EU:s byråer spelar en central roll genom att genomföra EU:s politik och tillhandahålla teknisk, vetenskaplig och juridisk expertis inom viktiga sektorer. Varje uppfattning om att deras offentliga tjänstemän eftersträvar privata intressen som står i strid med deras skyldigheter kan undergräva allmänhetens förtroende för deras arbete. Europeiska ombudsmannen har konsekvent betonat riskerna med ”svängdörrsfenomenet” – där personalen övergår till externa roller, särskilt inom den privata sektorn. Även ett litet antal uppmärksammade fall kan orsaka allmän oro och skadat anseende, vilket framgår av de senaste undersökningarna.

Samtidigt måste EU-förvaltningen locka till sig kvalificerad personal för att ta itu med prioriteringar som hållbarhet, digitalisering och säkerhet. Åtgärder som karenstider och arbetsbegränsningar kan påverka karriärflexibiliteten, särskilt inom områden som juridik, ekonomi eller teknik.

Mot denna bakgrund undersöktes i denna undersökning, ur ett systemperspektiv, hur EU:s byråer hanterar svängdörrsärenden. Syftet var att identifiera god praxis och eventuella brister i befintlig politik och praxis. I detta syfte genomförde ombudsmannen en detaljerad granskning av den politik som införts av 15 EU-byråer och inspekterade 54 ärenden i enskilda fall som hanterats av nio EU-byråer. Ombudsmannens undersökningsgrupp träffade företrädare för fem EU-byråer för att klargöra kvarstående frågor.

Nästan alla EU-byråer som lämnade in dokumentation till ombudsmannen uppgav att de hade antagit Europeiska kommissionens strategi för att genomföra de rättsliga skyldigheterna för personal som övergår till roller inom den privata sektorn, oavsett om det var vid avresan eller under obetald ledighet. Ombudsmannen konstaterade dock att vissa EU-byråer har mer detaljerad och omfattande vägledning om genomförandet av dessa rättsliga skyldigheter än andra. De skillnader som ombudsmannen konstaterade gäller hur byråerna hanterar sena eller ofullständiga anmälningar av verksamhet efter avslutad tjänstgöring, hur byråerna bedömer sådana anmälningar, vilken typ av riskreducerande åtgärder som införts, insynen i beslut om anmäld verksamhet efter avslutad tjänstgöring och hur eventuella skyldigheter som följer av dem övervakas samt hur byråerna utbildar personalen i deras etiska skyldigheter.

Ombudsmannen konstaterade vidare att de regler och den politik som styr verksamheten efter ämbetstiden för personer som inte är anställda, dvs. ledamöter i byråernas förvaltningsstyrelser eller tillsynsstyrelser, skiljer sig markant åt. De flesta byråernas styrelseledamöter utses av nationella myndigheter och företräder sina respektive medlemsstater, vilket innebär att de fortfarande omfattas av nationella etiska regler, som varierar mellan medlemsstaterna. För att hantera potentiella intressekonflikter och skador på anseendet till följd av svängdörrsproblematik har endast ett fåtal av de styrande organen från de EU-byråer som undersökts i denna undersökning antagit strategier som reglerar (tidigare) styrelseledamöters verksamhet efter mandatperiodens slut.

För att hjälpa EU:s byråer att ytterligare stärka sina regler om svängdörrsrörelser fastställde ombudsmannen en rad riktlinjer för god praxis:

• En stark integritetsram börjar med förebyggande åtgärder: Det är mycket viktigt att förse personal och styrelseledamöter med tydlig vägledning, regelbunden utbildning och pågående medvetandehöjande initiativ för att säkerställa full förståelse för etiska skyldigheter.
• Detta förstärks av robusta standardrutiner för hantering av svängdörrssituationer, som ger en tydlig, stegvis strategi för anmälningar, bedömningar och efterlevnad.
• Tydliga kriterier för att begränsa posttjänste- eller postmandatroller måste fastställas i förväg, så att enskilda personer är fullt medvetna om begränsningarna innan de ansluter sig.
• När en övergång till den privata sektorn signaleras bör byråerna agera snabbt – genom att genomföra grundliga riskbedömningar, identifiera potentiella intressekonflikter och vidta omedelbara försiktighetsåtgärder, såsom att återkalla åtkomsträttigheter eller omfördela ansvar vid behov.
• Beslutsfattandet bör vara rättvist, öppet och väldokumenterat, så att enskilda personer kan lämna synpunkter på föreslagna begränsningar och samtidigt säkerställa att riskerna hanteras effektivt genom proportionella åtgärder såsom karensperioder, förbud mot lobbyverksamhet eller, vid behov, direkta förbud.
• Motiverade beslut måste i god tid tydligt ange rätten att överklaga.
• Utöver ett grundligt beslutsfattande är ansvarsutkrävandet beroende av ett starkt genomförande. Detta inbegriper offentliggörande av sammanfattningar av godkända verksamheter, aktiv övervakning av efterlevnaden av ålagda villkor och upprätthållande av sekretesskrav.
• Om överträdelser misstänks måste byråerna reagera snabbt - fastställa fakta och vidta disciplinära åtgärder i allvarliga fall - för att upprätthålla förtroendet och skydda den institutionella integriteten.

Ombudsmannen drar slutsatsen att EU:s byråer kan lära sig mycket av varandras praxis. Ombudsmannen har för avsikt att tillämpa dessa riktlinjer för god praxis i ärenden som kan komma till ombudsmannens kännedom i framtiden.

Ärendet gällde hur EU:s byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol) hanterade flytten av två av sina tidigare anställda till Thorn (en privat enhet som utvecklar AI-baserade programvarulösningar för att upptäcka material med sexuella övergrepp mot barn på nätet) medan EU övervägde att anta regler i frågan. Klaganden uttryckte oro över potentiella intressekonflikter med flytten.

Ombudsmannen konstaterade att Europols hantering av flytten av en anställd till den privata sektorn utgjorde administrativa missförhållanden. Under utredningens gång meddelade dock Europol att man var villig att se över sina befintliga processer. Ombudsmannen välkomnade detta och bad Europol att rapportera tillbaka inom sex månader och ange hur översynen åtgärdar de brister som identifierats i denna undersökning.

Ärendet gällde flytten av en tidigare vice ordförande (tidigare vice ordförande) för Europeiska investeringsbanken (EIB), som också var ordförande för Europeiska investeringsfonden (EIF), till verkställande direktör (VD) för den ”nationella utvecklingsbanken” i Italien, hans ursprungsmedlemsstat.

Nationella utvecklingsbanker fungerar som finansiella mellanhänder mellan EIB-gruppen och småskaliga projekt som drar nytta av EIB-gruppens investeringar. Klaganden var därför oroad över att den tidigare vice ordförandens flytt medförde risker för intressekonflikter.

Ombudsmannen undersökte frågan och fann att han, veckor innan den tidigare vice ordföranden utsågs till verkställande direktör för den nationella utvecklingsbanken, deltog i godkännandet av finansieringsöverenskommelser mellan både EIB och EIF och den nationella utvecklingsbanken i Italien. Detta skedde trots att EIB:s chef för regelefterlevnad hade rekommenderat att han skulle avstå från alla affärer med den nationella utvecklingsbanken medan hans utnämningsförfarande till denna bank pågick. Den ansvarige för regelefterlevnaden hänvisade till ett relaterat beslut från EIB:s etik- och efterlevnadskommitté 2018.

Mot denna bakgrund ansåg ombudsmannen att EIB:s hantering av riskerna för intressekonflikter var otillräcklig och utgjorde ett administrativt missförhållande. För att ta itu med detta föreslår ombudsmannen att EIB stärker ECC:s roll när det gäller den planerade verksamheten efter mandatet för (tidigare) ledamöter i EIB:s förvaltningskommitté, även när verksamheten efter mandatet utförs av en enhet som definieras som en enhet som har kapacitet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. ECC bör särskilt kunna införa åtgärder för att minska eventuella risker för intressekonflikter som identifieras. Ombudsmannen föreslog också att EIB skulle offentliggöra ECC:s beslut kort efter det att de antagits, för att förbättra övervakningen och kontrollen av efterlevnaden av ECC:s villkor för tidigare ledamöters verksamhet efter mandatet. Ombudsmannen är övertygad om att EIB med dessa förbättringar kan undvika liknande problem i framtiden.

Eftersom EU i allt högre grad anförtros större befogenheter på områden från försvar till hälso- och sjukvård är allmänhetens förtroende för förvaltningen av avgörande betydelse. Varje uppfattning om att offentliga tjänstemän eftersträvar privata intressen som står i konflikt med deras offentliga arbete är därför mycket skadlig. Europeiska ombudsmannen har länge identifierat svängdörrsproblematiken som en företeelse som kan skada allmänhetens förtroende om den inte hanteras på lämpligt sätt. Även ett litet antal högprofilerade rörelser kan generera betydande allmän oro och orsaka ryktesskada. I denna strategiska undersökning tittade man på 100 av Europeiska kommissionens ”svängdörrsärenden” för att identifiera områden där förbättringar kan göras och för att vägleda resten av EU:s förvaltning inför framtiden.

Ombudsmannens undersökning visade på verkliga förbättringar sedan hon senast hade undersökt frågan, bland annat vägledning om hur man genomför mer rigorösa undersökningar av varje steg.

I vissa fall godkände kommissionen dock begäranden från tidigare högre tjänstemän om att inleda verksamhet, trots reservationer om huruvida villkoren för flytten skulle minska de potentiella riskerna (t.ex. intressekonflikter och tillgång till kunskap eller kontakter inom administrationen). Ombudsmannen anser att sådana åtgärder endast bör tillåtas om verksamheten kan bli föremål för begränsningar som på lämpligt sätt minskar riskerna och som på ett trovärdigt sätt kan övervakas och verkställas.

Om sådana begränsningar och efterlevnadsåtgärder inte är möjliga bör kommissionen tillfälligt förbjuda tidigare anställda att tillträda de avsedda tjänsterna. Att inte göra detta riskerar att underskatta de frätande effekterna över tid av att sådana tjänstemän för med sig sina kunskaper och nätverk till närliggande områden inom den privata sektorn, och den därmed sammanhängande anseendeskadan för EU.

När kommissionen godkänner en verksamhet med riskreducerande åtgärder bör den undersöka alla tillgängliga åtgärder. Kommissionen skulle till exempel kunna villkora sitt godkännande av en ny anställning med att den anställde får ett åtagande från den nya arbetsgivaren om att de begränsningar som kommissionen infört offentliggörs på den nya arbetsgivarens webbplats. Kommissionen bör åtminstone kräva att den (tidigare) anställde lägger fram bevis för att de begränsningar som införts har delats med den nya arbetsgivaren.

De svårigheter som kommissionen stött på när det gäller att övervaka efterlevnaden föranledde ombudsmannen att upprepa sitt förslag att kommissionen i ett tidigare skede offentliggör information om all verksamhet efter avslutad tjänstgöring som utförs av tidigare högre tjänstemän som den bedömer. Detta skulle förbättra den offentliga granskningen av dessa beslut, vilket är avgörande för övervakningen.

Europeiska ombudsmannen har länge identifierat ”svängdörrsproblematik”, där offentliga tjänstemän flyttar till den privata sektorn, som ett fenomen som kan skada allmänhetens förtroende om det inte hanteras korrekt.

Syftet med denna undersökning på eget initiativ var att undersöka hur Europeiska centralbanken (ECB) hanterar svängdörrsproblematiken hos sina anställda.

Med tanke på ECB:s roll när det gäller att säkerställa prisstabilitet och övervaka finans- och kreditinstitut kan (tidigare) ECB-anställdas förflyttningar till privata finans- eller kreditinstitut, särskilt sådana som omfattas av ECB:s tillsyn, medföra intressekonflikter och anseenderisker och orsaka oro bland allmänheten.

Ombudsmannens undersökning bedömde ett specifikt fall, som hade väckt oro bland allmänheten, och granskade även 26 fall av begäranden från anställda om att påbörja yrkesverksamhet, antingen under obetald ledighet eller efter att ha avslutat sitt arbete med ECB. I alla ärenden utom ett som granskades flyttade ECB:s personal till den privata sektorn, inklusive enheter och banker som står under ECB:s tillsyn.

Ombudsmannen drog slutsatsen att ECB bör tillämpa en mer robust strategi när det gäller svängdörrsrörelser för dess (tidigare) mellanchefer och högre tjänstemän till arbetstillfällen inom den privata sektorn, särskilt inom finanssektorn.

För att åtgärda brister som uppstod i det enskilda fallet och mer allmänt i hur ECB hanterar denna utmaning lade ombudsmannen fram en rad förslag om hur ECB kan stärka sina regler, bland annat i samband med den pågående översynen av ECB:s etiska ramverk.

ECB bör särskilt utvidga tillämpningsområdet för den personal som omfattas av strängare anmälnings- och/eller avkylningskrav eller välja ett allmänt minimikrav för all personal som liknar de bestämmelser i EU:s tjänsteföreskrifter som rör yrkesverksamhet efter avslutad tjänstgöring.

ECB bör också, från sex månader till ett år, förlänga förbudet för tidigare högre ECB-anställda att utöva lobbyverksamhet mot sina tidigare kollegor.

ECB bör ytterligare förbättra sin övervakning av hur (tidigare) anställda fullgör sina etiska skyldigheter och villkor som ålagts av ECB, till exempel genom att offentliggöra villkoren för godkännande av tidigare högre tjänstemäns verksamhet efter avslutad tjänstgöring så att påstådda överträdelser kan anmälas.

Ombudsmannen föreslog vidare att om ECB anser att en begäran från en anställd om att påbörja en yrkesverksamhet under obetald ledighet medför risker som inte på ett tillfredsställande sätt kan mildras genom begränsningar eller när begränsningar inte kan övervakas eller verkställas på ett effektivt sätt, bör ECB inte godkänna en sådan begäran.

 

Ärendet gällde Europeiska investeringsbankens beslut att godkänna en begäran från en tidigare vice ordförande och ledamot av dess direktion (nedan kallad den tidigare vice ordföranden) om att bli icke verkställande styrelseledamot i ett spanskt energibolag, som tog emot lån från EIB.

De klagande, två ledamöter av Europaparlamentet, uttryckte oro över att flytten gav upphov till risk för intressekonflikter. EIB hävdade att den tidigare vice ordföranden inte hade deltagit i förhandlingarna om och genomförandet av finansieringsöverenskommelserna mellan EIB och företaget.

Ombudsmannen konstaterade att EIB, genom att godkänna flytten, inte på ett korrekt sätt hanterade den risk för intressekonflikter som den tidigare vice ordförandens begäran skulle ha gett upphov till. Med tanke på att EIB under tiden har förbättrat de relevanta etiska reglerna för att ta itu med dessa frågor fastställde ombudsmannen dock att inga ytterligare undersökningar var motiverade.

Ombudsmannen lade dock fram förslag till förbättringar i syfte att stärka hur EIB bedömer ”svängdörrsproblematiken” hos medlemmar i dess övervakningskommitté till den privata sektorn och hur den säkerställer efterlevnad när dess etik- och efterlevnadskommitté godkänner en åtgärd men tillämpar villkor för den enskilde och dennes verksamhet.