vydané v súlade s článkom 4 ods. 1 štatútu európskeho ombudsmana ^[1]

Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. Podľa aktu o digitálnych službách [2] by poskytovatelia „veľmi veľkých online platforiem“ a „veľmi veľkých internetových vyhľadávačov“[3] mali raz ročne dôsledne identifikovať a posúdiť systémové riziká vyplývajúce z ich služieb. Toto posúdenie by malo zahŕňať riziká, ako je šírenie nezákonného obsahu a dezinformácií, ako aj negatívne účinky na uplatňovanie základných práv, volebné procesy alebo v súvislosti s rodovo motivovaným násilím a ochranou maloletých [4].

2. Okrem toho sa má aspoň raz ročne vykonať nezávislý audit s cieľom posúdiť, či poskytovatelia určených online platforiem a vyhľadávačov dodržiavajú svoje povinnosti podľa aktu o digitálnych službách [5].

3. Správa o posúdení rizika určenej platformy a audítorská správa nezávislého audítora sa majú zverejniť [6].

4. Ak sa zistia riziká, dotknutý poskytovateľ určenej platformy (a/alebo vyhľadávača) musí zaviesť zmierňujúce opatrenia na riešenie týchto rizík.

5. Európska komisia monitoruje a presadzuje dodržiavanie povinností veľmi veľkých online platforiem podľa aktu o digitálnych službách.

6. V apríli 2023 Komisia označila „X“ (predtým „Twitter“) za „veľmi veľkú online platformu“. V dôsledku toho musel poskytovateľ platformy do štyroch mesiacov zabezpečiť, aby si splnil svoje povinnosti vyplývajúce z aktu o digitálnych službách [7]. To zahŕňalo povinnosť vykonať ročné posúdenie rizika a podať o ňom správu Komisii.

7. Komisii bola 14. septembra 2023 doručená správa o prvom ročnom posúdení rizika X podľa aktu o digitálnych službách.

8. Sťažovateľ, novinár, podal 26. septembra 2023 Komisii žiadosť [8] o prístup verejnosti k dokumentom, v ktorej požiadal o zverejnenie správy X o posúdení rizika.

9. Komisia 8. novembra 2023 odmietla poskytnúť prístup verejnosti, pričom vychádzala z potreby chrániť obchodné záujmy dotknutej platformy [9].

10. Sťažovateľ potom požiadal Komisiu, aby prehodnotila svoje rozhodnutie o zamietnutí prístupu verejnosti (podal „opakovanú žiadosť“).

11. V decembri 2023 Komisia na základe svojho posúdenia správy platformy o posúdení rizika (a ďalších prvkov) začala formálne vyšetrovanie [10] týkajúce sa dodržiavania povinností platformy podľa aktu o digitálnych službách. Komisia sa konkrétne domnievala, že platforma dôsledne neposúdila určité systémové riziká v EÚ vyplývajúce z návrhu a fungovania jej systémov a využívania jej služieb.

12. V júni 2024 Komisia prijala potvrdzujúce rozhodnutie o žiadosti sťažovateľa o prístup, pričom tvrdila, že správu o posúdení rizika nebolo možné zverejniť. Komisia sa pritom odvolávala aj na potrebu chrániť svoje prebiehajúce vyšetrovanie podľa aktu o digitálnych službách, pričom tvrdila, že sa uplatňuje všeobecná domnienka nezverejnenia a že dve výnimky na ochranu obchodných záujmov a na ochranu účelu vyšetrovania sú úzko prepojené.

13. V júli 2024 Komisia vydala predbežné zistenia o nesúlade v súvislosti so svojím vyšetrovaním aktu o digitálnych službách, v ktorých identifikovala tri sťažnosti [11].

14. V septembri 2024 sa sťažovateľ nespokojný s odmietnutím Komisie poskytnúť prístup verejnosti obrátil na ombudsmanku.

Vyšetrovanie

15. Ombudsmanka začala vyšetrovanie v súvislosti s rozhodnutím Komisie odmietnuť prístup verejnosti k predmetnej správe o posúdení rizika podľa právnych predpisov EÚ o prístupe verejnosti k dokumentom (nariadenie č. 1049/2001 [12]).

16. Počas vyšetrovania dostala ombudsmanka odpoveď Komisie na sťažnosť. Vyšetrovací tím ombudsmanky preskúmal aj predmetnú správu o posúdení rizika.

Predložené argumenty

17. Komisia vo svojom potvrdzujúcom rozhodnutí tvrdila, že zverejnenie správy o posúdení rizika by ohrozilo účel jej vyšetrovania podľa aktu o digitálnych službách, konkrétne zabezpečenie súťažeschopných a spravodlivých trhov v digitálnom sektore v celej EÚ, na ktorých strážcovia prístupu ponúkajú určené služby v prospech komerčných a koncových používateľov.

18. Konkrétnejšie, Komisia uviedla, že poskytovateľ dotknutej platformy ešte nezverejnil správu o posúdení rizika a že platforma má oprávnený záujem na tom, aby Komisia použila informácie, ktoré s ňou zdieľa, len na účel určený aktom o digitálnych službách.

19. Komisia poznamenala, že jej prešetrovanie podľa aktu o digitálnych službách stále prebieha. Vzhľadom na to Komisia tvrdila, že tento prípad „zahŕňa [druh] situácie“, na základe ktorej súdy EÚ uznali možnosť uplatniť všeobecnú domnienku nezverejnenia [13].

20. Po prvé Komisia tvrdila, že sporná správa o posúdení rizika je súčasťou kategórie podobných dokumentov (jej vyšetrovacieho spisu týkajúceho sa aktu o digitálnych službách), na ktoré sa zjavne vzťahujú výnimky na ochranu účelu vyšetrovania a obchodných záujmov.

21. Po druhé, táto kategória dokumentov patrí do rozsahu pôsobnosti odvetvového právneho rámca, ktorý obsahuje osobitné pravidlá prístupnosti (podobné pravidlám v oblasti antitrustových pravidiel, štátnej pomoci a kontroly fúzií). Najmä pri prešetrovaniach aktu o digitálnych službách musí byť rozhodnutie Komisie založené na komplexnom posúdení skutočností zhromaždených počas prešetrovania. Na tento účel má Komisia podobné vyšetrovacie právomoci ako v oblasti práva hospodárskej súťaže a dotknuté podniky majú podobné obchodné záujmy, ktoré sú v týchto konaniach chránené. V tejto súvislosti Komisia odkázala na tieto ustanovenia:

článok 79 ods. 4 aktu o digitálnych službách, v ktorom sa stanovuje právo „dotknutých strán“ na prístup k spisu Komisie, čo znamená, že nezúčastnené tretie strany nemajú žiadne právo na prístup, a

Článok 84 aktu o digitálnych službách, v ktorom sa vyžaduje služobné tajomstvo informácií získaných v súvislosti s vyšetrovaním, čo znamená, že dotknuté platformy majú legitímne právo očakávať, že informácie, ktoré poskytujú Komisii, sa nebudú ďalej šíriť.

22. Komisia dospela k záveru, že zverejnenie by narušilo tieto pravidlá privilegovaného prístupu [14].

23. Po tretie, Komisia sa domnievala, že zverejnenie by narušilo riadne fungovanie prešetrovania aktu o digitálnych službách, a teda jeho cieľ, čo by znamenalo, že by viedlo k neprimeraným zásahom tretích strán [15].

24. Po štvrté, Komisia uviedla, že v rámci vyšetrovania podľa aktu o digitálnych službách pravdepodobne zhromaždí citlivé obchodné informácie. To môže zahŕňať informácie týkajúce sa vnútornej organizácie, fungovania, obchodných postupov a správania platformy a činností a stratégií v súvislosti s potenciálnymi rizikami. Tento bod ilustruje skutočnosť, že akt o digitálnych službách ukladá podnikom povinnosť uverejniť svoje správy o posúdení rizika a zároveň im umožňuje upraviť „dôverné informácie“ vo verejnej verzii správy.

25. Komisia dospela k záveru, že zverejnenie správy o posúdení rizika by narušilo vzájomnú dôveru medzi Komisiou a dotknutými určenými platformami, ako aj potenciálnymi informátormi, keďže tieto strany by sa zdráhali spolupracovať. V konečnom dôsledku by táto strata dôvery oslabila schopnosť Komisie účinne presadzovať akt o digitálnych službách. Dve výnimky týkajúce sa ochrany obchodných záujmov a účelu vyšetrovania sú teda v prejednávanej veci úzko spojené.

26. Komisia napokon zastávala názor, že neexistuje prevažujúci verejný záujem na zverejnení a že verejný záujem je lepšie uspokojený tým, že sa zabezpečí úplný pokojný záver jej vyšetrovania týkajúceho sa aktu o digitálnych službách.

27. Navrhovateľ považoval použitie všeobecnej domnienky Komisiou za neopodstatnené a v rozpore so zásadami otvorenosti a transparentnosti. Tvrdil, že existuje zásadný rozdiel medzi typom informácií zhromaždených v prípadoch týkajúcich sa hospodárskej súťaže a vo vyšetrovaniach podľa aktu o digitálnych službách a že jedinečná povaha vyšetrovaní v rámci aktu o digitálnych službách, ktoré sa týkajú verejnej bezpečnosti, demokratickej účasti a uplatňovania základných práv, si vyžaduje zvýšenú úroveň transparentnosti a verejnej kontroly.

28. Sťažovateľ takisto tvrdil, že skutočnosť, že Komisia začala vyšetrovanie, zvyšuje potrebu transparentnosti, keďže nezverejnenie bráni verejnosti prijímať informované rozhodnutia o bezpečnosti využívania služieb platformy.

29. Vo všeobecnosti sťažovateľ uviedol, že sa zdá, že Komisia uplatňuje všeobecnú domnienku aj v prípadoch, keď nezačala formálne vyšetrovanie aktu o digitálnych službách, pričom odkázal na dve ďalšie podobné žiadosti o prístup verejnosti k dokumentom, ktoré Komisia zamietla.

30. Navrhovateľ dospel k záveru, že použitie všeobecného predpokladu by znamenalo, „že takmer akákoľvek interakcia, ktorú mala Komisia s najväčšími technologickými spoločnosťami v posledných rokoch, by mohla zmiznúť za závojom nezverejňovania“. To by sťažilo prácu novinárov, a to aj v ich úlohe „sociálnych strážcov“, ako to uznal Európsky súd pre ľudské práva.

31. Pokiaľ ide o potrebu chrániť obchodné záujmy príslušnej platformy, sťažovateľ považoval argumenty Komisie za nedostatočne konkrétne. Tvrdil tiež, že pravidlá týkajúce sa uverejňovania správ o posúdení rizík nezakladajú bezpodmienečnú dôvernosť akýchkoľvek informácií, ktoré podniky poskytujú Komisii na základe aktu o digitálnych službách.

32. Navrhovateľ napokon tvrdil, že existuje prevažujúci verejný záujem na zverejnení, pretože by to pomohlo verejnosti orientovať sa v rizikách súvisiacich s využívaním služieb príslušnej platformy. V tejto súvislosti poznamenal, že verejné inštitúcie v celej Európe uvažovali o ukončení využívania služieb platformy z dôvodu obáv z dezinformácií a že niektoré tak urobili. Zverejnenie by teda tiež pomohlo verejným orgánom rozhodnúť, či je platforma vhodným miestom pre verejné oznámenia.

33. Keď Komisia v októbri 2024 odpovedala na sťažnosť, poskytla aktuálne informácie o aktu o digitálnych službách. Uviedla, že uskutočnila niekoľko výmen s poskytovateľom dotknutej platformy a že vydala predbežné zistenia. Tieto predbežné zistenia sa však týkali len niektorých zistených problémov, takže vyšetrovanie aktu o digitálnych službách stále v plnej miere prebiehalo.

34. Komisia takisto informovala ombudsmanku, že správa o nezávislom audite bola prijatá v auguste 2024 a že platforma bude musieť uverejniť svoju správu o posúdení rizika do 27. novembra 2024. Komisia zastávala názor, že zverejnenie správy platformy o posúdení rizika podľa nariadenia č. 1049/2001 pred uplynutím tohto harmonogramu by ohrozilo obchodné záujmy platformy.

Predbežné stanoviská ombudsmana

35. Ombudsmanka 15. novembra 2024 poskytla Komisii svoje predbežné stanovisko [16], že je neprimerané uplatňovať všeobecnú domnienku nezverejnenia na správu o posúdení rizika podľa aktu o digitálnych službách na základe potreby chrániť účel vyšetrovania dodržiavania aktu o digitálnych službách platformou a potreby chrániť obchodné záujmy.

36. Ombudsmanka sa konkrétne domnievala, že pravidlá, ktoré sa vzťahujú na správy o posúdení rizika, sa výrazne odchyľujú od okolností, za ktorých súdy EÚ stanovili možnosť využiť všeobecnú domnienku. V akte o digitálnych službách sa predovšetkým nestanovujú pravidlá privilegovaného prístupu k správam o posúdení rizík, ale od platforiem sa vyžaduje, aby tieto správy uverejňovali bez ohľadu na to, či prebieha vyšetrovanie aktu o digitálnych službách zo strany Komisie.

37. Ombudsmanka sa okrem toho domnievala, že hoci akt o digitálnych službách skutočne umožňuje [17] neposkytnutie určitých informácií, keď platforma uverejňuje svoju správu o posúdení rizika, nie je rozumné z tohto ustanovenia – a vzhľadom na povinnosť uverejniť správu – vyvodiť záver, že správy o posúdení rizika obsahujú citlivé obchodné informácie v celom rozsahu.

38. Ombudsmanka tiež požiadala Komisiu, aby odpovedala na súbor otázok, ktoré vyvoláva právny rámec aktu o digitálnych službách.

39. Dňa 27. novembra 2024, t. j. ku dňu uplynutia stanovenej lehoty, dotknutá platforma uverejnila upravenú verziu spornej správy o posúdení rizík [18].

40. Sťažovateľ sa vyjadril k uverejneniu správy o posúdení rizika, pričom zastával názor, že „kľúčové časti“ správy boli upravené.

41. V marci 2025 Komisia odpovedala [19] na predbežné stanoviská ombudsmanky a zopakovala svoje stanovisko, že predmetná správa o posúdení rizika je súčasťou jej vyšetrovacieho spisu aktu o digitálnych službách, a teda že sa uplatňuje všeobecná domnienka nezverejnenia na základe potreby chrániť obchodné záujmy dotknutej platformy, ako aj účel prebiehajúceho vyšetrovania aktu o digitálnych službách.

42. Komisia okrem toho uviedla, že akt o digitálnych službách a nariadenie č. 1049/2001 majú konzistentné ciele. Konkrétnejšie, akt o digitálnych službách obsahuje niekoľko ustanovení o transparentnosti, ktoré sú rozhodujúce pre umožnenie zvýšenej verejnej kontroly a zodpovednosti, čo zase prispieva k širšiemu cieľu aktu o digitálnych službách, konkrétne k zaisteniu bezpečného, predvídateľného a dôveryhodného online prostredia, v ktorom sú chránené základné práva. V tejto súvislosti Komisia uviedla, že uverejnenie správy o posúdení rizika a audítorskej správy je kľúčom k pochopeniu toho, ako poskytovatelia veľmi veľkých online platforiem identifikujú, analyzujú a zmierňujú systémové riziká vyplývajúce z ich služieb.

43. Hoci Komisia uznáva „významný verejný záujem“, ktorý sa odráža v ustanoveniach aktu o digitálnych službách, poznamenala, že tieto pravidlá chránia aj určité informácie, ktoré určené platformy môžu odstrániť z verejnej verzie svojich správ o posúdení rizika. Z toho vyplýva, že správy o posúdení rizika môžu obsahovať citlivé obchodné informácie.

44. Komisia takisto tvrdila, že dôvernosť správ o posúdení rizika sa musí zabezpečiť počas celého postupu: po prijatí správy Komisiou s cieľom chrániť jej rozhodovanie o tom, či je začatie vyšetrovania opodstatnené, a po začatí vyšetrovania podľa aktu o digitálnych službách s cieľom zabezpečiť nestranný a účinný postup a riadnu spoluprácu s platformou. Komisia takisto zastávala názor, že to zahŕňa čas po uverejnení správy o posúdení rizika príslušnou platformou.

45. Komisia celkovo tvrdila, že zverejnenie správy by v ktorejkoľvek fáze i) obišlo systém podávania správ o transparentnosti stanovený v akte o digitálnych službách, ii) ohrozilo účel jej vyšetrovaní v rámci aktu o digitálnych službách a iii) obišlo osobitný prístup k spisu a pravidlá dôvernosti stanovené v akte o digitálnych službách. Komisia takisto poznamenala, že podľa odôvodnenia 85 aktu o digitálnych službách „sa očakáva, že následné posúdenia rizík budú na sebe stavať a ukážu vývoj identifikovaných rizík“.

46. Komisia okrem toho tvrdila, že zverejnenie správy o posúdení rizika by ohrozilo účel auditu podľa článku 37 aktu o digitálnych službách vrátane následných opatrení. Tvrdila, že „verejné reakcie na správy o posúdení rizika môžu spôsobiť zásahy do práce audítorov, ktorí ich musia analyzovať v rámci svojho auditu, ako aj do možnosti poskytovateľov vykonať odporúčania auditu alebo alternatívne opatrenia na riešenie potenciálneho nesúladu“, ako sa uvádza v audítorskej správe.

47. Komisia napokon uviedla, že v jej pravidlách [20] o tom, ako vykonáva nariadenie č. 1049/2001, sa „uznáva“, že na dokumenty, ktoré sú súčasťou postupov aktu o digitálnych službách, sa vzťahuje všeobecná domnienka nezverejnenia.

48. Pokiaľ ide o súbor otázok, s ktorými sa stotožňuje ombudsmanka, Komisia uviedla, že vo všeobecnosti monitoruje včasné uverejňovanie správ o posúdení rizík poskytovateľmi veľmi veľkých online platforiem a posudzuje úpravy, ktoré vykonávajú, a „odôvodnenie“, v ktorom musia odôvodniť prípadné úpravy. Komisia sa takisto domnievala, že úpravy, ktoré platformy môžu urobiť vo verejnej verzii svojich správ o posúdení rizika podľa aktu o digitálnych službách, by odzrkadľovali výnimky z transparentnosti stanovené v článku 4 nariadenia 1049/2001.

49. V nadväznosti na odpoveď Komisie ombudsmanka poskytla sťažovateľovi možnosť predložiť pripomienky vrátane jej predbežných stanovísk.

50. Sťažovateľ v odpovedi uviedol, že Komisia výslovne uznala mimoriadne významný verejný záujem na tom, aby vedela, ako poskytovatelia identifikujú a zmierňujú systémové riziká, a že by sa to malo považovať za prevažujúci verejný záujem na zverejnení.

51. Sťažovateľ takisto zopakoval svoje stanovisko, že akt o digitálnych službách sa odlišuje od pravidiel hospodárskej súťaže EÚ, a uviedol, že uplatnenie všeobecnej domnienky nezverejnenia by znamenalo, že správy o posúdení rizika by sa verejnosti sprístupnili len so značným oneskorením.

52. Sťažovateľ ďalej tvrdil, že sa zdá, že Komisia uplatňuje akt o digitálnych službách bez toho, aby uplatnila právo na prístup k dokumentom EÚ podľa nariadenia č. 1049/2001.

53. Sťažovateľ napokon uviedol, že sa zdá, že Komisia je ochotná posúdiť úpravy vykonané poskytovateľmi veľkých online platforiem až po tom, ako uverejnia svoju správu o posúdení rizika. Podľa názoru sťažovateľa by to na účely transparentnosti nepostačovalo.

Posúdenie ombudsmana po odpovedi Komisie na predbežné stanoviská

54. V akte o digitálnych službách sa stanovuje osobitný režim transparentnosti pre posúdenia rizík, ktoré majú každoročne vykonávať veľmi veľké online platformy.

55. V akte o digitálnych službách sa konkrétne vyžaduje, aby určené platformy uverejnili svoju správu o posúdení rizika najneskôr tri mesiace po ukončení každoročného nezávislého auditu dodržiavania povinností príslušnej platformy podľa aktu o digitálnych službách [21]. Tieto ustanovenia o proaktívnej transparentnosti v akte o digitálnych službách sa musia zosúladiť s reaktívnym režimom transparentnosti stanoveným v nariadení č. 1049/2001, ktorý sa uplatňuje, keď Komisia dostane žiadosť o prístup verejnosti k správam o posúdení rizika vypracovaným podľa aktu o digitálnych službách. Ani jeden z týchto dvoch právnych rámcov nemá prednosť pred druhým.

56. Podľa nariadenia č. 1049/2001 musia inštitúcie EÚ v zásade vykonať konkrétne a individuálne posúdenie obsahu každého požadovaného dokumentu s cieľom rozhodnúť, či sa verejnosti môže udeliť prístup, či už úplný alebo čiastočný [22]. 

57. Ako výnimku z tohto pravidla súdy EÚ uznali, že inštitúcie EÚ môžu uplatniť všeobecnú domnienku nezverejnenia na určité kategórie dokumentov, na ktoré sa zjavne vzťahujú podobné úvahy o tom, prečo ich nemožno zverejniť. V takom prípade dotknutá inštitúcia nemusí skúmať konkrétny obsah požadovaných dokumentov.

58. Táto judikatúra zahŕňa napríklad dokumenty v administratívnom spise Komisie o preskúmaní štátnej pomoci [23], dokumenty vymieňané medzi Komisiou a oznamujúcimi stranami alebo tretími stranami v súvislosti s postupmi kontroly koncentrácií [24], dokumenty týkajúce sa prebiehajúcej fázy konania o porušení povinnosti pred podaním žaloby [25] a dokumenty týkajúce sa prebiehajúcich vyšetrovaní Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF)[26].

59. Tieto postupy majú spoločné to, že sektorové pravidlá, ktorými sa riadia, nestanovujú právo tretích strán na prístup k príslušnému administratívnemu spisu Komisie. Okrem toho je Komisia viazaná mlčanlivosťou. Príslušné odvetvové právne rámce sa preto v prvom rade zameriavajú na zabezpečenie dodržiavania služobného tajomstva v príslušných postupoch. Ich cieľ sa teda veľmi líši od cieľa nariadenia č. 1049/2001, ktorým je zabezpečiť čo najväčšiu transparentnosť, okrem iného, rozhodovania administratívy Únie. Súdy sa preto domnievali, že ak by verejnosť mala prístup k správnemu spisu Komisie v týchto veciach (na základe nariadenia č. 1049/2001), spochybnilo by to systém zavedený týmito pravidlami, a teda by to ohrozilo samotný účel týchto vyšetrovaní (a v niektorých prípadoch aj obchodné záujmy).

60. Komisia tvrdila, že režim transparentnosti zavedený aktom o digitálnych službách má rovnako reštriktívny charakter, a preto sa judikatúra týkajúca sa všeobecných domnienok nezverejňovania analogicky uplatňuje na správy o posúdení rizika vypracované podľa aktu o digitálnych službách. Komisia konkrétne tvrdila, že skutočnosť, že podľa aktu o digitálnych službách majú „dotknuté strany“ právo [27] na prístup k vyšetrovaciemu spisu, znamená, že širšia verejnosť je z takéhoto prístupu vylúčená. Okrem toho na základe požiadavky služobného tajomstva [28] poskytovatelia veľmi veľkých online platforiem oprávnene očakávajú, že Komisia nezverejní žiadne informácie, ktoré s ňou zdieľajú. Komisia tiež poukázala na možnosť, že platformy môžu pred uverejnením svojich správ o posúdení rizika upraviť [29] určité informácie.

61. Ombudsmanka trvá na svojom stanovisku, že pravidlá, ktoré sa vzťahujú na správy o posúdení rizika vypracované podľa aktu o digitálnych službách veľmi veľkými online platformami, sa výrazne odchyľujú od okolností, za ktorých súdy EÚ uznali možnosť využiť všeobecnú domnienku nezverejnenia.

62. Vo všeobecnosti na rozdiel od odvetvových právnych rámcov, v súvislosti s ktorými súdy EÚ uznali, že možno uplatniť všeobecnú domnienku, akt o digitálnych službách zdôrazňuje význam transparentnosti a zodpovednosti online služieb. Pokiaľ ide o veľmi veľké online platformy, v akte o digitálnych službách sa uznáva, že vzhľadom na ich osobitnú úlohu a dosah je potrebná zvýšená úroveň transparentnosti a verejnej kontroly.[30] Na dosiahnutie týchto cieľov musia špecializované platformy zverejniť značné množstvo informácií vrátane informácií, ktoré by sa mohli považovať za citlivé z obchodného hľadiska, ako je počet ich mesačných príjemcov v každom členskom štáte.[31]

63. V rovnakom duchu musia určené online platformy uverejniť svoju výročnú správu o posúdení rizika a musia tak urobiť najneskôr tri mesiace po ukončení nezávislého auditu.[32] Uverejnenie sa má uskutočniť najmä bez ohľadu na to, či Komisia začala vyšetrovanie dodržiavania povinností dotknutej platformy podľa aktu o digitálnych službách, či takéto vyšetrovanie prebieha alebo či Komisia ešte neprijala rozhodnutie o možnom začatí vyšetrovania.

64. Ako ilustruje tento prípad, nie je nepravdepodobné, že predpísaná lehota na uverejnenie správy o posúdení rizika uplynie skôr, ako Komisia môže ukončiť svoje prešetrovanie. V skutočnosti sa zdá, že vo väčšine prípadov, keď sa Komisia rozhodne začať vyšetrovanie, (upravené znenie) správa o posúdení rizika sa zverejní pred začatím vyšetrovania alebo kým vyšetrovanie stále prebieha. Inými slovami, zdá sa, že zákonodarca sa domnieval, že ochranou úsilia Komisie v oblasti presadzovania práva nie je dotknutá transparentnosť a verejná kontrola správ o posúdení rizika.

65. Ombudsmanka uznáva, že akt o digitálnych službách umožňuje neposkytnutie určitých informácií, keď určená platforma uverejní svoju správu o posúdení rizika vrátane citlivých obchodných informácií. Vzhľadom na to, že správa sa musí v určitom okamihu zverejniť, je však nerozumné domnievať sa, že správy o posúdení rizika by v celom rozsahu obsahovali citlivé obchodné informácie. V znení príslušných ustanovení aktu o digitálnych službách nie je nič, čo by mohlo podporiť takýto výklad. Z toho istého dôvodu platformy nemôžu legitímne očakávať, že na ich správy o posúdení rizika sa bude v celom rozsahu vzťahovať zásada služobného tajomstva.

66. Ombudsmanka preto trvá na svojom názore, že je neprimerané uplatňovať všeobecnú domnienku nezverejnenia na správy o posúdení rizika vypracované podľa aktu o digitálnych službách na základe potreby chrániť účel vyšetrovania aktu o digitálnych službách a/alebo potreby chrániť obchodné záujmy.

67. V odpovedi na predbežné stanoviská ombudsmanky Komisia okrem toho tvrdila, že zverejnenie spornej správy o posúdení rizika v čase potvrdzujúceho rozhodnutia by narušilo vtedajší prebiehajúci nezávislý audit dodržiavania povinností platformy podľa aktu o digitálnych službách.

68. Audítorská správa bola v tomto prípade dokončená v auguste 2024. Preto keď Komisia v júni 2024 prijala potvrdzujúce rozhodnutie o žiadosti sťažovateľa o prístup, audit stále prebiehal.

69. Podľa článku 42 ods. 4 aktu o digitálnych službách sa však veľmi veľké online platformy môžu rozhodnúť uverejniť svoju správu o posúdení rizika pred dokončením nezávislého auditu. V príslušnom ustanovení sa vyžaduje, aby sa správa o posúdení rizika uverejnila najneskôr tri mesiace po ukončení auditu. Nezakazuje skoršie uverejnenie správy.

70. Hoci zákonodarca takto prepojil harmonogram proaktívneho uverejnenia správy o posúdení rizika s ukončením nezávislého auditu, neznamená to, že žiadosti o prístup verejnosti k dokumentom podľa nariadenia č. 1049/2001 musia byť nevyhnutne zamietnuté pred týmto dátumom, čo vedie k uplatneniu všeobecnej domnienky nezverejnenia. Naopak, ak príslušná platforma ešte iniciatívne nezverejnila správu o posúdení rizika, Komisia by to mala zohľadniť vo svojom posúdení dokumentu podľa nariadenia č. 1049/2001 a ak nie je jasné, či možno poskytnúť prístup verejnosti, Komisia by sa mala poradiť s platformou, aby získala jej názory na to, či sa môže uplatniť niektorá z výnimiek stanovených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001. Platforma tak bude mať aj možnosť reagovať na žiadosť o prístup a, ak si to želá, uverejniť svoju správu o posúdení rizika skôr, ako mohla plánovať.

71. Tento názor je podporený nasledujúcimi pripomienkami.

72. Po prvé, ako už bolo uvedené, článok 42 ods. 4 aktu o digitálnych službách neobsahuje nič, čo by platformám bránilo uverejniť ich správy o posúdení rizika pred ukončením nezávislého auditu. V skutočnosti sa zdá, že za posledné obdobie už niekoľko určených platforiem/vyhľadávačov uverejnilo svoje správy o posúdení rizika, hoci druhý nezávislý audit ešte nebol dokončený.  

73. Po druhé, ombudsmanka poznamenáva, že v tomto prípade Komisia uverejnila [33] podrobné informácie o svojom vyšetrovaní dodržiavania povinností platformy podľa aktu o digitálnych službách vrátane konkrétnych otázok, ktoré posudzuje, a o svojich predbežných zisteniach nesúladu pred ukončením auditu. V tejto súvislosti je ťažké pochopiť, ako by (čiastočné) zverejnenie správy platformy o posúdení rizika mohlo narušiť vtedajší prebiehajúci nezávislý audit.

74. Ombudsmanka napokon poznamenáva, že odteraz budú musieť určené platformy každoročne vykonávať posúdenie rizika. Vzhľadom na čas, ktorý môže trvať postup pred Komisiou a nezávislým auditom, sa správy o posúdení rizika jednej platformy môžu každý rok vzťahovať na podobné témy. Použitie všeobecnej domnienky by teda mohlo viesť k situácii, keď Komisia neposudzuje správu o posúdení rizika podľa nariadenia č. 1049/2001 počas značného časového obdobia, hoci rozsah vyšetrovania aktu o digitálnych službách, ktorého účel má Komisia v úmysle chrániť, je oveľa obmedzenejší ako rozsah správy o posúdení rizika. Uplatňovanie všeobecnej domnienky nezverejňovania informácií by preto mohlo zabrániť transparentnosti a verejnej kontrole veľmi veľkých online platforiem, ktoré zákonodarca považoval za nevyhnutné. Inými slovami, použitie všeobecnej domnienky môže ohroziť jeden z kľúčových cieľov aktu o digitálnych službách, a to transparentnosť.

75. Vzhľadom na uvedené skutočnosti sa ombudsmanka domnieva, že je neprimerané uplatňovať všeobecnú domnienku nezverejnenia na správy o posúdení rizika podľa aktu o digitálnych službách a že Komisia mala vykonať individuálne posúdenie spornej správy v čase, keď posudzovala opakovanú žiadosť sťažovateľa. Ombudsmanka preto potvrdzuje svoj predbežný názor, že použitie všeobecnej domnienky nezverejnenia Komisiou predstavuje nesprávny úradný postup .

76. Ombudsmanka poznamenáva, že dotknutá platforma medzitým zverejnila upravenú verziu správy o posúdení rizika, ktorá je predmetom tohto vyšetrovania, v súlade so svojimi povinnosťami podľa článku 42 ods. 4 aktu o digitálnych službách. Možno preto predpokladať, že Komisia už posúdila úpravy vykonané platformou vzhľadom na výnimky stanovené v článku 42 ods. 5 aktu o digitálnych službách. V tejto súvislosti sa ombudsmanka vyzýva, aby sa oboznámila s názorom Komisie, že úpravy, ktoré môžu vykonať určené platformy podľa aktu o digitálnych službách, by mali odzrkadľovať výnimky z prístupu verejnosti v článku 4 nariadenia 1049/2001. Zdá sa, že to znamená, že predmetná správa o posúdení rizika bola medzičasom sprístupnená verejnosti v rozsahu, v akom sa Komisia domnieva, že prístup by sa mohol poskytnúť podľa nariadenia č. 1049/2001. Posúdenie Komisie v tejto súvislosti však nebolo zdieľané, a preto ho nebolo možné preskúmať.

77. Ombudsmanka poznamenáva, že sťažovateľ spochybnil úpravy vykonané príslušnou platformou a tvrdil, že sa javia ako neprimerané. Aktívne uverejnenie upravenej verzie spornej správy o posúdení rizík dotknutou platformou teda nevyriešilo sťažnosť. Vzhľadom na to ombudsmanka považuje za potrebné pokračovať vo vyšetrovaní a predložiť Komisii toto odporúčanie: Komisia by mala vykonať konkrétne a individuálne posúdenie predmetnej správy o posúdení rizika s cieľom poskytnúť čo najširší prístup verejnosti, a to aj k tým častiam správy, ktoré boli upravené vo verzii uverejnenej dotknutou platformou. Ak Komisia dospeje k záveru, že nie je možné poskytnúť prístup k určitým častiam správy, mala by vysvetliť, prečo konkrétne a skutočne bráni ich zverejneniu vzhľadom na výnimky stanovené v článku 4 nariadenia č. 1049/2001.

78. Ombudsman napokon poznamenáva, že nové podrobné pravidlá Komisie [34] na uplatňovanie nariadenia 1049/2001, ktoré boli prijaté po opakovanom rozhodnutí v tejto veci, sú v súčasnosti napadnuté na Všeobecnom súde [35]. V podrobných pravidlách sa stanovuje možnosť uplatniť všeobecnú domnienku nezverejnenia na „dokumenty, ktoré sú súčasťou postupov podľa aktu o digitálnych službách“. Pokiaľ a kým Súdny dvor nevydá rozsudok o zákonnosti týchto pravidiel, ombudsman nezaujme stanovisko k podrobným pravidlám ako takým. Keďže podrobné pravidlá musia v každom prípade zostať v súlade s nariadením č. 1049/2001 [36], ombudsmanka bude naďalej posudzovať súlad jednotlivých potvrdzujúcich rozhodnutí prijatých Komisiou, na ktoré bola upozornená, s nariadením č. 1049/2001, ako ho vykladajú súdy EÚ, a so zásadami dobrej správy vecí verejných.

Odporúčanie

Na základe vyšetrovania tejto sťažnosti ombudsmanka predkladá Komisii toto odporúčanie:

Európska komisia by mala vykonať konkrétne a individuálne posúdenie predmetnej správy o posúdení rizika s cieľom poskytnúť čo najširší prístup verejnosti, a to aj k tým častiam správy, ktoré boli upravené vo verzii uverejnenej dotknutou platformou. Ak Komisia dospeje k záveru, že nie je možné poskytnúť prístup k určitým častiam správy, mala by vysvetliť, prečo konkrétne a skutočne bráni ich zverejneniu vzhľadom na výnimky stanovené v článku 4 nariadenia č. 1049/2001.

Komisia a sťažovateľ budú o tomto odporúčaní informovaní. V súlade s článkom 4 ods. 2 štatútu európskeho ombudsmana Komisia zašle podrobné stanovisko do 3. februára 2026.

Teresa Anjinho
európska ombudsmanka

Štrasburg 3. novembra 2025

 

[1] K dispozícii na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC.

[2] Nariadenie 2022/2065 o jednotnom trhu s digitálnymi službami (akt o digitálnych službách): http://data.europa.eu/eli/reg/2022/2065/oj.

[3] Online platformy a internetové vyhľadávače sa považujú za „veľmi veľké“, ak priemerný mesačný počet aktívnych používateľov ich služieb v rámci Európskej únie je 45 miliónov alebo viac, článok 33 aktu o digitálnych službách.

[4] Pozri článok 34 aktu o digitálnych službách.

[5] Pozri článok 37 aktu o digitálnych službách.

[6] Pozri článok 42 ods. 4 a 5 aktu o digitálnych službách.

[7] Podľa článku 34 ods. 1 a článku 33 ods. 6 druhého pododseku aktu o digitálnych službách.

[8] Podľa nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Komisie a Rady: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[9] V súlade s článkom 4 ods. 2 prvou zarážkou nariadenia č. 1049/2001.

[10] V súlade s článkom 66 ods. 1 aktu o digitálnych službách. Číslo súboru je DSA.100.100.

[11] https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/commission-sends-preliminary-findings-x-breach-digital-services-act.

[12] Pozri poznámku pod čiarou 8.

[13] Komisia sa okrem iného odvolala na rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 29. júna 2010, Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, bod 54: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84749&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1621734.

[14] Komisia sa okrem iného odvolala na rozsudok Súdneho dvora z 27. februára 2014, Komisia/EnBW, C-365/12 P, body 81 a nasl.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=148392&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1621734.

[15] Komisia okrem iného odkázala na rozsudok Všeobecného súdu z 26. mája 2016, International Management Group/Komisia, T-110/15, bod 32: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=178781&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1645716.

[16] Úplné znenie predbežných stanovísk ombudsmana je k dispozícii na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/199731.

[17] Článok 42 ods. 5 aktu o digitálnych službách.

[18] Pozri: https://transparency.x.com/en/reports/dsa-risk-assessment-report.

[19] Úplné znenie odpovede Komisie na predbežné stanoviská ombudsmana je k dispozícii na adrese:

https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/214482.

[20] Pozri podrobné pravidlá Komisie na uplatňovanie nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=OJ:L_202403080#anx_1:~:text=p.%C2%A060).-,ANNEX,Rada%20týkajúce sa%20public%20access%20to%20European%20Parliament%2C%20Rada%20a%20Komisia%20dokumenty,-keďže%3A

[21] Článok 42 ods. 4 aktu o digitálnych službách.

[22] Pozri napríklad rozsudok Súdu prvého stupňa z 13. apríla 2005, Verein für Konsumenteninformation/Komisia, T-2/03, body 69 a nasl.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=60314&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=59073.

[23] Rozsudok Súdneho dvora z 29. júna 2010, Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84749&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=267909.

[24] Rozsudok Súdneho dvora z 28. júna 2012, Komisia/Agrofert, C-477/10 P: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=124461&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=267626.

[25] Rozsudok Súdneho dvora zo 14. novembra 2013, LPN/Komisia, C-514/11 P a C-605/11 P: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=144492&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8482072.

[26] Rozsudok Všeobecného súdu z 1. septembra 2021, Homoki/Komisia, T-517/19: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=245503&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6145602.

[27] Článok 79 ods. 4 aktu o digitálnych službách.

[28] Článok 84 aktu o digitálnych službách.

[29] Článok 42 ods. 5 aktu o digitálnych službách.

[30] Pozri napríklad odôvodnenia 65 a 100 aktu o digitálnych službách.

[31] Pozri článok 42 ods. 3 aktu o digitálnych službách.

[32] Článok 42 ods. 4 aktu o digitálnych službách.

[33] Komisia 18. decembra 2023 informovala verejnosť o začatí prešetrovania, pozri: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_6709. Komisia 12. júla 2024 zverejnila svoje prvé predbežné zistenia, pozri: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_3761.

[34] Pozri poznámku pod čiarou č. 20.

[35] Vec T-146/25, De Capitani a iní/Komisia: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=;ALL&language=en&num=T-146/25&jur=T a vec T-641/25, ClientEarth/Komisia: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=;ALL&language=en&num=T-641/25&jur=T.

[36] V súlade s článkom 15 ods. 3 Zmluvy o fungovaní Európskej únie, v ktorom sa vyžaduje, aby každá inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra „vypracovala vo svojom rokovacom poriadku osobitné ustanovenia týkajúce sa prístupu k svojim dokumentom v súlade s nariadeniami uvedenými v druhom pododseku“. Všeobecný súd rozhodol, že rokovací poriadok prijatý Komisiou (v spojených veciach T-371/20 a T-554/20, Pollinis/Komisia, bod 93) alebo závery prijaté Radou (vo veci T-255/24, Nouwen/Rada, bod 103) musia zostať v súlade s nariadením č. 1049/2001. V tejto poslednej uvedenej veci Súdny dvor rozhodol, že „rozsah povinností, ktoré inštitúcii Únie vyplývajú z nariadenia č. 1049/2001, ako ich vykladá súd Únie, nemôže závisieť od obsahu aktov, akými sú závery Rady, prijatých samotnou dotknutou inštitúciou“.