Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. Podľa nariadenia o uvádzaní prípravkov na ochranu rastlín ^[1] na trh (ďalej len „nariadenie o POR“)^[2] musí byť účinná látka [3] použitá v prípravku na ochranu rastlín (ďalej len „pesticíd“)[4] v EÚ schválená Komisiou.[5] Účinné látky s určitými vlastnosťami sa považujú za „látky, ktoré sa majú nahradiť“.[6] To zvyčajne znamená, že látka je nebezpečnejšia ako iné.

2. Po schválení účinných látok môžu spoločnosti predložiť príslušným orgánom členských štátov EÚ žiadosti o povolenie na uvedenie pesticídov, ktoré ich obsahujú, na trh.

3. Keď vnútroštátne orgány hodnotia žiadosti o povolenie pesticídov obsahujúcich účinné látky, ktoré sú „kandidátmi na nahradenie“, musia vykonať „porovnávacie posúdenie“ s cieľom určiť, či tieto pesticídy možno nahradiť inými pesticídmi, ktoré obsahujú menej nebezpečné účinné látky, alebo nechemickými alternatívami. V nariadení o POR sa stanovujú štyri kritériá, ktoré sa majú zohľadniť pri porovnávacom hodnotení, najmä či: a) pre rovnaké použitia existuje bezpečnejší povolený pesticíd alebo nechemická metóda kontroly alebo prevencie; b) nahradenie by nepredstavovalo významné hospodárske alebo praktické nevýhody; c) chemická rozmanitosť účinných látok alebo metódy a postupy obhospodarovania plodín a prevencie škodcov sú dostatočné na minimalizáciu rizika, že cieľový organizmus (alebo škodca) by mohol vyvinúť rezistenciu; a d) zohľadnili sa dôsledky na povolenia na „menej významné použitie“[7].

4. Európska a stredozemná organizácia pre ochranu rastlín (EPPO) je medzinárodná organizácia zodpovedná za spoluprácu a harmonizáciu v oblasti ochrany rastlín v rámci európskeho a stredozemského regiónu. Má 52 členských krajín vrátane všetkých členských štátov EÚ.[8] EÚ má v Európskej prokuratúre štatút stáleho pozorovateľa.

5. Komisia vydala usmerňovací dokument [9] týkajúci sa porovnávacieho hodnotenia pesticídov orgánmi členských štátov (ďalej len „usmerňovací dokument“), ktorý v roku 2014 schválil Stály výbor pre rastliny, zvieratá, potraviny a krmivá (SCoPAFF)[10]. V usmerňovacom dokumente sa odkazuje na normu [11], ktorú vypracovala Európska prokuratúra a ktorá sa týka spôsobu vykonávania porovnávacieho posúdenia (ďalej len „norma Európskej prokuratúry“). V usmerňovacom dokumente Komisie sa uvádza, že „je určený na doplnenie normy EPPO, t. j. na poskytnutie usmernení členským štátom o tom, ako vykonávať porovnávacie posúdenie rizík pre zdravie a životné prostredie, a na poskytnutie celkového rámca pre porovnávacie posúdenie“.

6. V roku 2020 sa v hodnotení vykonanom v rámci Programu regulačnej vhodnosti a efektívnosti Komisie (REFIT)[12] zistili problémy s pravidlami pre účinné látky, ktoré sa majú nahradiť.[13] V hodnotení sa zistilo, že porovnávacie posúdenie vykonané členskými štátmi je zložité, náročné na zdroje a neviedlo k žiadnej náhrade. Prínosy pre ľudské zdravie a životné prostredie, ktoré sa očakávali od nahradenia týchto nebezpečnejších látok, sa preto neprejavili [14].

7. V období od júna 2021 do novembra 2022 si sťažovateľ, organizácia na ochranu životného prostredia, vymenil informácie s Komisiou, v ktorých vyjadril obavy týkajúce sa normy EPPO a spoliehania sa na ňu v usmerňovacom dokumente. Sťažovateľ spochybnil najmä to, ako norma EPPO vykladá ustanovenie nariadenia o POR týkajúce sa „chemickej diverzity účinných látok“[15] a ako zaobchádza s „menej významnými použitiami“ v porovnávacom hodnotení [16]. Takisto tvrdila, že Európskej prokuratúre chýbajú dostatočné záruky na zabezpečenie nezávislosti jej práce.

8. Sťažovateľ, ktorý nebol spokojný s odpoveďami Komisie, sa v januári 2023 obrátil na ombudsmanku s tvrdením, že norma EPPO nie je v súlade s právom EÚ a že Komisia tým, že sa o ňu opiera, systematicky bráni nahrádzaniu nebezpečných látok.

Vyšetrovanie

9. Ombudsmanka začala vyšetrovanie rozhodnutia Komisie opierať sa vo svojom usmerňovacom dokumente o normu Európskej prokuratúry, a najmä toho, ako Komisia zabezpečila súlad normy Európskej prokuratúry s právom EÚ.

10. V priebehu vyšetrovania ombudsman dostal odpoveď Komisie na sťažnosť a vyšetrovací tím ombudsmana sa stretol so zástupcami Komisie a skontroloval príslušné dokumenty.[17] Ombudsman dostal aj pripomienky sťažovateľa k stanovisku Komisie.

Argumenty predložené ombudsmanovi

Sťažovateľ

11. Sťažovateľ tvrdil, že norma Európskej prokuratúry je v rozpore s právom EÚ a že z tohto dôvodu sa na ňu Komisia nemala odvolávať v usmerňovacom dokumente.

12. Po prvé, podľa sťažovateľa norma EPPO umožňuje členským štátom zastaviť porovnávacie posudzovanie, ak žiadosti zahŕňajú menej významné použitia [18]. Podľa sťažovateľa je to v rozpore s nariadením o POR, v ktorom sa vyžaduje, aby sa v kontexte porovnávacieho posudzovania „zohľadňovali“len dôsledky na menej významné použitia, a je to v rozpore s cieľom podporovať nahrádzanie nebezpečných účinných látok, keďže žiadateľom umožňuje zahrnúť menej významné použitia do svojich žiadostí, aby sa vyhli nahradeniu.

13. Navrhovateľ tvrdil, že niektoré členské štáty nevykonávajú porovnávacie posúdenie v prípade žiadostí obsahujúcich aspoň jedno menej významné použitie alebo žiadostí o rozšírenie na nové použitia vrátane menej významných použití. Tvrdila, že by to znamenalo, že nahradenie by sa zakladalo len na riziku dôsledkov pre menej významné použitia namiesto zváženia všetkých rizík a prínosov nahradenia, a znamenalo by to, že nahradenie menej významných použití nie je možné, čo nie je pravda. Žiadatelia môžu okrem toho k svojej žiadosti jednoducho pridať menej významné použitie, aby sa zabezpečilo, že autorizácia nebude zamietnutá z dôvodu úspešného nahradenia.

14. Po druhé, sťažovateľ tvrdil, že použitím prístupu „spôsob účinku“[19] sa v norme EPPO vyžaduje dostupnosť viacerých tried syntetických pesticídov s cieľom dospieť k záveru, že nahradenie je možné. Podľa jej názoru sa v praxi vyžaduje minimálne určitý počet chemických výrobkov s viacerými (tromi až piatimi) spôsobmi pôsobenia bez ohľadu na účinnosť nechemických alternatív. Navrhovateľ tvrdil, že tento prístup v podstate vyvinulo odvetvie pesticídov a EÚ ho nikdy neschválila a že v nariadení o POR sa stanovila menej prísna požiadavka, t. j. jednoducho rozmanitosť účinných látok.

15. Okrem toho sa v nariadení o POR uvádza chemická rozmanitosť ako metóda prevencie vzniku rezistencie škodcov voči látkam používaným v pesticídoch, ale na rozdiel od normy EPPO z nej nevyplýva základná podmienka boja proti rezistencii. Porovnávacie posúdenie by sa nemalo ukončiť bez zohľadnenia všetkých nechemických alternatív.

16. Sťažovateľ takisto tvrdil, že prístup založený na „spôsobe účinku“ nie je vedecky odôvodnený, keďže vedecká obec zistila, že zameranie sa na rozmanitosť spôsobov účinku má tendenciu zvyšovať odolnosť voči látkam. Odolnosť môže prekonať len použitie nechemických alternatív.

17. Sťažovateľ vo všeobecnosti vyjadril obavy týkajúce sa nezávislosti Európskej prokuratúry.

18. Sťažovateľ tvrdil, že Európska prokuratúra nemá dostatočné pravidlá na riešenie konfliktov záujmov a zahŕňa zástupcov odvetvia pesticídov do vnútorných orgánov, ktoré pripravujú jej prácu. V praxi jedna pätina členov pracovnej skupiny pre odpor sú zástupcovia spoločností. Okrem toho má združenie zastupujúce európske odvetvie pesticídov v pracovnej skupine Európskej prokuratúry pre prípravky na ochranu rastlín štatút stáleho pozorovateľa.

19. Pokiaľ ide o predmetnú normu EPPO, sťažovateľ uviedol, že hlavný autor publikácie, na ktorej je založená, má väzby na odvetvie pesticídov. V roku 1997 bol spoluautorom článku ^[20] v prehľade uverejnenom lobistickou organizáciou, ktorá zastupovala okrem iného odvetvie pesticídov.^[21] V tomto článku sa autori poďakovali predsedovi akčných výborov odporu, ktoré sú orgánmi v rámci uvedeného združenia zastupujúcimi odvetvie, ktoré vyvinulo pojem „spôsoby konania“.

20. Navrhovateľ tvrdil, že norma odráža stanovisko, ktoré zaujalo odvetvie pesticídov v súvislosti s prijatím nariadenia o POR.

Komisia

O súlade normy Európskej prokuratúry s právom EÚ

21. Komisia ^[22] poznamenala, že všetky členské štáty EÚ sú členmi Európskej prokuratúry a keď konajú v rámci Európskej prokuratúry, sú viazané právom EÚ a môžu zabrániť prijatiu normy, ktorá nie je v súlade s právom EÚ. Na základe štatútu pozorovateľa EÚ v Európskej prokuratúre môže Komisia vyjadriť obavy v rámci Európskej prokuratúry alebo počas stretnutí so zástupcami členských štátov v Rade EÚ.

22. Hoci pravidlá hlasovania Európskej prokuratúry by teoreticky mohli umožniť, aby určité rozhodnutia prijímala väčšina krajín mimo EÚ ^[23], v praxi sa všetky normy prijímajú jednomyseľne. Komisia si nie je vedomá žiadnych noriem prijatých Európskou prokuratúrou, ak členský štát EÚ namietal proti norme.

23. V tomto prípade počas vypracúvania normy EPPO jeden z autorov publikácie ^[24], na ktorej je norma založená, pracoval pre Komisiu ako vyslaný národný expert ^[25]. V tejto funkcii sa ako pozorovateľ zúčastnil na panelových diskusiách Európskej prokuratúry a poskytol pripomienky k norme. Prítomnosť zamestnancov Komisie na diskusiách už v počiatočnej fáze zabezpečila, že norma bude v súlade s právom EÚ. Okrem toho samotná Európska prokuratúra venuje veľkú pozornosť tomu, aby zabezpečila súlad svojich noriem s právom EÚ. Norma, o ktorú ide v tejto veci, bola dvakrát revidovaná, aby sa zosúladila s výkladom a stanoviskom Komisie.^[26]

24. Komisia dodala, že pred odkazom na normu EPPO v usmerňovacom dokumente Komisia vždy kontroluje, či je norma v súlade s právom EÚ. Komisia a členské štáty prerokúvajú a kontrolujú normy v rámci výboru SCoPAFF a v prípade potreby sa so zainteresovanými stranami konzultuje návrh usmerňovacieho dokumentu v poradnej skupine pre udržateľnosť potravinových systémov, ktorej členom je sťažovateľ.^[27] Predmetný usmerňovací dokument bol prerokovaný v rámci výboru SCoPAFF a v roku 2014 ho na návrh Komisie schválili členské štáty [28].

25. Komisia ďalej poznamenala, že norma ani usmerňovací dokument nie sú v žiadnom prípade záväzné. Členské štáty sa od nich môžu odchýliť a mnohé vypracovali svoje vlastné vnútroštátne usmernenia pre porovnávacie posudzovanie.

26. Pokiaľ ide o dve konkrétne otázky predložené sťažovateľom, Komisia uviedla, že v nariadení o POR sa uznáva význam zabezpečenia a zvýšenia dostupnosti pesticídov na menej významné použitia a stanovujú sa v ňom osobitné postupy na uľahčenie udeľovania povolení pre tieto pesticídy [29]. Nerozlišuje sa v ňom medzi pesticídmi obsahujúcimi látky, ktoré sa majú nahradiť, a pesticídmi, ktoré sa nemajú nahradiť. Menšie použitia sú v skutočnosti mimoriadne dôležité pre poľnohospodárstvo a bezpečnosť potravín, pretože zahŕňajú použitie pesticídov na ovocie a zeleninu. Odráža sa to tak v usmerňovacom dokumente, ako aj v norme EPPO.

27. Komisia uviedla, že hoci je kritérium týkajúce sa menej významných použití v nariadení o POR formulované inak ako ostatné kritériá (dôsledky na autorizácie menej významných použití sa musia „zohľadniť“), musí sa považovať za kritérium rovnakej hodnoty ako ostatné kritériá. Komisia zdôraznila, že tieto štyri kritériá sú kumulatívne. Ak teda toto kritérium nie je splnené a pokiaľ neboli identifikované žiadne neprijateľné riziká vyplývajúce zo zamýšľaných použití, členský štát, ktorý vykonáva porovnávacie posúdenie, nemôže odmietnuť autorizáciu pesticídu obsahujúceho látku, ktorá sa má nahradiť, ani obmedziť používanie výrobku len z dôvodu, že pesticíd obsahuje látku, ktorá sa má nahradiť.

28. V nariadení o POR sa nestanovuje osobitné poradie, v ktorom sa majú posudzovať štyri kumulatívne kritériá. V súlade s tým norma Európskej prokuratúry umožňuje členským štátom posudzovať ich v akomkoľvek poradí. Spomína kritérium menej významného použitia, pretože v praxi vnútroštátne orgány zvyčajne začínajú svoje porovnávacie posúdenie z tohto kritéria, ktoré je najjednoduchšie. Členské štáty najprv zvážia, či existujú alternatívy k hlavnému (rozšírenejšiemu) používaniu pesticídov. Ak áno, posudzujú dôsledky nahradenia na menej významné použitia určením komerčnej životaschopnosti pesticídu len na menej významné použitia, ak by látka už nebola povolená na väčšie použitia. Ak zistia, že pesticíd by sa pravdepodobne úplne stiahol z trhu, čo znamená, že by už nebol k dispozícii na menej významné použitia, môžu sa v tejto fáze rozhodnúť ukončiť porovnávacie posúdenie. Tento prístup umožňuje členským štátom znížiť administratívnu záťaž a lepšie dodržiavať platné lehoty.

29. Komisia dodala, že nie žiadatelia o autorizáciu sa pri udržiavaní výrobku na trhu nadmerne alebo umelo spoliehajú na „menej významné použitia“, ale vnútroštátne orgány v členských štátoch podporujú a uľahčujú aplikácie „menej významných použití“ s cieľom zabezpečiť, aby bol na trhu dostatok pesticídov na zachovanie produkcie základných plodín. Je to preto, že pre spoločnosti často nie je ekonomicky uskutočniteľné ponechať výrobok na trhu len na menej významné použitia.

30. Pokiaľ ide o obavy sťažovateľa týkajúce sa toho, ako Komisia vykladá kritérium týkajúce sa „chemickej diverzity účinných látok“, Komisia uviedla, že v nariadení o POR sa odkazuje na „chemickú diverzitu účinných látok“, aby sa zabránilo vzniku rezistencie cieľového škodcu. Chemikálie, ktoré sú vo svojich štruktúrach veľmi podobné, bojujú proti škodcom s použitím rovnakého spôsobu účinku, zatiaľ čo chemikálie s rôznymi chemickými štruktúrami používajú rôzne spôsoby účinku. Z vedeckého hľadiska je teda odôvodnené premietnuť pojem chemickej diverzity do rozdielnych spôsobov pôsobenia s cieľom určiť riziko vzniku rezistencie cieľových škodcov.

31. Ak sa látky, ktoré majú rovnaký spôsob účinku, opakovane používajú proti tomu istému cieľovému škodcovi, zvyšuje sa potenciál škodcu vyvinúť rezistenciu. Na zachovanie účinnosti ochrany proti škodcom je preto nevyhnutné mať k dispozícii látky s rôznymi spôsobmi účinku, aby sa mohli používať striedavo, aby sa zabránilo rezistencii. V dôsledku toho možno žiadosť zamietnuť a nahradiť pesticídom, ak sa na území členského štátu nachádza iný výrobok s rovnakým spôsobom účinku. Ak však v tomto členskom štáte neexistuje žiadny iný povolený výrobok obsahujúci látku s rovnakým spôsobom účinku, môže byť potrebné, aby členský štát výrobok povolil, aby sa zabránilo vzniku rezistencie. V poslednom čase je to ešte dôležitejšie, keďže počet dostupných spôsobov konania klesá.

32. Vzhľadom na to je odkaz v norme EPPO na „dostupnú chemickú rozmanitosť spôsobov pôsobenia“ v súlade s nariadením o POR. 

33. Komisia dodala, že odkaz na spôsoby účinku nevylučuje nechemické alternatívy, ako sú mikroorganizmy, ktoré majú aj spôsob účinku a môžu sa zohľadniť podľa normy EPPO. Komisia uviedla, že jej preskúmanie nariadenia o verejno-súkromných partnerstvách v rámci programu REFIT preukázalo, že hlavným dôvodom, prečo porovnávacie posúdenia neviedli k žiadnym substitúciám, bol nedostatok alternatívnych riešení s lepšími rizikovými profilmi, a nie uplatňovanie normy EPPO. Komisia dodala, že s cieľom riešiť tento problém pracuje na návrhu na zmenu prílohy IV k nariadeniu o POR, aby sa zabezpečilo, že ak existuje nechemická alternatíva, ktorá sa preukáže ako účinná, členské štáty by ju mali považovať za dostatočnú na riešenie rizika rezistencie. Členské štáty však na návrh nereagovali obzvlášť pozitívne a práca nepokročila.

O nezávislosti Európskej prokuratúry

34. Komisia vysvetlila, že práca Európskej prokuratúry je rozdelená medzi dve pracovné skupiny, konkrétne pracovnú skupinu pre prípravky na ochranu rastlín a pracovnú skupinu pre fytosanitárne predpisy. Každá pracovná skupina dohliada na prácu viacerých panelov a odborných pracovných skupín, ktoré vykonávajú technickú prácu.

35. Komisia poznamenala, že expertov, ktorí sa zúčastňujú na paneloch alebo pracovných skupinách Európskej prokuratúry, nominujú vnútroštátne organizácie na ochranu rastlín. Experti z odvetvia pesticídov sa môžu zúčastňovať na paneloch a pracovných skupinách EPPO, aby sa mohli zohľadniť ich odborné znalosti. Členstvo odborníkov z odvetvia pesticídov v práci Európskej prokuratúry v oblasti pesticídov schvaľuje výkonný výbor Európskej prokuratúry zložený zo siedmich zástupcov vlády Európskej prokuratúry.

36. Pracovné skupiny prijímajú rozhodnutia konsenzom. V prípade, že neexistuje konsenzus, pretože odborníci z odvetvia pesticídov sú proti rozhodnutiu, rozhodnutie prijímajú len odborníci nominovaní členskými štátmi. Týmto spôsobom odborníci z odvetvia nemôžu zablokovať rozhodnutie. Zatiaľ čo pracovné skupiny vypracúvajú normy, len pracovná skupina môže rozhodnúť, že norma je pripravená na schválenie Radou Európskej prokuratúry ^[30], ktorá sa skladá zo zástupcov vlád členských krajín Európskej prokuratúry.

37. Zástupcovia odvetvia pesticídov sú v pracovnej skupine pozorovateľmi, ale nezúčastňujú sa na rozhodovaní. Konečné schválenie noriem sa v každom prípade uskutočňuje na výročnom zasadnutí Rady Európskej prokuratúry, na ktorom sa nezúčastňujú odborníci z odvetvia. Hlasovať môžu len členské štáty.

38. Komisia ďalej uviedla, že príspevky odborníkov z odvetvia sú transparentné. V správach zo všetkých zasadnutí panelov a pracovných skupín sú jasne uvedení odborníci z odvetvia pesticídov a ich stanoviská sú zverejnené.

39. Pokiaľ ide o nedostatočnú účasť odborníkov z iných odvetví, Komisia uviedla, že si nie je vedomá toho, či ide o zámernú politiku Európskej prokuratúry alebo či sú na zasadnutia Európskej prokuratúry pozvané iné zainteresované strany, ale rozhodnú sa nezúčastniť sa na nich.

40. Komisia dodala, že Európska prokuratúra má zavedené pravidlá na predchádzanie konfliktom záujmov. Experti sú informovaní o tom, že nezastupujú svoju krajinu alebo spoločnosť, a sú vyzvaní, aby označili, či majú nejaký konflikt záujmov.

41. Hoci normy Európskej prokuratúry sú zvyčajne založené na odborných znalostiach tých, ktorí ich vypracúvajú, v prípade danej normy vychádzali z publikácie troch autorov pridružených k univerzitám alebo orgánom členských krajín Európskej prokuratúry. Okrem toho, ako už bolo uvedené, jeden z autorov publikácie pracoval pre Komisiu ako vyslaný národný expert [31]. Tento autor bol teda viazaný pravidlami týkajúcimi sa konfliktu záujmov, ktoré sa vzťahujú na zamestnancov Komisie a príslušné vnútroštátne orgány. V tejto funkcii sa expert zúčastnil na panelových diskusiách Európskej prokuratúry ako pozorovateľ a poskytol pripomienky k norme. Podľa poznatkov Komisie odborník nikdy nepracoval pre odvetvie pesticídov. V každom prípade skutočnosť, že osoba pracovala v odvetví pesticídov v určitom štádiu svojej kariéry, neznamená, že táto osoba už nemôže ponúkať objektívne odborné znalosti [32].

Ďalšie pripomienky sťažovateľa

42. Sťažovateľ poznamenal, že aj keď usmerňovacie dokumenty nie sú záväzné, členské štáty ich vo všeobecnosti dodržiavajú. Skutočnosť, že usmerňovací dokument schválil výbor SCoPAFF, nezaručuje, že je v súlade s právom EÚ. V minulosti členské štáty schválili iné usmerňovacie dokumenty, ale potom sa zistilo, že sú v rozpore s právom EÚ [33].

43. Sťažovateľ uznal, že biologické riešenia fungujú prostredníctvom spôsobov konania a možno ich zohľadniť podľa normy EPPO. Uvítala aj návrh Komisie výslovne to uviesť v navrhovanej zmene prílohy IV. V praxi sa však biologické roztoky vždy považujú za menej účinné ako chemické roztoky, keďže účinnosť mikroorganizmov je variabilnejšia ako účinnosť chemických produktov. Podľa judikatúry EÚ [34] by však členské štáty mali uprednostniť nechemické alternatívy [35].

44. Pokiaľ ide o nezávislosť Európskej prokuratúry, sťažovateľ tvrdil, že záruky uvedené Komisiou nie sú dostatočné v porovnaní so zárukami zavedenými na úrovni EÚ.[36] V Európskej prokuratúre sa odvetvie pesticídov vníma ako odvetvie výmeny odborných poznatkov, zatiaľ čo v EÚ by sa považovalo za zainteresovanú stranu, ktorá poskytuje svoje názory na určitú tému. Tieto názory budú kriticky preskúmané. Samotné uverejnenie mien a názorov účastníkov nepostačuje na zabezpečenie toho, aby boli postupy Európskej prokuratúry nezávislé a participatívne. Od expertov by sa malo vyžadovať, aby predložili vyhlásenia o záujmoch. Skutočnosť, že zástupcovia odvetvia pesticídov nemôžu vetovať prijatie normy, je absolútnym minimom a nemení skutočnosť, že môže ovplyvniť vývoj noriem. Byť pozorovateľom v pracovných skupinách mu tiež dáva privilegované postavenie a príležitosť lobovať v členských krajinách.

Hodnotenie ombudsmana

45. V tomto prípade ide o to, že Komisia sa vo svojom usmerňovacom dokumente opiera o normu vypracovanú medzinárodnou organizáciou, Európskou prokuratúrou. Sťažovateľ sa domnieva, že táto norma nie je v súlade s právom EÚ, konkrétne s kritériami porovnávacieho posudzovania stanovenými v nariadení o POR. Všeobecnejšie sťažovateľ spochybňuje skutočnosť, že Komisia sa spolieha na normu EPPO vzhľadom na obavy týkajúce sa nezávislosti EPPO od odvetvia pesticídov.

46. Úlohou ombudsmana je hodnotiť administratívnu prácu inštitúcií a orgánov EÚ. Nevzťahuje sa na orgány mimo EÚ. Vyšetrovanie ombudsmanky sa teda zameralo na rozhodnutie Komisie opierať sa vo svojom usmerňovacom dokumente o normu EPPO.

47. Podľa nariadenia o POR môže Komisia po komitologickom postupe prijať usmerňovacie dokumenty na vykonávanie uvedeného nariadenia.[37] V praxi to znamená, že výbor SCoPAFF, ktorý pozostáva zo zástupcov všetkých členských štátov, schvaľuje usmerňovací dokument pred jeho finalizáciou. Okrem toho sa v nariadení o POR uvádza, že Komisia môže požiadať Európsky úrad pre bezpečnosť potravín (ďalej len „EFSA“), aby pripravil usmerňovacie dokumenty alebo prispel k ich vypracovaniu [38].

48. Hoci Komisia vo svojich odpovediach zdôraznila, že prijaté usmernenie nie je právne záväzné, ombudsmanka sa domnieva, že má nepochybne významný praktický vplyv na prípravu odvetvia pesticídov a na to, ako členské štáty skúmajú žiadosti o povolenie pesticídov. Toto chápanie je posilnené nariadením o POR, v ktorom sa od členských štátov výslovne vyžaduje, aby pri skúmaní žiadostí o autorizáciu pesticídu „vykonali nezávislé, objektívne a transparentné posúdenie na základe súčasných vedeckých a technických poznatkov s použitím usmerňovacích dokumentov dostupných v čase podania žiadosti“[39].

49. V nariadení o POR nie je nič, čo by Komisii bránilo v tom, aby sa vo svojich usmerňovacích dokumentoch opierala o normy medzinárodných organizácií. Komisia však pri tom musí zabezpečiť, aby norma bola v súlade s právom EÚ a aby bola vypracovaná nezávislým, objektívnym a transparentným spôsobom. 

Súlad normy Európskej prokuratúry s právom EÚ

50. Sťažovateľ zastával názor, že norma EPPO je v rozpore s kritériami porovnávacieho posudzovania stanovenými v nariadení o PPP. Sťažovateľ sa konkrétne domnieval, že norma EPPO nesprávne umožňuje členským štátom zastaviť porovnávacie posudzovanie, ak žiadosti zahŕňajú menej významné použitia, a nesprávne vykladá kritérium porovnávacieho posudzovania, ktoré sa týka „chemickej rozmanitosti účinných látok“.

51. Ombudsmanka poznamenáva, že v nariadení o PPP sa stanovujú štyri kritériá, ktoré sa majú zohľadniť pri porovnávacom hodnotení [40].

52. Komisia sa domnieva, že štyri kritériá porovnávacieho hodnotenia sú kumulatívne a že v nariadení o POR sa nestanovuje žiadne konkrétne poradie ich riešenia. V súlade s tým norma Európskej prokuratúry umožňuje členským štátom posudzovať ich v akomkoľvek poradí. Na základe znenia nariadenia o POR a povahy kritérií ombudsmanka považuje tento výklad za primeraný.

53. Ombudsman chápe, že Komisia a sťažovateľ zásadne nesúhlasia s tým, či znenie štvrtého kritéria („zohľadnili sa dôsledky na povolenia na menej významné použitia“) možno vykladať v tom zmysle, že ak by nahradenie malo negatívny vplyv na menej významné použitia, členské štáty by nemohli zamietnuť povolenie na základe porovnávacieho posúdenia. Vzhľadom na kumulatívny charakter kritérií sa Komisia domnieva, že členské štáty by sa preto mohli v tejto fáze rozhodnúť nepokračovať v porovnávacom posudzovaní.

54. Ombudsmanka poznamenáva, že stanovisko Komisie – že kritérium týkajúce sa menej významných použití by sa napriek jeho odlišnému zneniu malo považovať za kritérium rovnakej hodnoty ako ostatné kritériá – je založené na dôležitosti (a ťažkostiach) udržiavania pesticídov na „menej významné použitia“ na trhu. Overenie tohto vysvetlenia by zahŕňalo posúdenie významu menej významných použití v odvetví poľnohospodárstva EÚ a závažnosti dôsledkov, ktoré by nahradenie mohlo mať na základné plodiny. Ombudsman nie je vedeckým orgánom a nemôže určiť, či je z vedeckého hľadiska význam pripisovaný menej významným použitiam odôvodnený alebo nie. Konštatuje však, že Komisia poskytla koherentné vysvetlenia na podporu tohto výkladu.

55. Pokiaľ ide o výklad kritéria „chemickej diverzity účinných látok“, ombudsmanka poznamenáva, že v nariadení o POR sa na účely posúdenia rizika rezistencie odkazuje na „chemickú diverzitu účinných látok“ a na „metódy a postupy obhospodarovania plodín a prevencie škodcov“.

56. Sťažovateľ a Komisia sa v podstate nezhodujú v tom, či je pri pokuse o minimalizáciu rezistencie vhodné posúdiť chemickú rozmanitosť účinných látok na základe ich spôsobov účinku. Ombudsmanka sa domnieva, že Komisia poskytla jasné a primerané vysvetlenia, prečo by sa podľa jej názoru mala „chemická rozmanitosť účinných látok“ vykladať ako odkaz na ich „spôsoby účinku“.

57. Pokiaľ ide o tvrdenie sťažovateľa, že nechemickým alternatívam sa v porovnávacom posúdení neprikladá dostatočná váha, ombudsmanka poznamenáva, že norma EPPO vyžaduje, aby orgány posúdili, či je výrobok dôležitou zložkou „stratégie riadenia rezistencie“ z hľadiska chemických aj nechemických alternatív.^[41] V závislosti od rizika rezistencie si norma vyžaduje, aby bol k dispozícii určitý počet spôsobov konania.^[42] Z vyšetrovania je zrejmé, že sťažovateľ súhlasí s Komisiou, že nechemické alternatívy majú aj spôsob konania a môžu sa zohľadniť podľa normy EPPO. V tomto zmysle norma EPPO nevylučuje z porovnávacieho posúdenia nechemické alternatívy.

58. Zdá sa, že ak existuje problém s tým, ako sa zvažujú nechemické alternatívy, nie sú spôsobené znením normy, ale skôr postupmi príslušných orgánov členských štátov, ktoré nepatria do mandátu ombudsmana.

59. Ombudsmanka sa na základe svojho vyšetrovania domnieva, že stanovisko Komisie, že norma Európskej prokuratúry je v súlade s ustanoveniami nariadenia o verejno-súkromných partnerstvách, je primerané.

Ako bola norma vypracovaná

60. Komisia okrem iného prijíma usmerňovacie dokumenty s cieľom pomôcť členským štátom pri „nezávislom, objektívnom a transparentnom posudzovaní žiadostí o povolenie pesticídov na základe súčasných vedeckých a technických poznatkov“. V tejto súvislosti je nevyhnutné, aby samotné usmerňovacie dokumenty Komisie boli vypracované nezávislým, objektívnym a transparentným spôsobom. Tento bod zdôrazňuje odkaz nariadenia o POR na Európsky úrad pre bezpečnosť potravín (EFSA), ktorý je poverený poskytovaním nezávislého a transparentného vedeckého poradenstva Komisii a ktorý môže byť požiadaný, aby „pripravil usmerňovacie dokumenty alebo prispel k ich vypracovaniu“.

61. Prijatie usmerňovacích dokumentov v oblasti pesticídov, ktoré sú predmetom významného verejného záujmu, si pravdepodobne vyžaduje osobitnú verejnú kontrolu, a teda transparentnosť. Ak sa Komisia pri vypracúvaní svojich usmerňovacích dokumentov nespolieha výlučne na EFSA, ale opiera sa o normy vypracované medzinárodnými organizáciami, ako je Európska prokuratúra, mala by sa uistiť, že takéto normy boli vypracované nezávislým, transparentným a objektívnym spôsobom.

62. Sťažovateľ vyjadril vážne obavy, pokiaľ ide o všeobecné zriadenie Európskej prokuratúry a pravidlá týkajúce sa konfliktu záujmov, ktoré zaviedla, ako aj pokiaľ ide o konkrétneho odborníka zapojeného do vypracovania príslušnej normy.

63. Ombudsman chápe, že podľa pravidiel Európskej prokuratúry sú experti informovaní o tom, že nezastupujú svoju krajinu alebo spoločnosť. Takisto sa od nich žiada, aby naznačili, či by mohli mať nejaký konflikt záujmov. Zdá sa, že neexistujú žiadne ďalšie opatrenia na predchádzanie konfliktom záujmov, ako napríklad požiadavka predkladať a aktualizovať vyhlásenia o záujmoch. Ombudsmanka sa domnieva, že tieto pravidlá sú veľmi obmedzené, najmä v porovnaní s politikou nezávislosti úradu EFSA [43].

64. Považuje tiež za pochopiteľné, že sa objavujú obavy týkajúce sa výlučne odvetvovej účasti zainteresovaných strán. V tejto súvislosti ombudsmanka poznamenáva, že vypracovanie usmernení uplatniteľných na zaobchádzanie s povoleniami pesticídov je jednoznačne záležitosťou súvisiacou so životným prostredím v zmysle Aarhuského dohovoru [44], ktorého je EÚ zmluvnou stranou. V dohovore sa vyžaduje, aby jeho zmluvné strany podporovali jeho tri piliere v medzinárodnom rozhodovacom procese v oblasti životného prostredia: „každá zmluvná strana podporuje uplatňovanie zásad tohto dohovoru v medzinárodných rozhodovacích procesoch v oblasti životného prostredia a v rámci medzinárodných organizácií vo veciach týkajúcich sa životného prostredia.“[45] Podľa usmernení z Almaty o podpore uplatňovania zásad Aarhuského dohovoru na medzinárodných fórach „[p]účasť dotknutej verejnosti na zasadnutiach medzinárodných fór vrátane ich pomocných orgánov a iných skupín zriadených fórami s cieľom prispievať k rozhodovaniu v záležitostiach týkajúcich sa životného prostredia by sa mala umožniť vo všetkých príslušných fázach rozhodovacieho procesu [...]“.[46] 

65. Ak má preto Komisia v úmysle naďalej sa spoliehať na prácu Európskej prokuratúry, ombudsmanka očakáva, že Komisia bude aktívne podporovať prísnejšiu politiku v oblasti konfliktov záujmov a vyváženejšie zastúpenie zainteresovaných strán v Európskej prokuratúre.

66. Pokiaľ ide o obavy sťažovateľa týkajúce sa možného konfliktu záujmov jedného odborníka zapojeného do vývoja normy Európskej prokuratúry, vyšetrovanie ombudsmanky neprinieslo žiadne dôkazy na podporu tohto tvrdenia.

67. Ombudsmanka napokon konštatuje, že už v roku 2020 Komisia zistila, že pravidlá upravujúce nahrádzanie neboli úspešné vo svojom stanovenom cieli a neviedli k očakávaným prínosom pre ľudské zdravie a životné prostredie. Ustanovenia nariadenia o POR týkajúce sa nahradenia sú zárukou, ktorú zákonodarca EÚ zaviedol na riadenie rizík súvisiacich s látkami, ktoré sa majú nahradiť. Skutočnosť, že takéto pravidlá v praxi nefungujú, je obzvlášť znepokojujúca vzhľadom na to, že látky, ktoré sa majú nahradiť, sú obzvlášť nebezpečné látky.

68. Hoci ombudsmanka víta, že Komisia na tento účel pracuje na zmene prílohy IV k nariadeniu o POR, a uznáva, že táto zmena závisí aj od ochoty a spolupráce členských štátov, naliehavo vyzýva Komisiu, aby túto otázku uprednostnila. 

Záver

Na základe vyšetrovania ombudsmanka uzatvára tento prípad s týmto záverom:

V rozhodnutí Európskej komisie opierať sa o normu prijatú Európskou a stredozemnou organizáciou pre ochranu rastlín (EPPO) nedošlo k nesprávnemu úradnému postupu.

Sťažovateľ a Komisia budú o tomto rozhodnutí informovaní.

Návrhy na zlepšenie

Ak má Komisia v úmysle naďalej sa spoliehať na prácu Európskej prokuratúry, mala by v koordinácii s členskými štátmi EÚ využiť svoju pozíciu v rámci Európskej prokuratúry na aktívnu podporu toho, aby:

a) Európska prokuratúra prijme prísnejšie pravidlá týkajúce sa konfliktov záujmov vrátane požiadavky, aby experti predkladali vyhlásenia o záujmoch a zverejňovali ich online; a

b) Európska prokuratúra umožňuje účasť iných zainteresovaných strán, ako je odvetvie pesticídov, na svojej práci a aby tieto zainteresované strany boli o takejto možnosti primerane informované.

 

Emily O'Reilly
európska ombudsmanka

Štrasburg, 22. 2024

 

[1] Prípravky na ochranu rastlín sú pesticídy používané na ochranu plodín alebo žiaducich alebo užitočných rastlín.

[2] Nariadenie č. 1107/2009 o uvádzaní prípravkov na ochranu rastlín na trh, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02009R1107-20221121.

[3] Účinná látka je akákoľvek chemická látka, rastlinný extrakt, feromón alebo mikroorganizmus (vrátane vírusov), ktorá pôsobí proti "škodcom" alebo na rastliny, časti rastlín alebo rastlinné produkty.

[4] Formálne sa nariadenie vzťahuje na „prípravky na ochranu rastlín“, zatiaľ čo pesticíd je všeobecnejší pojem, ktorý sa vzťahuje na použitia nesúvisiace s rastlinami alebo plodinami, ako sú biocídy. Slovo pesticíd v tomto rozhodnutí sa používa na označenie prípravkov na ochranu rastlín.

[5] Pravidlá schvaľovania účinných látok sú stanovené v kapitole II nariadenia o pesticídoch.

[6] Podmienky na to, aby sa účinná látka považovala za látku, ktorá sa má nahradiť, sú stanovené v bode 4 prílohy II k nariadeniu o POR. Zoznam látok, ktoré sa majú nahradiť, sa nachádza v časti E prílohy k vykonávaciemu nariadeniu Komisie 540/2011, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02011R0540-20231216.

[7] Pozri článok 50 ods. 1 nariadenia o POR; V prílohe IV k nariadeniu sa uvádzajú ďalšie informácie o týchto štyroch podmienkach a o tom, ako vykonať porovnávacie posúdenie.

[8] Viac informácií o organizácii možno nájsť na jej webovom sídle https://www.eppo.int/index.

[9] Usmerňovací dokument o porovnávacom posudzovaní a nahrádzaní prípravkov na ochranu rastlín v súlade s nariadením (ES) č. 1107/2009 SANCO/11507/2013 rev 12, https://food.ec.europa.eu/system/files/2023-03/pesticides_aas_guidance_comparative_assessment_substitution_rev_1107-2009.pdf.

[10] Tento výbor sa skladá zo zástupcov členských štátov. Skúma navrhované opatrenia týkajúce sa bezpečnosti potravín a krmív, zdravia a dobrých životných podmienok zvierat, ako aj zdravia rastlín s cieľom posúdiť, či sú praktické a účinné. Poskytuje stanoviská k návrhom opatrení, ktoré má Komisia v úmysle prijať. Viac informácií o SCoPAFF možno nájsť na https://food.ec.europa.eu/horizontal-topics/committees/paff-committees_en.

[11] PP 1/271 Usmernenie k aspektom účinnosti porovnávacieho hodnotenia: https://pp1.eppo.int/standards/PP1-271-3.

[12] Cieľom Programu regulačnej vhodnosti a efektívnosti (REFIT) Európskej komisie je zjednodušiť existujúce právne predpisy EÚ a zabezpečiť, aby návrhy právnych predpisov EÚ prinášali zamýšľané výhody jednotlivcom a podnikom.

[13] Správa Komisie Európskemu parlamentu a Rade - Hodnotenie nariadenia (ES) č. 1107/2009 o uvádzaní prípravkov na ochranu rastlín na trh a nariadenia (ES) č. 396/2005 o maximálnych hladinách rezíduí pesticídov, dostupná na adrese https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52020DC0208.

[14] Správa Komisie Európskemu parlamentu a Rade – Hodnotenie nariadenia (ES) č. 1107/2009 o uvádzaní prípravkov na ochranu rastlín na trh a nariadenia (ES) č. 396/2005 o maximálnych hladinách rezíduí pesticídov, oddiel 2.1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52020DC0208.

[15] Ako sa stanovuje v článku 50 ods. 1 písm. c) nariadenia o POR.

[16] Ako sa vymedzuje v článku 3 ods. 26 nariadenia o pesticídoch, menej významné použitia sú použitia pesticídov v konkrétnom členskom štáte na rastlinách alebo rastlinných produktoch, ktoré sú: a) v tomto členskom štáte sa nepestuje vo veľkom rozsahu; alebo b) pestované vo veľkom rozsahu, aby sa uspokojila výnimočná potreba ochrany rastlín. Pozri článok 50 ods. 1 písm. d) nariadenia o POR.

[17] https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/188207.

[18] Norma EPPO, Assessing effects on minor uses (Assessing effects on minor uses) (Posudzovanie účinkov na menej významné použitia (etapa A), otázka A2 znie takto: „[a] re minor uses sufficient to stop [the comparative assessment], according to the available national [comparative assessment] procedure?“ Ak áno, v norme sa uvádza, že členské štáty môžu porovnávacie posúdenie zastaviť.

[19] Spôsoby účinku sa vzťahujú na spôsob, akým pesticíd spôsobuje fyziologické narušenie cieľového organizmu.

[20] T. Rotteveel, J. de Goeij, A. van Germerden, Towards the construction of a resistance risk evaluation scheme, 1997, Pesticide Science, zväzok 51, vydanie 3, s. 407 – 411.

[21] LEV: Where science meets business, https://www.soci.org/.

[22] Argumenty predložené v rozhodnutí ako argumenty Komisie boli poskytnuté ombudsmanovi buď v písomnej odpovedi Komisie, alebo zástupcami Komisie počas stretnutia s vyšetrovacím tímom ombudsmana.

[23] V rokovacom poriadku Európskej prokuratúry sa stanovuje, že kvórum na hlasovanie v Rade Európskej prokuratúry je jedna tretina vlád členských štátov a že rozhodnutia sa prijímajú väčšinou prítomných a hlasujúcich členov.

[24] T. Rotteveel, L. N. Jorgensen, U. Heimbach, Resistance management in Europe: predbežný návrh na určenie minimálneho počtu účinných látok potrebných na zvládnutie rezistencie, 2011, Bulletin EPPO, zväzok 41, číslo 3, s. 432 – 438.

[25] Vyslaní národní experti (VNE) sú zamestnanci verejného sektora vo svojich domovských krajinách, ktorí sú vyslaní do inštitúcie EÚ na dobu určitú.

[27] Viac informácií o poradnej skupine pre udržateľnosť potravinových systémov (AGSFS) je k dispozícii na adrese https://food.ec.europa.eu/horizontal-topics/expert-groups/advisory-groups-action-platforms/advisory-group-agsfs_en.

[28] Súhrnná správa Stáleho výboru pre rastliny, zvieratá, potraviny a krmivá, ktorý sa konal 9. a 10. októbra 2014 v Bruseli, https://food.ec.europa.eu/system/files/2020-11/sc_phyto_20141009_pppl_sum.pdf.

[29] Nariadenie o pesticídoch, článok 51.

[30] Rada Európskej prokuratúry je valným zhromaždením Európskej prokuratúry, na ktorom sa zúčastňujú všetky členské krajiny. Zasadá raz ročne a rozhoduje o politikách a programe činnosti Európskej prokuratúry a jej rozpočte. Všetky normy Európskej prokuratúry sa predkladajú na formálne schválenie Rade Európskej prokuratúry. 

[31] Pozri poznámku pod čiarou č. 25.

[32] Komisia sa odvolala na politiku nezávislosti úradu EFSA, s. 8, https://www.efsa.europa.eu/sites/default/files/corporate_publications/files/policy_independence.pdf.

[33] Rozsudok Súdneho dvora z 19. januára 2023, Pesticides Action Network a i./État belge, C-162/21, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=269405&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=10072491.

[34] Rozsudok Pesticides Action Network a i./État belge, už citovaný, body 44 – 48.

[35] Článok 14 ods. 1 smernice 2009/128/ES, ktorou sa ustanovuje rámec pre činnosť Spoločenstva na dosiahnutie trvalo udržateľného používania pesticídov, znie takto: „Členské štáty prijmú všetky potrebné opatrenia na podporu ochrany proti škodcom s nízkym vstupom pesticídov, pričom vždy, keď je to možné, uprednostnia nechemické metódy [...]“, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02009L0128-20190726.

[36] Rozhodnutie Komisie, ktorým sa stanovujú horizontálne pravidlá vytvárania a fungovania expertných skupín Komisie, C(2016) 3301, https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2016) 3301&lang=en.

[37] Nariadenie o POR, článok 77.

[38] Nariadenie o POR, článok 77.

[39] Nariadenie o POR, článok 36 ods. 1.

[40] Predovšetkým, či: a) pre rovnaké použitia existuje bezpečnejší povolený pesticíd alebo nechemická metóda kontroly alebo prevencie; b) nahradenie by nepredstavovalo významné hospodárske alebo praktické nevýhody; c) chemická rozmanitosť účinných látok alebo metódy a postupy obhospodarovania plodín a prevencie škodcov sú dostatočné na minimalizáciu rizika, že cieľový organizmus by si mohol vyvinúť rezistenciu; a d) zohľadnili sa dôsledky na povolenia na „menej významné použitie“. Pozri aj bod 3.

[41] Norma EPPO, etapa B, bod B5 znie takto: „Vzhľadom na dostupné alternatívy (chemické a nechemické) je kandidát dôležitou zložkou [...] stratégie riadenia rezistencie pre cieľového škodcu a iných škodcov v plodine, ktorí sami nepodliehajú [porovnávaciemu posúdeniu]“.

[42] Norma EPPO, fáza B, bod B5, poznámka B bod iii): „Na základe odborného posudku sa odporúča, aby v situácii nízkeho rizika rezistencie stratégia udržateľného riadenia rezistencie zahŕňala aspoň dva [spôsoby konania]. Ak však existuje dôkaz o strednom riziku rezistencie voči jednému alebo viacerým z týchto prípravkov na ochranu rastlín alebo o strednom riziku rezistencie v cieľovom organizme, odporúčajú sa aspoň tri [spôsoby účinku]. V prípade, že existujú dôkazy o vysokom riziku rezistencie voči jednému alebo viacerým z týchto prípravkov na ochranu rastlín alebo o vysokom riziku rezistencie v cieľovom organizme, odporúčajú sa aspoň 4 spôsoby účinku (Rotteveel a kol., 2011). Pri hodnotení požadovaného počtu spôsobov účinku by sa mala zohľadniť súčasná situácia v oblasti odporu.“

[43] Politika nezávislosti úradu EFSA sa vzťahuje na odborníkov a odborníkov pracujúcich s úradom EFSA s cieľom chrániť jeho prácu pred akýmkoľvek neprimeraným vplyvom, https://www.efsa.europa.eu/en/corporate-pubs/efsas-independence-policy.

[44] Dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia podpísaný v Aarhuse (Dánsko) 25. júna 1998 (ďalej len „Aarhuský dohovor OSN“): https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf

[45] Aarhuský dohovor OSN, článok 3 ods. 7.

[46] Usmernenia z Almaty o podpore uplatňovania zásad Aarhuského dohovoru na medzinárodných fórach, december 2005, bod 29: https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2005/pp/ece/ece.mp.pp.2005.2.add.5.e.pdf