Okolnosti predchádzajúce vyšetrovaniu z vlastného podnetu

1. Článkom 228 Zmluvy o fungovaní Európskej únie sa európsky ombudsman splnomocňuje, aby z vlastnej iniciatívy viedol vyšetrovania činností inštitúcií, orgánov, úradov alebo agentúr Únie.

2. Nadobudnutím platnosti Lisabonskej zmluvy 1. decembra 2009 sa Charta základných práv EÚ stala právne záväznou pre agentúru Frontex, ktorá je agentúrou EÚ.

3. Následne po rozsiahlych diskusiách a v reakcii na obavy a očakávania vyjadrené občianskou spoločnosťou Európsky parlament a Rada 25. októbra 2011 prijali nariadenie 1168/2011/EÚ (ďalej len "nariadenie")[1], ktorým sa ďalej posilňuje úloha agentúry Frontex a výslovne sa stanovuje, že agentúra plní svoje úlohy v plnom súlade s Chartou základných práv. V nariadení sa vyžaduje, aby agentúra Frontex zaviedla určité administratívne mechanizmy a nástroje na podporu a monitorovanie dodržiavania svojich povinností, pokiaľ ide o dodržiavanie základných práv.

4. Vzhľadom na nový právny rámec, v ktorom agentúra Frontex pôsobí, a značný záujem občianskej spoločnosti o riadenie vonkajších hraníc EÚ vrátane jej rozmeru základných práv ombudsmanka považovala za užitočné snažiť sa prostredníctvom vyšetrovania z vlastného podnetu objasniť, ako agentúra Frontex vykonáva uvedené ustanovenia.

Predmet vyšetrovania

5. Ombudsman sa vo svojom liste o začatí tohto vyšetrovania odvolal na článok 26a nariadenia [2] a požiadal agentúru Frontex, aby ho informovala o svojom stanovisku k týmto piatim bodom.

1 Stratégia základných práv

i) Aký je súčasný stav, pokiaľ ide o prijatie stratégie agentúry Frontex v oblasti základných práv?

ii) Aké opatrenia prijala agentúra Frontex alebo plánuje zaviesť účinný mechanizmus na monitorovanie dodržiavania základných práv v činnostiach agentúry Frontex?

iii) Vzhľadom na to, že agentúra Frontex je zapojená do koordinačných a podporných činností na území členských štátov, mohla by, prosím, vysvetliť svoje chápanie odkazu na „všetky činnosti agentúry“ uvedeného v článku 26a ods. 1 nariadenia, prípadne aj prostredníctvom príkladov?

iv) Domnieva sa agentúra Frontex, že vytvorenie účinného mechanizmu na monitorovanie základných práv by malo zahŕňať mechanizmus na podávanie sťažností osobám, ktorých sa týkajú činnosti agentúry Frontex? [Pozri tiež bod 3 ii) a bod 5 ii) nižšie].

2 Kódexy správania

V nariadení sa stanovuje prijatie kódexov správania uplatniteľných na všetky operácie, ako je kódex týkajúci sa a) postupov určených na zaručenie zásady právneho štátu a dodržiavania základných práv a b) návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú fyzicky prítomní v členských štátoch EÚ bez platných dokladov.

i) Mohla by agentúra Frontex vysvetliť, ako vníma vzťah a) medzi svojou stratégiou v oblasti základných práv (pozri bod 1) a týmito kódexmi správania a b) medzi jednotlivými samotnými kódexmi?

ii) Aká je súčasná situácia, pokiaľ ide o prijatie týchto kódexov správania?

Pracovník pre základné práva (FRO)

i) Čo by podľa agentúry Frontex malo byť presnou zodpovednosťou a povinnosťami pracovníka pre základné práva?

ii) Predpokladá agentúra Frontex, že pracovník pre základné práva by mohol mať právomoc prijímať sťažnosti od jednotlivcov týkajúce sa dodržiavania základných práv členskými štátmi a/alebo agentúrou Frontex?

iii) Vymenovala už riadiaca rada pracovníka pre základné práva, a ak nie, aký je postup a časový rámec na jeho vymenovanie?

4 tímy európskej pohraničnej stráže/koordinačný úradník

V nariadení sa odkazuje na tímy európskej pohraničnej stráže a vyžaduje sa v ňom, aby pri plnení svojich úloh a vykonávaní svojich právomocí v plnej miere dodržiavali základné práva.

i) Vzhľadom na to, že sa zdá, že tieto tímy sú zložené zo zástupcov agentúry Frontex aj členských štátov, ktorí budú zodpovední za možné zlyhania týchto tímov pri plnom dodržiavaní základných práv, a

ii) Aká je úloha koordinačného úradníka v tejto súvislosti?

5 Ukončenie spoločných operácií a pilotných projektov

Podľa článku 3 ods. 1a nariadenia môže agentúra Frontex po informovaní dotknutého členského štátu ukončiť spoločné operácie a pilotné projekty, ak už nie sú splnené podmienky na vykonávanie týchto spoločných operácií alebo pilotných projektov. Výkonný riaditeľ úplne alebo čiastočne pozastaví alebo ukončí spoločné operácie a pilotné projekty, ak sa domnieva, že porušovanie základných práv alebo záväzkov v oblasti medzinárodnej ochrany je závažné alebo bude pravdepodobne pretrvávať.

Vzhľadom na tieto ustanovenia:

i) Mohla by agentúra Frontex vysvetliť, aké postupy a kritériá použije na identifikáciu možných porušení základných práv alebo záväzkov medzinárodnej ochrany, ktoré sú závažnej povahy alebo pravdepodobne budú pretrvávať?

ii) Plánuje agentúra Frontex vytvoriť mechanizmus, prostredníctvom ktorého a) osoby, ktoré tvrdia, že sú dotknuté, a/alebo b) iné osoby sa môžu sťažovať agentúre Frontex na porušovanie základných práv alebo ustanovení o medzinárodnej ochrane?

iii) Ak sa výkonný riaditeľ rozhodne pozastaviť alebo ukončiť operáciu alebo pilotný projekt, aké ďalšie kroky by agentúra Frontex mohla v súlade so svojím mandátom naplánovať na pomoc pri náprave zistených porušení základných práv a záväzkov v oblasti medzinárodnej ochrany?

Vyšetrovanie

6. Ombudsmanka 6. marca 2012 začala toto vyšetrovanie z vlastného podnetu a požiadala agentúru Frontex o stanovisko do 31. mája 2012. V rozsahu, v akom agentúra Frontex už prijala politiky, postupy a kódexy uvedené v bodoch 1 a 2, požiadal agentúru Frontex, aby mu poskytla ich kópie. Ombudsman vo svojom úvodnom liste informoval agentúru Frontex aj o tom, že počas vyšetrovania by mohol zvážiť zverejnenie stanoviska agentúry Frontex na svojej webovej stránke s cieľom poskytnúť zainteresovaným tretím stranám možnosť vyjadriť pripomienky. Okrem toho poukázal na to, že sa rozhodol informovať o svojom vyšetrovaní národných ombudsmanov, ktorí sú členmi Európskej siete ombudsmanov.

7. Agentúra Frontex predložila svoje stanovisko 17. mája 2012.

8. Dňa 18. júna 2012 ombudsman vzhľadom na predmet svojho vyšetrovania a špecializovaný mandát Agentúry Európskej únie pre základné práva (ďalej len "FRA") postúpil stanovisko agentúry Frontex tejto agentúre a vyzval ju, aby do 30. septembra 2012 predložila prípadné pripomienky.

9. Dňa 19. júla 2012 ombudsman uverejnil na svojej internetovej stránke vyhlásenie, v ktorom zdôraznil, že vzhľadom na záujem občianskej spoločnosti o jeho vyšetrovanie považuje za vhodné a užitočné sprístupniť stanovisko agentúry Frontex na svojej internetovej stránke. Uviedol tiež, že si uvedomil, že jeho vyšetrovanie vyvoláva niekoľko technických otázok, ktoré sa v stanovisku agentúry Frontex podrobne riešia. Okrem toho uviedol, že si je vedomý osobitného záujmu, ktorý o jeho vyšetrovanie prejavili organizácie pôsobiace v oblasti ochrany základných práv. Za týchto okolností ombudsman vyzval zainteresované strany, a najmä mimovládne organizácie a iné organizácie, ktoré sa špecializujú na oblasť, ktorej sa týka jeho vyšetrovanie, aby do 30. septembra 2012 predložili pripomienky k stanovisku agentúry Frontex.

10. V období od 20. júla do 2. októbra 2012 dostal ombudsman celkovo 18 príspevkov, ktoré predložili medzinárodné organizácie, mimovládne organizácie, národný ombudsman a súkromné osoby [3]. Agentúra FRA predložila 26. septembra 2012 pripomienky k stanovisku agentúry Frontex.

11. Ombudsman uverejnil na svojej internetovej stránke úplné znenie uvedených príspevkov [4], ako aj pripomienky agentúry FRA.

Analýza a závery ombudsmana

Úvodné poznámky

12. Ombudsman poznamenáva, že počas svojho vyšetrovania sa často odvolával na kódexy správania týkajúce sa činností agentúry Frontex. V záujme jasnosti ombudsmanka považuje za užitočné poukázať na to, že je potrebné rozlišovať medzi dvoma rôznymi kódexmi správania, a to i) všeobecným kódexom správania pre všetky osoby zúčastňujúce sa na činnostiach agentúry Frontex, ktorý už bol prijatý (ďalej len „kódex správania“), a ii) kódexom správania, ktorý sa má prijať osobitne pre spoločné operácie návratu (ďalej len „spoločný kódex návratu“).

13. Na úvod by chcel ombudsman poďakovať všetkým prispievateľom za ich veľmi užitočné pripomienky a nápady.

14. Ombudsman oceňuje, že niektorí prispievatelia mu predložili informácie o údajnom porušovaní základných práv v konkrétnych operáciách agentúry Frontex. Niektorí prispievatelia zdôraznili najmä význam vykonávania kódexu správania pri týchto operáciách.

15. Ombudsmanka sa v plnej miere stotožňuje s názorom, že je dôležité uplatňovať kódex správania. Pokiaľ však ide o konkrétne prípady porušovania základných práv vrátane ustanovení kódexu správania, ombudsman pripomína, že vyšetrovanie z vlastného podnetu sa zameriava na systémový operačný rámec agentúry Frontex. Jeho súčasné vyšetrovanie sa preto nevzťahuje na konkrétne prípady údajného nesúladu. Tieto však môžu byť predmetom sťažností, ktoré mu boli predložené na prešetrenie.

A. Stanovisko agentúry Frontex týkajúce sa opatrení súvisiacich s podporou a dodržiavaním základných práv podľa nariadenia

16. Agentúra Frontex vo svojom stanovisku poskytla podrobné odpovede v súvislosti s týmito otázkami: stratégia pre základné práva, kódexy správania, pracovník pre základné práva, konzultačné fórum, tímy európskej pohraničnej stráže a ukončenie spoločných operácií a pilotných projektov.

17. Agentúra Frontex zdôraznila, že prípravný výbor [5] vypracoval stratégiu pre základné práva (ďalej len "stratégia"), ktorú 31. marca 2011 schválila jej správna rada. Stratégia slúži na začlenenie základných práv do všetkých činností agentúry Frontex, a tým na podporu základných práv v tom, čo agentúra Frontex označuje ako „európska kultúra pohraničnej stráže“.

18. Riadiaca rada agentúry Frontex prijala 29. septembra 2011 na účely vykonávania stratégie akčný plán pre základné práva (ďalej len „akčný plán“). V akčnom pláne sú načrtnuté operačné činnosti (do ktorých boli začlenené ciele stratégie) a sú v ňom uvedené konkrétne opatrenia v hlavných oblastiach činností agentúry Frontex. Agentúra Frontex priložila tabuľku, v ktorej sú uvedené všetky uvedené opatrenia. Sú štruktúrované podľa týchto hlavných oblastí činností agentúry Frontex: operačné činnosti (analýza rizík, spoločné operácie, spoločné operácie návratu), budovanie kapacít (odborná príprava, výskum a vývoj) a horizontálne činnosti (ako sú vonkajšie vzťahy, komunikácia a šírenie informácií).

19. Agentúra uviedla, že vykonávanie opatrení obsiahnutých v akčnom pláne sa bude monitorovať prostredníctvom výročnej správy o pokroku v oblasti základných práv, ktorá bude tvoriť základ pre budúce preskúmania stratégie. Na preskúmaní sa zúčastní pracovník pre základné práva a konzultačné fórum pre základné práva.

20. V odpovedi na otázku ombudsmanky o účinnom mechanizme monitorovania dodržiavania základných práv agentúra Frontex uviedla, že takýto mechanizmus sa vytvorí prostredníctvom interakcie medzi konzultačným fórom (zloženým z organizácií pre základné práva a inštitucionálnych partnerov), úradníkom pre základné práva, mechanizmom na pozastavenie a ukončenie spoločných operácií a pilotných projektov a právomocami výkonného riaditeľa ako menovacieho orgánu, ktorý prijíma konečné rozhodnutie.

21. Pokiaľ ide o otázku ombudsmanky týkajúcu sa jej chápania „všetkých činností agentúry“, agentúra Frontex poukázala na to, že táto koncepcia sa už predtým používala v kódexe správania. V článku 2 písm. b) kódexu správania sa vymedzuje „činnosť agentúry Frontex“takto: „...akákoľvek činnosť koordinovaná alebo vedená agentúrou Frontex v rámci jej úloh opísaných v nariadení o agentúre Frontex vrátane spoločných operácií, pilotných projektov, spoločných návratových operácií a odbornej prípravy.“

22. Pokiaľ ide o možnosť ustanoviť mechanizmus na podávanie sťažností osobám, ktorých sa týkajú jeho činnosti, agentúra Frontex poukázala na to, že jej úlohou je „len koordinovať spoluprácu členských štátov EÚ a krajín pridružených k schengenskému priestoru“. V dôsledku toho vykonávajú činnosti, ktoré môžu mať vplyv na práva jednotlivcov, len orgány členských štátov. Agentúra Frontex takisto zdôraznila, že nemá žiadne výkonné právomoci. Tie sú zverené výlučne orgánom členských štátov. Osoby, ktoré tvrdia, že ich práva boli týmito orgánmi porušené, preto môžu na podanie sťažnosti využiť „vnútroštátne mechanizmy aj mechanizmy EÚ“. Napriek tomu sú zavedené vnútorné postupy, ktoré jednotlivcom umožňujú informovať ich o možných porušeniach základných práv. Tieto postupy zahŕňajú i) povinnosti podávania správ uložené účastníkom činností agentúry Frontex, ii) systém podávania správ o incidentoch a iii) nový štandardný operačný postup, ktorý si vyžaduje úplné posúdenie správ o možných porušeniach základných práv v rámci činností koordinovaných agentúrou Frontex z akéhokoľvek zdroja a predložených akýmikoľvek prostriedkami.

23. Agentúra Frontex uviedla, že kódex správania prijala 21. marca 2011, teda pred nadobudnutím účinnosti nariadenia. Obsahuje ustanovenia o dodržiavaní a podpore základných práv a otázok medzinárodnej ochrany v priebehu činností agentúry Frontex. Agentúra Frontex uviedla, že kódex správania sa používa počas koordinovaných spoločných operácií a pilotných projektov agentúry Frontex. Je pripojená k operačnému plánu a je záväzná pre všetky osoby, ktoré sa zúčastňujú na všetkých činnostiach agentúry Frontex. V kódexe správania sa okrem iného stanovujú sankcie v prípade porušenia jeho ustanovení. Sankcie siahajú od okamžitého stiahnutia z činnosti agentúry Frontex až po disciplinárne opatrenia. Agentúra Frontex poukázala na to, že v súlade so zmeneným nariadením v súčasnosti reviduje kódex správania tak, aby odrážal názory poradného fóra. Dodal, že v súlade so zmeneným nariadením o agentúre Frontex bude existovať samostatný kódex pre spoločné činnosti v oblasti návratu, t. j. spoločný kódex pre návraty.

24. Agentúra Frontex uviedla, že kódexy správania sú „jedným z mnohých nástrojov celkovej stratégie v oblasti základných práv“.

25. V komentári k vzťahu medzi kódexmi správania agentúra Frontex vysvetlila, že tieto dva kódexy sa budú uplatňovať na spoločné návratové operácie, ktoré koordinuje. Pokiaľ ide o spoločný kódex pre návraty, bude pozostávať zo všeobecného súboru pravidiel podobných pravidlám obsiahnutým v (všeobecnom) kódexe správania a osobitných pravidiel zameraných na osobitosti spoločných operácií návratu. Agentúra Frontex dodala, že na spoločné návratové operácie už uplatňuje „najlepšie postupy“.

26. Pokiaľ ide o situáciu týkajúcu sa revízie kódexu správania, agentúra Frontex uviedla, že tento proces závisí od zriadenia konzultačného fóra, ale uviedla, že práca na procese revízie je vo veľmi pokročilom štádiu.

27. Agentúra Frontex uviedla, že úradník pre základné práva je nezávislý zamestnanec, ktorý podlieha priamo riadiacej rade a vykonáva monitorovaciu úlohu. Pracovník pre základné práva takisto pravidelne podáva správy poradnému fóru a výkonnému riaditeľovi, ktorý je menovacím orgánom.

28. Pracovník pre základné práva a KF majú prístup ku všetkým informáciám týkajúcim sa dodržiavania základných práv a ich činnosti sa navzájom dopĺňajú. Zatiaľ čo pracovník pre základné práva vykonáva monitorovaciu funkciu, KF ponúka strategické usmernenia a zhromažďuje informácie. Medzi úlohy pracovníka pre základné práva patrí napríklad prispievanie k účinnému monitorovaciemu mechanizmu a vytváranie a vedenie záznamov o možných porušeniach základných práv.

29. Agentúra Frontex uviedla, že odpoveď na otázku, či by pracovník pre základné práva mohol prijímať sťažnosti od jednotlivcov týkajúce sa dodržiavania základných práv, sa očakáva až po úplnom vymedzení mechanizmu monitorovania základných práv.

30. Pokiaľ ide o harmonogram vymenovania pracovníka pre základné práva, agentúra Frontex uviedla, že oznámenie o voľnom pracovnom mieste bolo uverejnené koncom apríla 2012 a že sa očakáva, že pracovník pre základné práva bude vybraný do jesene 2012.

31. Pokiaľ ide o KF, agentúra Frontex vysvetlila, že jej úlohou je pomáhať výkonnému riaditeľovi v záležitostiach základných práv a slúžiť ako zdroj poznatkov a odborných znalostí na rozvoj a podporu dodržiavania základných práv. O jeho presnom členstve, úlohách a pracovných metódach sa rozhodne na ustanovujúcom zasadnutí. Podľa agentúry Frontex je jej členstvo obmedzené na organizácie občianskej spoločnosti, medzinárodné organizácie a agentúry EÚ, ktoré sa špecializujú na základné práva. Ustanovujúca schôdza KF bola naplánovaná na september 2012.

32. Agentúra Frontex poukázala na to, že v zmenenom nariadení o agentúre Frontex sa stanovuje, že tímy európskej pohraničnej stráže musia pri plnení svojich úloh a vykonávaní svojich právomocí v plnej miere dodržiavať základné práva.

33. Agentúra Frontex poukázala na tieto štyri hlavné nástroje určené na predchádzanie porušovaniu základných práv v tejto súvislosti.

(1) V operačnom pláne sa stanovujú i) oznamovacie povinnosti týkajúce sa porušovania základných práv a ii) odborná príprava účastníkov pred nasadením v práve EÚ a medzinárodnom práve vrátane základných práv. Okrem toho iii) kódex správania predstavuje neoddeliteľnú súčasť operačného plánu a jeho cieľom je podporovať profesionálne hodnoty založené na zásadách právneho štátu a dodržiavaní základných práv a stanovujú sa v ňom príslušné zásady. Okrem toho sa v operačnom pláne iv) stanovujú štandardné operačné postupy na ohlasovanie závažných incidentov.

(2) Spoločná zodpovednosť za členov EBGT

Rezervu EBGT tvoria príslušníci pohraničnej stráže, ktorých poskytli členské štáty. Tento personál je však dočasne k dispozícii agentúre Frontex, nie je kvalifikovaný na vykonávanie funkcií kontroly hraníc a je nasadený len na koordinačné úlohy s cieľom podporiť spoluprácu medzi hostiteľským a zúčastnenými členskými štátmi. Členovia EBGT môžu vykonávať úlohy len na základe pokynov príslušníkov pohraničnej stráže hostiteľského členského štátu a spravidla v ich prítomnosti. V prípade, že člen nedodržiava základné práva, záležitosť preskúma hostiteľský členský štát a/alebo agentúra Frontex, ako aj domovský členský štát člena. Členovia EBGT tak zároveň podliehajú pokynom hostiteľských členských štátov a disciplinárnym opatreniam domovského členského štátu.

(3) Profil členov skupiny EBGT

Na základe dôkladného interného posúdenia agentúra Frontex vypracovala osobitné profily odborníkov pre budúcich členov rezervy EBGT. Profily odrážajú základné práva a záväzky v oblasti medzinárodnej ochrany, ktoré musia dodržiavať všetci účastníci operácií agentúry Frontex. Vyžadujú si aj predchádzajúce skúsenosti v požadovanej oblasti, ako aj predchádzajúcu odbornú prípravu, najmä pokiaľ ide o to, ako uplatňovať základné práva v praxi. Profily musí schváliť správna rada. Po vymenovaní do rezervy agentúra Frontex poskytne odbornú prípravu v oblasti práva EÚ a medzinárodného práva vrátane základných práv. Hoci sú povinné dodržiavať kritériá oprávnenosti vymedzené v profiloch, za výber a vymenovanie expertov do rezervy EBGT sú zodpovedné samotné členské štáty.

(4) Odborná príprava pred nasadením všetkých účastníkov

Agentúra Frontex je povinná poskytovať odbornú prípravu všetkým účastníkom operácií agentúry Frontex pred nasadením. Odborná príprava sa zameriava na príslušné právo EÚ a medzinárodné právo vrátane základných práv a prístupu k medzinárodnej ochrane (zásady nediskriminácie, zákazu vyhostenia alebo vrátenia a právo na azyl), ako aj na príslušné usmernenia. Uviedla, že sa poskytujú rôzne úrovne odbornej prípravy.

34. Agentúra Frontex takisto uviedla, že vo všetkých operačných plánoch sa ustanovuje koordinačný úradník agentúry Frontex (ďalej len „FCO“), ktorého úlohou je v zásade podporovať spoluprácu a koordináciu medzi hostiteľskými a zúčastnenými členskými štátmi. FCO napríklad pôsobí ako rozhranie medzi agentúrou Frontex a hostiteľským členským štátom, monitoruje vykonávanie operačného plánu a kódexu správania a zohráva kľúčovú úlohu pri opatreniach nadväzujúcich na nahlasovanie závažných incidentov.

35. Pokiaľ ide o ukončenie spoločných operácií a pilotných projektov, agentúra Frontex uviedla, že zriadila internú pracovnú skupinu na vypracovanie štandardného operačného postupu (ďalej len „SOP“) s cieľom zabezpečiť dodržiavanie základných práv pri uvedených operáciách. Jednotný operačný postup bude po prijatí verejne dostupný.

36. Napriek tomu, že SOP ešte nebol dokončený, agentúra Frontex poskytla tieto informácie.

37. Agentúra Frontex sa domnieva, že „porušenia základných práv nemožno predvídať skôr, ako k nim skutočne dôjde, a nemožno ich systematizovať“. V dôsledku toho nevypracovala „prísne kritériá ako také na identifikáciu týchto možných porušení základných práv alebo záväzkov v oblasti medzinárodnej ochrany. Možno ich posudzovať len od prípadu k prípadu a odborné znalosti pracovníka pre základné práva budú v tejto súvislosti kľúčové. ŠPP sa preto sústredí na zabezpečenie toho, aby sa incidenty zahŕňajúce možné porušenia základných práv nahlasovali a vyhodnocovali vo všetkých fázach prevádzkových činností. V súčasnom stave SOP predpokladá päť krokov s cieľom reagovať na článok 3a nariadenia: i) interná príprava; ii) ustanovenia v operačnom pláne; iii) nahlasovanie incidentov; iv) riešenie informácií získaných interným nahlasovaním incidentov a v) reakcia a opatrenia. Agentúra Frontex uviedla, že cieľom dodatočných preventívnych opatrení je informovať zainteresované strany o rizikách spojených s operáciami. V týchto posúdeniach rizík sa napríklad zohľadňujú spravodajské informácie o krajinách pôvodu, tranzitných trasách a susedných krajinách a zahŕňajú rôzne oddelenia v rámci agentúry Frontex, ako aj pracovníka pre základné práva.

38. Pokiaľ ide o otázku identifikácie údajných porušení základných práv, agentúra Frontex odkázala na podrobný vnútorný postup a zdôraznila význam i) povinností podávania správ pre všetkých účastníkov a možností podávania správ pre tretie strany; ii) spôsobu, akým sa nahlásené informácie riešia interne, a iii) posúdenia informácií prijatých dotknutými zainteresovanými stranami.

39. Agentúra Frontex sa domnievala, že jej široký prístup zahŕňajúci identifikáciu a prevenciu možných porušení by umožnil primeranú reakciu na takéto porušenia, a v tejto súvislosti opäť zdôraznila význam špecializovanej odbornej prípravy.

40. Pokiaľ ide o otázku mechanizmu podávania sťažností pre osoby postihnuté porušovaním základných práv, agentúra Frontex poukázala na možnosť, aby jej tretie strany oznamovali možné porušenia. Zdôraznila tiež, že sa bude zaoberať každou sťažnosťou týkajúcou sa porušovania základných práv a že „náležite zváži“takéto sťažnosti. Agentúra Frontex zároveň zdôraznila, že nemá právomoc rozhodovať o jednotlivých prípadoch, keďže patria do právomoci dotknutých členských štátov.

41. Pokiaľ ide o opatrenia, ktoré by agentúra Frontex mohla prijať v prípade zistených porušení základných práv, uviedla, že by mohla napríklad „adresovať dotknutým členským štátom listy s obavami alebo varovné listy, diskutovať o záležitosti na úrovni riadiacej rady alebo podávať správy Komisii, stiahnuť alebo znížiť finančnú podporu, prijať disciplinárne opatrenia a pozastaviť alebo ukončiť operácie, pričom ukončenie je krajným opatrením.“Agentúra Frontex ďalej vysvetlila, že vzhľadom na zložitosť operácií zahŕňajúcich niekoľko politických a operačných otázok by nebolo vždy vhodné pozastaviť alebo ukončiť operáciu a výkonný riaditeľ musí rozhodnúť na základe správ, ktoré mu predložia zamestnanci agentúry Frontex.

B. Pripomienky predložené účastníkmi verejnej konzultácie

42. Tieto pripomienky možno zhrnúť takto.

43. Podľa názoru Caritas je potrebný účinný mechanizmus podávania sťažností v súvislosti s operáciami agentúry Frontex. Mimovládne organizácie pôsobiace v tejto oblasti by mohli prispieť k praktickému monitorovaniu operácií agentúry Frontex. Zamestnanci agentúry Frontex by mali informovať všetkých migrantov a utečencov zadržaných v operáciách koordinovaných agentúrou Frontex o ich právach. Meijersov výbor (ďalej len „MC“) zdôraznil význam mechanizmov zodpovednosti, prostredníctvom ktorých sa môže kontrolovať dodržiavanie základných práv agentúrou Frontex. Nezávislé monitorovacie rady poukázali na to, že nie je jasné, či je agentúra Frontex zodpovedná za sťažnosti týkajúce sa operácií pod kontrolou agentúry Frontex.

44. Pán Paolo RUWINDU zastával názor, že dodržiavanie povinností agentúry Frontex v oblasti základných práv by mal monitorovať úplne nezávislý orgán a vymenovanie pracovníka pre základné práva nie je dostatočné. Pierre Georges VAN WOLLEGHEM uviedol, že agentúra Frontex vzhľadom na svoj právny základ nemôže niesť zodpovednosť za porušovanie základných práv v mene členských štátov. Pokiaľ ide o právnu možnosť ukončiť alebo pozastaviť spoločné operácie, ak už nie sú splnené podmienky zaručujúce dodržiavanie základných práv, zdôraznil, že nie je jasné, ako sa tieto podmienky určia. Takisto nie je jasné, aké prostriedky má pracovník pre základné práva k dispozícii na účinný dohľad nad dodržiavaním základných práv. Pán Apostolis FOTIADIS poukázal na to, že agentúra Frontex legitimizuje činnosť členských štátov napríklad nasadením príslušníkov agentúry Frontex v sprievode člena pohraničnej stráže hostiteľskej krajiny a účasťou na preverovaní zadržaných osôb. Na návrhy agentúry Frontex počas preverovania krajiny pôvodu formálne nadväzujú príslušníci vnútroštátnej pohraničnej stráže. Dr. Luisa MARIN, docentka európskeho práva na univerzite v Twente, predložila ako príspevok svoj akademický dokument, v ktorom sa podrobne analyzuje súlad agentúry Frontex s právom EÚ a základnými právami. Pán George HABIB spomenul projekt agentúry Frontex Attica, ktorý sa začal na grécko-tureckej hranici s cieľom pomôcť gréckym orgánom pri zadržaní a vrátení nelegálnych migrantov do tretej krajiny pôvodu.

45. Červený kríž je znepokojený tým, že v stratégii a akčnom pláne sa nehovorí o disciplinárnych opatreniach, ktoré sa majú uplatňovať na iných účastníkov operácií agentúry Frontex, než sú jej vlastní zamestnanci. Červený kríž ďalej poukázal na to, že v stratégii chýba aj jasné označenie toho, kto, t. j. agentúra Frontex alebo dotknutý členský štát, môže byť zodpovedný za porušovanie základných práv v spoločných operáciách. Stratégia neobsahuje žiadne pokyny týkajúce sa používania osobných údajov zhromaždených agentúrou Frontex, najmä pokiaľ ide o ich potenciálny prenos tretím stranám, ako je Europol, alebo tretím krajinám. Stratégia alebo akčný plán by mali obsahovať osobitné usmernenia o tom, ako by účastníci príslušných operácií mali riešiť núdzové situácie. Mohlo by to pomôcť zabezpečiť, aby sa prijali všetky potrebné opatrenia na zabránenie stratám na životoch zraniteľných osôb a aby sa príslušným spôsobom poskytovali informácie orgánom a v konečnom dôsledku rodinám tých, ktorí prišli o život pri prekračovaní hraníc EÚ. Červený kríž napokon odporučil zavedenie mechanizmu na vybavovanie sťažností.

46. TransEuropeExperts (ďalej len „TEE“) sa domnieva, že formulácia použitá v článkoch 19 a 20 kódexu správania, v ktorých sa uvádza, že použitie nátlaku a zbraní nesmie prekročiť rámec toho, čo je nevyhnutné vzhľadom na okolnosti, ponecháva dostatočný priestor na subjektívne posúdenie. Podľa TEE neboli rozhodnutia výkonného riaditeľa o pozastavení alebo ukončení spoločných operácií a pilotných projektov v prípade závažného porušenia základných práv objasnené v odpovedi agentúry Frontex ombudsmanovi. Z tejto odpovede vyplýva, že takéto rozhodnutia sa nevzťahujú na spoločné operácie návratu, keď práve tieto operácie môžu byť v prvom rade dotknuté porušovaním základných práv. TEE tiež vyjadrila nespokojnosť s časťou odpovede agentúry Frontex, ktorá odpovedá na otázky týkajúce sa mechanizmu podávania sťažností obetiam porušovania základných práv. Agentúra Frontex sa okrem toho vo svojej odpovedi nevyjadrila k správe osobných údajov.

47. Amnesty International (AI) bola obzvlášť znepokojená: i) neexistenciou postupu podávania sťažností; ii) nedostatočnými opatreniami nadväzujúcimi na nahlasovanie incidentov a iii) nedostatočnou kapacitou a nezávislosťou pracovníka pre základné práva. Uviedol, že mechanizmus, prostredníctvom ktorého sa sťažnosti týkajúce sa operácií agentúry Frontex a správania jej zamestnancov a prizvaných príslušníkov môžu podávať priamo agentúre Frontex tak v členských štátoch, ako aj mimo vonkajších hraníc, je nevyhnutný z dvoch dôvodov. Po prvé preto, lebo agentúra Frontex musí prijať náležité opatrenia na odhalenie akéhokoľvek porušenia svojich vlastných právnych povinností. Po druhé, pretože pri koordinácii operácií musí agentúra Frontex monitorovať dodržiavanie základných práv zo strany svojich vlastných zamestnancov, prizvaných príslušníkov pohraničnej stráže a príslušníkov hostiteľských členských štátov. Umelá inteligencia uvítala, že agentúra Frontex vytvorila vnútorné mechanizmy pre zamestnancov a prizvaných príslušníkov pohraničnej stráže na oznamovanie možných porušení. Umelá inteligencia však poznamenala, že nie je jasné, ako sa budú nahlásené incidenty sledovať. Umelá inteligencia vyjadrila pochybnosti o tom, že samotné disciplinárne opatrenia stanovené v článkoch 4 a 5 kódexu správania umožňujú primerané opatrenia v nadväznosti na porušovanie základných práv. Umelá inteligencia spochybnila nezávislosť pracovníka pre základné práva vzhľadom na to, že funkcionár je zamestnancom agentúry Frontex a má povinnosť podávať správy výkonnému riaditeľovi, ktorý ako menovací orgán bude hodnotiť prácu pracovníka pre základné práva. Takisto nie je jasné, ako bude osoba zastávajúca toto pracovné miesto schopná plniť túto úlohu sama. Umelá inteligencia navrhla, aby sa do práce pracovníka pre základné práva úzko zapojilo aspoň konzultačné fórum, aby mohlo pracovníka pre základné práva podporovať a pomáhať mu pri účinnom plnení jeho úloh.

48. Statewatch a Migreurop spoločne prispeli. Pokiaľ ide o kódex správania, domnievali sa, že vzhľadom na to, že články 19 a 20 tohto kódexu týkajúce sa použitia nátlaku a zbraní stanovujú, že nátlak a zbrane sa môžu použiť nielen pri výkone povinností, ale aj v iných situáciách, tieto situácie by sa mali spresniť. Kódex správania sa v stratégii vymedzuje ako právne nezáväzné nástroje („všeobecne uznávané normy“). Nie je jasné, aká je právna povaha kódexu správania a či sa niekedy môže začať súdne konanie vo veci porušenia základných práv na základe porušenia kódexu správania. Vypracovanie spoločného kódexu návratu je vítané, hoci právna sila tohto dokumentu nie je istá. Pokiaľ ide o pracovníka pre základné práva, vo vyhlásení uvedenom v opise pracovného miesta pripojenom k odpovedi agentúry Frontex sa uvádza, že „od pracovníka pre základné práva sa bude vyžadovať, aby vydal vyhlásenie o záväzku konať nezávisle v záujme agentúry Frontex“. Zostáva zistiť, či je činnosť v záujme konkrétneho subjektu zlučiteľná so zásadou nezávislosti. Pokiaľ ide o rozhodnutia výkonného riaditeľa o pozastavení alebo ukončení spoločných operácií, ak „podmienky na vykonávanie takýchto operácií už nie sú splnené“, agentúra Frontex neposkytla žiadne informácie o povahe týchto „podmienok“ani o okolnostiach, ktoré môžu výkonného riaditeľa viesť k čiastočnému alebo úplnému pozastaveniu alebo ukončeniu operácie. Kritériá sa v skutočnosti vymedzia a zahrnú do štandardného prevádzkového postupu. Nie je však známe, či sa tieto kritériá po preskúmaní poradným fórom niekedy zverejnia, či o nich bude informovaný Európsky parlament alebo či sa budú pravidelne prehodnocovať vzhľadom na príslušný vývoj judikatúry. Je dôležité, aby stratégia obsahovala jasné a komplexné záruky ochrany údajov, ako aj mechanizmy nápravy v prípade porušenia práv dotknutých osôb. Agentúra Frontex vo svojom stanovisku uviedla, že „porušenie základných práv nemožno predvídať skôr, ako k nemu skutočne dôjde“. Po prvé, je však možné predvídať niektoré situácie, v ktorých sa migranti pravdepodobne nachádzajú v zraniteľnej situácii. Po druhé, k dispozícii sú mnohé medzinárodné a regionálne dohovory a odporúčania, ktoré môžu byť užitočné pri stanovovaní procesných záruk. Sú potrebné mechanizmy podávania sťažností a prostriedky nápravy v prípadoch porušovania základných práv počas operácií agentúry Frontex. Agentúra Frontex nemala poprieť žiadnu priamu zodpovednosť za možné porušenia základných práv, ku ktorým môže dôjsť počas činností agentúry Frontex. Nezdá sa byť presné uviesť, najmä po revízii mandátu agentúry, že agentúra je len koordinátorom a nemá priamu zodpovednosť za spôsob vykonávania operácií.

49. Združenie odborníkov v oblasti imigračného práva (ILPA) zastávalo názor, že konkrétne vykonávanie základných práv a záväzkov medzinárodnej ochrany v jednotlivých prípadoch sa odložilo na nástroje soft law (ako je kódex správania alebo stratégia) a operačné plány každej misie bez toho, aby sa ustanovili osobitné postupy, opravné prostriedky alebo akékoľvek iné právne záväzné záruky v hlavnej právnej úprave. V kódexe správania sa jasne neuvádza, že povinnosti v oblasti základných práv musia byť splnené, ale vyžaduje sa v ňom len podpora určitého správania v bode 5 písm. a). ILPA sa domnieva, že agentúra Frontex by mala byť požiadaná, aby zrevidovala svoju stratégiu a kódex správania s cieľom zaviesť postupy a právne záruky potrebné na dodržiavanie individuálnych záruk v súlade s právom EÚ a medzinárodným právom, ako sa vyžaduje v jej zakladajúcom nariadení – konkrétne v jeho článkoch 2a a 26a.

50. Výbor pre migráciu, utečencov a vysídlené osoby Parlamentného zhromaždenia Rady Európy (PACE) upozornil na nedostatočnú nezávislosť a zdroje pracovníka pre základné práva, čisto poradnú kapacitu poradného fóra a nedostatočnú transparentnosť kritérií na pozastavenie alebo ukončenie operácie. PACE rozlišuje medzi: operáciami na mori (Frontex musí zabezpečiť vylodenie osôb zadržaných na mori na miesto, kde sú nielen fyzicky bezpečné, ale kde sa dodržiavajú ich práva vrátane ich práva požiadať o azyl), operáciami na pozemných hraniciach (Frontex nemá monitorovací systém na zabezpečenie dodržiavania základných práv na zemi) a leteckými operáciami (tieto operácie sa môžu zameriavať na konkrétne vnútroštátne skupiny a tento typ cielenej intervencie vyvoláva potenciálne otázky rasovej diskriminácie v operáciách agentúry). Právny rámec agentúry Frontex nie je jasný, pokiaľ ide o jej zodpovednosť za dodržiavanie základných práv. Podľa zakladajúceho nariadenia agentúry Frontex sú členské štáty právne zodpovedné za kontrolu vonkajších hraníc. Rovnaký text však dáva agentúre Frontex právnu subjektivitu a umožňuje jej uzatvárať dohody s tretími krajinami alebo medzinárodnými organizáciami. Agentúra však pravidelne tvrdí, že „len“koordinuje činnosti, a preto nie je zodpovedná. Keďže však koordinácia zahŕňa vydávanie pokynov pri koordinácii, je v dôsledku toho zodpovedná aj za mnohé aspekty. Agentúra Frontex by mala zaviesť účinný systém nahlasovania s cieľom zabezpečiť, aby všetci zúčastnení dôstojníci alebo zamestnanci agentúry Frontex nahlasovali akékoľvek porušenia základných práv. Nie je jasné, či pracovník pre základné práva bude môcť prijímať sťažnosti od jednotlivcov. V nariadení o agentúre Frontex z roku 2011 sa predpokladá mechanizmus pozastavenia alebo ukončenia spoločných operácií a pilotných projektov v prípade závažného porušenia základných práv. Neboli však vypracované žiadne kritériá.

51. Jezuitský úrad pre utečencov (JRS) zdôraznil, že agentúra Frontex nie je zástupcom členských štátov, ale má autonómiu ako agentúra EÚ. S cieľom zabrániť porušovaniu základných práv je agentúra Frontex predovšetkým povinná zabezpečiť, aby sa v prípadoch odpočúvania identifikovali osoby, ktoré tvrdia, že potrebujú ochranu alebo ktoré zjavne potrebujú ochranu, a aby sa im poskytol prístup k určeným postupom. Medzi pracovníkom pre základné práva a koordinačným úradníkom tímu európskej pohraničnej stráže neexistuje jasné rozdelenie právomocí. Úlohy pracovníka pre základné práva uvedené v odpovedi agentúry Frontex ombudsmanovi sú pomerne nejasné a nešpecifické. V stratégii sa nestanovujú účinné mechanizmy monitorovania/sťažností. Mal by existovať mechanizmus, ktorý zadržanej alebo vrátenej osobe umožní podať sťažnosť pracovníkovi pre základné práva alebo inému dôstojníkovi agentúry Frontex, ktorý by mal mať právomoc zastaviť vykonávanie operácie alebo ju aspoň zastaviť, kým výkonný riaditeľ neprijme konečné rozhodnutie. Okrem toho by každá osoba, ktorá sa zúčastňuje na operácii agentúry Frontex, mala mať jasnú povinnosť informovať pracovníka pre základné práva o všetkých otázkach týkajúcich sa základných práv a odpovedať na všetky otázky, ktoré pracovník pre základné práva položí. Agentúra Frontex ešte musí zmeniť svoje kódexy správania, aby splnila požiadavky článku 2a druhej vety nariadenia o agentúre Frontex. Je prekvapujúce, že agentúra Frontex v čase svojej odpovede a po mnohých rokoch koordinácie spoločných návratových operácií ešte neprijala osobitný spoločný kódex pre návraty.

52. Human Rights Watch (ďalej len „HRW“) spochybnila vyhlásenie agentúry Frontex v stanovisku, že „keďže porušenia základných práv nemožno predvídať skôr, ako k nim skutočne dôjde, a nemožno ich systematizovať, agentúra Frontex nevypracovala prísne kritériá na identifikáciu týchto možných porušení základných práv alebo záväzkov v oblasti medzinárodnej ochrany“. HRW zastávala názor, že na základe výskumu a správ je možnosť takéhoto zneužívania a porušovania základných práv jasne predvídateľná. HRW tiež kritizovala vyhlásenie agentúry Frontex v jej odpovedi ombudsmanovi, že jej úlohou je „len koordinovať spoluprácu členských štátov EÚ“a že preto činnosť agentúry Frontex nezahŕňa činnosti, ktoré môžu ovplyvniť práva jednotlivcov. Podľa agentúry Frontex môžu tieto činnosti vykonávať len príslušné orgány členských štátov, ktoré sú hostiteľmi operácie alebo sa na nej zúčastňujú. HRW poukázala na to, že z tohto výkladu vyplýva, že agentúra Frontex nesmie byť nikdy braná na zodpovednosť za akékoľvek zapojenie do porušovania základných práv.

53. Agentúra FRA uviedla, že od roku 2010 je zapojená do viacerých iniciatív vedených agentúrou Frontex (výskum, odborná príprava a budovanie kapacít, analýza rizík, operácie) na základe svojej osobitnej dohody s agentúrou Frontex z 26. mája 2010. Agentúra FRA okrem toho zhromažďuje informácie a údaje týkajúce sa otázok základných práv v rámci činností agentúry Frontex, ako je riadenie hraníc a návratové operácie.

54. Francúzska poradná komisia pre základné práva (Commission Nationale Consultative des droits de l'homme) (ďalej len „CNCDH“) odporučila, aby agentúra Frontex pripomenula posádkam plavidiel plaviacich sa pod vlajkou členského štátu EÚ, že právo na život musí mať prednosť pred riadením migračných tokov. Poukázala na to, že každá žiadosť o azyl podaná každým migrantom by sa mala preskúmať a že žiadateľom by sa mali zaručiť „materiálne podmienky v hostiteľskej krajine, ktoré rešpektujú ich dôstojnosť“.

55. Grécka ombudsmanka pripojila k svojmu príspevku svoju osobitnú správu z marca 2011 o zaobchádzaní s neregulárnymi migrantmi a žiadateľmi o azyl v pohraničnom regióne Evros. Grécka ombudsmanka uviedla, že dostala sťažnosti od jednotlivcov a mimovládnych organizácií týkajúce sa operácií agentúry Frontex v Grécku, konkrétne sťažnosti týkajúce sa prístupu ku konaniu o azyle, postupu identifikácie a preverovania a dokonca aj chybnej registrácie osobných údajov. Podľa názoru gréckeho ombudsmana z odpovede agentúry Frontex európskemu ombudsmanovi vyplýva, že je naliehavo potrebné, aby agentúra podnikla iniciatívy. Úplné vykonávanie stratégie a kódexov správania by bolo prínosom v oblasti ochrany základných práv, najmä v pohraničných oblastiach Grécka. Pokiaľ ide o spoločné operácie a pilotné projekty vykonávané agentúrou Frontex spolu s gréckymi orgánmi, na úrovni EÚ by sa mal zriadiť monitorovací mechanizmus porušovania základných práv s cieľom vyšetriť takéto porušenia a predchádzať im.

C. Posúdenie ombudsmana

56. V článku 26a ods. 1 nariadenia sa stanovuje, že agentúra Frontex by mala prijať dve základné opatrenia, aby splnila svoju povinnosť podporovať a rešpektovať základné práva: Po prvé, mala by a) vypracovať, b) vypracovať a c) vykonávať stratégiu pre základné práva. Po druhé, mal by zaviesť účinný mechanizmus na monitorovanie dodržiavania základných práv vo všetkých svojich činnostiach. V nasledujúcom hodnotení ombudsman preskúma stanovisko agentúry Frontex na základe tejto povinnosti. V prvom rade sa bude zaoberať stratégiou v spojení s akčným plánom a kódexmi správania. Následne posúdi účinnosť existujúcich mechanizmov na monitorovanie dodržiavania základných práv, ktoré vyplývajú zo stanoviska agentúry Frontex.

Stratégia, akčný plán a kódexy správania v oblasti základných práv

57. Agentúra Frontex vo svojom stanovisku informovala ombudsmana, že jej správna rada 31. marca 2011 stratégiu schválila. Agentúra Frontex poskytla kópiu tohto dokumentu. S cieľom preukázať, ako agentúra Frontex vykonáva stratégiu, predložila aj dokument s názvom Akčný plán pre základné práva, ktorý bol prijatý 29. septembra 2011 a v ktorom sa odkazuje na 21 opatrení, prostredníctvom ktorých sa agentúra Frontex snaží vykonávať stratégiu. Agentúra tiež uviedla, že kódex správania predstavuje „ďalší nástroj“stratégie, a vysvetlila prečo.

58. Ombudsmanka sa domnieva, že stratégiu a akčný plán treba nevyhnutne chápať spoločne. Odporúča sa, aby všetky ciele navrhnuté v stratégii obsahovali konkrétne zodpovedajúce opatrenia v akčnom pláne. Akčný plán však na rozdiel od toho, čo možno odôvodnene očakávať od dokumentu tohto charakteru, nie je dostatočne podrobný a namiesto toho, aby vysvetľoval, ako ich možno dosiahnuť v praxi, rozpracúva ciele uvedené v stratégii. Okrem toho sa v stratégii nachádzajú vyhlásenia, ktoré si stále vyžadujú objasnenie. Ombudsmanka verí, že agentúra Frontex bude súhlasiť s tým, že dokument takého významu, akým je stratégia, by mal pomôcť objasniť odôvodnené pochybnosti a obavy vyjadrené vzhľadom na zložitú hybridnú štruktúru činností agentúry Frontex, ktoré zahŕňajú túto agentúru EÚ aj členské štáty. Ako vyplýva z odpovedí na verejnú konzultáciu ombudsmana, pochybnosti a obavy v tejto oblasti stále pretrvávajú.

59. Hlavnou obavou je, že stratégia neobjasňuje zodpovednosť agentúry Frontex za možné porušenia základných práv, ku ktorým dôjde v priebehu jej operácií. V bodoch 5 a 7 stratégie sa zdôrazňuje, že Charta základných práv EÚ sa vzťahuje na agentúru Frontex ako agentúru EÚ a že agentúra Frontex by mala pri svojich činnostiach i) dodržiavať príslušné práva (okrem iného právo na fyzickú integritu a dôstojnosť, azyl a medzinárodnú ochranu, zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia, účinný prostriedok nápravy a ochranu osobných údajov) a ii) uplatňovať príslušnú judikatúru Súdneho dvora EÚ a Európskeho súdu pre ľudské práva. V bode 13 stratégie sa stanovuje, že „členské štáty sú naďalej primárne zodpovedné za vykonávanie príslušných medzinárodných právnych predpisov, právnych predpisov EÚ alebo vnútroštátnych právnych predpisov a opatrení na presadzovanie práva prijatých v súvislosti s koordinovanými operáciami agentúry Frontex (vrátane rýchlych pohraničných zásahových tímov, spoločných operácií návratu a pilotných projektov)“a že „to nezbavuje agentúru Frontex jej zodpovednosti ako koordinátora a zostáva plne zodpovedná za všetky opatrenia a rozhodnutia v rámci svojho mandátu“(zvýraznenie doplnené). V stratégii sa však jasne neuvádza, aká je presná zodpovednosť agentúry Frontex ako koordinátora vo vzťahu k otázke dodržiavania základných práv.

60. Okrem toho právny rámec uplatniteľný na operácie agentúry Frontex, ako je opísaný v kódexe správania, skutočne nie je jasný [6]. V článku 3 ods. 1 kódexu správania sa preto vyžaduje, aby účastníci dodržiavali „medzinárodné právo, právo Európskej únie, vnútroštátne právo domovského aj hostiteľského členského štátu a tento kódex správania“. Toto ustanovenie jasne odráža zložitosť právneho rámca, na základe ktorého sa uskutočňujú operácie agentúry Frontex. Takáto zložitosť zase znamená, že zákonnosť konania účastníkov určujú rôzne jurisdikcie. Zároveň však treba pripomenúť, že podľa článku 1 ods. 2 sa kódex správania zameriava na usmerňovanie správania všetkých účastníkov operácií agentúry Frontex. Odráža sa to aj v predslove výkonného riaditeľa ku kódexu správania.

61. Vzhľadom na uvedené úvahy ombudsmanka navrhuje, aby agentúra Frontex objasnila i) v dokumente, ktorým sa dopĺňa stratégia, otázku svojej zodpovednosti za porušovanie základných práv, ku ktorému môže dôjsť v rámci jej spoločných operácií, a ii) v kódexe správania právny rámec uplatniteľný na správanie všetkých účastníkov operácií agentúry Frontex. Pokiaľ ide o bod i), ombudsmanka berie na vedomie tvrdenie agentúry Frontex, že nemôže niesť zodpovednosť za individuálne porušenia základných práv, keďže koordinuje len činnosť členských štátov, ktoré sú hostiteľmi operácií a zúčastňujú sa na nich, a že okrem toho ani jej zamestnanci nemôžu byť považovaní za zodpovedných, pretože nemajú výkonné právomoci v oblasti kontroly hraníc. V tejto súvislosti ombudsmanka pripomína vyhlásenie Komisie počas ustanovujúceho zasadnutia KF 12. októbra 2012, že KF, pracovník pre základné práva a „prebiehajúce vykonávanie iných záruk obsiahnutých v revidovanom nariadení o agentúre Frontex sú vítaným a konkrétnym znakom toho, že agentúra je plne odhodlaná zabezpečiť dodržiavanie základných práv, a to tak vo svojej vlastnej práci vrátane spoločných operácií, ktoré koordinuje, ako aj zo strany členských štátov pri účasti na týchto operáciách“(zvýraznenie doplnené)[7].

62. Ombudsmanka okrem toho poukazuje na to, že v akčnom pláne sa neuvádza žiadne opatrenie, ktoré by dávalo konkrétny rozmer cieľu stanovenému v bode 17 stratégie, t. j. že akékoľvek incidenty alebo vážne riziká týkajúce sa základných práv po tom, ako ich nahlásili zamestnanci agentúry Frontex alebo zúčastnení dôstojníci, „sa môžu riešiť od prípadu k prípadu“. Agentúra Frontex vo svojom stanovisku zdôraznila význam nahlasovania incidentov spolu so sprievodnými povinnosťami nahlasovania pre účastníkov operácií agentúry Frontex a spôsob, akým sa nahlásené informácie riešia interne. Podľa názoru ombudsmana by sa však najmä druhý aspekt mohol rozvinúť tak, aby sa namiesto toho, aby sa uvádzalo, že opatrenia sa budú prijímať od prípadu k prípadu, stanovili jasné zásady týkajúce sa možných následných opatrení v súvislosti s oznámenými informáciami. Príslušné vyhlásenia v stratégii by mohli posilniť nielen transparentnosť opatrení agentúry Frontex, ale z praktického hľadiska aj účinnosť mechanizmu monitorovania dodržiavania základných práv, ktorý je nevyhnutne založený na stratégii.

63. Ombudsmanka okrem toho víta body 37 – 40 stratégie, ktoré sa týkajú transparentnosti činností agentúry Frontex, a najmä bod 37, v ktorom sa stanovuje, že výročná správa o pokroku vo vykonávaní stratégie „sa zverejňuje“. Ombudsmanka v tejto súvislosti navrhuje, aby sa v akčnom pláne špecifikovalo, kedy (napríklad prvý trimester roka nasledujúceho po roku, na ktorý sa vzťahuje správa) a akými prostriedkami sa táto publikácia sprístupní. Mohlo by sa v ňom napríklad uviesť, že odkaz na správu bude umiestnený na domovskej stránke webového sídla agentúry Frontex.

64. Ombudsmanka okrem toho poznamenáva, že v stratégii a akčnom pláne sa neuvádzajú disciplinárne opatrenia, ktoré sa majú uplatňovať na účastníkov operácií agentúry Frontex, ktorí nie sú jej vlastnými zamestnancami (v bode 32 stratégie sa stanovujú len sankcie uložené zamestnancom agentúry Frontex za porušenie kódexu správania). Na druhej strane sa v článku 23 ods. 2 kódexu správania uvádza, že v prípade porušení spáchaných osobou nasadenou členskými štátmi môže výkonný riaditeľ agentúry Frontex požiadať členské štáty, aby i) okamžite vylúčili dotknutú osobu z činnosti agentúry Frontex a mohli očakávať, že príslušný orgán členského štátu využije svoje právomoci, pokiaľ ide o potrebné disciplinárne opatrenia, a ii) v prípade potreby vylúčili dotknutú osobu z príslušnej rezervy na vymedzené obdobie. V záujme zvýšenia transparentnosti a so zreteľom na to, že stratégia je hlavným verejným dokumentom vydaným agentúrou Frontex, ktorý má rozmer ľudských práv, zatiaľ čo kódex správania je skôr operačným dokumentom určeným dotknutým osobám, by bolo ideálne, keby stratégia mohla obsahovať rovnaké ustanovenie alebo aspoň odkazovať na toto ustanovenie.

65. Ombudsmanka sa ďalej stotožňuje s názorom Červeného kríža, že pre stratégiu a/alebo akčný plán by bolo užitočné stanoviť osobitné usmernenia pre účastníkov spoločných operácií návratu o tom, ako riešiť situácie núdze, v ktorých sa zadržaní migranti môžu ocitnúť.

66. Napokon, ako správne poznamenali mnohí prispievatelia, stratégia sa vôbec netýka ochrany osobných údajov zadržaných migrantov. Ombudsmanka považuje za vhodné, aby sa v stratégii vymedzili záruky ochrany údajov, ako aj mechanizmy nápravy v prípade porušenia práv dotknutých osôb. Okrem toho, hoci akčný plán obsahuje názov „Zabezpečenie primeranej ochrany osobných údajov“, opis tohto opatrenia sa zdá byť dosť záhadný a pleonastický („Zavedenie vhodných opatrení a postupov týkajúcich sa spracúvania osobných údajov na zabezpečenie ochrany osobných údajov“). Bolo by lepšie, keby akčný plán namiesto toho obsahoval konkrétne vykonávacie opatrenia.

67. Pokiaľ ide o kódexy správania, viacerí prispievatelia vyjadrili pochybnosti o záväznej povahe kódexu správania, ktorý sa vzťahuje na všetky operácie agentúry Frontex (prijatý v marci 2011), spochybnili užitočnosť úsilia o zabezpečenie dodržiavania základných práv prostredníctvom disciplinárnych opatrení, ako sa stanovuje v kódexe správania, a kritizovali obsah niektorých ďalších ustanovení. V zostávajúcich odsekoch tohto oddielu sa ombudsman bude týmito otázkami zaoberať. V tejto súvislosti ombudsmanka poznamenáva, že agentúra Frontex medzitým zrevidovala svoj kódex správania z marca 2011, ktorý sa vzťahuje na všetky operácie agentúry Frontex, a v roku 2012 prijala nový kódex správania pre všetky osoby zúčastňujúce sa na činnostiach agentúry Frontex. V článku 2 nového kódexu správania sa „činnosť agentúry Frontex“vymedzuje ako „akákoľvek činnosť koordinovaná alebo vedená agentúrou Frontex v rámci jej úloh opísaných v nariadení o agentúre Frontex vrátane spoločných operácií, pilotných projektov, spoločných návratových operácií a odbornej prípravy“.

68. Pokiaľ ide o právnu povahu kódexu správania, ombudsmanka berie na vedomie vyhlásenie agentúry Frontex uvedené v jej stanovisku, že kódex správania je záväzný pre všetkých účastníkov činností agentúry Frontex [8]. Domnieva sa, že toto vyhlásenie potvrdzuje znenie kódexu správania (pozri napríklad článok 4, v ktorom sa uvádza, že účastníci „podporujú a rešpektujú ľudskú dôstojnosť a základné práva každého jednotlivca“) a potvrdzuje ho skutočnosť, že kódex správania je pripojený k operačným plánom. Okrem toho dostáva podporu z článku 23 kódexu správania, v ktorom sa stanovujú osobitné sankcie v prípade porušenia kódexu. Môžu zahŕňať okamžité odvolanie zamestnanca agentúry Frontex z operácie. Ombudsmanka preto napriek názvu „kódex správania“, ktorý sa používa v nariadení o agentúre Frontex a ktorý by mohol naznačovať, že kódex správania nie je právne záväzný, dospela k záveru, že kódex sa musí považovať za záväzný pre účastníkov operácií agentúry Frontex. Avšak vzhľadom na to, že sa zdá, že príslušné vyhlásenie agentúry Frontex je v rozpore s informáciami poskytnutými v stratégii, agentúra Frontex by mohla zvážiť vykonanie potrebných zmien stratégie tak, aby odrážali skutočnú právnu povahu kódexu správania.

69. V tejto súvislosti treba tiež poznamenať, že článok 3 ods. 1 kódexu správania vyžaduje, aby účastníci dodržiavali právne predpisy. Okrem toho podľa článku 4 účastníci „podporujú a rešpektujú“ľudskú dôstojnosť a základné práva. Hoci je pravda, že v článku 5a sa od účastníkov vyžaduje len to, aby podporovali okrem iného uznávanie osôb žiadajúcich o medzinárodnú ochranu a poskytovanie primeranej pomoci takýmto osobám, zdá sa, že znenie zohľadňuje skutočnosť, že tieto úlohy patria do právomoci vnútroštátnych orgánov. Ombudsmanka sa preto domnieva, že kódex správania je dostatočne jasný, pokiaľ ide o požiadavku, aby účastníci pri svojom správaní dodržiavali a nielen podporovali základné práva.

70. Pri upozorňovaní na neistotu v súvislosti s uplatniteľným právom (uvedené v bode 60 vyššie) účastníci verejnej konzultácie kládli osobitný dôraz na ustanovenia kódexu správania (verzia z roku 2011) týkajúce sa použitia sily, ktoré sa zaoberajú obzvlášť citlivými oblasťami z hľadiska základných práv. Ombudsmanka pripomína, že v článku 19 kódexu správania sa stanovuje, že použitie sily by nemalo presiahnuť minimálny stupeň vyžadovaný okolnosťami na výkon povinností alebo potrebný na legitímnu sebaobranu alebo legitímnu obranu iných osôb. Vzhľadom na to, že „oprávnená sebaobrana“alebo „oprávnená obrana iných osôb“sa vo väčšine právnych poriadkov javí ako dôvod na použitie zbraní aj mimo výkonu pracovných povinností, ombudsman sa domnieva, že nevzbudzujú vážne obavy. Faktom však zostáva, že vzhľadom na neistotu týkajúcu sa rozhodného práva sa skutočný obsah týchto splnomocnení môže v jednotlivých členských štátoch líšiť. Pokiaľ ide o obavy týkajúce sa nevyhnutnosti a primeranosti takýchto ustanovení, ombudsmanka poznamenáva, že použitie sily a zbraní „nesmie prekročiť minimálny stupeň, ktorý si vyžadujú okolnosti“(pozri článok 19 ods. 2 a článok 20 ods. 2 kódexu správania). Preto nemožno tvrdiť, že použitie týchto prostriedkov je neobmedzené. Ombudsman zároveň považuje za vhodné objasniť a spresniť tieto ustanovenia, keďže sa zdá, že sú formulované pomerne široko.

71. Pokiaľ ide o (osobitný) spoločný kódex pre návrat, ktorý sa vyžaduje v nariadení, niektorí prispievatelia osobitne uvítali skutočnosť, že sa pripravuje, ale zopakovali obavy týkajúce sa jeho záväznej povahy. Pokiaľ ide o túto otázku, ombudsman odkazuje na svoje vyššie uvedené úvahy o kódexe správania. Niektorí prispievatelia takisto uviedli, že je prekvapujúce, že spoločný kódex pre návrat ešte nie je zavedený, hoci agentúra Frontex už roky koordinuje spoločné návratové operácie. V tejto súvislosti ombudsmanka pripomína, že povinnosť vypracovať spoločný kódex pre návrat vyplýva len z nariadenia o agentúre Frontex v znení zmien z roku 2011. Konštatuje, že jeho vypracovanie prebieha a je v pokročilom štádiu, a verí, že agentúra Frontex prijme spoločný kódex pre návrat v primeranom čase. Pokiaľ ide o obsah tohto kódexu, ombudsmanka sa domnieva, že by bolo užitočné, keby spoločný kódex návratu obsahoval ustanovenie o jeho vzťahu ku kódexu správania.

Účinný mechanizmus monitorovania dodržiavania základných práv vo všetkých svojich činnostiach

72. Agentúra Frontex uviedla, že účinný mechanizmus na monitorovanie dodržiavania základných práv vo všetkých jej činnostiach sa vytvorí prostredníctvom interakcie medzi i) konzultačným fórom; ii) úradníkom pre základné práva; iii) mechanizmom na pozastavenie a ukončenie spoločných operácií a pilotných projektov a iv) právomocami výkonného riaditeľa ako menovacieho orgánu, ktorý prijíma konečné rozhodnutie. V nasledujúcom posúdení sa ombudsmanka zameria na možné mechanizmy podávania sťažností po preskúmaní vecných podmienok ukončenia a/alebo pozastavenia spoločných operácií a pilotných projektov.

73. Pokiaľ ide o ukončenie spoločných operácií a pilotných projektov, ombudsmanka pripomína, že podľa článku 3 ods. 1a nariadenia môže agentúra po informovaní dotknutého členského štátu ukončiť spoločné operácie a pilotné projekty, „ak už nie sú splnené podmienky na vykonávanie týchto spoločných operácií alebo pilotných projektov“. Výkonný riaditeľ úplne alebo čiastočne pozastaví alebo ukončí spoločné operácie a pilotné projekty, ak sa domnieva, že takéto porušovanie základných práv alebo záväzkov v oblasti medzinárodnej ochrany „je vážnej povahy alebo bude pravdepodobne pretrvávať“.

74. Ombudsmanka poznamenáva, že uvedené možnosti pozastavenia alebo ukončenia operácií zahŕňajú značný stupeň diskrečnej právomoci a spočívajú na právnom posúdení toho, čo bude vo väčšine prípadov predstavovať zložité skutkové okolnosti.

75. Vzhľadom na tieto úvahy ombudsmanka víta zriadenie internej pracovnej skupiny poverenej vypracovaním štandardných operačných postupov s cieľom zabezpečiť dodržiavanie základných práv pri uvedených operáciách. Víta tiež vyhlásenie agentúry Frontex, že má v úmysle zverejniť štandardný operačný postup hneď, ako bude k dispozícii.

76. Zároveň, ako sa navrhuje v bode 61, by sa mohla zmeniť pozícia agentúry Frontex v tom zmysle, že identifikácia možných porušení základných práv je výlučne záležitosťou, o ktorej sa má rozhodovať na individuálnom základe, a prípadné porušenia základných práv by sa mohli jasne predložiť dotknutým pracovníkom s odkazom na Európsku chartu základných práv. Ombudsmanka okrem toho odporúča, aby agentúra Frontex prijala konkrétne usmernenia, v ktorých objasní skutočný význam formulácií, ako napríklad „ak už nie sú splnené podmienky na vykonávanie týchto spoločných operácií alebo pilotných projektov“a porušenia základných práv alebo záväzkov v oblasti medzinárodnej ochrany, ktoré „sú vážnej povahy alebo pravdepodobne budú pretrvávať“. V súlade s príspevkom Výboru pre migráciu, utečencov a vysídlené osoby by bol preto jednoznačne vhodnejší jasný mechanizmus spojený s osobitnými kritériami. Ombudsmanka sa tiež domnieva, že ďalším prínosom by mohlo byť zverejnenie príslušných kritérií, a teda umožnenie tretím stranám, ktoré nie sú priamo zapojené do činností agentúry Frontex, podávať správy o možných porušeniach [9]. Napokon otázka dohľadu nad rozhodnutiami, ktoré v tejto súvislosti prijíma výkonný riaditeľ, zostáva otvorená [10].

77. Ombudsmanka na základe doručených príspevkov tiež konštatuje, že bola vyslovená kritika neuplatniteľnosti doložky o pozastavení a ukončení na spoločné operácie návratu. Hoci z článku 3 ods. 1a nariadenia vyplýva, že možnosti pozastavenia a ukončenia, ktoré sú v ňom stanovené, sa vzťahujú len na spoločné operácie a pilotné projekty, treba poznamenať, že toto rozhodnutie prijal zákonodarca, a preto nie je v právomoci agentúry Frontex ho zmeniť. Agentúra by však mohla zvážiť, či by existoval priestor na stanovenie pravidiel, napríklad v spoločnom kódexe pre návraty, týkajúcich sa ukončenia a pozastavenia spoločných návratových operácií.

78. Pokiaľ ide o možné mechanizmy podávania sťažností a úlohu úradníka pre základné práva, ombudsmanka najprv poukazuje na to, že pracovník pre základné práva bol vymenovaný v septembri 2012. Ombudsmanka zdôrazňuje, že je dôležité jasne formovať a vymedziť úlohy pracovníka pre základné práva, keďže, ako správne poukázala jezuitská služba pre utečencov, úlohy pracovníka pre základné práva uvedené v odpovedi agentúry Frontex ombudsmanovi sú pomerne vágne a nešpecifické. Z toho vyplýva veľký priestor na voľné uváženie pri rozhodnutiach pracovníka pre základné práva. Takisto neexistuje jasné rozdelenie právomocí medzi pracovníka pre základné práva a koordinačného úradníka tímu európskej pohraničnej stráže. Odporúča sa vyplniť túto medzeru. Napokon štruktúra kancelárie pracovníka pre základné práva, ktorú navrhla agentúra Frontex, môže vzbudzovať dojem, že pracovník pre základné práva nie je úplne nezávislý. Jej menovacím orgánom je v skutočnosti výkonná riaditeľka, ktorej bude musieť podávať správy a ktorá bude hodnotiť jej prácu. V opise pracovného miesta pracovníka pre základné práva pripojenom k stanovisku agentúry Frontex sa uvádza vyhlásenie, že „od pracovníka pre základné práva sa bude vyžadovať, aby urobil vyhlásenie o záväzku konať nezávisle v záujme agentúry Frontex“. Amnesty, Statewatch a Migreurop vyjadrili pochybnosti o tom, či je práca v záujme konkrétneho subjektu zlučiteľná so zásadou nezávislosti. Amnesty International navrhla, že konzultačné fórum by malo byť aspoň úzko spojené s prácou pracovníka pre základné práva, aby bolo schopné podporovať pracovníka pre základné práva a pomáhať mu pri účinnom plnení jeho úloh. Ombudsman predloží tento návrh ako odporúčanie.

79. Po druhé, ombudsmanka poznamenáva, že medzi povinnosti pracovníka pre základné práva nepatrí vybavovanie individuálnych sťažností týkajúcich sa porušovania základných práv. Zo stanoviska agentúry Frontex vyplýva, že podľa jej názoru zavedenie systému nahlasovania/informovania o porušovaní základných práv postačuje na zabezpečenie úplného súladu s jej povinnosťami v oblasti základných práv. V bode 17 stratégie sa skutočne stanovuje, že agentúra Frontex zavedie účinný systém podávania správ s cieľom zabezpečiť, aby zamestnanci/zúčastnení dôstojníci agentúry Frontex okamžite „nahlásili“všetky incidenty alebo vážne riziká týkajúce sa základných práv a aby toto podávanie správ bolo základom účinného monitorovania všetkých operácií [Frontexu]“. Ombudsmanka navrhuje, aby agentúra Frontex zvážila otázku, či systém podávania správ/informácií možno považovať za náhradu mechanizmu podávania sťažností. Oznamovacie povinnosti a mechanizmy podávania sťažností nie sú alternatívami. Predstavujú skôr doplnkové prostriedky na zaručenie účinnej ochrany základných práv. Podľa názoru ombudsmana nemôže byť dodržiavanie právnych predpisov v konečnom dôsledku účinné bez dodržiavania právnych predpisov.

80. Podobne sa poukázalo na to, že disciplinárne opatrenia nepostačujú na zabezpečenie dodržiavania základných práv. Ombudsmanka sa stotožňuje s týmto názorom a opätovne zdôrazňuje, že v tejto súvislosti je dôležité zabezpečiť účinný mechanizmus podávania sťažností.

81. Okrem toho, aj keď agentúra Frontex vymenuje pre každú operáciu koordinačného úradníka (FCO), ktorý monitoruje vykonávanie operačného plánu a kódexu správania, a teda zohráva kľúčovú úlohu v nadväznosti na nahlasovanie závažných incidentov, nevylučuje to potrebu skutočného mechanizmu podávania sťažností otvoreného pre všetky zúčastnené osoby, konkrétne pre účastníkov operácií, ktorí sú povinní podávať správy podľa pravidiel EÚ alebo vnútroštátnych pravidiel, ako aj pre osoby, ktorých sa porušenia priamo týkajú, ako aj pre osoby, ktoré sa o nich dozvedia (novinári, mimovládne organizácie atď.).

82. V súlade s úvahami uvedenými v bode 61 ombudsmanka zastáva názor, že pre pracovníka pre základné práva môžu existovať opodstatnené dôvody na to, aby zvážil riešenie individuálnych sťažností na porušovanie základných práv. Vybavovanie sťažností týkajúcich sa činnosti zamestnancov členského štátu by mohlo znamenať aspoň ich postúpenie príslušnému orgánu členského štátu alebo vnútroštátnemu ombudsmanovi, ktorý tento orgán kontroluje. V tejto súvislosti ombudsmanka berie na vedomie povzbudzujúci návrh gréckeho ombudsmana, pokiaľ ide o spoločné operácie a pilotné projekty vykonávané agentúrou Frontex spolu s gréckymi orgánmi, aby sa na úrovni EÚ vytvoril monitorovací mechanizmus porušovania základných práv s cieľom „vyšetrovať porušovanie základných práv a predchádzať mu“. Pokiaľ ide o sťažnosti týkajúce sa správania zamestnancov agentúry Frontex, ombudsmanka pripomína, že tímy európskej pohraničnej stráže sa skladajú nielen zo zástupcov členských štátov, ale aj zo zástupcov agentúry Frontex. Hoci ombudsmanka nemá problém akceptovať, že zamestnanci agentúry Frontex nie sú kvalifikovaní na vykonávanie funkcií kontroly hraníc a sú nasadení len na koordinačné úlohy s cieľom podporiť spoluprácu medzi hostiteľským a zúčastnenými členskými štátmi, nemôže to znamenať, že agentúra Frontex nebude mať zodpovednosť za činnosti vykonávané jej zamestnancami pri vykonávaní ich koordinačných úloh. Ombudsmani veria, že agentúra Frontex bude s jeho názorom súhlasiť.

83. Ombudsmanka navrhuje, aby pracovník pre základné práva zvážil možnosť zaoberať sa individuálnymi sťažnosťami na porušenia základných práv vrátane sťažností podaných vo verejnom záujme, ktoré sa týkajú všetkých činností agentúry Frontex, a aby agentúra Frontex poskytla pracovníkovi pre základné práva na tento účel primeranú administratívnu podporu. V tejto súvislosti berie na vedomie aj vyhlásenie agentúry Frontex uvedené v jej stanovisku, že pracovník pre základné práva bude zohrávať aktívnu úlohu pri vytváraní mechanizmu na monitorovanie dodržiavania základných práv in concreto.

84. Pokiaľ ide o KF, agentúra Frontex ho vymedzila ako „zdroj poznatkov a odborných znalostí“. Hlavnou úlohou KF by teda bolo poskytovať výkonnému riaditeľovi a správnej rade strategické odporúčania a usmernenia v otázkach základných práv. Pokiaľ ide o monitorovaciu úlohu KF, ombudsmanka chápe, že má právomoc i) predkladať výročnú správu o plnení povinností agentúry Frontex v oblasti základných práv a ii) prijímať správy od pracovníka pre základné práva. Keďže pracovník pre základné práva je takisto povinný podávať správy správnej rade a výkonnému riaditeľovi, KF zložený z medzinárodných organizácií, agentúr EÚ a mimovládnych organizácií [11] by tak mohol slúžiť na vyváženie kontroly správnej rady a výkonného riaditeľa nad pracovníkom pre základné práva a v konečnom dôsledku prispieť k nezávislosti pracovníka pre základné práva.

85. Vzhľadom na uvedenú analýzu by ombudsmanka chcela agentúre Frontex predložiť určité odporúčania s cieľom ďalej posilniť jej vykonávanie základných práv. Uvádzajú sa v návrhu odporúčania.

C. Návrh odporúčania

Agentúra Frontex by mohla zvážiť prijatie týchto ďalších opatrení:

Pokiaľ ide o stratégiu

A. objasnenie i) toho, či sa považuje za zodpovednú za porušovanie základných práv v rámci svojich činností, a ak áno, za akých podmienok, a ii) právneho rámca uplatniteľného na správanie všetkých účastníkov operácií agentúry Frontex v kódexe správania (bod 61 posúdenia ombudsmanky);

B. vymedzenie osobitných záruk ochrany údajov pre zadržaných migrantov, ako aj mechanizmov nápravy pre dotknuté osoby, ktorých práva boli porušené. Prípadne by sa v tejto súvislosti mohol doplniť akčný plán (bod 66 hodnotenia ombudsmana);

Pokiaľ ide o akčný plán

[12]

C. určenie opatrení, ktoré dávajú konkrétny rozmer cieľu stanovenému v bode 17 stratégie, t. j. že po tom, ako ich nahlásia zamestnanci agentúry Frontex alebo zúčastnení dôstojníci, je možné riešiť akékoľvek incidenty alebo vážne riziká týkajúce sa základných práv (bod 62 hodnotenia ombudsmana);

D. s uvedením i) dátumu uverejnenia výročnej správy o pokroku pri vykonávaní stratégie a ii) spôsobu, akým sa „zverejňuje“ (bod 63 hodnotenia ombudsmana);

E. objasnenie sankcií, ktoré sa majú uplatňovať na účastníkov operácií agentúry Frontex, ktorí nie sú jej vlastnými zamestnancami (bod 64 posúdenia ombudsmana);

F. stanovenie osobitných usmernení pre účastníkov spoločných návratových operácií o tom, ako riešiť núdzové situácie, v ktorých sa zadržaní migranti môžu ocitnúť (bod 65 hodnotenia ombudsmana);

Pokiaľ ide o kódexy správania

G. ďalšie objasnenie právnej povahy kódexu správania (bod 68 posúdenia ombudsmana);

H. objasnenie článku 19 ods. 2 a článku 20 ods. 2 kódexu správania (bod 70 posúdenia ombudsmana);

I. zahrnúť do pripravovaného spoločného kódexu pre návrat ustanovenie o vzťahu medzi týmto kódexom a (všeobecným) kódexom správania (bod 71 hodnotenia ombudsmana);

Pokiaľ ide o ukončenie/pozastavenie prevádzky

J. poskytnutie konkrétnych usmernení, pokiaľ ide o skutočný význam formulácií, ako napríklad „ak už nie sú splnené podmienky na vykonávanie týchto spoločných operácií alebo pilotných projektov“a porušenia základných práv alebo záväzkov v oblasti medzinárodnej ochrany, ktoré „sú vážnej povahy alebo pravdepodobne budú pretrvávať“(bod 76 posúdenia ombudsmana);

K. zváženie, či by existoval priestor na stanovenie pravidiel, napríklad v spoločnom kódexe pre návraty, o ukončení a pozastavení spoločných operácií návratu (bod 77 posúdenia ombudsmana);

Pokiaľ ide o poradné fórum

L. prijať všetky možné opatrenia na podporu úzkej spolupráce fóra s pracovníkom pre základné práva a jeho podpory pri účinnom plnení jeho úloh (bod 78 hodnotenia ombudsmanky);

Pokiaľ ide o pracovníka pre základné práva

M. i) prijatie akýchkoľvek možných opatrení s cieľom umožniť pracovníkovi pre základné práva zvážiť vybavovanie sťažností týkajúcich sa porušení základných práv vo všetkých činnostiach agentúry Frontex predložených osobami individuálne dotknutými porušeniami, ako aj vo verejnom záujme, a ii) poskytnutie primeranej administratívnej podpory na tento účel (bod 83 posúdenia ombudsmana).

Ombudsman by ocenil, keby agentúra mohla zaslať podrobné stanovisko k uvedeným návrhom do 31. júla 2013. Podrobné stanovisko by mohlo pozostávať z prijatia návrhu odporúčania a opisu spôsobu jeho vykonávania.

 

P. Nikiforos Diamandouros

V Štrasburgu 9. apríla 2013

 

---

[1] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1168/2011 z 25. októbra 2011, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie Rady (ES) č. 2007/2004 o zriadení Európskej agentúry pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie (Ú. v. EÚ L 304, 2011, s. 1).

[2] Článok 26a nariadenia znie takto:

„1. Agentúra vypracúva, ďalej rozvíja a vykonáva svoju stratégiu pre základné práva. Agentúra zavedie účinný mechanizmus na monitorovanie dodržiavania základných práv pri všetkých činnostiach agentúry.

2. Agentúra zriadi poradné fórum, ktoré bude pomáhať výkonnému riaditeľovi a správnej rade v otázkach základných práv. Agentúra prizve Európsky podporný úrad pre azyl, Agentúru pre základné práva, Vysokého komisára Organizácie Spojených národov pre utečencov a iné príslušné organizácie, aby sa zúčastnili na konzultačnom fóre. Na návrh výkonného riaditeľa správna rada rozhodne o zložení a pracovných metódach poradného fóra a o spôsoboch zasielania informácií poradnému fóru.

S poradným fórom sa konzultuje ďalší rozvoj a vykonávanie stratégie pre základné práva, kódexu správania a spoločných základných učebných osnov.

Poradné fórum pripravuje výročnú správu o svojej činnosti. Táto správa sa sprístupní verejnosti.

3. Pracovníka pre základné práva vymenúva správna rada a má potrebnú kvalifikáciu a skúsenosti v oblasti základných práv. Pri výkone svojich povinností úradníka pre základné práva je nezávislý a podlieha priamo správnej rade a konzultačnému fóru. Pravidelne podáva správy a ako taký prispieva k mechanizmu monitorovania základných práv.“

[3] Boli v abecednom poradí: 1) Amnesty International; 2) Caritas Europa; 3) Výbor pre migráciu, utečencov a vysídlené osoby Parlamentného zhromaždenia Rady Európy; 4) Poradná komisia pre ľudské práva (Commission Nationale Consultative des droits de l'homme - FR); 5) Európska sieť právnych expertov (Trans Europe Experts); 6) Apostolis Fotiadis; 7) Grécky národný ombudsman; 8) George Habib; 9) Human Rights Watch; 10) Združenie odborníkov na imigračné právo (ILPA); 11) Nezávislé monitorovacie výbory (IMB); 12) Jesuit Refugee Service Europe; 13) Dr. Luisa Marin (Univerzita Twente - NL; 14) Meijersov výbor (Stály výbor odborníkov na medzinárodné imigračné, utečenecké a trestné právo); 15) Červený kríž; 16) Paolo Ruwindu (17); Statewatch a Migreurop (spoločný príspevok); 18) Pierre Georges van Wleghem.

[4] Uverejnenie sa uskutočnilo po získaní súhlasu prispievateľov.

[5] Redakčný výbor sa skladal zo zástupcov členských štátov a zástupcov Európskej komisie, agentúry FRA, UNHCR, Medzinárodnej organizácie pre migráciu (IOM) a agentúry Frontex.

[6] Príspevok od Statewatch a Migreurop.

[7] Tlačová správa agentúry Frontex zo 16. októbra 2012, k dispozícii na adrese: http://frontex.europa.eu/news/consultative-forum-on-fundamental-rights-elects-chairs-at-inaugural-meeting-y3P7uP

[8] Agentúra Frontex odkázala na verziu kódexu, ktorá existovala v čase, keď predložila svoje stanovisko, konkrétne na kódex prijatý v roku 2011. Toto vyhlásenie je samozrejme platné, pokiaľ ide o kódex prijatý v roku 2012, ktorý ho nahradil.

[9] Príspevok od Statewatch a Migreurop.

[10] Príspevok od Statewatch a Migreurop.

[11] Na fóre sú zastúpené tieto organizácie: Úrad pre európske inštitúcie Amnesty International; Caritas Europa; Cirkevná komisia pre migrantov v Európe; Rada Európy; Európsky podporný úrad pre azyl; Európska rada pre utečencov a exulantov; FRA; Medzinárodná komisia pre katolícku migráciu; Medzinárodná komisia právnikov; Medzinárodná organizácia pre migráciu; Jezuitská služba pre utečencov; Úrad pre demokratické inštitúcie a ľudské práva; Platforma pre medzinárodnú spoluprácu v oblasti neregulárnych migrantov; Úrad Červeného kríža EÚ; Vysoký komisár OSN pre utečencov.

[12] Ombudsman poznamenáva, že v akčnom pláne sa stanovuje jeho revízia "v prípade potreby". Navrhuje preto, aby agentúra Frontex zvážila vykonanie takejto revízie s cieľom zaoberať sa bodmi C až F.