Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. Sťažovateľ 23. apríla 2013 predložil Európskej komisii osemnásť [1] žiadostí o prístup k dokumentom v súlade s nariadením č. 1049/2001 [2]. Žiadosti sa týkali dokumentov súvisiacich s postupom, ktorý viedol k zmene nariadenia 540/2011 [3] (konkrétne stretnutí, interných dokumentov, právnych stanovísk, korešpondencie medzi Komisiou a Európskym úradom pre bezpečnosť potravín) a všeobecnejšie používania neonikotinoidov ako pesticídov.

2. Komisia 13. júna 2013 informovala sťažovateľa, že nemá žiadne dokumenty, na ktoré sa vzťahujú tri žiadosti.

3. Pokiaľ ide o ostatné žiadosti, Komisia uviedla, že sa týkali veľmi veľkého počtu dokumentov, z ktorých mnohé pochádzali od tretích strán a členských štátov. Za týchto okolností nebolo možné vykonať individuálne posúdenie dokumentov v lehotách stanovených v nariadení č. 1049/2001. Komisia sa odvolala na článok 6 ods. 3 nariadenia ^[4] a spýtala sa sťažovateľa, či môže zúžiť rozsah žiadostí tak, aby sa obmedzili na zvládnuteľný počet dokumentov. Alternatívne Komisia ponúkla, že žiadosti spracuje po etapách a zašle sťažovateľovi v intervaloch, ktoré sa mali vymedziť neskôr, súbory dokumentov, ktoré boli schválené na uvoľnenie, alebo podrobné dôvody odmietnutia zverejnenia. Komisia navrhla zoskupiť požadované dokumenty do piatich kategórií s cieľom uľahčiť ich spracovanie a požiadala sťažovateľa, aby identifikoval tie, ktoré považuje za prioritné.

4. Sťažovateľ zastával názor, že jeho žiadosti o prístup boli úplne primerané a že veľký počet požadovaných dokumentov už mal byť poskytnutý. Odmietol zúžiť svoje požiadavky a „neochotne“prijal návrh Komisie na postupné zverejňovanie. Uviedla, že očakáva, že jej bude umožnený prístup k trom z piatich šarží do desiatich pracovných dní a k zvyšným dvom do dvadsiatich pracovných dní. Upozornila tiež Komisiu, že bude informovať európskeho ombudsmana o oneskoreniach, s ktorými sa stretáva pri zabezpečovaní prístupu k príslušným dokumentom.

5. Komisia súhlasila, že uprednostní tri šarže, ktoré navrhovateľ identifikoval. Domnievala sa však, že požadované lehoty neboli primerané vzhľadom na počet dokumentov a potrebu individuálneho posúdenia. Komisia poukázala na to, že ak je pravdepodobné, že objem práce súvisiacej so spracovaním žiadostí naruší fungovanie jej služieb, musí vyvážiť záujem o prístup verejnosti so záujmami dobrej správy vecí verejných ^[5]. Podľa názoru Komisie by vyvážené riešenie spočívalo v zaslaní požadovaných dokumentov (alebo podrobného odôvodnenia zamietnutia prístupu) sťažovateľovi v období od 31. júla 2013 do 30. novembra 2013 [6].

6. Sťažovateľ nesúhlasil s návrhom Komisie a predložil opakovanú žiadosť. Generálny sekretariát Komisie ho zamietol ako bezpredmetný, pretože sa neodvolával na čiastočné alebo úplné zamietnutie zverejnenia. Generálny sekretariát sa tiež domnieval, že harmonogram, ktorý navrhli útvary Komisie, nebol neprimeraný vzhľadom na počet požadovaných dokumentov, potrebu konzultácií s tretími stranami a veľké pracovné zaťaženie útvarov Komisie.

7. Sťažovateľ nebol spokojný s týmto výsledkom a v októbri 2013 sa obrátil na európskeho ombudsmana.

Vyšetrovanie

8. Ombudsmanka začala vyšetrovanie tvrdení sťažovateľa, že Komisia i) neposkytla požadované dokumenty v primeraných lehotách a ii) neodpovedala na pôvodnú žiadosť v stanovenej lehote a neinformovala sťažovateľa, že má v úmysle túto lehotu predĺžiť, ako aj dôvody tohto predĺženia. Vyšetrovanie sa týkalo aj tvrdenia sťažovateľa, že Komisia by sa mala ospravedlniť za svoje procesné nedostatky a bezodkladne zverejniť požadované dokumenty.

9. V priebehu vyšetrovania ombudsman dostal stanovisko Komisie k sťažnosti a následne pripomienky sťažovateľa k stanovisku Komisie. Pri vedení vyšetrovania ombudsmanka zohľadnila argumenty a stanoviská predložené stranami.

Údajné neposkytnutie dokumentov v primeraných lehotách a súvisiaca žiadosť 

Argumenty predložené ombudsmanovi

10. Sťažovateľ sa domnieval, že Komisia sa nemôže opierať o článok 6 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001, v ktorom sa stanovujú neformálne diskusie so žiadateľom s cieľom jednostranne predĺžiť lehoty stanovené v článkoch 7 a 8 nariadenia. Keďže Komisia a sťažovateľ nedospeli k dohode, Komisia bola povinná dodržať lehoty stanovené v článku 7. Napriek dobrej vôli sťažovateľa a dobrej viere v spoluprácu s Komisiou nebolo možné dospieť k takejto dohode, pretože lehoty navrhnuté Komisiou neboli spravodlivé ani primerané.

11. V skutočnosti podľa sťažovateľa uložené riešenie Komisie viedlo k tomu, že posledná skupina požadovaných dokumentov bola uvoľnená až sedem mesiacov po žiadosti o prístup verejnosti k dokumentom. Sťažovateľ tvrdil, že táto situácia predstavuje zbytočné prieťahy, čo je v rozpore s článkom 17 a článkom 23 ods. 1 Európskeho kódexu dobrej správnej praxe a s nariadením č. 1049/2001. Mala podozrenie, že omeškanie mohlo byť motivované úmyslom Komisie brániť sťažovateľovi vo využívaní príslušných dokumentov. Ak by Komisia dodržala druh lehoty, ktorú už súdy EÚ akceptovali v inom prípade [7], konkrétne pätnásť pracovných dní na dávku, väčšina požadovaných dokumentov by bola doručená včas, aby ich sťažovateľ mohol použiť na svoje legitímne účely.

12. Komisia uviedla, že žiadosti sťažovateľa boli vypracované veľmi široko a týkali sa veľkého počtu dokumentov. Niektoré z nich obsahovali osobné údaje a na iné sa podľa všetkého vzťahovali výnimky stanovené v nariadení 1049/2001. Okrem toho sa v niektorých prípadoch museli uskutočniť konzultácie s tretími stranami s cieľom rozhodnúť, či by sa prístup mal udeliť alebo nie. Vzhľadom na to, že „administratívne zaťaženie pri ich vybavovaní zodpovedným oddelením hrozilo narušením vykonávania základných funkcií tohto oddelenia“, Komisia musela nájsť spôsob, ako „riešiť pracovné zaťaženie a zároveň vyhovieť žiadostiam sťažovateľa“.

13. Dňa 22. mája 2013 Komisia predĺžila lehotu na odpoveď na pôvodnú žiadosť, ako to umožňuje článok 7 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001. Dodatočný čas bol potrebný na „identifikáciu a zber príslušných dokumentov“. Následne spolupracovala so sťažovateľom s cieľom nájsť spravodlivé riešenie v súlade s článkom 6 ods. 3 toho istého nariadenia. Komisia zastávala názor, že hoci navrhovateľ súhlasil s prijímaním požadovaných dokumentov v dávkach, napriek tomu „trval na veľmi krátkych lehotách“, ktoré Komisia nepovažovala za primerané, pretože „vyhľadávanie a zhromažďovanie dokumentov bolo veľmi časovo náročné vzhľadom na skutočnosť, že žiadosti boli mimoriadne široké. Na posúdenie obsahu dokumentov, konzultácie s tretími stranami, členskými štátmi a inými útvarmi Komisie a starostlivé začiernenie dokumentov z dôvodu osobných údajov a/alebo iných výnimiek bol potrebný ďalší čas.  Okrem toho si vnútorné postupy Komisie vyžadujú spoluprácu medzi viacerými útvarmi a nevyhnutne si vyžadujú čas, najmä ak sa zverejnenie zamietne.

14. Komisia preto sťažovateľovi navrhla iný harmonogram, pričom zohľadnila preferenčné poradie, ktoré sťažovateľ stanovil. Komisia dodržala tento harmonogram a ku dňu svojho stanoviska už poskytla sťažovateľovi buď prístup, alebo odôvodnené zamietnutie prístupu ku všetkým požadovaným dokumentom.

15. Komisia usúdila, že konala primerane a v dobrej viere, zatiaľ čo sťažovateľ nepreukázal „žiadnu ochotu spolupracovať v dobrej viere s cieľom dosiahnuť kompromis“. Jednoducho odmietla navrhovaný harmonogram a ani sa nepokúsila spolupracovať s cieľom nájsť spravodlivé riešenie zohľadňujúce pracovné zaťaženie spôsobené viacerými žiadosťami. Komisia poukázala na to, že sťažovateľ ani neodpovedal na výzvu Komisie, aby ju kontaktoval, ak by mal akékoľvek otázky týkajúce sa navrhovaného harmonogramu.

Hodnotenie ombudsmana

16. Článok 6 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 umožňuje inštitúciám, aby sa za okolností, keď sa žiadosť o prístup týka „veľmi veľkého počtu dokumentov“,„neformálne poradili so žiadateľom s cieľom nájsť spravodlivé riešenie“.

17. Komisia sa snažila využiť postup „spravodlivého riešenia“ podľa článku 6 ods. 3 na rokovanie o prijímaní rozhodnutí na odstupňovanom základe nad rámec lehôt inak stanovených v nariadení 1049/2001. Ombudsmanka poznamenáva, že po výmene rozdielnych názorov na harmonogram postupného zverejňovania sťažovateľ podal na Generálny sekretariát Komisie opakovanú žiadosť, v ktorej tento harmonogram spochybnil. V tejto žiadosti sa jasne uvádza, že sťažovateľ upustil od neformálnych diskusií podľa článku 6 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 a zamietol návrh Komisie na riešenie.

18. Navrhovateľ sa domnieva, že v dôsledku toho bola Komisia povinná dodržiavať reštriktívne lehoty stanovené v článkoch 7 a 8 nariadenia. Na výslovnú žiadosť ombudsmana Komisia vo svojom stanovisku objasnila, že podľa jej názoru „má v takýchto prípadoch možnosť odložiť krátke lehoty stanovené v nariadení za predpokladu, že vysvetlí konkrétne okolnosti a navrhne primeraný časový rámec“, najmä v prípadoch, keď žiadateľ nepreukázal ochotu spolupracovať.

19. V čase, keď sa Komisia zaoberala touto vecou, Všeobecný súd Európskej únie už v tejto konkrétnej otázke rozhodol, že nariadenie č. 1049/2001 „neobsahuje žiadne ustanovenie, ktoré by inštitúcii v prípade neexistencie spravodlivého riešenia dohodnutého so žiadateľom výslovne umožňovalo pozastaviť lehoty stanovené v článkoch 7 a 8, aj keď je návrh inštitúcie v danom prípade primeraný“^[8]. Okrem toho, zatiaľ čo vyšetrovanie ombudsmana prebiehalo a po tom, ako Komisia už sprístupnila príslušné dokumenty v súlade s navrhovaným harmonogramom, Súdny dvor [9] vydal v tejto veci rozsudok o odvolaní a objasnil, že spravodlivé riešenie stanovené v článku 6 ods. 3 „sa môže týkať len obsahu alebo počtu dokumentov, o ktoré sa žiadalo“[10].  Súdny dvor ďalej uviedol, že "odvolávanie sa na zásadu proporcionality [11] nemôže umožniť zmenu lehôt stanovených v nariadení č. 1049/2001 bez vytvorenia situácie právnej neistoty"[12] (kurzívou zvýraznil generálny advokát v oboch citáciách). 

20. Stanovisko Súdneho dvora vylučujúce možnosť predĺženia lehôt stanovených v nariadení 1049/2001 prostredníctvom článku 6 ods. 3 je založené na argumentoch týkajúcich sa právnej istoty. Lehota, v ktorej môže žalobca podať žalobu o neplatnosť proti zamietavému rozhodnutiu, je totiž stanovená a jej začiatok je potrebné presne vypočítať. Žiadateľ sa však vždy môže domáhať zmierlivej dohody s dotknutou inštitúciou o predĺžení lehôt, pokiaľ si je vedomý toho, že to môže zahŕňať vzdanie sa práva podať žalobu na súd v prípade negatívneho výsledku po uplynutí stanovených lehôt. Takíto žiadatelia by si však zachovali právo podať sťažnosť ombudsmanovi, čo je jeden z prostriedkov nápravy výslovne stanovených v nariadení č. 1049/2001.

21. V tomto prípade z čisto právneho hľadiska Komisia nebola oprávnená predĺžiť lehotu stanovenú v nariadení č. 1049/2001. V praxi sa však o to snažila [13].

22. Posúdenie sťažnosti ombudsmanom však presahuje rámec čisto právnych argumentov a zahŕňa úvahy o primeranosti, spravodlivosti a dobrej viere. Z tohto hľadiska žiadateľ, ktorý súhlasí s „spravodlivým riešením“ s inštitúciou, akceptuje, že nie je rozumné očakávať komplexné rozhodnutie v zákonných lehotách. Za týchto okolností nemožno skutočnosť, že inštitúcia nerozhodla o prístupe ku všetkým požadovaným dokumentom v zákonných lehotách, považovať za nesprávny úradný postup. Vzniká teda otázka, či v prípadoch, keď sa nedospelo k dohode o „spravodlivom riešení“, ako je to v prejednávanej veci, skutočnosť, že inštitúcia nerozhodla o žiadosti o prístup v zákonných lehotách, nevyhnutne predstavuje nesprávny úradný postup.

23. Odpoveď na túto otázku by bola vo väčšine prípadov pozitívna. Platí to najmä v prípade, keď je zlyhanie inštitúcie výsledkom neprimeraného oneskorenia alebo odráža všeobecný nedostatok dodržiavania zásady transparentnosti, ktorú predstavuje nariadenie č. 1049/2001.  Na druhej strane existujú okolnosti, za ktorých je nepravdepodobné, že by nevydanie rozhodnutia v zákonných lehotách predstavovalo nesprávny úradný postup. Bolo by to tak v prípade, ak by inštitúcia konala v dobrej viere a ak existuje dobrý dôvod na to, aby sa o žiadosti nerozhodlo v zákonných lehotách. Mohlo by to nastať vtedy, keď je inštitúcia zaťažená veľkou administratívnou záťažou z dôvodu počtu žiadostí podaných súčasne žiadateľom alebo z dôvodu počtu požadovaných dokumentov, alebo z dôvodu zložitosti rozhodovacieho procesu v konkrétnom prípade, alebo akejkoľvek kombinácie týchto faktorov. 

24. Jedinou otázkou pre ombudsmana je preto to, či skutočnosť, že Komisia nerozhodla o žiadostiach v zákonných lehotách, predstavuje nesprávny úradný postup. Z dôvodov uvedených v nasledujúcich bodoch ombudsmanka dospela k záveru, že zlyhanie Komisie nepredstavuje nesprávny úradný postup.

25. Po prvé, ombudsmanka poznamenáva, že žiadosti sťažovateľa boli vypracované veľmi široko a odkazovali napríklad na „všetku korešpondenciu“,„všetky dokumenty“,„všetku internú a externú korešpondenciu“,„všetku korešpondenciu s tretími stranami“a „všetky dokumenty, dokumenty na zasadnutie, prepisy, neskrátené zápisnice a zvukové záznamy“. Ako uviedla Komisia, v skutočnosti to znamenalo, že sťažovateľ požiadal o prístup k akýmkoľvek dokumentom, ktoré priamo a nepriamo súvisia s vypracovaním nariadenia č. 485/2013. Zdá sa teda, že úsilie potrebné na identifikáciu, klasifikáciu a zhromažďovanie potrebných dokumentov je značné.

26. Po druhé, hoci sa Komisia pôvodne domnievala, že žiadosti sa týkali 169 dokumentov, nakoniec sa ukázalo, že žiadosť sa týkala 293 dokumentov. Každá z nich si vyžadovala individuálne posúdenie, aby sa zabezpečilo, že sa na ne nevzťahuje žiadna z uplatniteľných výnimiek podľa nariadenia č. 1049/2001. Je obzvlášť dôležité, že na rozdiel od veci T-2/03 [14], ktorú obe strany citovali, v tomto prípade Komisia preukázala plnú ochotu individuálne posúdiť každý požadovaný dokument v súlade s duchom nariadenia 1049/2001 a nakoniec tak urobila. Okrem toho zo zoznamov dokumentov priložených k rozhodnutiam Komisie o poskytnutí informácií nie je okamžite zrejmé, že by sa na predmetné dokumenty nevzťahovala žiadna výnimka, ako tvrdil sťažovateľ.

27. Po tretie, z rozhodnutí Komisie o udelení prístupu v skutočnosti vyplýva, že v každom súbore sa na niekoľko dokumentov vzťahovala jedna alebo viac výnimiek. Časti z nich sa preto museli upraviť a sťažovateľovi sa v tejto súvislosti museli poskytnúť vysvetlenia.

28. Po štvrté 69 požadovaných dokumentov pochádzalo od tretích strán vrátane členských štátov, tretích krajín a Európskeho úradu pre bezpečnosť potravín, a preto si vyžadovalo konzultácie s nimi. Za normálnych okolností ombudsman očakáva, že inštitúcie EÚ zabezpečia, aby im takéto konzultácie nebránili v dodržiavaní lehôt stanovených v nariadení č. 1049/2001. V tomto prípade však ombudsman uznáva, že počet dokumentov a tretích strán, s ktorými bolo potrebné konzultovať, si skutočne mohol vyžadovať dodatočný čas.

29. Z uvedeného vyplýva, že návrh Komisie na odstupňované zverejňovanie informácií bol primeraný. To platí aj napriek objasneniu poskytnutému Súdnym dvorom (pozri bod 19), že prijatie „spravodlivého riešenia“ nemá za následok pozastavenie alebo zmenu zákonných lehôt na rozhodovanie o žiadostiach o prístup.

30. Za všetkých okolností tohto prípadu preto ombudsman konštatuje, že nedošlo k nesprávnemu úradnému postupu zo strany Komisie, ktorý by vyplýval z nedodržania zákonných lehôt na rozhodovanie o žiadostiach o prístup.

Údajné neodpovedanie na pôvodnú žiadosť v stanovenej lehote a nepožiadanie o predĺženie lehoty a žiadosť o ospravedlnenie

Argumenty predložené ombudsmanovi

31. Komisia v stanovisku uviedla, že vzhľadom na to, že žiadosti sťažovateľa zaevidovala 29. apríla 2014, lehota na poskytnutie prístupu k dokumentom v súlade s článkom 7 nariadenia č. 1049/2001 uplynula 24. mája 2013. Pred týmto dátumom Komisia 22. mája 2013 informovala sťažovateľa v súlade s článkom 7 ods. 3 nariadenia o potrebe predĺžiť lehotu na odpoveď na šestnásť z týchto žiadostí o pätnásť pracovných dní, keďže na získanie požadovaných dokumentov bolo potrebné preskúmať veľké spisy. Nová lehota na zverejnenie dokumentov preto uplynula 14. júna 2013.

32. Komisia 13. júna 2013 informovala sťažovateľa, že nemá dokumenty, na ktoré sa vzťahujú tri žiadosti, a požiadala ho o spoluprácu pri rokovaní o spravodlivom riešení. Komisia poukázala na to, že v sťažnosti podanej ombudsmanovi sa neuvádza žiadny odkaz na list Komisie, ktorým sa predlžuje lehota na odpoveď v súlade s nariadením č. 1049/2001.

Hodnotenie ombudsmana

33. Dokumenty poskytnuté spolu so sťažnosťou naznačovali, že medzi dátumom podania žiadostí o prístup a odvolaním sa Komisie na článok 6 ods. 3 nariadenia 1049/2001 Komisia neposkytla sťažovateľovi žiadne informácie o stave jeho žiadostí a najmä ho neinformovala o svojom zámere predĺžiť lehotu pätnástich pracovných dní na odpoveď na jeho pôvodné žiadosti. V stanovisku Komisie sa však táto záležitosť primerane objasnila, pričom sa preukázalo, že Komisia konala v súlade s nariadením č. 1049/2001, keď predĺžila príslušné lehoty a zodpovedajúcim spôsobom informovala sťažovateľa, ako sa to od nej zo zákona vyžadovalo.

34. Preto nie je potrebné žiadne ďalšie vyšetrovanie druhého tvrdenia a nie je potrebné žiadne ospravedlnenie. 

Proaktívne zverejňovanie legislatívnych dokumentov

35. Článok 12 nariadenia č. 1049/2001 sa zaoberá poskytovaním priameho prístupu k určitým typom dokumentov bez toho, aby jednotlivci museli podávať konkrétne žiadosti o prístup.  V článku 12 ods. 2 sa konkrétne uvádza, že „legislatívne dokumenty“ by mali byť „priamo prístupné“. V článku 12 ods. 2 sa „legislatívne dokumenty“ vymedzujú ako „dokumenty vypracované alebo doručené v priebehu prijímania aktov, ktoré sú právne záväzné v členských štátoch alebo pre členské štáty“. Aspoň niektoré z dokumentov požadovaných v žiadostiach sťažovateľa boli dokumenty týkajúce sa konania, ktoré viedlo k zmene nariadenia 540/2011 (pozri bod 1). Toto nariadenie je „právne záväzné v členských štátoch alebo pre členské štáty“. Na prvý pohľad sú niektoré dokumenty požadované sťažovateľom „legislatívnymi dokumentmi“, ktoré sa v článku 12 nariadenia č. 1049/2001 konkrétne označujú ako typ dokumentu, ktorý by mal byť priamo prístupný. Ak by Komisia tieto dokumenty priamo sprístupnila, bolo by zbytočné (z väčšej časti v každom prípade), aby sťažovateľ predložil konkrétne žiadosti o prístup podľa nariadenia č. 1049/20001.  Hoci to nebol problém, na ktorý sťažovateľ výslovne poukázal, ombudsmanka sa domnieva, že je vhodné zaoberať sa ním prostredníctvom ďalšej poznámky.

Záver

Na základe vyšetrovania tejto sťažnosti ombudsmanka uzatvára túto sťažnosť s týmto záverom:

V prejednávanej veci nedošlo k nesprávnemu úradnému postupu.

Sťažovateľ a Komisia budú o tomto rozhodnutí informovaní.

Ďalšie poznámky

Európska komisia by mala zvážiť, ako najlepšie zabezpečiť primerané a konzistentné dodržiavanie požiadavky článku 12 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001, aby sa „legislatívne dokumenty“ priamo sprístupňovali verejnosti.