Bakgrund till initiativet

1. Europeiska kommissionen ansvarar för att planera, förbereda och föreslå ny EU-politik och EU-lagstiftning. Kommissionsledamöterna deltar i beslutsfattande som direkt eller indirekt påverkar EU:s medborgare, företag och organisationer. Kommissionsledamöternas oberoende måste vara ställt utom allt tvivel, och de måste uppträda med integritet och diskretion under och efter mandatperiodens slut.

2. Efter två ombudsmannaundersökningar [1] och offentlig kritik förbättrade kommissionen sin uppförandekod för kommissionsledamöter 2018.[2] Denna översyn omfattade en förlängning av den granskningsperiod under vilken före detta kommissionsledamöter måste anmäla verksamhet efter ämbetstiden till kommissionen. Även om detta var välkommet identifierade ombudsmannen ett antal kvarstående frågor [3].

3. Under 2021 skrev ombudsmannen till kommissionen för att fråga en tidigare kommissionsledamot om tillstånd att inleda sexton verksamheter efter mandatperiodens slut [4], inklusive att starta ett konsultföretag, under granskningsperioden [5].

4. Under 2022 gav offentliggörandet av interna handlingar från det amerikanska transportkonglomeratet Uber (Uber Files ^[6]) upphov till ett antal farhågor, varav en var att en tidigare kommissionär kan ha representerat Ubers intressen under den 18 månader långa anmälningsperiod som gällde enligt den uppförandekod för kommissionärer som var i kraft vid den tidpunkten (2011 års version ^[7]). Innan kommissionen gjorde detta hade den klargjort för den tidigare kommissionsledamoten att den inte skulle tillåta henne att ansluta sig till företaget under den granskningsperiod under vilken hon var skyldig att anmäla den yrkesverksamhet som hon avsåg att utöva.

5. Under 2023 genomförde Olaf en utredning av denna fråga. På grundval av de bevis som samlats in bekräftade Olafs utredning inte anklagelserna om oegentligheter från den tidigare kommissionsledamotens sida i hennes förbindelser med Uber under tiden vid kommissionen eller efter hennes avresa. På grundval av denna slutsats beslutade kommissionen att inte gå vidare med ärendet. En redigerad version av Olafs rapport är offentlig [8].

6. Frågan om den tidigare kommissionsledamoten som företrädde Uber genererade ett betydande allmänintresse. I minst två EU-medlemsstater har de nationella parlamenten undersökt frågan ^[9].

7. En ny grupp kommissionsledamöter kommer inom kort att röstas om och kommissionens etiska ram kommer återigen att granskas. Kommissionsledamöter som kommer att lämna sitt uppdrag kommer att vara skyldiga att anmäla och inhämta kommissionens godkännande om de avser att delta i vissa typer av verksamhet under en period av två år efter det att de har lämnat sitt uppdrag. Mer än någonsin är det viktigt att allmänheten har förtroende för den etiska ramen och dess genomförande.

Initiativet

8. Den 7 februari 2024 skrev ombudsmannen till kommissionen och frågade om den hade vidtagit åtgärder för att undvika offentligt skadliga påståenden liknande dem som avses ovan (punkterna 4 och 6), för framtida avgående kommissionsledamöter och i förhållande till hur kommissionens regler tillämpas. Ombudsmannen frågade särskilt om kommissionen övervägde att ändra sin praxis att uppmuntra (tidigare) kommissionsledamöter att dra tillbaka ansökningar om tillstånd som var föremål för ett negativt etiskt yttrande, med tanke på det öppenhetsunderskott som detta leder till.

9. Ombudsmannen mottog kommissionens svar den 8 juli 2024 [10].

Kommissionens regler om verksamhet efter mandatperiodens slut

10. Kommissionen svarade med att ange den tillämpliga rättsliga ramen, inbegripet bestämmelsen om att före detta kommissionärer har rätt att arbeta och utöva ett fritt valt yrke.[11] Utövandet av denna rätt efter det att deras mandat har löpt ut begränsas av skyldigheten att uppträda med integritet och diskretion när det gäller att acceptera vissa utnämningar eller förmåner [12].

11. Kommissionen har förtydligat kommissionsledamöternas skyldigheter i en uppförandekod [13] som omfattar följande:

• Före detta kommissionsledamöter måste två månader i förväg meddela kommissionen sin avsikt att utöva yrkesverksamhet, med eller utan förvärvssyfte, under de två år som följer på deras avgång (tre år för en före detta kommissionsordförande).
• Kommissionen granskar sådana anmälningar för att avgöra om den planerade verksamheten är förenlig med deras skyldigheter.
• Om verksamheten är kopplad till den före detta kommissionsledamotens ansvarsområde [14] eller i tveksamma fall samråder kommissionen med sin oberoende etikkommitté [15].
• När den oberoende etikkommittén överväger att avge ett negativt yttrande har den (tidigare) kommissionsledamoten möjlighet att höras. I detta skede kan (den tidigare) kommissionären dra tillbaka anmälan för att avbryta förfarandet.
• Den oberoende etikkommittén antar ett yttrande som kan vara positivt, negativt eller villkorligt. Även i detta skede kan (den tidigare) kommissionären dra tillbaka anmälan för att avbryta förfarandet.
• Kommissionen antar ett beslut om förenlighet [16].

12.  Kommissionens beslut om förenlighet, oavsett om det gäller att godkänna (med villkor) eller avslå en anmäld verksamhet efter mandatperiodens slut, och den tillhörande oberoende etikkommitténs yttranden, offentliggörs (personuppgifter redigeras). Anmälningar från tidigare kommissionärer offentliggörs inte.

13. All oavlönad verksamhet som inte är kopplad till Europeiska unionens verksamhet och som inte ger upphov till lobbyverksamhet eller opinionsbildning gentemot kommissionen behöver inte anmälas. Detta inbegriper följande: i) Välgörenhetsverksamhet eller humanitär verksamhet. ii) verksamhet som grundar sig på politiska, fackliga och/eller filosofiska eller religiösa övertygelser, iii) Kulturverksamhet. iv) Enbart förvaltning av tillgångar eller innehav eller privat förmögenhet eller familjeförmögenhet. v) eller jämförbara verksamheter.[17]

14. Kommissionen uppgav i sitt svar att dess nuvarande regler är ändamålsenliga och ger en lämplig nivå av öppenhet.

Information till kommissionärerna

Kommissionens svar

15. Kommissionen meddelade att den informerar nya kommissionsledamöter och personalen vid deras kanslier (s.k. kabinett) om kommissionsledamöternas etiska skyldigheter när de tillträder sina tjänster. De erbjuds också kontinuerligt stöd och information under hela sin mandatperiod. Sedan 2019 måste kommissionsledamöterna utse en kabinettspersonal som sin kontaktpunkt för etik och öppenhet, och som kommer att fungera som en samtalspartner mellan administrationen och kommissionsledamöterna och deras kabinett i sådana frågor.

16. Mot slutet av mandatperioden ger kommissionen specifik information om skyldigheter efter mandatperioden till alla kommissionsledamöter, både skriftligen och vid möten.

17. Den 15 februari 2024 skrev kommissionens generalsekreterare till kommissionsledamöterna och påminde dem om deras skyldigheter efter mandatperioden och varnade dem för sonderande kontakter under deras mandatperiod om framtida verksamhet. Generalsekreteraren sade att sonderande kontakter bör undvikas så mycket som möjligt eftersom de kan ge upphov till en faktisk eller upplevd intressekonflikt. När sådana kontakter äger rum måste kommissionsledamöterna informera kommissionens ordförande och rådfråga generalsekreteraren. Försiktighetsåtgärder kan vidtas för att minska eventuella risker.

Ombudsmannens bedömning

18. Det meddelande som avses i punkt 17 gjordes kort efter det att ombudsmannen inledde detta strategiska initiativ. Det påminde kommissionsledamöterna om deras skyldigheter och varnade dem särskilt för sonderande kontakter under mandatperioden när det gäller framtida verksamhet.

19. Ombudsmannen håller med om att sonderande kontakter bör undvikas i så stor utsträckning som möjligt. Om sådana kontakter uppstår bör kommissionen vidta åtgärder för att minska eventuella risker för intressekonflikter, oavsett om de är verkliga eller upplevda.

20. Det är viktigt att sådana sonderande kontakter också undviks av eventuella framtida arbetsgivare, och ombudsmannen är medveten om att vissa representativa organ inom den privata sektorn inte tillåter sina medlemmar att ge kommissionsledamöterna sysselsättningsutsikter [18].

21. Ombudsmannen noterar att kommissionsledamöternas uppförandekod ännu inte tar upp frågan om sonderande kontakter i samband med verksamhet efter mandatet. Kommissionen bör nu uppdatera kommissionsledamöternas uppförandekod [19] för att inkludera sin strategi för undersökande kontakter mellan kommissionsledamöter och eventuella framtida arbetsgivare. Ombudsmannen kommer att lägga fram ett förslag om detta.

22. Såsom ombudsmannen tidigare har hävdat i undersökningar av kommissionens hantering av tidigare kommissionsledamöters verksamhet efter mandatperiodens slut är det sätt på vilket kommissionen tillämpar reglerna under granskningsperioden avgörande för att säkerställa att den etiska ramen är ändamålsenlig. De f.d. kommissionsledamöternas potentiella värde för eventuella framtida arbetsgivare är som högst kort efter det att kommissionsledamöterna lämnat sina uppdrag, när deras kunskaper och kontakter inom kommissionen är som mest relevanta. Om kommissionen anser att en anmäld verksamhet medför risker som inte kan minskas på ett tillfredsställande sätt genom begränsningar eller om begränsningarna inte kan övervakas eller verkställas på ett effektivt sätt, bör den förbjuda (tidigare) kommissionsledamöter att tillträda sådana befattningar eller verksamheter efter deras avresa under granskningsperioden.

Återkallande av anmälningar

Kommissionens svar

23. Vid handläggningen av tidigare kommissionsledamöters ansökningar om tillstånd för yrkesverksamhet efter ämbetstiden strävar kommissionen efter att hitta en balans mellan tidigare kommissionsledamöters rätt att arbeta ^[20] och deras skyldighet att uppträda med integritet och diskretion när det gäller att acceptera vissa utnämningar eller förmåner efter ämbetstiden ^[21].

24. Kommissionen hänvisade till möjligheten för f.d. kommissionsledamöter att höras när den oberoende etikkommittén överväger att avge ett negativt yttrande [22]. Detta har lett till ett antal tillbakadragna anmälningar om planerade arbetstillfällen från tidigare kommissionsledamöter. Enligt kommissionen leder sådana återkallanden till att godkännandeförfarandet avslutas, utan något formellt yttrande från den oberoende etikkommittén eller kommissionens beslut, eftersom förfarandet inte anses ha något formellt syfte.

25. Kommissionen sade att det inte skiljer sig från när den oberoende etikkommittén utfärdar ett yttrande och den tidigare kommissionären därefter drar tillbaka anmälan innan kommissionen antar ett beslut.

26. Kommissionen sade att det är en rättighet för tidigare kommissionärer att dra tillbaka en anmälan, och att detta inte påverkar möjligheten för nuvarande kommissionärer eller administrationen att dela sina åsikter med en tidigare kommissionär när det gäller efterlevnaden av en planerad verksamhet.

Ombudsmannens bedömning

27. Kommissionen tog inte upp de farhågor som ligger till grund för ombudsmannens fråga, nämligen att den bör ge större insyn i den oberoende etikkommitténs negativa yttranden. I själva verket införde kommissionen regler i sin översyn av 2018 års kodex som gör det högst sannolikt att anmälningar som är föremål för ett negativt yttrande, eller skulle bli det om de fullföljdes, dras tillbaka.

28. Kommissionen fattar i princip offentliga beslut om avslag på anmälda aktiviteter efter mandatet och det tillhörande yttrandet från den oberoende etikkommittén. I praktiken skedde detta dock aldrig, eftersom anmälda verksamheter som var föremål för ett negativt yttrande från den oberoende etikkommittén drogs tillbaka innan kommissionen kunde anta ett beslut.

29. Ombudsmannen uppskattar att inom ramen för förfarandet för rätten att bli hörd innan den oberoende etikkommittén antar sitt yttrande kan en anmälan dras tillbaka. Om den före detta kommissionsledamoten emellertid beslutar att dra tillbaka anmälan först efter att ha hörts och efter att den oberoende etikkommittén har avgett ett formellt negativt yttrande, hade förfarandet ett syfte, nämligen att ange att den planerade verksamheten var oförenlig med den före detta kommissionsledamotens skyldigheter. Detta har fördelen av vägledning för framtida ärenden och möjliggör offentlig granskning av kommissionens förmåga att effektivt säkerställa att tidigare kommissionsledamöters verksamhet efter mandatperiodens slut är förenlig med deras skyldigheter enligt EU-fördragen. Ombudsmannen anser att det proaktiva öppenhetssystemet bör utvidgas till att omfatta alla yttranden från den oberoende etikkommittén, i enlighet med vad som först angavs i hennes tillhörande rekommendation av den 6 mars 2018 [23].

30. Kommissionens ovilja att offentliggöra den oberoende etikkommitténs negativa yttranden riskerar att undergräva hela ramen. Det berövar framtida kommissionsledamöter och allmänheten viktig information om vilken typ av verksamhet efter mandatperiodens slut som anses olämplig. Ombudsmannen kommer därför att lägga fram ett förslag till förbättring, med beaktande av kommissionens farhågor.

31. För att öka insynen i tillståndsförfarandet för f.d. kommissionsledamöters verksamhet efter mandatperiodens slut anser ombudsmannen att den oberoende etikkommitténs yttranden, när de väl har antagits, alltid bör offentliggöras, inbegripet de fall där den underliggande anmälan från en (f.d.) kommissionsledamot senare dras tillbaka. Ombudsmannen kommer att ta upp detta i ett förslag till förbättring.

Slutsatser

Ombudsmannen avslutar detta initiativ med följande slutsatser:

I och med inledningen av en ny mandatperiod för kommissionen kommer dess etiska ram när det gäller tidigare kommissionsledamöters verksamhet efter mandatperioden återigen att bli föremål för offentlig granskning.

Ombudsmannen är oroad över att kommissionen inte har för avsikt att offentliggöra alla yttranden från sin oberoende etikkommitté för att öka insynen i godkännandeförfarandet för anmälda verksamheter efter mandatet.

Kommissionsledamöterna måste i största möjliga utsträckning undvika sonderande kontakter med eventuella framtida arbetsgivare.

Kommissionen kommer att underrättas om denna avslutande not.

Förslag till förbättringar

1. Kommissionen bör offentliggöra alla yttranden från den oberoende etikkommittén, oavsett om den underliggande anmälan senare dras tillbaka.

2. Kommissionen bör åtminstone offentliggöra statistisk information om den oberoende etikkommitténs negativa yttranden och om de anmälningar som den har mottagit från (tidigare) kommissionsledamöter, inbegripet tillbakadragna anmälningar.

3. Kommissionen bör uppdatera kommissionsledamöternas uppförandekod för att inkludera sin strategi för undersökande kontakter mellan kommissionsledamöter och eventuella framtida arbetsgivare.

 

Emily O'Reilly
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 23 oktober 2024

 

[1] Under 2014 konstaterade ombudsmannen administrativa missförhållanden i hur kommissionen hade hanterat ett fall där en tidigare kommissionsledamot hade tillträtt en avlönad tjänst hos ett företag utan att ha underrättat kommissionen, vilket var obligatoriskt. Se följande: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/68762. Under 2017 konstaterade ombudsmannen administrativa missförhållanden i hur kommissionen hade hanterat en tidigare kommissionsordförandes flytt till en amerikansk investeringsbank, strax efter det att skyldigheten att anmäla sådana flyttningar hade löpt ut. https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/90956.

[2] Kommissionens beslut av den 31 januari 2018 om en uppförandekod för Europeiska kommissionens ledamöter, EUT C 65, 21.2.2018, s. 7. Se följande: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32018D0221(02).

[3] Se följande: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/99946.

[4] Se följande: https://commission.europa.eu/about-european-commission/service-standards-and-principles/ethics-and-good-administration/commissioners-and-ethics/former-european-commissioners-authorised-occupations_en (inte översatt till svenska).

[5] Se följande: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/138070.

[6] Se följande: https://www.icij.org/ Investigations/uber-files/.

[7] Se följande: https://www.asktheeu.org/en/request/2401/response/8880/attach/2/COMM%20PDF%20C%202011%202904%20F%20EN%20DECISION%20DE%20LA%20COMMISSION.pdf?cookie_passthrough=1. I februari 2018 ändrade kommissionen denna uppförandekod i sitt svar på den gemensamma undersökningen av 194/2017/EA, 334/2017/EA och 543/2017/EA om Europeiska kommissionens hantering av tidigare kommissionsledamöters anställning efter mandatperiodens slut, en tidigare kommissionsordförande och etikkommitténs roll: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32018D0221(02).

[8] Se följande: https://www.asktheeu.org/en/request/13978/response/52943/attach/2/Final%20report%20of%20case%20OC%202022%200514%20Redacted%202.pdf?cookie_passthrough=1.

[9] Se rapport 1521 av den 11 juli 2023 från det franska parlamentets utredningskommission om avslöjandena av Uber-akterna: https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/rapports/ceuberfil/l16b1521_rapport-enquete. Se även rapporten om finansutskottets utfrågning i det nederländska parlamentet med visselblåsaren i Uber Files den 11 april 2023: https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/commissieverslagen/detail?id=2023Z06397&did=2023D13390. Fallet ledde också till parlamentsfrågor i det nederländska parlamentet: https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/kamervragen/detail?id=2022Z15176&did=2023D04102.

[10] Se även: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/191563.

[11] Se artikel 15 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, som finns här: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:12012P/TXT.

[12] Se artikel 245 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, som finns här: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A12008E245.

[13] Kodexen infördes 1999 och reviderades 2004, 2011 (denna version var den som gällde under den period som omfattades av Olafs utredning) och 2018.

[14] Kommissionens ordförande kan begära ett yttrande i tveksamma fall, men den oberoende etikkommittén behöver inte rådfrågas om f.d. kommissionsledamöter har för avsikt att 1) fortsätta att tjäna det europeiska intresset i en EU-institution eller ett EU-organ, 2. inneha befattningar inom den nationella offentliga förvaltningen i en medlemsstat (på nationell, regional eller lokal nivå), 3. samarbeta med internationella organisationer eller andra internationella organ som arbetar med allmänintressen och i vilka antingen EU eller en eller flera av dess medlemsstater är företrädda, 4) bedriva akademisk verksamhet, e) ägna sig åt engångsverksamhet under en kort period (1 eller 2 arbetsdagar), (6) acceptera hedersutnämningar.

[15] Kommissionen hänvisar till denna kommitté som en ”oberoende etisk kommitté”.

[16] Se artikel 11 i uppförandekoden för kommissionsledamöter. Se fotnot 2 för länken.

[17] Det är samma sak.

[18] Se artikel 6 i SEAP:s uppförandekod för tidigare EU-personal: https://seap.be/wp-content/uploads/2024/10/SEAP-Code-of-Conduct-2024.pdf.

[19] Se fotnot 2.

[20] Se även: Artikel 15 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, som finns här: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:12012P/TXT.

[21] Se även: Artikel 245 i EUF-fördraget, som finns här: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A12008E245.

[22] Artikel 12.3 i uppförandekoden för kommissionsledamöter, se fotnot 2.

[23] Se det andra förslaget till förbättring: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/90956.