Ozadje pritožbe

1. Pritožnik, francoska nevladna organizacija (NVO), je 1. decembra 2008 z Evropsko komisijo podpisal sporazum o dodelitvi sredstev ^[1]. Sporazum je zajemal projekt trajnostnega razvoja v kmetijskem sektorju v Demokratični republiki Kongo. Po zaključku projekta leta 2013 je revizor, imenovan v sporazumu o dodelitvi nepovratnih sredstev, pregledal odhodke projekta. Ugotovljeni niso bili nobeni neupravičeni stroški.

2. Septembra 2014 pa je delegacija EU v Kinšasi (v nadaljnjem besedilu: delegacija) pritožnika pozvala, naj predloži vse dokumente, povezane s projektom, za namene študije o preostalih napakah, ki so jo za Komisijo izvedli drugi revizorji. Revizorji so februarja 2015 predložili poročilo, v katerem so ugotovili, da so neupravičeni stroški projekta znašali 27.173 EUR.

3. Septembra 2015 je delegacija prosila pritožnika za dodatne informacije o stroških, za katere so revizorji menili, da so problematični. Delegacija je na podlagi svoje ocene sklenila, da so neupravičeni stroški znašali 13 107 EUR. Ta znesek naj ne bi ustrezal stroškom, ki jih je imel upravičenec sam, ampak njegov pogodbeni partner, in sicer župan Butemba.

4. Pritožnik je 16. novembra 2015 predstavil svoja stališča o zadevnem znesku. Pojasnila je, da je te stroške kril župan Butemba v okviru pogodbe o partnerstvu, podpisane s pritožnikom, za sofinanciranje gradnje razkladalnega območja na trgu Kitulu v Butembu.

5. Kljub izmenjavam med pritožnikom in delegacijo, ki so trajale skoraj dve leti in pol, je pritožnik še vedno menil, da delegacija ni utemeljila svoje ugotovitve o neupravičenih stroških v višini 13 107 EUR. Ugotovila je tudi, da so odgovori delegacije neustrezni in zapozneli. Pritožnik je dejal, da je to dokaz, da je bil spis zadeve napačno obravnavan. Na varuhinjo človekovih pravic se je obrnila 4. maja 2018.

Preiskava

6. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo pritožnikovih vsebinskih in postopkovnih pomislekov.

7. Varuhinja človekovih pravic je med preiskavo prejela stališča Komisije (Generalnega direktorata za mednarodno sodelovanje in razvoj – GD DEVCO) o pritožbi in nato pripombe pritožnika v odgovor na odgovor Komisije. Preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic je pregledala spis Komisije o tej zadevi in pripravila poročilo o inšpekcijskem pregledu. Pritožnik je predložil pripombe na poročilo o inšpekcijskem pregledu.

8. Med to preiskavo je pritožnik obvestil varuha človekovih pravic, da je Komisija sporni znesek izravnala z zneskom, ki bi ga pritožnik moral plačati v okviru drugega projekta ^[2].

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

9. Pritožnik opisuje sporazum z občino Butembo (občina) kot javno-zasebno partnerstvo za gradnjo razkladalnega območja na trgu Kitulu v Butembu. Po več stikih, ki jih je imela s predstavniki občine, so sklenili pogodbo o „sofinanciranju“. V skladu s to pogodbo je pritožnik opravil gradbena dela v višini 64 000 USD, občina pa se je strinjala, da bo za izvedbo del v višini 26 000 USD uporabila lastne storitve in strokovno znanje. Občina je pritožniku izdala račun v višini 26 000 USD ^[3].

10. Pritožnik trdi, da so ti stroški upravičeni, saj so bili predmet „sofinanciranja“ med pritožnikom in občino. Načelo „sofinanciranja“ je dobro znano na področju nepovratnih sredstev EU, pravi pritožnik. Nanaša se na ukrep ali projekt, ki ga financirata vsaj dve stranki. To je navedeno tudi v Praktičnem vodniku GD DEVCO o pogodbenih postopkih za zunanje delovanje EU [4]. V tem primeru so bili stroški ukrepa razdeljeni med pritožnika in župana Butemba, prispevke obeh strani pa bi bilo treba kriti z nepovratnimi sredstvi.

11. Pritožnik dodaja, da prispevek ni bil „v naravi“^[5], saj je občina vlagala v infrastrukturo, ki ni bila na voljo pred podpisom pogodbe o sofinanciranju ^[6]. Nazadnje, prispevek občine v okviru pogodbe je bil za projekt nepogrešljiv.

12. V zvezi z uporabljenim postopkom pritožnik trdi, da je prišlo do znatnih zamud, da delegacija ni nikoli ustrezno pojasnila neupravičenosti zadevnih stroškov in da pritožnik ni nikoli prejel zapisnika telefonske konference, ki je potekala s predstavniki delegacije 26. novembra 2015.

13. Komisija navaja, da zadevni stroški niso upravičeni iz naslednjih razlogov: prvič, upravičeni stroški so samo stroški, ki jih imajo pritožnik in njegovi „partnerji“ v skladu s sporazumom o nepovratnih sredstvih ^[7]. Samo osebe, ki so izrecno navedene v sporazumu o dodelitvi nepovratnih sredstev, se štejejo za „partnerje“^[8].

14. Drugič, pogodba med pritožnikom in občino se ne šteje za „sporazum o sofinanciranju“. Načelo sofinanciranja pomeni, da si stroške projekta delita Komisija in upravičenec. Zato Komisija plača le del stroškov ukrepa, medtem ko mora upravičenec (ali tretja oseba) plačati preostali znesek ^[9].

15. Tretjič, znesek, ki ga je pritožnik plačal za ta ukrep, je bil enak nič, kot je navedeno na ustreznem računu. Z drugimi besedami, pritožnik ni nikoli plačal občini v zameno za delo, ki ga je občina opravila. Poleg tega prispevki v naravi v okviru zadevnega sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev niso bili mogoči ^[10].

16. V zvezi z opravljenimi revizijami Komisija navaja, da je bila prva revizija preverjanje stroškov. Nasprotno pa študija o preostalih napakah temelji na metodologiji, razviti na podlagi priporočila Evropskega računskega sodišča. Njegov cilj je opredeliti napake, ki niso bile odkrite pri prejšnjih preverjanjih.

17. Komisija je med preiskavo varuhinje človekovih pravic ugotovila napako pri izračunu v korist pritožnika, zaradi česar se je zahtevani znesek zmanjšal s 13 107 EUR na 8 511 EUR ^[11].

18. Komisija v zvezi s postopkom navaja, da je pritožniku večkrat omogočila, da predloži dokaze za utemeljitev upravičenosti zadevnih stroškov. Pritožnik tega ni storil. Poleg tega je Komisija proučila različne možnosti, s katerimi bi bilo načeloma mogoče upravičiti stroške (na primer kot sofinanciranje ali prispevek v naravi). Vendar v zadevnem primeru ni bila uporabljena nobena od različnih možnosti.

19. Komisija je potrdila, da ni zapisnika konferenčnega klica z dne 26. novembra 2015.

20. Komisija je zavrnila odpoved vračilu na podlagi načela sorazmernosti ^[12]. Če bi se Komisija odpovedala vračilu, bi to pomenilo precedens, ki bi vplival na njen ugled, dajal napačen signal udeležencem na trgu in spodbujal prakse, ki niso v skladu s pravili. V zvezi z dejstvom, da je pritožnik nevladna organizacija, je Komisija navedla, da mora zagotoviti enako obravnavo upravičencev ne glede na njihov status in da je v vsakem primeru večina pogodb o dodelitvi nepovratnih sredstev, ki jih sklene GD DEVCO, sklenjenih z nevladnimi organizacijami.

21. Nazadnje je Komisija navedla, da ob objavi razpisa za zbiranje predlogov vedno organizira informativni sestanek, ki se osredotoča na smernice za vložnike in upravičenost stroškov. Poleg tega lahko upravičenec do nepovratnih sredstev med izvajanjem ukrepa vedno postavlja vprašanja.

Ocena varuha človekovih pravic

22. Varuhinja človekovih pravic ceni, da so lahko sporazumi o dodelitvi nepovratnih sredstev in z njimi povezana pravila zapleteni in včasih nejasni. Zato pozdravlja dejstvo, da Komisija organizira informativne sestanke s posebnim poudarkom na smernicah za prosilce in upravičenosti stroškov. Poudarja tudi, kako pomembno je, da so uslužbenci Komisije med izvajanjem projekta na voljo za odgovore na vprašanja upravičencev.

23. Varuhinja človekovih pravic pozdravlja tudi dejstvo, da je Komisija med preiskavo zmanjšala znesek, ki ga je treba izterjati, potem ko je bila odkrita napaka pri izračunu.

24. Varuh človekovih pravic v tem primeru na splošno ugotavlja, da je Komisija predložila razumna in prepričljiva pojasnila za svojo odločitev o izterjavi zadevnega zneska ^[13]. Ta odločitev ni le pravno utemeljena, ampak tudi pravična. Zadevni znesek sploh ne bi smel biti naveden kot „odhodek“, saj je nastal tretji osebi in ne pritožniku. Ta tretja oseba se ne šteje za partnerja upravičenca v skladu s sporazumom o dodelitvi nepovratnih sredstev. Sporazum o dodelitvi sredstev je v zvezi s tem jasen, in sicer da so upravičeni samo stroški upravičenca in njegovih partnerjev ^[14].

25. Poleg tega so bili v sporazumu o dodelitvi nepovratnih sredstev izrecno izključeni prispevki v naravi ^[15].

26. Kar zadeva „sofinanciranje“, je bilo v tej preiskavi jasno navedeno, da je pritožnik napačno razumel njegov pomen: „sofinanciranje“ se nanaša na delitev stroškov med Komisijo in upravičencem in ne med upravičencem in tretjo osebo.

27. Varuhinja človekovih pravic tudi ugotavlja, da je bila odločitev o izvedbi druge revizije ^[16] upravičena. Prvi revizor, ki ga je upravičenec sam izbral v skladu s svojimi obveznostmi iz sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev, je preveril stroške, kar je bilo omejeno. Namen druge revizije, ki je temeljila na posebni metodologiji, je bil ugotoviti preostale napake.

28. Kar zadeva postopek, varuhinja človekovih pravic meni, da si je Komisija prizadevala pomagati in pritožniku večkrat pojasniti, zakaj zneska ni mogoče šteti za upravičeni strošek v skladu z nobenim od obstoječih pravil.

29. Čeprav je obžalovanja vredno, da so izmenjave med obema stranema trajale dlje časa, s čimer se je podaljšala negotovost glede naloga za izterjavo, varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je to mogoče delno pripisati pritožnikovim zahtevam po pojasnilih. V zvezi z dejstvom, da ni zapisnika telefonske konference med pritožnikom in delegacijo, pritožnik ni prepričljivo trdil, da bi kakršen koli tak zapisnik spremenil sklep varuha človekovih pravic v tej zadevi.

30. Nazadnje, varuhinja človekovih pravic v okoliščinah obravnavane zadeve meni, da je zavrnitev Komisije, da se odpove vračilu, ob upoštevanju načela sorazmernosti razumna.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave zadevo zaključila z naslednjim sklepom:

Evropska komisija ni storila nobene nepravilnosti.

Pritožnik in Evropska komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

 

Emily O'Reilly

Evropski varuh človekovih pravic

Strasbourg, 25. 9. 2019

 

 

[1] Sporazum o dodelitvi nepovratnih sredstev DCI-FOOD/2008/164-562 z naslovom „Podpora trajnostnemu razvoju kmetijskih sektorjev na severovzhodu province Severni Kivu“(v francoščini „Appui au développement durable des filières agricoles du nord-est de la Province du Nord Kivu“)

[2] Glej člen 102 Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije (različica iz leta 2018) [https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32012R0966].

[3] Ta znesek je bil v knjigah pritožnika evidentiran v dveh rubrikah, in sicer v višini 6 939 EUR (9 000 USD) in 13 107 EUR (17 000 USD), saj sta oba stroška pripadala dvema različnima proračunskima vrsticama. Pritožnik ugotavlja, da so revizorji znesek 13.107 EUR šteli za neupravičen odhodek, medtem ko niso imeli nobenega ugovora glede zneska 6.939 EUR. Pritožnik trdi, da je to nedosledno (glej opombo 13 v nadaljevanju).

[4] "Le bénéficiaire contribue au cofinancement de l'action soit par ses propres ressources (autofinancement) soit par les revenus générés de l'action soit par des contributions [financières ou en nature] fournies par des tiers". [...] Le bénéficiaire doit déclarer le cofinancement effectivement apporté dans le rapport final. À ce stade, le ou les bénéficiaire(s) peuvent remplacer toute contribution planifiée provenant de ses propres ressources par des contributions financières de tiers» [v angleščini: Sofinanciranje je lahko v obliki lastnih sredstev upravičenca (samofinanciranje), prihodka, ustvarjenega z ukrepom, in prispevkov tretjih oseb. [...] Upravičenec mora prijaviti sofinanciranje, ki je bilo dejansko zagotovljeno v končnem poročilu. Upravičenec(-ci) lahko takrat vsak načrtovani prispevek iz lastnih sredstev nadomesti(-jo) s finančnimi prispevki tretjih oseb.] Zdi se, da pritožnik navaja različico PRAG iz leta 2018, čeprav se je različica iz leta 2007 uporabljala za zadevni sporazum o dodelitvi nepovratnih sredstev.

[5] Po navedbah pritožnika so „prispevki v naravi“ nedenarna sredstva, ki so posamezniku na voljo brezplačno.

[6] Občina je na lastne stroške zgradila določeno infrastrukturo za prenovo zadevnih trgov. Ta infrastruktura je bila dana na voljo pritožniku.

[7] Člen 1.3 splošnih pogojev sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev določa, da „les partenaires participent à la mise en œuvre de l'Action, et les coûts qu´ils encourent sont éligibles au même titre que ceux encourus par le Bénéficiaire“. [v angleščini: „partnerji sodelujejo pri izvajanju ukrepa, njihovi nastali stroški pa so upravičeni na enaki podlagi kot stroški, ki jih je imel upravičenec“].

[8] V skladu s členom 1.3 sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev „upravičenec deluje sam ali v partnerstvu z eno ali več nevladnimi organizacijami drugih organov, opredeljenih v opisu ukrepa“[poudarek dodan]. Upravičenec mora s svojimi partnerji skleniti tudi „sporazum o partnerstvu“ in ga predložiti Komisiji. Če upravičenec med izvajanjem sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev sklene sporazum z drugo stranko, mora biti ta sporazum na voljo Komisiji. Komisija bo preverila upravičenost te stranke, preden jo bo mogoče dodati ukrepu kot „partnerja“ z dodatkom k sporazumu o dodelitvi nepovratnih sredstev.

[9] Sofinanciranje lahko izhaja iz lastnih sredstev upravičenca (samofinanciranje) ali iz finančnih prispevkov ali prispevkov v naravi tretjih oseb. Z drugimi besedami, tretja oseba lahko prevzame delež upravičenca pri sofinanciranju (ali, z drugimi besedami, finančno prispeva). Prispevek v obliki sofinanciranja pa se v skladu s sporazumom o dodelitvi nepovratnih sredstev ne šteje za „strošek“.

[10] Člen 14.5 sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev določa: „[...] vsi prispevki v naravi, ki morajo biti navedeni ločeno v Prilogi III, ne predstavljajo dejanskih izdatkov in niso upravičeni stroški. Prispevki v naravi se ne smejo obravnavati kot sofinanciranje upravičenca.“

[11] Po mnenju Komisije dejstvo, da znesek pomeni neupravičen odhodek, ne pomeni samodejno, da je treba isti znesek izterjati. Pri določanju zneska izterjave je treba upoštevati tudi najvišji znesek upravičenih stroškov, skupni plačani znesek in stopnjo financiranja EU.

[12] V skladu s členom 91 Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 1268/2012 z dne 29.

o pravilih uporabe Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega

Evropskega parlamenta in Sveta o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije

(UL L 362, 31.12.2012, str. 1), „Odredbodajalec se lahko odpove izterjavi celotnega ali dela ugotovljenega

znesek, prejet samo v naslednjih primerih: ... (c) če izterjava ni v skladu z načelom

sorazmernost.

... Odredbodajalec [...] uporablja naslednja merila [...]: (a) dejstva, ob upoštevanju

resnost nepravilnosti, zaradi katere je bila ugotovljena terjatev (goljufija, ponovljena kršitev,

namen, skrbnost, dobra vera, očitna napaka)

Odredbodajalec bo morda moral upoštevati tudi naslednja dodatna merila: ... b) je

gospodarska in socialna škoda, ki bi nastala, če bi bil dolg v celoti izterjan.“

[13] Komisija je pojasnila, da je upravičenec od 26 000 USD, ki jih je prispeval župan Butemba, evidentiral samo navedeni znesek v višini 13 107 EUR, povezan s projektom, in o njem poročal v svojem finančnem poročilu. Zato je Komisija zahtevala vračilo tega zneska.

[14] Glej člen 1.3 zgoraj navedenih splošnih pogojev sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev.

[15] Glej člen 4.5 splošnih pogojev sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev. Komisija je navedla, da je upoštevanje odhodka kot prispevka v naravi načeloma edino sredstvo, na podlagi katerega se odhodek, ki ga niso imeli niti upravičenec niti njegovi partnerji, lahko šteje za upravičenega na podlagi sporazuma o nepovratnih sredstvih. Vendar se to v obravnavani zadevi ni uporabljalo.

[16] V skladu s členom 6.2 splošnih pogojev sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev imajo Komisija, Računsko sodišče in Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) pravico opraviti celovito revizijo v sedmih letih po izplačilu nepovratnih sredstev upravičencu.