основните права се позовава на становището си, че започването на бърза гранична намеса в Еврос би могло да доведе до сериозни рискове за основните права.^[54] ECRE обаче посочи, че тази операция е в ход.

24. Омбудсманът предлага при провеждането на „процедурата по надлежна проверка във връзка с основните права“ служителят по въпросите на основните права да взема предвид съответните доклади на националните органи по правата на човека, като например омбудсманите. Frontex следва да публикува на своя уебсайт резюме на процедурата за надлежна проверка в областта на основните права и на своите правила относно начина, по който изпълнителният директор взема решения за спиране, прекратяване или оттегляне на финансирането за дейности на Frontex, за които съществуват опасения във връзка с основните права. Frontex следва също така да публикува отговора на изпълнителния директор на всяко отрицателно становище на служителя по въпросите на основните права относно планирана дейност.

25. Мерките за смекчаване на рисковете за основните права, установени в резултат на оценката на служителя по въпросите на основните права, могат да варират. Тези мерки са включени в различни становища и забележки на служителя по въпросите на основните права, като например „изрази на загриженост“^[55], забележки относно разполагането на наблюдатели на основните права, принос към оперативните планове и доклади на служителя по въпросите на основните права до управителния съвет. Омбудсманът счита, че годишният доклад на служителя по въпросите на основните права следва да включва информация относно последващите действия във връзка със смекчаващите мерки, предложени от служителя по въпросите на основните права във връзка с минали операции ^[56].

Наблюдение на връщанията и разпоредби за уязвимите лица

Защита на уязвимите лица при доброволно връщане

Въпроси на омбудсмана

26. Омбудсманът попита дали за новата си роля в подпомагането на доброволно завърналите се лица във фазите „след пристигането“/„след връщането“^[57] Frontex има правила за прилагане, които вземат предвид уязвимите лица.

Отговор на Frontex

27. В отговор Frontex заяви, че националните органи в държавите членки носят цялата отговорност за посочване на това кой има право да получи „подкрепа за реинтеграция“ след завръщането си, както и какъв формат следва да приеме тази подкрепа. Frontex работи в тясно сътрудничество със служителя по въпросите на основните права за разработване на насоки и инструменти, по-специално по отношение на подкрепата, предлагана от Frontex на държавите членки при доброволното връщане.

28. Frontex обсъжда с Международната организация по миграция (МОМ) как да се проучат възможните области на сътрудничество в етапите на процеса на връщане преди връщането, връщането, след пристигането и след връщането. Frontex създаде специална работна група по въпросите на връщането, обратното приемане и реинтеграцията.

Независимост на наблюдателите на Frontex в ръководените от Frontex операции по връщане

Въпроси на омбудсмана

29. Като се има предвид, че служителите на Frontex могат да действат като „ескортиращи служители“ по време на принудително връщане, омбудсманът попита как Frontex ще гарантира независим мониторинг, когато мониторингът се извършва от собствения ѝ персонал.

Отговор на Frontex

30. Frontex заяви, че операциите по връщане, които организира и координира, се наблюдават от националните органи за наблюдение в съответствие с Директивата за връщането ^[58]. Frontex също така създаде резерв от наблюдаващи лица при принудително връщане от такива органи. Самата Frontex ще допринесе за резерва с петима наблюдатели на основните права, определени за връщанията от служителя по въпросите на основните права ^[59]. Когато тези наблюдатели на основните права бъдат разположени за операция по връщане, организирана по искане на държава членка/асоциирана към Шенген държава ^[60], те „все още ще действат като наблюдатели на принудителното връщане в съответствие с член 8, параграф 6 от Директива 2008/115/ЕО, т.е. в рамките на приложимата система за наблюдение на държавата членка“.

Коментари на организациите на гражданското общество

31. ECRE изрази загриженост относно независимостта на наблюдението, извършвано от служителите на Frontex по отношение на операциите по връщане, в които участват служители на Frontex. В него се посочва, че в допълнение към наблюдателите на основните права на Frontex следва да присъстват и други наблюдатели на принудителното връщане. Обучението може да помогне, но може да са необходими повече монитори. В идеалния случай тези наблюдатели следва да идват от независим орган, чийто мандат за мониторинг не е ограничен до конкретна държава членка или Frontex.

32. Комитетът Meijers заяви, че за да се гарантира независимостта на наблюдателите на основните права, те не следва да получават инструкции от други служители на Frontex и следва да имат свободата да представят своите забележки безпрепятствено на всеки етап от операцията по връщане. Това следва да бъде посочено в оперативните планове. Наблюдателите на основните права следва също така да разполагат с достатъчно финансиране.

Наблюдение на националните връщания и на координираните от Frontex връщания

Въпроси на омбудсмана

33. Омбудсманът попита какво може да направи Frontex за подобряване на настоящата ситуация, при която мониторингът на националните връщания е значително по-нисък, отколкото на връщанията, координирани от Frontex. Във връзка с връщанията, координирани от Frontex, тя също така поиска от Frontex да обясни относително ниския процент на „докладите за мониторинг“, получени от служителя по въпросите на основните права през първото полугодие на 2019 г., и какво може да направи Frontex за подобряване на положението.

Отговор на Frontex

34. Frontex се позова на две мерки, които насърчава държавите членки да приложат. На първо място, тя насърчава държавите членки да подобрят каналите за комуникация между органите, изпълняващи връщанията, и националните органи за наблюдение. Второ, тя ги насърчава да увеличат капацитета на човешките ресурси на националните органи за наблюдение, за да направят възможно физическото им участие в по-голям брой операции. Тъй като резервът от наблюдатели на Frontex се състои главно от наблюдатели на принудителното връщане, назначени в резерва от националните органи за наблюдение на държавите членки/асоциираните към Шенген държави, ограниченият брой национални органи за наблюдение оказва въздействие върху състава на резерва. Капацитетът на резерва беше увеличен с участието на петимата наблюдатели на основните права от Frontex.

35. Frontex заяви, че „плановете за изпълнение“ за всяка операция по връщане включват задължение за наблюдаващите лица при принудително връщане да представят доклад на изпълнителния директор, служителя по въпросите на основните права и националните органи на всички държави членки, участващи в дадената операция [61]. Frontex редовно напомня на националните лица за контакт, отговарящи за връщането, за това задължение по време на периодични срещи. Frontex информира държавите членки, че докладите могат да бъдат представени на Frontex на оригиналния им език (а не непременно на английски език).

36. Frontex заяви, че служителят по въпросите на основните права редовно споделя наблюденията относно връщанията (докладите на служителя по въпросите на основните права два пъти годишно) с институциите за мониторинг на организиращите и участващите държави членки. СВОП също така насърчава държавите членки/асоциираните към Шенген държави да представят на Frontex своите национални доклади. Frontex е в процес на разработване на регистър на своите документи, който да бъде публикуван на нейния уебсайт ^[62]. Frontex публикува много доклади на наблюдатели в отговор на индивидуални заявления за публичен достъп до документи.

Коментари на организациите на гражданското общество

37. ECRE предложи Frontex да може да сключва споразумения за получаване на доклади или резюмета от всички органи, участващи в мониторинг. Frontex следва също така да гарантира, че обучението за наблюдатели подчертава, че Frontex следва да получава доклади. Комитетът Meijers предложи Frontex да обмисли определянето на ясни срокове за представяне на докладите и следва да има последици в случай на неспазване. Когато е необходимо, Frontex следва да информира управителния съвет и Комисията за непредставянето на доклад.

Оценка на омбудсмана

38. Омбудсманът приветства участието на служителя по въпросите на основните права в изготвянето на насоките на Frontex за доброволно връщане. Доброволните връщания често са доброволни само по предназначение ^[63] и операциите могат да бъдат чувствителни. Поради това насоките на експертите за това как да се гарантира спазването на правата на човека, и по-специално зачитането на достойнството на завърналите се лица, са от съществено значение.

39. При принудително връщане, организирано от държавите членки, ескортиращите лица са членове на националния орган, на които е възложено да извършат операцията по принудително връщане. Наблюдателите са членове на друг национален орган или друга организация, които са упълномощени да наблюдават и докладват дали операцията по връщане е в пълно съответствие с Хартата на основните права и други задължения, специфични за тези операции ^[64]. Наблюдателите контролират поведението на ескортиращите, като например използването на сила и средства за сдържане.^[65] Следователно е от първостепенно значение да има достатъчна степен на независимост между ескортиращите и наблюдателите.^[66]

40. Съгласно Регламента за Frontex при връщанията, координирани/организирани от Frontex, както ескортиращите ^{лица [67],} така и наблюдателите могат да бъдат членове на персонала на Frontex.

41. Омбудсманът отбелязва, че наблюдателите на основните права, които действат като наблюдатели на принудителното връщане ^[68], следва да останат под надзора на служителя по въпросите на основните права и по принцип следва да бъдат независими при изпълнението на своите задължения ^[69]. Управителният съвет на Frontex е предвидил гаранции за независимостта на служителя по въпросите на основните права ^[70].

42. Наблюдателите на основните права обаче са част от вътрешната система на Frontex за надзор на основните права ^[71]. В други оперативни дейности на Frontex те си сътрудничат и поддържат връзка с координиращия служител на Frontex за съвместни операции и им предоставят съвети и помощ ^[72].

43. Поради това може да е трудно да се избегне усещането, че наблюдението на връщанията не е напълно независимо, когато наблюдателите на основните права на Frontex наблюдават поведението на ескортиращите служители на Frontex ^[73].

44. В отговора си ^[74] Frontex посочи, че наблюдателите на основните права, които действат като наблюдатели на принудителното връщане, ще следят за спазването на изискванията от страна на националните ескортиращи лица. В Регламента за Frontex не се посочва, че когато тези наблюдатели на основните права наблюдават принудителното връщане, те трябва да упражняват надзор върху поведението на ескортиращите служители на Frontex. Необходимо е обаче да се разгледа въпросът кой ще наблюдава ескорта на Frontex по време на операциите по принудително връщане.

45. Във връзка със съвместните операции по връщане по въздух, при които има подлежащи на връщане лица с произход от различни държави членки и съответни ескортиращи и наблюдаващи лица от различни държави членки, Омбудсманът вече обърна внимание на възможността наблюдаващите лица да наблюдават не само поведението на ескортиращите лица от държавата на наблюдаващия, но и от държавите, които са част от операцията [75]. Frontex възприе това предложение в своя кодекс за поведение при връщане ^[76].

46. Омбудсманът счита, че наблюдателите, които наблюдават не само ескортиращите лица от конкретна държава членка, но и ескортиращите лица от Frontex, следва да идват от независим орган. Frontex би могла да насърчи държавите членки чрез управителния съвет да определят съществуващи независими органи за наблюдение като наблюдаващи лица при принудително връщане и да разширят техните правомощия за наблюдение, доколкото е възможно ^[77].

47. Освен това, за да се гарантира независимостта на наблюдателите на основните права на Frontex, Frontex следва да гарантира, че те не получават инструкции от други служители на Frontex. Те следва да имат свободата да представят бележките си безпрепятствено на всеки етап от операцията по връщане. Това следва да бъде посочено в оперативните планове.

48. Омбудсманът посочва, че когато омбудсманите действат като наблюдатели, те включват съответните констатации в своите годишни доклади, които се представят на националните парламенти. Те могат също така да публикуват доклади за конкретна справка-декларация в анонимизирана версия. Frontex би могла да обмисли приемането на същата практика по отношение на операциите, при които наблюдателите (националните наблюдатели от резерва и наблюдателите на основните права, действащи като наблюдатели на връщането) представят докладите си на нея и на служителя по въпросите на основните права.

49. Омбудсманът предлага Frontex да изясни чрез обучение и други налични средства, че наблюдаващите лица при принудително връщане от нейния резерв следва да докладват за всеки наблюдаван от тях инцидент, независимо дали той засяга служителите от държавата членка, на която е възложено наблюдението, друга държава членка или Frontex. Frontex следва да търси съгласието на държавите членки за изпълнението на това. Наблюдателите на основните права на Frontex, които действат като наблюдаващи лица при принудително връщане, следва да бъдат обучени как да прилагат най-високо равнище на обективност. Те не следва да носят отговорност за докладване относно поведението на ескортиращите служители на Frontex, когато може да има въпроси, свързани с липсата на обективност. Frontex следва да публикува на своя уебсайт анонимизирана версия на докладите на наблюдаващите лица при принудително връщане след всяка операция по връщане.

Инструкции за екипите за съдействие в управлението на миграцията, за да се гарантира защитата на основните права, по-специално по време на скрининга на мигрантите

Въпроси на омбудсмана

50. Омбудсманът попита дали Frontex предоставя на своите екипи за съдействие в областта на миграцията конкретни инструкции за това как да се гарантира защитата на основните права в контекста на техните „скринингови дейности“ по границите.

Отговор на Frontex

51. Frontex се позова на обучение, проведено от служителя по въпросите на основните права в горещите точки в Гърция и Италия, както за служители за наблюдение на морските граници (при операции по морските граници), така и за членове на постоянния корпус на Frontex.

52. Оперативните планове включват общи инструкции за това как да се гарантират основните права при оперативните дейности, а планът за действие за стратегията на Frontex за основните права включва практически гаранции за основните права. Те се прилагат за всички членове на екипите (национални служители и служители на Frontex).

53. Frontex издава конкретни насоки за дейностите по скрининг в наръчниците към оперативните планове [78]. Както е посочено по-горе, Frontex е споделила с омбудсмана версия на наръчника, но го е класифицирала като поверителен.

54. Ако лице, което преминава или се опитва да премине незаконно външна граница на ЕС, е без документи, интервюто за скрининг има за цел да установи неговото гражданство. При скрининга следва също така да се регистрират данни за пристигането на лицето и връщането му в неговата държава на произход, когато е приложимо. Интервюто за скрининг от разположените членове на постоянния корпус на Frontex (информационни служители и гранични служители) се провежда по искане на държавата членка, която е домакин на операцията. Има две нива на скрининг: основни (за установяване на гражданството на лицата, които са обект на интервюто, провеждано от разположените гранични служители); и напреднали (за идентифициране на гражданството, както и за събиране на информация относно миграционните модели и миграционните профили в съответствие с основните права). Предварителните интервюта се провеждат от служители, отговарящи за разпитите.

55. Когато назначава служители за разпит или гранични служители като интервюиращи, Frontex взема предвид възрастта и пола на интервюираното лице. Те действат в тясно сътрудничество със служителите от държавата членка, която е домакин на операцията. Интервюто може да се проведе в присъствието на експерт, запознат с културните изисквания на интервюирания („експерт в областта на културата“^[79], но това невинаги е така. Когато интервюираният може да разбере езика на интервюиращите, не е необходимо по време на скрининга да присъства устен преводач.

56. Скринингът обхваща прилагането на техники и методи, насочени към разкриване на точна информация за лицата. Това включва подготовката на въпроси, както и знания за това как да се обърнат към лицата, как да приключат интервютата и как да се оценят отговорите, за да могат да се установят несъответствията.

Коментари на организациите на гражданското общество

57. Лекарите без граници изразиха загриженост относно условията на дейностите по скрининг, липсата на информация, предоставяна на лицата, търсещи убежище, относно техните права и липсата на внимание, което се отделя на това да се гарантира, че уязвимите лица се насочват към подходящи служби и организации.

Оценка на омбудсмана

58. По външните граници на ЕС служителите на Frontex могат да подпомагат държавите членки в процедурите за установяване на самоличността чрез проверка на гражданството, предоставяне на информация ^[80], регистрация и снемане на пръстови отпечатъци. Това предхожда молбите за убежище. Служителите на Frontex също така предоставят експертен опит относно произхода и достоверността на документите, представени от мигрантите. Наръчниците към оперативните планове включват насоки за всички тези дейности.

59. Въпреки че в насоките се посочва колко време следва да отнемат дейностите по предоставяне на информация, това не се отнася за дейностите по скрининг. Процесът на скрининг следва да бъде достатъчно дълъг, за да се гарантира, че може да бъде идентифицирана важна информация не само за самоличността на лицата, но и за потенциалните уязвимости. Като се има предвид чувствителността на подобни ситуации, мигрантите трябва да разполагат с достатъчно време и може да се нуждаят от психологическа помощ, за да могат да общуват правилно по време на такива процедури.^[81] Насоките биха могли да бъдат по-ясни в това отношение. Те биха могли също така да бъдат по-подробни по отношение на специфичните нужди, които трябва да бъдат взети предвид при регистрирането на малолетни и непълнолетни лица ^[82].

60. В насоките се посочва, че по време на скрининга служителите на Frontex следва да предоставят на мигрантите основна информация относно международната закрила. За тази цел омбудсманът счита, че би било полезно на местата за скрининг, на възможно най-много езици, да се предоставят брошури, брошури и друга информация относно правата и задълженията на лицата, търсещи убежище. В насоките би могло да се уточни това и да се предвиди, че служителите на Frontex следва да поискат от националните органи да гарантират това [83].

61. Няма изискване скринингът да включва експерт, запознат с културните изисквания на интервюирания. Въпреки това, като се имат предвид трудните условия, с които често се сблъскват лицата, подложени на скрининг ^[84], омбудсманът счита, че в идеалния случай по време на скрининга може да присъства „експерт в областта на културата“, наред с другото, за да се гарантира, че лицата напълно разбират процедурата и нейното значение.

62. Изчерпателното описание на начина за документиране на отговорите на въпросите по време на процеса на скрининг е от съществено значение, за да се гарантира точността на всеки последващ процес на правна защита, като например жалба до служителя по въпросите на основните права. Омбудсманът разбира, че служителите за предварителен скрининг (отговарящи за предварителния скрининг) и граничните служители (отговарящи за основния скрининг) използват „брошури за скрининг“ и попълват „формуляри за скрининг“, за да документират предполагаемото гражданство на лицата, подложени на скрининг. Тези брошури и формуляри са достъпни на платформата на Frontex за обслужване на едно гише (FOSS). В насоките обаче не се определят общи принципи за това как да се докладва относно процедурите за скрининг, докато в насоките се определят общи принципи за докладването относно събирането на информация и снемането на пръстови отпечатъци.

63. Омбудсманът предлага в насоките за служителите, извършващи скрининг, да се посочи графикът за процеса на скрининг и да се предоставят повече подробности за това как да се регистрират малолетните и непълнолетните лица и да се документират отговорите на въпросите, зададени по време на процеса на скрининг. Служителите на Frontex следва да изискват присъствието на „експерт в областта на културата“ по време на скрининга и приемащата държава членка да предоставя на възможно най-много езици информация за приложимите процедури.

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

Обобщение на насоките за провеждане на интервюта за скрининг, предоставени от Frontex в нейния писмен отговор

1. Преди интервюто служителят, провеждащ разпита, трябва да знае къде ще се проведе интервюто (изборът на място трябва да дава възможност за неприкосновеност на личния живот). Трябва да има вода и суха храна на разположение на интервюирания човек.

2. Разпитващият служител следва да извършва дейността си в съответствие с предварително определен метод или модел, който включва: задълбочена подготовка на интервюто; проверка и документиране на вещите на интервюирания мигрант и на наличната предварителна информация; провеждането на интервюто; и изискванията за докладване.

3. Разпитващият служител не може сам да проверява вещите на мигрантите, но може да предостави съвети на отговорния служител от приемащата държава членка относно това къде могат да бъдат скрити документите, как да се намерят доказателства за трафик и как да се гарантира неприкосновеността на личния живот и достойнството на интервюирания. 

4. Служителят, провеждащ разпита, разполага с брошурата за скрининга за това как да попълни формуляра за скрининг и да установи гражданството на лицето.

5. В началото на интервюто служителят, провеждащ разпита, следва да представи себе си и всички присъстващи на интервюирания. Те следва да обяснят процедурата, причините за събеседването и ролята на устния преводач, ако има такъв. Предоставянето на информация трябва да се извършва по начин, подходящ за възрастта и пола на интервюирания.

6. Разпитващият служител следва да информира потенциалните лица, търсещи убежище, относно процедурата за предоставяне на убежище. Те следва да се обърнат към съответния национален орган за всички проверени лица, които изразяват по някакъв начин страх от понасяне на вреди, ако бъдат върнати в държавата си на произход или предишно обичайно местопребиваване или ако поискат или подадат молба за убежище или друга форма на процедура за международна закрила, или ако са без гражданство. Тези, които биха искали да се оплачат от нарушения на основните си права, трябва да бъдат информирани за механизма на Frontex за подаване на жалби.

7. Ако информацията, че интервюираното лице е уязвимо, излезе наяве по време на интервюто, служителят, провеждащ разпита, следва да информира органа от приемащата държава членка по време на интервюто или непосредствено след него. Служителите имат достъп до списък с „уязвимости“, които могат да бъдат разкрити по време на процеса на скрининг.

8. Семействата с малки деца и непридружените деца се ползват с приоритет в процедурите на границата, включително скрининга.

9. Скринингът на малолетните и непълнолетните лица трябва да бъде адаптиран към степента им на зрялост. Това може да включва регулиране на височината на интервюиращия (например чрез коленичене, за да се обърне към тях на нивото на очите), приканване на преводача да помогне или използване на визуални форми на комуникация, за да се гарантира, че децата разбират въпросите.

10. Когато интервюиращ подозира, че лице, което твърди, че е пълнолетно, е малолетно или непълнолетно, това трябва незабавно да бъде съобщено на националния орган, така че да може да бъде започната подходяща процедура. Междувременно лицето трябва да бъде третирано като непълнолетно.

11.  В Наръчника за рисковите профили във връзка с трафика на хора се описват обективни критерии и показатели за идентифициране на жертвите на трафик и как те да бъдат насочени към националния орган за тяхната защита.

 

[1] Регламент (ЕС) 2019/1896 на Европейския парламент и на Съвета от 13 ноември 2019 г. за европейската гранична и брегова охрана и за отмяна на регламенти (ЕС) No 1052/2013 и (ЕС) 2016/1624: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/1896/oj

[2] Постоянният корпус включва служители на Frontex, както и служители от националните органи на държавите — членки на ЕС, и асоциираните към Шенген държави (Исландия, Норвегия, Швейцария и Лихтенщайн).

[3] Те включват проверка на самоличността и гражданството на лицата, разрешаване или отказ за влизане, подпечатване на документи за пътуване, издаване или отказ за издаване на визи на границата, наблюдение на границата, включително патрулиране между граничните контролно-пропускателни пунктове с цел предотвратяване на неразрешено преминаване на границата, и регистриране на пръстови отпечатъци на лица, задържани във връзка с незаконно преминаване на границите; вж. член 55, параграф 7 от Регламент 2019/1896.

[4] Оперативните планове следва да включват описание на отговорностите на участниците, включително по отношение на зачитането на основните права, както и инструкции за това как да се гарантира защитата на основните права.

[5] Член 10, параграф 2 и член 80, параграф 1 от Регламент 2019/1896.

[6] Член 80 от Регламент 2019/1896.

[7] Член 38, параграф 3, буква з) от Регламент 2019/1896.

[8] Член 111 от Регламент 2019/1896

[9] Член 55, параграф 5, буква а) и приложение V към Регламент 2019/1896.

[10] Член 46 от Регламент 2019/1896

[11] Член 46 от Регламент 2019/1896

[12] Няма информация в публичното пространство за това как се определят тези основания.

[13] Член 50, параграф 5 от Регламент 2019/1896.

[14] Съгласно член 50, параграф 3 от Регламент 2019/1896 при „операции по връщане, осъществявани от Frontex, ескортът се осигурява от държавата на връщане.

[15] Член 8, параграф 6 от Директива 2008/115/ЕО относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни

[16] В съответствие с член 51 от Регламент 2019/1896.

[17] В съответствие с член 110 от Регламент 2019/1896.

[18] Това включва провеждане на „информационни интервюта с мигранти с цел събиране на информация за анализ на риска във връзка с незаконната миграция и други трансгранични престъпления, включително трафика на хора и тероризма(...) за профилиране на незаконните мигранти и за установяване на нови начини на действие и миграционни тенденции, използвани от незаконните мигранти и посредниците/престъпните мрежи (...) за идентифициране на евентуални заподозрени лица, участващи в контрабанда на хора или други трансгранични престъпления, включително тероризъм (...).“ https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/MB_Decision/2020/MB_Decision_1_2020_adopting_the_profiles_to_be_made_available_to_the_EBC....pdf

[19] Експертите в областта на културата също могат да предоставят устен превод. Те са чувствителни към езиковите и културните фактори, които могат да повлияят на посоката на разпита.

[20] В проверка по собствена инициатива, приключила през 2021 г., Омбудсманът вече разгледа начина, по който Frontex прилага задълженията си, произтичащи от Регламент 2019/1896 относно механизма за подаване на жалби и ролята на служителя по въпросите на основните права. Вж. OI/5/2020/MHZ относно функционирането на механизма на Frontex за подаване на жалби за предполагаеми нарушения на основните права и ролята на служителя по въпросите на основните права: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57955.

[21] Писмото на омбудсмана до Frontex е достъпно на адрес: . https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/138914.

[22] Европейският съвет за бежанците и изгнаниците (ECRE), Комитетът Мейерс, Лекари без граници (MSF), Платформата за международно сътрудничество по въпросите на мигрантите без документи (PICUM), Sea-Watch и SOS Mediterranee отговориха. Отговорите са достъпни на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/58639

[23] Докладът от инспекцията е достъпен на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/151002

[24] Frontex прилага към отговора си до омбудсмана извадки от оперативен план, в който са изброени отговорностите и задачите по отношение на основните права. Тези отговорности обаче се отнасят до всички членове на постоянния корпус, които участват в операциите (без да се прави разграничение между екипите за управление на границите, екипите за съдействие в управлението на миграцията и екипите за връщане). Съществуват и конкретни инструкции за всички участници относно механизма за подаване на жалби и докладването на „сериозни инциденти“, както и инструкции, приложими по отношение на лицата, нуждаещи се от международна закрила, и други уязвими лица. Някои гаранции за основните права на наблюдателите от трети държави също са посочени в общата част на оперативните планове. В съответствие с член 78, параграф 2 от Регламент 2019/1896 Frontex може да кани гранични служители/брегови служители/полицейски служители от държави извън ЕС да бъдат разположени като наблюдатели от трети държави в съвместни операции след предварителна консултация и съгласие на органите на държавите членки. Конкретните им задачи са описани в конкретните планове за дейността. Към отговора си Frontex приложи извлечение от специфичния план за дейност за съвместната операция FOA Land 2021, в което подробно се описва какво могат и какво не могат да направят наблюдателите от държави извън ЕС.

[25] Наред с други неща, това включва задачите на: служителите, отговарящи за скрининга, снемането на пръстови отпечатъци и регистрацията; наблюдателите на основните права; и служителите от пресслужбата в контекста на съвместните операции.

[26] Frontex приложи към отговора си до омбудсмана пример за „наръчник за оперативния план“ (от януари 2021 г.). Настоящият наръчник съдържа насоки и допълнителна информация по отношение на „оперативните дейности, услуги и продукти на Frontex, платформите за докладване и други въпроси, свързани с операциите“. Frontex уточни, че наръчникът следва да се третира като поверителен.

[27] Вж. точка 8 по-горе.

[28] В своя доклад относно разследването на Frontex за установяване на фактите във връзка с предполагаеми нарушения на основните права (от 14 юли 2021 г.) работната група за контрол на Frontex към Европейския парламент заяви, че „трябва да бъдат установени по-ясни критерии и процедури за адекватното прилагане на член 46“ и че тя: „подкрепя факта, че Агенцията е започнала текущ структуриран дебат в сътрудничество със служителя по въпросите на основните права, за да разработи процедура за надлежна проверка и междинни стъпки в това отношение. Тези критерии следва да включват като минимум силната роля на служителя по въпросите на основните права, необходимостта да се вземе предвид информацията, получена от външни участници, показателите за риска и обективните критерии за ранно предупреждение, както и обосновката на решението за спиране, прекратяване или оттегляне на финансирането и прозрачността.“(https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/238156/14072021%20Final%20Report%20FSWG_en.pdf)

[29] Работната група на Европейския парламент за контрол на Frontex заяви в своя доклад (стр. 15), че при последващи действия във връзка с доклад за сериозен инцидент служителят по въпросите на основните права или изпълнителният директор следва също така да разчита на информацията, предоставена от компетентните национални органи по правата на човека и/или органи, като например националните омбудсмани.

[30] Резолюция на Европейския парламент от 17 декември 2020 г. относно прилагането на Директивата за връщането, в която Комисията и държавите членки се призовават да използват съществуващите независими органи за наблюдение, като например националните институции за правата на човека, като си сътрудничат с тях или ги определят като системи за наблюдение на принудителното връщане (параграф 35): https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0362_EN.html.

[31] Според Европейския съд по правата на човека лицата, търсещи убежище, са „членове на особено непривилегирована и уязвима група от населението, нуждаеща се от специална закрила“, по отношение на която има „широк консенсус на международно и европейско равнище“. (M.S.S.v. Белгия и Гърция, точка 251; Това е Таракелв. Швейцария, точка 118; A.S. срещу Швейцария, точка 29; Съд — N.H. и др./Франция, посочено по-горе, точка 162)

[32] В контекста на дело пред Европейския комитет за социални права Върховният комисар на ООН за бежанците се позова на пропуски от страна на Frontex и гръцките органи при регистрирането на непридружени деца при пристигането им в Гърция - Международна комисия на юристите (ICJ) и Европейски съвет за бежанци и изгнаници (ECRE) срещу Гърция (жалба No 173/2018)

[33] В решението си по дело C-36/20 PPU Съдът на ЕС заяви, че „за да се улесни достъпът до процедурата по разглеждане на граничните контролно-пропускателни пунктове и в местата за задържане, следва да се предостави информация относно възможността за подаване на молба за международна закрила“.  (параграф 76)

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2020%3A495

[34] „Кодекс за поведение, приложим за всички лица, участващи в оперативните дейности на Frontex“, и „Кодекс за поведение при операции по връщане и действия за намеса в областта на връщането, координирани и организирани от Frontex“.

[35] По случай 2273/2019/MIG омбудсманът предложи като решение Frontex да създаде специален уебсайт за своя регистър на документи. Frontex се съгласи с това предложение. https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/56157

[36] Член 114, параграф 2 от Регламент 2019/1896 изрично предвижда публикуването на кодексите. https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/Code_of_Conduct/Code_of_conduct_applicable_to_all_persons_particiating_in_Frontex_operational_activities.pdf

https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/Code_of_Conduct/Code__of_Conduct_for_Return_Operations_and_Return_Interventions.pdf

[37] В съответствие с член 38, параграф 3, буква г) от Регламент 2019/1896

[38] Член 114, параграф 2 от Регламент 2019/1896

[39] Член 114, параграф 2 от Регламент 2019/1896

[40] Frontex прилага към отговора си до омбудсмана извадки от оперативен план, в който са изброени отговорностите и задачите по отношение на основните права. Тези отговорности обаче се отнасят до всички членове на постоянния корпус, които участват в операциите (без да се прави разграничение между екипите за управление на границите, екипите за съдействие в управлението на миграцията и екипите за връщане). Съществуват и конкретни инструкции за всички участници относно механизма за подаване на жалби и докладването на „сериозни инциденти“, както и инструкции, приложими по отношение на лицата, нуждаещи се от международна закрила, и други уязвими лица. Някои гаранции за основните права на наблюдателите от трети държави са посочени в общата част на оперативния план. В съответствие с член 78, параграф 2 от Регламент 2019/1896 Frontex може да кани гранични служители/брегови служители/полицейски служители от държави извън ЕС да бъдат разположени като наблюдатели от трети държави в съвместни операции след предварителна консултация и съгласие на органите на държавите членки. Конкретните им задачи са описани в конкретните планове за дейността. Към отговора си Frontex приложи извлечение от специфичния план за дейност за съвместната операция FOA Land 2021, в което подробно се описва какво могат и какво не могат да направят наблюдателите от държави извън ЕС.

[41] Наред с други неща, това включва задачите на: служителите, отговарящи за скрининга, снемането на пръстови отпечатъци и регистрацията; наблюдателите на основните права; и служителите от пресслужбата в контекста на съвместните операции.

[42] Frontex приложи към отговора си до омбудсмана пример за „наръчник за оперативния план“ (от януари 2021 г.). Настоящият наръчник съдържа насоки и допълнителна информация по отношение на „оперативните дейности, услуги и продукти на Frontex, платформите за докладване и други въпроси, свързани с операциите“. Frontex уточни, че наръчникът следва да се третира като поверителен.

[43] Омбудсманът отбеляза, че решението на Frontex да прекрати дейността си в Унгария е взето след решение на Съда на ЕС - C-808/18 Комисия/Унгария: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=BF896CAB8F05CAFF145629DB5EE1EF0E?text=&docid=235703&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=17322728.

[44] Например годишният доклад относно правата на човека и демокрацията по света (от Европейската служба за външна дейност) и докладите по държави от Европейската служба за подкрепа в областта на убежището.

[45] В стратегията на Frontex за основните права, приета от управителния съвет на Агенцията на 14 февруари 2021 г., докладването на сериозни инциденти се описва, както следва: „Всеки участник в оперативните дейности на Агенцията, който има основание да счита, че е извършено нарушение на основните права, е длъжен да докладва за това на Агенцията чрез установените канали за докладване, като например системата на Frontex за докладване на сериозни инциденти. Кодексът за поведение и стандартната оперативна процедура за доклада за сериозен инцидент задължават всички участници в оперативните дейности на Агенцията да докладват за всяко потенциално нарушение на основните права чрез доклад за сериозен инцидент (SIR).“ https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/Fundamental_Rights_Strategy/Fundamental_Rights_Strategy.pdf

Член 1 от решението на изпълнителния директор на Frontex „Стандартна оперативна процедура (СОП) — докладване на сериозни инциденти“ от 19 април 2021 г. гласи: „Сериозен инцидент (СИ) е събитие, причинено от действие или бездействие на лице, или от природосъобразна сила, което пряко или непряко включва участници или активи на Frontex и което: води до потенциално нарушение на правото на ЕС или на международното право, по-специално във връзка с основните права и задълженията за международна закрила, и/или е свързано с потенциално нарушение на кодексите за поведение на Frontex и/или има също толкова сериозни действителни или потенциални отрицателни последици за задачите или дейностите на Frontex и/или има сериозно потенциално променящо живота въздействие върху здравето на участника.“ https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/SIR_SOP.pdf

[46] Европейският съд по правата на човека е определил какво означава постоянен и сериозен характер: ЕСПЧ, Ирландия срещу Обединено кралство 5310/71, решение от 19 януари 1978 г., параграф 159: https://www.cvce.eu/en/obj/judgement_of_the_european_court_of_human_rights_ireland_v_the_united_kingdom_18_january_1978-en-e07eaf5f-6d09-4207-8822-0add3176f8e6.html.

[47] Член 106, параграф 4, буква м) от Регламент 2019/1896

[48] Съгласно член 46 от Регламент 2019/1896.

[49] Член 46, параграфи 4 и 5 от Регламент 2019/1896

[50] Работната група, създадена от управителния съвет на Frontex по основните права и правните оперативни аспекти на операциите в Егейско море (доклад, публикуван на 5 март 2021 г.), заяви: „Съществуващата правна рамка предлага на Frontex ограничени възможности за действие само в случай на докладвани и установени нарушения. Най-важната мярка е член 46, който е крайна мярка. В смисъл на пропорционалност е необходимо да се обсъдят мерки и производства под прага по член 46.“

[51] Омбудсманът провери документа „Процедура на Frontex за надлежна проверка в областта на основните права“, изготвен на 4 януари 2021 г. Frontex класифицира този документ като поверителен.

[52] В своя доклад относно разследването на Frontex за установяване на фактите във връзка с предполагаеми нарушения на основните права (от 14 юли 2021 г.) работната група за контрол на Frontex към Европейския парламент заяви, че „трябва да бъдат установени по-ясни критерии и процедури за адекватното прилагане на член 46“ и че тя: „подкрепя факта, че Агенцията е започнала текущ структуриран дебат в сътрудничество със служителя по въпросите на основните права, за да разработи процедура за надлежна проверка и междинни стъпки в това отношение. Тези критерии следва да включват като минимум силната роля на служителя по въпросите на основните права, необходимостта да се вземе предвид информацията, получена от външни участници, показателите за риска и обективните критерии за ранно предупреждение, както и обосновката на решението за спиране, прекратяване или оттегляне на финансирането и прозрачността.“(https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/238156/14072021%20Final%20Report%20FSWG_en.pdf)

[53] Работната група на Европейския парламент за контрол на Frontex заяви в своя доклад (стр. 15), че при последващи действия във връзка с доклад за сериозен инцидент служителят по въпросите на основните права или изпълнителният директор следва също така да разчита на информацията, предоставена от компетентните национални органи по правата на човека и/или органи, като например националните омбудсмани.

[54] Страница 11 от https://frontex.europa.eu/media-centre/news/news-release/first-frontex-fundamental-rights-office-report-SswYWN

[55] Омбудсманът провери неотдавнашно изразяване на загриженост, изразено от служителя по въпросите на основните права. Frontex класифицира това като поверително.

[56] Вж. предложение No 8 в решението на омбудсмана по дело OI/5/2020/MHZ: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/143108.

[57] Терминът „фаза след връщането“ се отнася до периода след принудителното връщане. Терминът „фаза след пристигане“ се отнася до периода след доброволното връщане. На практика и двата термина се използват взаимозаменяемо.

[58] Член 8, параграф 6 от Директива 2008/115/ЕО относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни

[59] В съответствие с член 110, параграф 4 от Регламент 2019/1896.

[60] Асоциираните към Шенген държави са Исландия, Норвегия, Швейцария и Лихтенщайн.

[61] Както се изисква съгласно Регламент 2019/1896.

[62] След проверката на омбудсмана по случай 2273/2019/MIG: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/56157.

[63] Според „документ за определяне на обхвата“ на Европейската мрежа на институциите по правата на човека „ролята на НИПЧ за отстояването на човешките права на мигрантите и лицата, търсещи убежище, в контекста на последните събития в ЕС“ (публикуван през юли 2021 г.).

[64] Директива 2008/115/ЕО „Общи насоки относно разпоредбите за сигурност при съвместно извеждане по въздух“ — приложение към Решение 2004/573/ЕО на Съвета; Наръчник за връщането на Европейската комисия (приложение към Препоръка C(2017)6505 на Европейската комисия: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32017H2338; Двадесет насоки относно принудителното връщане на Комитета на министрите на Съвета на Европа https://www.coe.int/t/dg3/migration/archives/Source/MalagaRegConf/20_Guidelines_Forced_Return_en.pdf

[65] В Двадесетте насоки относно принудителното връщане на Комитета на министрите на Съвета на Европа се посочва, че принудителното връщане следва да бъде напълно документирано, по-специално по отношение на всички средства за възпиране, използвани в хода на операцията (стр. 58). https://www.coe.int/t/dg3/migration/archives/Source/MalagaRegConf/20_Guidelines_Forced_Return_en.pdf

[66] В своя Наръчник за връщането от 2017 г. Комисията заяви, че системите за мониторинг следва да включват организации/органи, които са независими от органите, изпълняващи връщането; публични органи, като например национален омбудсман или независим общ контролен орган, могат да действат като наблюдатели. Въпреки това изглежда проблематично да се възложи мониторингова роля на подраздел на същата администрация, която извършва и връщането/извеждането.

[67] Съгласно член 50, параграф 3 от Регламент 2019/1896 при „операции по връщане, осъществявани от държавата на връщане“, ескортът се осигурява от държавата на връщане.

[68] Член 54, параграф 3 от Регламент 2019/1896

[69] Член 110, параграф 5 от Регламент 2019/1896.

[70] Решение 6/2021 на управителния съвет от 20 януари 2021 г. за приемане на специални правила за гарантиране на независимостта на служителя по въпросите на основните права и неговия екип: https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/MB_Decision/2021/MB_Decision_6_2021_adopting_special_rules_to_guarantee_the_independence_of_the_FRO_and_his_or_her_staff_.pdf

[71] Член 8, параграф 1 от Решение 6/2021 на управителния съвет от 20 януари 2021 г. за приемане на специални правила за гарантиране на независимостта на служителя по въпросите на основните права и неговия екип: „Служителят по въпросите на основните права е част от административната и управленската структура на Агенцията.“

[72] Член 110, параграф 2, буква а), буква в) от Регламент 2019/1896

[73] Опасенията във връзка с независимостта на мониторинга на Frontex на принудителните връщания са изразени в доклада относно мониторинга на принудителните операции, изготвен от гръцкия омбудсман като част от проект, ръководен от Международния институт на омбудсманите. Що се отнася до резерва от наблюдатели на Frontex (член 51 от Регламент 2019/1896), в доклада се посочва, че изискването по член 110 от Регламент 2019/1896 всички наблюдатели на резерва да бъдат поставени под йерархичния надзор на служителя по въпросите на основните права и назначаването на наблюдатели на основните права интернализира системата за мониторинг във Frontex: . https://www.synigoros.gr/resources/300521-ioi-monitoring-forced-returns-neo--2.pdf

[74] Вж. изявлението на Frontex, точка 30 от приложение I.

[75] Вж. решението на омбудсмана в нейната проверка по собствена инициатива OI/9/2014/MHZ (параграф 41): https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/59740.

[76] Член 16.4 от Кодекса на Frontex за поведение при операции по връщане и намеса в областта на връщането гласи: „Когато е осъществимо и при предварително съгласие между съответните държави членки, наблюдаващите лица при принудително връщане могат да наблюдават и от името на друга държава членка, участваща в операция по връщане.“ (https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/Code_of_Conduct/Code__of_Conduct_for_Return_Operations_and_Return_Interventions.pdf

[77] Резолюция на Европейския парламент относно прилагането на Директивата за връщането от 17 декември 2020 г. призовава Комисията и държавите членки да използват съществуващите независими органи за наблюдение, като например националните институции за правата на човека, като си сътрудничат с тях или ги определят като системи за наблюдение на принудителното връщане (параграф 35): https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0362_EN.html.

[78] В отговора си Frontex обобщава тези насоки. Това резюме се съдържа в приложение 2 към настоящото решение.

[79] Експертите в областта на културата също могат да предоставят устен превод. Те са чувствителни към езиковите и културните фактори, които могат да повлияят на посоката на разпита.

[80] Това включва провеждане на „информационни интервюта с мигранти с цел събиране на информация за анализ на риска във връзка с незаконната миграция и други трансгранични престъпления, включително трафика на хора и тероризма(...) за профилиране на незаконните мигранти и за установяване на нови начини на действие и миграционни тенденции, използвани от незаконните мигранти и посредниците/престъпните мрежи (...) за идентифициране на евентуални заподозрени лица, участващи в контрабанда на хора или други трансгранични престъпления, включително тероризъм(...).“ https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/MB_Decision/2020/MB_Decision_1_2020_adopting_the_profiles_to_be_made_available_to_the_EBC....pdf

[81] Според Европейския съд по правата на човека лицата, търсещи убежище, са „членове на особено непривилегирована и уязвима група от населението, нуждаеща се от специална закрила“, по отношение на която има „широк консенсус на международно и европейско равнище“. (M.S.S.v. Белгия и Гърция, точка 251; Това е Таракелв. Швейцария, точка 118; A.S. срещу Швейцария, точка 29; Съд — N.H. и др./Франция, посочено по-горе, точка 162)

[82] В контекста на дело пред Европейския комитет за социални права Върховният комисар на ООН за бежанците се позова на пропуски от страна на Frontex и гръцките органи при регистрирането на непридружени деца при пристигането им в Гърция - Международна комисия на юристите (ICJ) и Европейски съвет за бежанци и изгнаници (ECRE) срещу Гърция (жалба No 173/2018)

[83] В решението си по дело C-36/20 PPU Съдът на ЕС заяви, че „за да се улесни достъпът до процедурата по разглеждане на граничните контролно-пропускателни пунктове и в местата за задържане, следва да се предостави информация относно възможността за подаване на молба за международна закрила“.  (параграф 76)

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2020%3A495

[84] Прием на процедури на границата и подаване на молба за международна закрила, проучване, изготвено през 2020 г. от гръцкия омбудсман за IOI (стр. 11: „Административното задържане е правило за процедурите на границата в Гърция, Франция, Испания, Словения и Нидерландия“).