Vyrobené v súlade s článkom 4 ods. 1 štatútu európskeho ombudsmana ^[1]

Okolnosti predchádzajúce sťažnostiam

1. V januári 2020 agentúra Frontex zaviedla nový systém vybavovania žiadostí o prístup verejnosti k dokumentom. Nový systém vyžaduje, aby sa žiadateľ prihlásil do účtu/priestoru vytvoreného pre aplikáciu.

2. Sťažovatelia sa v tomto prípade obávali viacerých aspektov nového systému a súvisiacich postupov.

3. Hlavným problémom bolo rozhodnutie agentúry Frontex uložiť žiadateľom povinnosť používať jej nový prístupový portál a už so žiadateľmi nekomunikovať e-mailom ^[2].

4. Jedným z dôsledkov tohto rozhodnutia je, že oznámenia a dokumenty, ktoré agentúra Frontex zasiela žiadateľom, už nemožno automaticky uverejňovať na online portáloch transparentnosti, ktoré vytvorili európske organizácie občianskej spoločnosti s cieľom podporiť otvorenosť administratívy EÚ ^[3]. Dôvodom je, že ich automatické uverejňovanie technicky závisí od komunikácie prostredníctvom e-mailu. Sťažovatelia tvrdili, že rozhodnutie agentúry Frontex nie je v súlade so zistením európskej ombudsmanky vo veci 104/2020/EWM:

 „Vybavovanie žiadostí prostredníctvom online [transparentných] portálov je účinným prostriedkom na splnenie povinnosti [zabezpečiť čo najúčinnejší účinok práva na prístup a zohľadniť verejný záujem na širšom sprístupnení požadovaných dokumentov]. Ak žiadateľ výslovne uviedol, že toto je jeho uprednostňované médium na prijímanie odpovede na jeho žiadosť a akýchkoľvek dokumentov, ku ktorým má prístup verejnosť, inštitúcie by mali tejto žiadosti vyhovieť, pokiaľ neexistuje veľmi dobrý dôvod (ktorý by sa mal vysvetliť), aby tak neurobili. Ide o dobrú správu vecí verejných, ako aj o prostriedok na splnenie zákonnej povinnosti poskytnúť čo najširší prístup verejnosti.“ (§ 11 ^[4].^[5])

5. Sťažovatelia tiež poukázali na skutočnosť, že odmietnutie komunikácie so žiadateľmi prostredníctvom e-mailu je nezvyčajné. Administratíva EÚ, a najmä pôvodní adresáti nariadenia EÚ o transparentnosti (Parlament, Rada a Komisia), zvyčajne komunikujú so žiadateľmi e-mailom.

6. Sťažovateľ okrem toho poukázal na tieto otázky:

• Keď agentúra Frontex sprístupňovala dokumenty, systematicky odkazovala na „autorské práva“ a uviedla, že zakázala žiadateľovi sprístupniť dokumenty tretím osobám bez jeho povolenia ^[6].
• Agentúra Frontex zablokovala prístup k účtu vytvorenému pre žiadosti 15 dní po zaslaní svojej pôvodnej odpovede.

7.  Sťažovatelia vyjadrili obavy, či agentúra Frontex úmyselne zaviedla postupy, ktoré ohrozujú výkon základného práva na prístup verejnosti k dokumentom.

Návrh ombudsmana na riešenie

8. Ombudsmanka vo svojom návrhu riešenia z mája 2021 dospela k týmto zisteniam týkajúcim sa hlavného problému, t. j. rozhodnutia agentúry Frontex už nekomunikovať e-mailom (zvýraznenie doplnené):

• „Zdá sa, že nový verejný prístupový portál [Frontexu] neposkytuje možnosť prijímať odpoveď a dokumenty agentúry Frontex priamo e-mailom. Okrem toho, že to predstavuje novú prekážku pre jednotlivcov, znižuje sa tým aj plynulá technická komunikácia s niektorými online platformami transparentnosti pôsobiacimi v Európe.“
• „Frontex by mal v prípade, že dostane žiadosti o prístup verejnosti k dokumentom prostredníctvom platforiem občianskej spoločnosti alebo ak si to žiadateľ inak výslovne želá, zaslať svoje odpovede e-mailom, a nie prostredníctvom svojho portálu pre prístup verejnosti. To znamená, že skutočná odpoveď na žiadosť o prístup k dokumentom alebo na opakovanú žiadosť – a nielen oznámenie o prístupe k verejnému prístupovému portálu agentúry Frontex – by sa mala žiadateľovi zaslať e-mailom, pokiaľ neexistuje veľmi dobrý dôvod (ktorý by sa mal vysvetliť), aby tak agentúra Frontex neurobila.“

9. Ombudsmanka okrem toho navrhla, aby agentúra Frontex už nepoužívala vyhlásenie o autorských právach, ktoré vtedy používala, a aby zabezpečila, že dokumenty na jej verejných prístupových účtoch budú k dispozícii aspoň dva roky. Ombudsmanka okrem toho poukázala na túto možnosť zlepšenia: Agentúra Frontex by vo svojich odpovediach mohla uviesť osobitnú e-mailovú adresu, prostredníctvom ktorej môžu žiadatelia podať odvolanie proti neposkytnutiu informácií (ďalej len „opakovaná žiadosť“).

10. Agentúra Frontex vykonala návrhy ombudsmanky na revíziu svojho vyhlásenia o autorských právach ^[7] a na sprístupnenie dokumentov vo svojich verejných prístupových účtoch na dva roky. Dohodla sa aj na zavedení osobitnej e-mailovej adresy na predkladanie odvolaní.

11. Agentúra Frontex však naďalej podstatne nekomunikuje so žiadateľmi prostredníctvom e-mailu. Používa e-maily len ako prostriedok na upozorňovanie žiadateľov na nový obsah prístupového portálu, do ktorého sa potom musia prihlásiť.

12. Agentúra Frontex v súhrne navrhla, že by mala problémy so správou žiadostí o prístup verejnosti (spracovanie, lehoty...), ak by musela zasielať svoje odpovede a zverejňovať dokumenty e-mailom.

13. V reakcii na pripomienku ombudsmanky, že iné inštitúcie EÚ podľa všetkého fungujú inak, opísala svoj nový systém ako „riešenie šité na mieru“, ktoré pomáha „dosiahnuť administratívnu spravodlivosť pre žiadateľov aj agentúru Frontex“.

Posúdenie ombudsmana po návrhu riešenia

14. Ombudsmanka víta, že agentúra Frontex ^[8] vykonala svoje návrhy uvedené v bode 9.

15. Ombudsmanka vyjadruje poľutovanie nad tým, že agentúra Frontex nevykonala svoj návrh, aby agentúra Frontex – ak bola vyjadrená alebo implicitne požiadaná – vecne a priamo komunikovala so žiadateľmi e-mailom. Agentúra Frontex stále nezasiela žiadateľom svoje obsahové správy a dokumenty e-mailom.

16. Ombudsmanka nedostala presvedčivé vysvetlenia k tomuto výberu. Naopak, ombudsmanka je najviac znepokojená vágnosťou reakcie agentúry Frontex („administratívna spravodlivosť pre agentúru Frontex“).

17. Ombudsmanka si je vedomá toho, že agentúra Frontex dostáva mnoho žiadostí o prístup k dokumentom a že niektoré žiadosti sa týkajú mnohých dokumentov.

18. Intenzívny záujem o prácu agentúry Frontex je však spojený s povahou jej hlavných činností. Agentúra Frontex je priamo zapojená do veľmi citlivých činností, ktoré majú vplyv na základné a ľudské práva ľudí, ktorí sa často nachádzajú v neistých situáciách. Preto možno očakávať, že agentúra Frontex dostane mnoho žiadostí o prístup verejnosti k svojim dokumentom. Je na agentúre Frontex, aby vyčlenila potrebné zdroje na splnenie tejto úlohy.

19. Nariadenie EÚ o transparentnosti je nástrojom s demokratickými cieľmi, ktorý bol zavedený na základe presvedčenia, že otvorenosť pomáha verejnej správe „mať väčšiu legitimitu a je účinnejšia a zodpovednejšia voči občanovi v demokratickom systéme“^[9]. Ukladá administratíve EÚ povinnosť poskytnúť čo najširší prístup verejnosti k svojim dokumentom a urobiť tak v súlade so zásadami dobrej správy vecí verejných, napríklad poskytnutím čo najviac orientovaného prostredia.

20. Keď inštitúcie EÚ prijímajú opatrenia na plnenie svojich povinností podľa nariadenia o transparentnosti, dôležitým východiskovým bodom sú najlepšie postupy, ktoré sa už uplatňujú v administratíve EÚ ^[10].

21.  Sťažovatelia v prejednávanej veci správne poukázali na to, že rozhodnutie nekomunikovať so žiadateľmi e-mailom neodráža všeobecný alebo osvedčený postup v administratíve Únie.

22. Inštitúcie EÚ v priebehu rokov prijali administratívne aj technické opatrenia s cieľom umožniť čo najplynulejšiu komunikáciu s uvedenými portálmi transparentnosti občianskej spoločnosti. Najmä tri hlavné inštitúcie sa riadia jasnou politikou, ktorá týmto platformám umožňuje riadne fungovanie. Prijali, že tak môže každý člen verejnosti sledovať spracovanie žiadostí o prístup online.

23. E-maily sú jedným z najdôležitejších nástrojov elektronickej komunikácie. Agentúra Frontex prijala rozhodnutie veľkého významu tým, že sa rozhodla už so žiadateľmi nekomunikovať prostredníctvom e-mailu. Urobila tak, pričom si bola vedomá negatívnych dôsledkov, ktoré by to malo pre občanov, ktorí legitímne používajú uvedené portály občianskej spoločnosti.

24. Vzhľadom na uvedené skutočnosti ombudsmanka dospela k záveru, že je nesprávnym úradným postupom neponúkať občanom možnosť komunikovať s nimi prostredníctvom e-mailu v súvislosti s ich žiadosťami o prístup verejnosti k dokumentom. Ombudsman preto vydáva príslušné odporúčanie.

Odporúčanie

Ombudsmanka predkladá toto odporúčanie:

Agentúra Frontex by mala zabezpečiť bezproblémovú technickú komunikáciu so žiadateľmi o prístup verejnosti k dokumentom, čo im umožní komunikovať s ňou e-mailom v plnom rozsahu a bez toho, aby sa uchýlili k jej súčasnému portálu pre prístup k dokumentom.

Pri skúmaní tohto odporúčania by sa agentúra Frontex mala informovať o najlepších postupoch, ktoré Európska komisia identifikovala vo svojom súčasnom projekte na zavedenie portálu verejného prístupu, a čo najskôr zaviesť takéto najlepšie postupy.

Agentúra Frontex a sťažovateľ budú o tomto odporúčaní informovaní. V súlade s článkom 4 ods. 2 štatútu európskeho ombudsmana agentúra Frontex zašle podrobné stanovisko do 21. septembra 2022.

Návrhy na zlepšenie

Agentúra Frontex by mala vyčleniť zdroje, ktoré sú potrebné na vybavovanie predvídateľne veľkého počtu žiadostí o prístup, ktoré bude pravdepodobne pravidelne dostávať v budúcnosti.

Agentúra Frontex by mala vypracovať podrobnú príručku o tom, ako vybavuje žiadosti verejnosti o prístup, a túto príručku uverejniť.

Štrasburg 21. júna 2022

Emily O’Reilly

Európsky ombudsman

PRÍLOHA

1. Ombudsmanka nie je presvedčená, že verejný prístupový portál agentúry Frontex poskytuje druh jednoduchej a používateľsky ústretovej komunikácie, ktorá sa musí poskytovať podľa nariadenia o transparentnosti. Zdá sa rozumné očakávať, že občan by mal jeden účet, ktorý by si mohol ponechať otvorený a v rámci ktorého by sa uskutočňovala korešpondencia (e-mail/podobná správa) týkajúca sa žiadosti. V agentúre Frontex sa pre každú žiadosť vytvorí jeden účet a pre každú komunikáciu sa musí prihlásiť, aby sa zobrazil obsah žiadosti. Požadované prihlasovacie údaje sú neprimerané (pozri obrázok nižšie), čo je nevysvetliteľné vzhľadom na skutočnosť, že dotknuté dokumenty sú verejné.

2. Ombudsmanka tiež poznamenáva, že agentúra Frontex podľa všetkého nezohľadnila ľahko dostupné riešenia na kombinovanie špecializovaných systémov portálov s e-mailovou komunikáciou. Bežne používané informačné systémy už mnoho rokov umožňujú bezproblémovú integráciu e-mailov do systémov „účtov“ alebo „portálov“. Platí to pre prichádzajúcu aj odchádzajúcu komunikáciu. Bežnou funkciou IT je umožniť odosielanie e-mailov „z“ účtu. Podobne v prípade prichádzajúcich e-mailov môže doplnok (malý počítačový program) v e-mailovom systéme umožniť podpornému personálu rýchlo integrovať nový e-mail do príslušného účtu. V súčasnosti je k dispozícii celý rad možností konfigurácie a programovania, aby sa takéto funkcie prispôsobili potrebám organizácie vrátane vnútornej viditeľnosti a kontroly lehôt. Stručne povedané, „portálne“ alebo „účtovné“ systémy môžu byť integrované s e-mailovými systémami.

3. Aj keď počet dokumentov, ktoré sa majú zaslať, presahuje hranicu príjmu e-mailových účtov, ktorá však dosahuje niekoľko stoviek strán, existujú jednoduché riešenia na rýchlu tvorbu a poskytnutie odkazu na online server („cloud“), z ktorého možno dokumenty stiahnuť.

4. Zložitosť procesov, ktorých sa to týka, je v každom prípade veľmi nízka a nemôže odôvodniť upustenie od používania e-mailov. Zvyčajne existuje len jedna externá strana, s ktorou možno komunikovať, predmet komunikácie má relatívne obmedzený rozsah (jeden alebo viac dokumentov), proces je lineárny a chronologický a termíny sú dobre definované.

[1] K dispozícii na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Agentúra Frontex používa len e-mailovú komunikáciu na informovanie žiadateľov vždy, keď sa na prístupovom účte objaví nový obsah. Keď sa to stane, žiadateľ dostane odkaz na prístupový účet s hypertextovým odkazom a potom musí prejsť ťažkopádnym procesom na prístup k príslušnému obsahu.

[3] asktheeu.org: https://www.asktheeu.org/en, zriadená v roku 2011. Príklad, ako to funguje, pozri: https://www.asktheeu.org/en/request/letters_to_commission_and_counci#outgoing-21623

Je založený na systéme, ktorý sa v súčasnosti používa v 25 jurisdikciách na celom svete: http://alaveteli.org/deployments/

FragDenStaat, https://fragdenstaat.de, tiež zriadená v roku 2011. Príklad, ako to funguje, pozri:

https://fragdenstaat.de/anfrage/klimawandel-5/

[4] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/124793

[5] Ak chcete zistiť, ako prax agentúry Frontex vedie k správe, v ktorej sa od žiadateľa žiada, aby sa prihlásil do prístupového účtu, a nie aby poskytol dokument ako taký („Nové informácie týkajúce sa vašej žiadosti sú k dispozícii na tomto odkaze“), pozrite si: https://www.asktheeu.org/en/request/correspondence_between_frontex_r#incoming-36989

Ak chcete zistiť, ako zamestnanci na mieste transparentnosti museli manuálne nahrať dokumenty, ktoré agentúra Frontex sprístupnila len v prístupovom účte, pozrite si:

https://fragdenstaat.de/anfrage/frontex-social-media-guidelines/#nachricht-574618

[6] Pokiaľ ide o autorské práva, v internom rozhodnutí agentúry Frontex týkajúcom sa prístupu verejnosti k dokumentom sa len stanovuje, že „Týmto rozhodnutím nie sú dotknuté žiadne existujúce pravidlá v oblasti autorských práv, ktoré môžu obmedziť právo tretej strany na rozmnožovanie alebo využívanie sprístupnených dokumentov“(článok 16). Vo svojich odpovediach občanom žiadajúcim o prístup verejnosti systematicky uvádzala toto posolstvo: „Je potrebné pripomenúť, že autorské práva k dokumentu/dokumentom má agentúra Frontex a sprístupnenie tohto/týchto diela/diel tretím stranám v tejto alebo inej forme bez predchádzajúceho povolenia agentúry Frontex je zakázané.“

[7] Oznámenie o autorských právach, ktoré ombudsman prijal, teraz znie takto: „S výhradou akýchkoľvek práv duševného vlastníctva tretích strán možno dokument(-y) opätovne použiť za predpokladu, že sa uvedie zdroj a že pôvodný význam alebo odkaz dokumentu(-ov) nie je skreslený. Agentúra Frontex nenesie zodpovednosť za žiadne dôsledky vyplývajúce z opakovaného použitia tohto/týchto dokumentu/dokumentov.“

[8] Táto skutočnosť nebola ako taká uvedená v odpovedi agentúry Frontex na návrh riešenia, ale vznikla po následných výmenách informácií s vyšetrovacím tímom ombudsmanky.

[9] Odôvodnenie 2.

[10] Článok 15 nariadenia:

„Administratívna prax v inštitúciách

1. Inštitúcie vypracujú osvedčené administratívne postupy s cieľom uľahčiť výkon práva na prístup zaručeného týmto nariadením.

2. Inštitúcie zriadia medziinštitucionálny výbor na preskúmanie najlepších postupov, riešenie možných konfliktov a diskusiu o budúcom vývoji v oblasti prístupu verejnosti k dokumentom.“