Фактическа обстановка по жалбата

1. Настоящата жалба е относно принципите, уреждащи публично достъпните доклади на Комисията по силата на Механизма за сътрудничество и проверка (МСП)[1] и обществения достъп до документи. Жалбата беше внесена от сдружение, представляващо интересите на българските безмитни оператори в България.

2. МСП беше приет в рамките на присъединяването на България към Европейския съюз. По-конкретно, членове 37 и 38 от Акта за присъединяване на Република България към Европейския съюз оправомощават Европейската комисия да предприема съответни мерки в случай на (i) непосредствена заплаха за правилното функциониране на вътрешния пазар, и (ii) сериозни пропуски от страна на България при прилагане на правилата на ЕС в областта на правосъдието, свободата и сигурността[2]. На тази основа на 13 декември 2006 г. Комисията прие решение за създаване на механизъм за сътрудничество и проверка на напредъка на България в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията и организираната престъпност[3].

3. МСП определя шест конкретни индикативни показателя, които са приложени към решението на Комисията. По-конкретно в индикативен показател 5 от България се изисква „Вземане на по-нататъшни мерки за предотвратяване и борба с корупцията, особено по границите и в местното управление.” На Комисията е поверено да наблюдава напредъка при изпълнение целите, определени в съответните индикативни показатели. България докладва на Комисията в срок до края на март всяка година[4], а Комисията представя доклади "при поискване или най-малко всеки шест месеца”[5].

4. На 4 февруари 2008 г. Комисията публикува междинен доклад по силата на МСП („междинният доклад”) относно напредъка на България по индикативен показател 5. В доклада се отбелязва, че: „Безмитните магазини на българска територия по външните граници със Сърбия и Турция, както и безмитните бензиностанции на българска територия продължават да бъдат толерирани и са увеличили значително оборота си през 2007 г. Те са средищна точка на местна организирана престъпност и корупция.“

5. Скоро след това българското правителство предложи промени в Закона за безмитната търговия от 2006 г., който включваше затварянето на всички разположени на сушата безмитни магазини и бензиностанции, отнемането на лицензите и експроприирането на всички сгради, в които се намират безмитни магазини и бензиностанции.

6. В писмо от 27 февруари 2008 г. жалбоподателят се обърна към Комисията и изрази загриженост във връзка с предложението на правителството и оспори трите констатации, съдържащи се в междинния доклад, по-конкретно а) „продължават да бъдат толерирани”, б) „са увеличили значително оборота си през 2007 г.” и в) „са средищна точка на местна организирана престъпност и корупция”.

7. По отношение на първото твърдение жалбоподателят твърди, че в него се намеква, че експлоатацията на безмитните магазини е по някакъв начин незаконна. В писмото се обяснява, че безмитните магазини по външните граници на България извършват дейност по същия начин, както безмитните магазини по външните граници в други държави-членки и че изменението Закона за безмитната търговия от 2006 г. е било направено с цел гарантиране на съвместимостта на българския режим със съответното законодателство на ЕС, което е било в действие преди присъединяването на България към ЕС.

8. По отношение на второто твърдение жалбоподателят твърди, че то е неправилно. Жалбоподателят е представил официални данни на националната Агенция „Митници“ в България, които показват намаляване на продажбите с 34,5 % през 2007 г.

9. По отношение на третото твърдение жалбоподателят изразява своето недоволство поради факта, че това твърдение е било направено без наличието на доказателства. Жалбоподателят заявява, че не са му известни каквито и да било разследвания на корупция или престъпност по отношение на безмитните магазини на българска територия.

10. Жалбоподателят завършва своето писмо, като изразява резервираност относно следваната от българското правителство процедура с цел промяна на Закона за безмитната търговия от 2006 г. Предложенията са били направени прибързано и без извършване на оценка на въздействието. Единственото обяснение за този начин на действие по въпроса от страна на българското правителство е да се приеме, че българското правителство е действало в съответствие с изисквания на Комисията. Поради факта, че Комисията е приветствала публично предложенията на българското правителство, жалбоподателят е изискал от Комисията да изясни своята позиция – дали тя е изискала от българското правителство да закрие безмитните магазини.

11. На 5 март 2008 г. Комисията проведе заседание с жалбоподателя, неговите представители и съветници ("заседанието"). По време на заседанието жалбоподателят изиска от Комисията да представи информация относно твърденията срещу безмитния отрасъл, направени в междинния доклад, и предостави на Комисията данни на българската Агенция „Митници“ относно безмитните продажби в България. За разлика от твърденията на Комисията, съдържащи се в междинния доклад, данните, получени от българската Агенция „Митници“, показват значително намаляване на продажбите от 2006 до 2007 г. Жалбоподателят изиска от Комисията да оттегли своите твърдения в следващия доклад, чието публикуване беше насрочено за юли 2008 г.

12. В писмо от 24 март 2008 г. жалбоподателят предостави подробности относно експлоатацията и оборота на безмитните магазини и безмитните бензиностанции в България. В допълнение към това, жалбоподателят изиска от Комисията да бъде предоставен достъп до протокола от заседанието.

13. В своя отговор от 29 април 2008 г. Комисията увери жалбоподателя, че цялата информация и всички коментари, предоставени от него, ще бъдат взети предвид в изготвянето на доклада през юли 2008 г. Комисията също така разясни, че решението за закриване на безмитните магазини и бензиностанции е независимо решение на българските власти, на които тя не е оправомощена да дава инструкции. Въпреки това Комисията потвърди, че тя е приветствала предложението на правителството за закриване на безмитните магазини и бензиностанции, които са будели тревога, въз основа на множество независими източници, относно техните връзки с организираната престъпност и местната корупция.

14. В същото писмо Комисията отказа да предостави достъп до протокола от заседанието въз основа на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001[6].

15. С писмо от 19 май 2008 г. жалбоподателят внася потвърдително заявление за достъп до протокола от заседанието. В същото писмо жалбоподателят оспори предоставените от Комисията данни в подкрепа на твърдението, че безмитните магазини са отбелязали нарастване на оборота през 2007 г. и че са центрове на корупция и организирана престъпност. Жалбоподателят изрази загрижеността, че тези твърдения са били направени в официален доклад, без да бъдат предоставени доказателства.

16. Междувременно, на 23 май 2008 г. българският парламент одобри предложението на правителството за изменение на Закона за безмитната търговия от 2006 г. и за закриване на безмитните магазини и бензиностанции по сухопътните граници с Турция и Сърбия.

17. На 2 юли 2008 г. Комисията потвърди, че е получила потвърдителното заявление за предоставяне на достъп до протокола и отбеляза, че писмото на жалбоподателя с дата 19 май 2008 г. е било регистрирано на 12 юни 2008 г. Комисията отбеляза, че срокът за обработка на заявлението изтича на 2 юли 2008 г., но че този срок ще трябва да бъде удължен до 25 юли 2008 г.

18. На 23 юли 2008 г. Комисията публикува своя следващ доклад по силата на МСП („юлският доклад”), в който се заявява, че „България постигна напредък в борбата с корупцията на местно равнище посредством внедряването на нови административни процедури, по-специално за граничната полиция, с които се ограничават възможностите за корупция. Страната затвори безмитните магазини и бензиностанции, в които се твърдеше, че се съсредоточава корупцията и организираната престъпност на местно равнище"[7]

19. На 24 юли 2008 г. Комисията отговори на потвърдителното заявление на жалбоподателя. В своето писмо Комисията направи предварителната уговорка, че частните интереси на заявителя не могат да бъдат взети предвид при решаването дали да му бъде предоставен достъп до документ въз основа на Регламент 1049/2001. След като очерта как функционира МСП и след като се позова както на междинния доклад, така и на юлския доклад, Комисията заяви, че оповестяването на протокола от заседанието би накърнило сериозно процеса на вземане на решения от страна на Комисията в рамките на МСП и поради тази причина то е обхванато от изключението, установено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент 1049/2001.

20. На 17 март 2009 г. жалбоподателят подава настоящата жалба до омбудсмана.

Предмет на проверката

21. Омбудсманът започна проверка на твърденията на жалбоподателя срещу Комисията. Жалбоподателят твърди, че Комисията:

(1) в своя междинен доклад е направила неправилни и необосновани твърдения срещу българския безмитен сектор, които не е оттеглила в своя юлски доклад.

(2) не е предоставила достъп до протокола от своето заседание с жалбоподателя от 5 март 2008 г.

(3) е забавила разглеждането на потвърдителното заявление на жалбоподателя за предоставяне на достъп.

Проверката

22. На 22 април 2009 г. омбудсманът изпрати искане до Комисията за становище.

23. На 6 август 2009 г. жалбоподателят изпрати писмо до омбудсмана и изиска настоящата жалба да бъде третирана приоритетно. На 11 август 2009 г., в съответствие с член 10, параграф 2 от изпълнителните разпоредби на омбудсмана[8], омбудсманът уважи искането.

24. На 28 август 2009 г. Комисията представи своето становище. На 23 септември 2009 г. жалбоподателят представи своите наблюдения.

25. На 9 октомври 2009 г. омбудсманът уведоми жалбоподателя и Комисията, че той е сметнал за необходимо да провери документите, които Комисията е взела предвид при изготвяне на раздел 2.2.5 от своя междинен доклад, както и протокола от заседанието. На 10 ноември 2009 г. представителите на омбудсмана извършиха проверка на горепосочените документи в помещенията на Комисията в Брюксел. На 25 ноември 2009 г. омбудсманът изпрати на жалбоподателя доклада от своята проверка. На 9 декември 2009 г. жалбоподателят представи своите забележки относно доклада във връзка с проверката.

26. На 14 октомври 2010 г. омбудсманът изпрати проектопрепоръки на Комисията. На 22 февруари 2011 г. Комисията представи своето подробно становище, което беше предадено на жалбоподателя. На 29 март 2011 г. жалбоподателят представи своите забележки относно подробното становище на Комисията.

27. В своите забележки относно подробното становище на Комисията жалбоподателят изиска копие от настоящото решение на български език.

28. Следва да бъде посочено, че в съответствие с член 15, параграф 2 от разпоредбите за прилагане[9] езикът на производството се определя от езика, на който е била представена жалбата. По отношение на настоящата жалба самата жалба и фактически всички придружаващи документи са били представени на английски език. Следователно омбудсманът би имал правото да не уважи искането.

29. Въпреки това е ясно, че жалбоподателят представлява сдружение, представляващо интересите на стопански субекти, които могат да бъдат физически или юридически лица, които или са български граждани, или са установени в България. Същевременно естеството на случая дава основания да се счита, че той е от обществен интерес в България.

30. В контекста на тези съображения омбудсманът счита, че отказът по отношение на искането на жалбоподателя би влязъл в противоречие със съблюдаването на едно от основните права на гражданите в съответствие с член 20(г) от Договора за функционирането на Европейския съюз[10] и с член 41, параграф 4 от Хартата на основните права на Европейския съюз[11]. Следователно той уважава искането и ще предостави превод на настоящото решение на български във възможно най-кратък срок.

Анализ на омбудсмана и заключения

A. Твърденията на Комисията срещу българският безмитен сектор

Аргументи, представени на омбудсмана

31. В своята жалба жалбоподателят оспори направените от Комисията в нейния междинен доклад твърдения и на свой ред изказа твърдението, че направените от Комисията твърдения срещу българския безмитен сектор почиват върху неверни данни. Жалбоподателят изказа довода, че Комисията е основала своя междинен доклад върху информация, която й е била предоставена от Центъра за изследване на демокрацията (ЦИД), българска неправителствена организация, която получава финансиране от Европейската комисия. Поради неспособността си да обоснове своите твърдения Комисията е злоупотребила със своите пълномощия в рамките на МСП.

32. По отношение на съдържанието на междинния доклад жалбоподателят изказа твърдението, че с твърдението, че безмитните магазини и бензиностанции „продължават да бъдат толерирани”, се внушава мнението, че безмитните търговски обекти са като че ли незаконни. При все това безмитни търговски обекти извършват дейност по външните граници на други държави-членки на ЕС с държави, които са извън ЕС. В допълнение към това, Законът за безмитната търговия от 2006 г., с който се урежда дейността на безмитните търговски обекти в България, е бил изготвен при преки консултации с Генерална дирекция „Данъчно облагане и митнически съюз“ на Европейската комисия, за да се постигне хармонизация на българското законодателство с достиженията на Европейския съюз в областта на правото.

33. По отношение на твърдението, че безмитните магазини и бензиностанции „са увеличили значително оборота си през 2007 г.“, жалбоподателят е предоставил официални данни от българската национална Агенция "Митници", за да докаже нагледно, че комбинираният безмитен оборот между 2006 г. и 2007 г. е отбелязал спад от 34,5%.

34. По отношение на твърдението на Комисията, че българските погранични безмитни магазини са „средищна точка на местна организирана престъпност и корупция“, жалбоподателят заявява, че Комисията не е представила никакви доказателства за обосноваване на твърдението. Жалбоподателят посочва, че няма данни за съдебни разследвания срещу оператори на безмитни магазини и бензиностанции. В допълнение към това, българската национална Агенция „Митници” е извършила ревизия на сметките на всички безмитни магазини и бензиностанции за последните пет години. Жалбоподателят е представил писмо на директора на агенцията, в което се заявява, че одитът не е установил нередности в дейността на стопанските субекти по сухопътните граници на България за целия горепосочен период.

35. В своето становище Комисията обяснява, че се е допитала до разни източници, "включително дипломатически представителства на държави-членки и трети държави, експерти, гражданското общество и медиите". Комисията твърди, че никога не е заявявала нито възнамерявала да твърди, че като цяло безмитната търговия е незаконна. При все това, тя даде да се разбере, че има определена резервираност по отношение на безмитната търговия в България. Резервираността на Комисията засяга дейността на безмитни оператори, "която изглежда не съответства на законодателството на Общността в областта на ДДС”, както и големите трудности, свързани с упражняването на надзор върху безмитните магазини, разположени по сухопътните граници. В този контекст Комисията се позова на препоръките на Съвета за митническо сътрудничество (СМС) от 16 юни 1960 г. относно безмитните магазини[12]. Съгласно Комисията, нейните "източници са потвърдили, че загрижеността на Съвета за митническо сътрудничество във връзка с контрола върху безмитните магазини по сухопътните граници са били основателни в случая с България".

36. По отношение на твърдението относно „значително увеличаване на оборота през 2007 г.” Комисията привежда довода, че „данните, с които разполага Комисията, показват съществено нарастване на продажбите за период от няколко години след 2001 г.”. Нарастването на оборота беше свързано с организираната престъпност. На практика изглежда, че българското правителство като че ли е споделяло този анализ чрез решението си за закриване на безмитните магазини.

37. По отношение на твърдението, че безмитните магазини са „средищна точка на местна организирана престъпност и корупция“, Комисията не е убедена от довода, че нито един собственик на безмитен магазин не е получил осъдителна присъда за тежко престъпление.

38. Комисията завършва своето становище, като заявява, че „при изготвянето на междинния доклад Комисията е взела предвид различни, често пъти поверителни, източници на информация. Много на брой източници изразиха загриженост по отношение на контрабандната дейност и нередностите, свързани с дейността на безмитните магазини и бензиностанции.” Въз основа на събраната информация Комисията отправи критики по отношение на дейността на безмитните магазини и в своя юлски доклад приветства „независимото решение на българското правителство да закрие безмитните магазини и бензиностанции, разположени по сухопътните граници с държави, които са извън на ЕС.”

39. В своите забележки жалбоподателят беше критично настроен спрямо становището на Комисията. Накратко, беше изказано становището, че „Комисията е изградила своите твърдения изцяло върху информация, която не си е направила труда да провери, от източници, които отказва да оповести.” Жалбоподателят твърди, че Комисията не е успяла да се позове дори на един проверим източник, за да обоснове своите сериозни твърдения срещу безмитните магазини.

40. По отношение на твърдението, че безмитните магазини продължават да бъдат толерирани в погранични райони на българска територия, с което се намеква, че безмитните магазини са в някаква степен незаконни, жалбоподателят заявява, че Комисията следва да престане да цитира препоръката на СМС от 1960 г. В този контекст жалбоподателят посочва, че законодателството на ЕС разрешава на държавите-членки да освобождават от акцизи и други данъци акцизни стоки, продавани от безмитните магазини по сухопътните граници, по същия начин, както е случаят с безмитните магазини, разположени на летища или пристанища[13].

41. Същевременно, ако Комисията твърди, че в информацията от неназовани източници се посочва, че в безмитните магазини и бензиностанции са били извършвани незаконни дейности, тя следва да обясни за какви точно нарушения става дума, кога са били извършени и кой е отговорен за тях.

42. По отношение на твърдението относно „значително увеличаване на оборота през 2007 г.” жалбоподателят отхвърля съдържащото се в становището на Комисията обяснение, че статистическите данни варират с оглед на конкретни години и че безмитните продажби са отбелязали съществено нарастване от 2001 г. насам. Жалбоподателят заявява, че не знае за такова вариране. Според него публикуваните от националната българска Агенция „Митници” статистически данни са единствените официални документи за безмитна продажба на акцизни стоки в България. Тези данни показват ясно спад на продажбите между 2006 г. и 2007 г. и са в пряко противоречие с твърдението на Комисията в междинния доклад.

43. По отношение на аргументите на Комисията в защита на твърдението, че българските безмитни магазини са „средищна точка на местна организирана престъпност и корупция” жалбоподателят заявява, че те са „слаби и че демонстрират извънредна и уникална логика.” Жалбоподателят твърди, че Комисията е пренебрегнала факта, че няма документирани съдебни разследвания на дейността на безмитните магазини и бензиностанции, както и че извършеният от национална Агенция „Митници” одит не е установил нередности. Вместо това Комисията твърди, че отсъствието на осъдителна присъда не означава, че всички предприемачески дейности са били законни и легитимни. Жалбоподателят счита, че „е абсурдно операторите на безмитни магазини и бензиностанции да бъдат принуждавани да доказват по някакъв начин своята невиновност пред Комисията, вместо Комисията да бъде задължена да представи доказателства за извършени от тях нередности.”

44. Припомняме, че след получаване на забележките на жалбоподателя представителите на омбудсмана извършиха проверка на документите, които Комисията е взела предвид при изготвяне на раздел 2.2.5 от своя междинен доклад, както и протокола от заседанието. Омбудсманът изготви доклад относно тази проверка, който той изпрати на жалбоподателя за забележки и в който се отбелязва, че Комисията е получила информация от българското правителство, но също така и от посолства на държави-членки и на трети държави, експерти, НПО, международни организации и собствените служби на Комисията. Досието от проверката съдържа неотдавнашни потвърждения по електронна поща във връзка с информация, дадена устно на Комисията от посолства на държави-членки. Копие от досието бе предоставено на омбудсмана с уговорката, че то няма да бъде оповестявано на жалбоподателя[14].

45. В своите забележки относно доклада на омбудсмана от проверката на документите жалбоподателят изрази съмнения дали поверителните източници на Комисията биха обосновали обширните твърдения, направени срещу жалбоподателя в междинния доклад. В допълнение към това, жалбоподателят заяви, че Комисията не следва да приема безрезервно предоставената й информация, но че тя трябва да се стреми да проверява истинността на направените твърдения.

Оценка на омбудсмана, водеща до проектопрепоръки

46. В своята оценка, водеща до проектопрепоръки, омбудсманът направи предварителната уговорка, като посочи, че не е извършвал отделно разследване на фактите по случая, за да (i) направи последващо сравнение с фактическите констатации, които подкрепят твърденията на Комисията, и (ii) за да извърши оценка на тяхната истинност и обоснованост. По-скоро омбудсманът съсредоточи своята проверка върху въпроса дали, при отчитане на предоставените обяснения, направените от Комисията в междинния доклад констатации са подходящо обосновани. За да бъдат правилно обосновани тук оспорваните твърдения, е необходимо да бъде установена достатъчна връзка между тези твърдения и съответните доказателства. В допълнение към това, следва доказателствата да са били адекватни, като се има предвид съдържанието на твърденията и контекста, в който те са били направени.

47. Въпросът относно адекватната обоснованост на твърденията възникна на два пъти, първо на етапа на представянето на тези твърдения в междинния доклад, който е бил публикуван; и второ, в рамките на последвалата кореспонденция с жалбоподателят, сдружение, представляващо интересите, които са пряко засегнати от тези твърдения. Естествено, не може да се очаква даден доклад по силата на МСП да представи всички обосновки за съдържащите се в него твърдения. Следователно въпросът дали Комисията е обосновала тези твърдения следва да бъде оценен в рамките на кореспонденцията между нея и жалбоподателя. В този контекст омбудсманът сметна, че е полезно да бъде взето предвид, че гражданинът, който чете доклада на Комисията по силата на МСП, би заключил, че Комисията разполага с конкретни доказателства, за да обоснове направените твърдения. Ясно е, че ако Комисията не е успяла да обоснове направените твърдения, то тези твърдения също трябва да бъдат считани за подвеждащи по отношение на гражданите[15].

48. Задачата на Комисията да „обоснове” направените изявления се усложнява от факта, че тя счита, че доказателствата, с които разполага, са с поверителен характер. Макар че въпросът с поверителността на информацията не попада в обхвата на настоящата проверка, въпросът за обосноваване на направените изводи, дори и частично, въз основа на поверителни документи, трябва, между другото, да бъде също така разгледан. За тази цел омбудсманът освен че поиска становище от Комисията, също разгледа документите, върху които се основават изводите на Комисията. Омбудсманът продължи анализа си въз основа на цялата информация, получена при спазване на поверителността на информацията, когато това е приложимо.

49. Преминавайки към оценката на съответствието на твърденията на Комисията с правилата и принципите на добро администриране, омбудсманът отбеляза, че Европейският кодекс за добро поведение на администрацията[16] предвижда, че:

„... Когато взема решения, служителят зачита справедливото равновесие между интересите на частните лица и обществения интерес”[17], и „... Той/тя се въздържа от всякакви своеволни действия, които биха се отразили неблагоприятно на членове на обществеността...”[18] и „... При вземането на решения служителят взема предвид всички фактори, които имат значение за случая, и преценява тежестта на всеки от тях, като изключи от разглеждане онези, които са ирелевантни.”[19]

Освен това доброто администриране изисква институциите на Съюза да действат с грижа, внимание[20] и усърдие[21]. С оглед на посоченото по-горе омбудсманът изрази мнението, че е ясно, че Комисията е длъжна да изпълнява задачите си в рамките на МСП по пропорционален, безпристрастен, обективен и усърден начин[22].

50. Омбудсманът се разграничава от твърденията на Комисията, които се съдържат в раздел 2.2.5 на междинния й доклад по следните три отделни твърдения:

а) българското правителство продължава да толерира безмитните магазини и бензиностанции;

б) оборотът на безмитните магазини и бензиностанции по българските граници през 2007 г. се е увеличил в сравнение с 2006 г.; както и

в) безмитните магазини и бензиностанции по българските граници са средище на местна организирана престъпност и корупция.

51. Омбудсманът отбеляза, че твърдението „продължава да толерира“ е свързано с твърдението на Комисията, че безмитните магазини и бензиностанции са „средищна точка на местна организирана престъпност и корупция“ и е потенциално подвеждащо, когато се разглежда заедно с подточка в). Ако е оправдано публичното твърдение на Комисията, че българските безмитни магазини представляват средище на местна корупция и организирана престъпност, следва, че би било оправдано Комисията да твърди, че българското правителство не следва да ги толерира. Това се дължи на важността на въпроса по отношение на функционирането на вътрешния пазар, създаването на пространство на правосъдие, както и на бюджетните съображения, отнасящи се до собствените ресурси на Съюза. Следователно анализът на омбудсмана започна с твърдението в подточка в).

52. Комисията защити това твърдение с позоваване на поверителна информация, получена от „редица източници, независими от тези на жалбоподателя“, включително посолства на държави-членки и трети държави, НПО и нейните собствени служби.

53. В своето изказване жалбоподателят твърди, че Комисията не цитира нито един проверим източник, за да обоснове това твърдение. Напротив, жалбоподателят твърди, че не е имало разследвания или съдебно преследване, свързани с нито един от случаите на корупция или престъпление. В допълнение на това одитът, извършен от Агенция „Митници“ показа, че през последните пет години не е имало нередности.

54. В своята оценка, водеща до проектопрепоръка, омбудсманът изтъкна, че публичното твърдение, че безмитните магазини и бензиностанции представляват „средищна точка на местна организирана престъпност и корупция“ е толкова сериозно, че за да бъде надлежно обосновано, трябва да бъде подкрепено от достатъчно убедителни доказателства.

55. Макар да беше ясно, че самият междинен доклад не предоставя информация във връзка с източниците на Комисията, омбудсманът внимателно разгледа доказателствата, до които беше получен достъп в хода на настоящата проверка. Важно е да се отбележи, че омбудсманът провери също така и всички документи в досието на Комисията. Въз основа на тази информация омбудсманът изрази мнението, че въпреки че гореспоменатите доказателства биха могли логично да накарат Комисията да бъде загрижена, те не отговарят на необходимия висок праг, за да оправдаят публичното й твърдение. Това е така, защото твърдението на Комисията не се основава на конкретни доказателства, с които тя разполага, а на мнения, изразени в условия на поверителност от вторични източници. Омбудсманът стигна до заключението, че наличните доказателства не са достатъчни, за да обосноват публичното твърдение на Комисията в подточка в).

56. Следва, че твърдението на Комисията в подточка а), а именно, че България „продължава да толерира“ функционирането на безмитни магазини и бензиностанции е подвеждащо.

57. По отношение на твърдението в подточка б) Комисията не предостави никакви доказателства, които да се противопоставят на официалните статистически данни, предоставени от жалбоподателя във връзка с твърдението, свързано с увеличените приходи на безмитните магазини през 2007 г. Освен това, проверката на досието, направена от омбудсмана, не разкри нищо, което да обоснове твърдението на Комисията.

58. В светлината на горепосоченото, омбудсманът счита, че трите публични твърдения, които се съдържат в междинния доклад на Комисията, не са обосновани по подходящ начин (твърденията в подточки б) и в)) или подвеждащи (твърдението в подточка а)). Това представлява лошо администриране.

59. След това омбудсманът разгледа юлския доклад, в който Комисията посочва, че „страната затвори безмитните магазини и бензиностанции, в които се твърдеше, че се съсредоточава корупцията и организираната престъпност на местно равнище“. Жалбоподателят твърди, че по същество Комисията повтаря своите неверни и необосновани обвинения срещу българските безмитни магазини и бензиностанции.

60. Омбудсманът констатира, че въз основа на горепосочения откъс от юлския доклад е ясно, че Комисията не повтаря своите твърдения от подточки а) и б) от междинния доклад, а прави важна промяна в твърдение в), като вмъква думите „се твърдеше“. При все това тези промени не са равнозначни на оттегляне на твърденията на Комисията, които се съдържат в междинния доклад. Следователно Комисията не оттегли своите необосновани твърдения и това становище не може да поправи случаите на лошо администриране, установени по-горе.

61. Омбудсманът отбеляза, че макар че е безспорно, че решението да се затворят безмитните магазини и бензиностанции е независимо решение на българското правителство, е очевидно, както Комисията призна в писмото си от 24 юли 2008 г., че междинният доклад на Комисията „доведе до решението на българските органи да закрият безмитните магазини и бензиностанции.“

62. Омбудсманът отбеляза, че Актът за присъединяване и МСП доставят на Комисията широки правомощия. По-специално Актът за присъединяване предоставя на Комисията правомощието да предприема подходящи мерки в случай че България не изпълнява ангажиментите, които е поела по време на преговорите за присъединяване[23]. МСП уточнява, че подходящите мерки могат да включват секторни предпазни мерки, като например прекратяване на задължението на държавите-членки да признават и изпълняват български присъди и съдебни решения като например европейски заповеди за арест[24]. С оглед на това е изключително важно, при изпълнението на задачите си в рамките на МСП, Комисията да се придържа към принципите на пропорционалност, безпристрастност, обективност и усърдие. Освен това, като се има предвид, че Комисията предоставя на българското правителство полезна техническа помощ по въпроси, попадащи в обхвата на МСП[25], тя следва да изпълнява административните си задължения в рамките на МСП с изключителна предпазливост и в съответствие с правилата и принципите, изложени по-горе.

63. В тази връзка Комисията е длъжна да предостави цялата неповерителна информация на заинтересованите страни, за да обоснове твърденията, които се съдържат в обществено достъпните доклади. В случай че има поверителна информация, Комисията следва да действа в съответствие с нейните задължения съгласно Регламент 1049/2001 и нейните собствени процедурни правила, както и да направи всичко възможно, за да отговори на опасенията, повдигнати от заинтересована страна. При обстоятелства като тези в настоящата жалба, която включва твърдения с такава тежест, Комисията трябва да може да провери точността на информацията, която се съдържа в докладите й в рамките на МСП. Освен това Комисията трябва да гарантира, че ще бъде в състояние да обоснове твърденията си въз основа на наличната информация и доказателства. Ако те не са налице, службите на Комисията трябва да съберат необходимите доказателства след проверки на място и заседания. Ако става въпрос за поверителна информация, следва да се представи доклад на Комисията в анонимна форма. По този начин Комисията би спазила принципите на добро администриране, изложени по-горе.

64. Освен това Комисията следва да действа с оглед намиране на правилния баланс между обществения интерес и частните интереси и да предостави подходяща възможност на засегнатите страни да изложат гледните си точки с цел постигане на обективна и балансирана оценка. В настоящия случай се подчертава задължението за истинска консултация като се има предвид фактът, че жалбоподателят е представителна асоциация[26]. Самият процес на провеждане на консултации трябва да се проведе по начин, съответстващ на принципите на добро администриране.

65. В светлината на горните съображения и в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава, омбудсманът направи следните проектопрепоръки:

"1. В следващия си доклад по силата на Механизма за сътрудничество и проверка Комисията следва да признае, че твърденията в междинния й доклад от 4 февруари 2008 г., че безмитните магазини и бензиностанции „са увеличили значително оборота си през 2007 г.“ и че безмитните магазини и бензиностанции по българските граници са „средищна точка на местна организирана престъпност и корупция“ не са обосновани от конкретни доказателства, които тя притежава. Освен това Комисията следва да признае, че твърдението, че българското правителство „продължава да толерира безмитните магазини и бензиностанции“ е подвеждащо.

2. Като се имат предвид широките правомощия, които са й предоставени по силата на Механизма за сътрудничество и проверка, Комисията следва да предприеме подходящи стъпки за подобряване на процедурите си и за гарантиране на пропорционалност, безпристрастност, обективност и прилежание на докладите, които изготвя в рамките на Механизма за сътрудничество и проверка. В съответствие с предложенията на омбудсмана Комисията следва да изготви подходящи инструкции или насоки до службите си, за да се гарантира, че твърденията в публично достъпните доклади съдържат точна информация, която Комисията ще бъде в състояние да защити. Освен това Комисията следва да гарантира, че предоставя подходяща възможност за консултации и спазване на интересите на засегнатите страни."

Аргументи, представени на омбудсмана, във връзка с проектопрепоръките му

66. В своя подробен отговор Комисията не прие проектопрепоръката във връзка с първото твърдение. Комисията отново потвърди позицията си и отбеляза, че твърдението й относно безмитните магазини и бензиностанции в междинния доклад „се основава на доказателства, събрани от няколко независими източника, като българските органи, представители на държави-членки на ЕС и на трети държави и независими експерти. Тези доказателства са показали липса на ефективен контрол върху безмитните магазини и безмитните бензиностанции от страна на България и повтарящи се злоупотреби, включително контрабанда, внос чрез измами и връзки с корупцията и организираната престъпност. Въз основа на това Комисията изрази безпокойство по отношение на дейността на безмитните магазини в България. При все това затварянето на безмитните магазини през юли 2008 г. беше независимо решение на българското правителство. Комисията счита основните доказателства за убедителни и напълно в подкрепа на твърденията, направени в доклада.“ Комисията завършва отговора си като заявява, че счита, че докладите й по силата на МСП напълно отговарят на изискванията за пропорционалност, безпристрастност, обективност и усърдие, залегнали в Европейския кодекс за добро поведение на администрацията.

67. В забележките си по подробното становище на Комисията жалбоподателят твърди, че отговорът на Комисията просто повтаря твърдението, че „доказателствата“, върху които се основават твърденията й, са „убедителни и напълно в (тяхна) подкрепа“. Това е въпреки факта, че на омбудсмана е била предоставена наличната информация и че той е счел в своята проектопрепоръка, че наличната информация „не отговаря на необходимия висок праг, за да оправдае“ твърденията, направени от Комисията.

68. Жалбоподателят не е съгласен също и с твърдението на Комисията, че затварянето на безмитните магазини и бензиностанции по българските граници през юли 2008 г. е било „независимо решение на българското правителство и в по-широк смисъл непряко свързано с твърденията на Комисията в докладите по силата на Механизма за сътрудничество и проверка.“ Жалбоподателят изтъква, че това твърдение е „в противоречие с по-ранното признаване от страна на Комисията, че нейният междинен доклад от 4 февруари 2008 г. на практика е довел до решението на българските органи да затворят безмитните магазини и бензиностанции.“ Според гледната точка на жалбоподателя причинно-следствената връзка между твърденията на Комисията в междинния доклад и последвалото решение на българското правителство е ясна.

69. В заключение жалбоподателят прави коментари във връзка с настоящото твърдение, които са породени от получаването и разглеждането на протокола от заседанието на 5 март 2008 г. (вж. по-долу). В тази връзка той твърди, че протоколът също така поставя под въпрос твърдението на Комисията в подточка б) от нейния междинен доклад.

70. В тази връзка жалбоподателят отбелязва, че протоколът се отнася до данни относно оборота на безмитните магазини, предоставени от Центъра за изследване на демокрацията (ЦИД) и изтъкнати от Комисията. Съответният доклад на ЦИД включва данни относно безмитните продажби за 2006 г., изведени от цифрите от 2005 г., но няма данни за безмитните продажби за 2007 г. На заседанието от 5 март 2008 г. жалбоподателят предостави на Комисията официални данни на Агенция „Митници“ за 2007 г., които показват намаляване на продажбите с 34,5 % от 2006 до 2007 г. и ясно опровергават данните, на които разчита Комисията. Освен това жалбоподателят твърди, че „Докладът за международна стратегия за контрол на наркотиците на Държавния департамент на САЩ от 2007 г.“ не съдържа абсолютно никакви данни за продажби на безмитни магазини или бензиностанции.

Оценка на омбудсмана след изготвянето на проектопрепоръките

71. Омбудсманът припомня, че във връзка с първото твърдение е направил две проектопрепоръки, както следва: 1. Комисията следва да признае, че твърдението в подточки б) и в) в междинния й доклад не са обосновани от конкретни доказателства, които тя притежава, а твърдението в подточка а) е подвеждащо; и 2. Комисията следва да предприеме подходящи стъпки за подобряване на процедурите си и за гарантиране на пропорционалност, безпристрастност, обективност и прилежание на докладите си в рамките на МСП, както и да гарантира, че предоставя подходяща възможност за консултации и спазване на интересите на засегнатите страни.

72. По отношение на първата проектопрепоръка Комисията настоява, че основните доказателства са убедителни и напълно в подкрепа на твърденията, съдържащи се в междинния доклад.

73. Подходът на Комисията не е нито защитим, нито конструктивен. Той не е защитим в светлината на сравнението между тежестта на твърденията на Комисията в междинния доклад и доказателствата по досието. Той не е конструктивен, защото Комисията отрича всички нарушения и не се ангажира сериозно с проектопрепоръката на омбудсмана. В тази връзка омбудсманът се опитва да разбере по какви причини в периода от четири месеца между междинния доклад и юлския доклад Комисията е добавила „се твърди“ в твърдението в подточка в) и напълно е премахнала твърдението от подточка б). За подходът на Комисията може да се съжалява също така и защото е изграден върху доказателства, които тя не е готова да разкрие.

74. За по-голяма яснота омбудсманът желае да отбележи, че, както се посочва в неговите проектопрепоръки и се повтаря в параграф 55 на настоящото решение, наличните доказателства „биха могли логично да накарат Комисията да бъде загрижена“. При все това доказателствата не отговарят на необходимия висок праг, за да оправдаят публичното твърдение, че „безмитните магазини и бензиностанции по българските граници са средищна точка на местна организирана престъпност и корупция“. В същото време Комисията не може да се позове на никакво доказателство, което да опровергае информацията, предоставена от Агенция „Митници“ и да подкрепи твърдението, че „оборотът на безмитните магазини и бензиностанции по българските граници през 2007 г. се е увеличил в сравнение с 2006 г.“

75. Що се отнася до втората проектопрепоръка, Комисията не предлага никакви аргументи, за да отговори на анализа на омбудсмана в параграфи 49 до 64 на настоящото решение. Тя просто заключава, че докладите в рамките на МСП напълно отговарят на изискванията за пропорционалност, безпристрастност, обективност и прилежание.

76. Естествено, Комисията е добре дошла да предостави мнението си относно начина, по който изпълнява задълженията си в рамките на МСП. Въпреки това отговорът на Комисията кара омбудсмана да изясни смисъла на проектопрепоръката му в тази връзка. На първо място трябва да се отбележи, че омбудсманът не е установил, че докладите на Комисията по силата на МСП не са в съответствие с гореспоменатите принципи на добро администриране. Проверката на омбудсмана е насочена по-скоро към междинния доклад от 2008 г. Проверката на омбудсмана беше улеснена от проверка на досието. Въз основа на тази проверка стана ясно, че твърденията на Комисията в междинния доклад не могат да бъдат подкрепени от конкретни доказателства, които тя притежава. В тази констатация се подразбира, че омбудсманът отправя критика към Комисията за оценката й на значимостта на доказателствата, които са на разположение в досието, и крайното използване на тези доказателства в публични твърдения, направени в междинния й доклад.

77. Въпреки това критиката на омбудсмана не се ограничава до неуспеха на Комисията да обоснове твърденията си и до оценката и използването на наличните доказателства. Както може да се види в параграфи 63 и 64 от настоящото решение, омбудсманът прави крачка напред и предоставя насоки за сходния въпрос за получаване на необходимите доказателства за оправдаване на подобни твърдения и, в по-общ план, насоки за това как да се съставя досието на въпросния доклад, като същевременно се зачитат интересите за поверителност. За тази цел омбудсманът поиска от Комисията да изготви инструкции и насоки за службите си при провеждане на подобно проучване, за да се гарантира точността на информацията, която получават. Това е улеснено от включването на заинтересованите страни в събирането на информация, която освен че помага на Комисията да стигне до справедлива и балансирана оценка, внася също така добавена стойност на предоставянето на възможност за истинска консултация на представителните асоциации[27].

78. Разискването от страна на Комисията по горепосочените съображения в подробния й отговор трудно може да се обясни. Дори и Комисията да е убедена, че няма нищо неправилно в твърденията в нейния междинен доклад, което след промените, които е направила в юлския си доклад, четири месеца по-късно, едва ли би могло да бъде убедително, от това не следва автоматично, че процедурите на Комисията не могат да бъдат подобрени. Макар че омбудсманът постоянно приветства подобренията в поведението на институциите и зачитането от тяхна страна на принципите на добро администриране, той счита, че няма място за самодоволство, а винаги има място за усъвършенстване. Омбудсманът би бил изненадан и разочарован в еднаква степен, ако целта на позицията на Комисията е тя бъде схваната като изключване на всякакво подобрение. Системното насърчаване от страна на омбудсмана към институциите да вдигнат летвата и да подобрят културата си на обслужване са прояви на философия, продиктувана от гражданите, към която, убеден е омбудсманът, Комисията също се присъединява.

79. В светлината на горните съображения, омбудсманът изразява съжаление, че Комисията не приема неговите проектопрепоръки. По отношение на установените тук случаи на лошо администриране, омбудсманът ще отправи критична забележка и допълнителна забележка в заключителната част на настоящото решение.

80. В съответствие с член 3, параграф 7 от неговия Устав, омбудсманът, след като е направил проектопрепоръка и е получил подробното становище на заинтересованата институция или орган, изпраща доклад на Европейския парламент и на заинтересованата институция или орган.

81. В годишния си доклад от 1998 г. омбудсманът изтъкна, че за него възможността да представи специален доклад на Европейския парламент има неоценима стойност на работата му. Той добави, че вследствие на това специални доклади не следва да се представят твърде често, но само във връзка с важни въпроси, по които Парламентът може да предприеме действия с цел да съдейства на омбудсмана. Годишният доклад за 1998 г. беше представен на Парламента и одобрен.

82. Омбудсманът счита, че въпреки че настоящата проверка изтъкна сериозни случаи на лошо администриране, спорните факти почиват в миналото. Уроците, които могат да бъдат извлечени от този случай, могат да бъдат по-добре разгледани в последващо проучване на последиците от реакцията на Комисията по критичната забележка на омбудсмана и неговата допълнителна забележка. Следователно той изразява мнението, че не би било плодотворно да представи специален доклад относно този случай на Парламента.

83. В тази връзка омбудсманът припомня, че в съответствие със стандартните процедури се очаква от Комисията да изпрати отговора си до омбудсмана в срок от шест месеца от датата на настоящото решение. След това омбудсманът ще разгледа внимателно отговора на Комисията на неговата критична забележка и допълнителната му забележка.

Б. Достъп до протокола от заседанието от 5 март 2008 г.

Аргументи, представени на омбудсмана

84. Омбудсманът припомня, че на 29 април 2009 г. Комисията отхвърли първоначалното заявление на жалбоподателя за достъп до протокола от заседанието от 5 март 2008 г. въз основа на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001. Тя не предостави никакво допълнително обяснение за отказа си[28].

85. С писмо от дата 24 юли 2008 г. Комисията отхвърли потвърдителното заявление на жалбоподателя въз основа на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент 1049/2001[29]. Посоченото изключение предвижда достъпът до документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или получен от институция и третиращ въпрос, по който тя все още не е взела решение, да се отказва в случаите, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция.

86. По-конкретно Комисията посочи, че темата за обсъждане на заседанието е била „функционирането на безмитните магазини и бензиностанции, което в момента се разследва от Комисията в рамките на Механизма за сътрудничество и проверка (МСП).“ По-нататък Комисията разясни:

„оповестяването на протокола от заседанието от 5 март 2008 г. на този етап би попречило сериозно на процеса на вземане на решение, тъй като ще разкрие предварително информация за становища на Комисията, които тя може да приеме в хода на дейността си по мониторинг в рамките на МСП, по-конкретно по въпроса за дейността на безмитните магазини и бензиностанции по границите на България. В зависимост от резултата от бъдещите доклади по МСП, не е изключено да се наложи Комисията да приеме допълнителни мерки, за да гарантира, че България спазва правото на ЕС в областта на ДДС. Оповестяването на поискания протокол на този етап ще ограничи способността за маневриране на Комисията и ще изложи на риск гъвкавостта и ефикасността на вземането на решение в рамките на МСП.

87. Комисията отказа също частичен достъп. Относно императивните изисквания, свързани с обществения интерес, Комисията постанови, че посоченият от жалбоподателя интерес е от частен характер и не би могъл да надделее над „необходимостта да се защити процеса на вземане на решение от Комисията по отношение на мониторинга на усилията на България за изпълнение на изискванията в областта на съдебната реформа, борбата с корупцията и организираната престъпност.“

88. В становището си Комисията обобщава горецитираните аргументи, както следва:

„На 24 юли 2008 г. Комисията взе решение относно потвърдителното заявление на жалбоподателя, като отказа достъп до поискания документ въз основа на изключението, установено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент 1049/2001, който предвижда достъпът до документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване и третиращ въпрос, по който тя все още не е взела решение, се отказва в случаите, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция. Посоченото решение пояснява, че мониторингът на напредъка на България в рамките на МСП е процес в развитие, който ще продължи, докато бъдат изпълнени всички определени изисквания. В зависимост от резултата от бъдещите доклади за МСП, не може да бъде изключено, че Комисията ще трябва да вземе допълнителни мерки, за да гарантира, че България спазва правото на ЕС в областта на ДДС. Следователно, разумно е да се заключи, че оповестяването на поискания протокол на този етап ще ограничи способността за маневриране на Комисията и ще изложи на риск гъвкавостта и ефикасността на вземането на решение в рамките на МСП.

Комисията също така е права в заключението си, че интересът, защитаван от жалбоподателя, представител на безмитния бизнес в България, е от частен характер. Следователно решението от 24 юли 2008 г. правилно прилага разпоредбите на Регламент 1049/2001.“

89. В забележките си жалбоподателят твърди, че Комисията не е извършила собствени проверки, разследване или одит[30]. Жалбоподателят посочи също, че Комисията е изтеглила протокола от заседанието, така че „да прикрие очевидната липса на проверки и сверяване на преразказана информация, използвана за докладване по Механизма за сътрудничество и проверка.“ Жалбоподателят пита дали твърденията срещу него представляват специфично решение по МСП, и ако това е така „защо Комисията постоянно отрича, че е играла роля в решението на предишното българско правителство да закрие безмитните магазини и бензиностанции?“ По въпроса за висшия обществен интерес, жалбоподателят посочи, че „достъпните за Комисията санкции по МСП за населението на България и Румъния, както и процесът на вземане на решение по МСП следва да бъдат прозрачни и стриктни“.

90. В забележките си по доклада относно проверката на документите, жалбоподателят допълнително изтъкна, че аргументът на Комисията, че МСП в известен смисъл е изцяло изключен от обичайните правила за прозрачност не намира основание нито в Договора за присъединяване, нито в самия МСП. Жалбоподателят настоява, че отказаният от Комисията достъп „представлява опит за прикриване на уповаването й на анализа на ЦИД“ при подготвянето на междинния доклад.

Оценка на омбудсмана, водеща до проектопрепоръка

91. В своя анализ омбудсманът се позова на член 42 от Хартата на основните права на Европейския съюз[31], който предвижда, че: „Всеки гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава постоянно или има седалище в държава-членка, има право на достъп до документите на Европейския парламент, Съвета и Комисията“.

92. Основното право на достъп до документи, което въплъщава стремежа към прозрачност, законност и отчетност на институциите на Европейския съюз, се гарантира в правния ред на Европейския съюз чрез Регламент 1049/2001. Съдът на Европейския съюз многократно заяви, че правото на достъп до документи на Комисията е принципно установено и решение да се откаже достъп може да бъде действително, единствено ако се основава на едно от изключенията, посочени в член 4 на Регламент 1049 /2001[32].

93. С оглед на преследваните от Регламент 1049/2001 цели, по-конкретно целта за гарантиране на възможно най-широк достъп до документите на Съвета, Европейския парламент и Комисията[33], всяко изключение от този принцип следва да се тълкува ограничително[34].

94. Освен това според постоянната практика на Съда, прилагането на изключение може да бъде обосновано, единствено ако преди това институцията е проверила: (i) дали достъпът до документа конкретно и действително заплашва защитен интерес; и (ii) ако отговорът е положителен, дали при обстоятелствата, описани в член 4, параграф 2 и член 4, параграф 3 от Регламент 1049/2001, не е налице висш обществен интерес, който да налага оповестяването. Все пак, рискът от изложен на опасност интерес трябва да бъде разумно предвидим, а не чисто хипотетичен. Горецитираната оценка трябва да личи от решението[35].

95. Освен това в своите решения по случаи, отнасящи се до същия въпрос, омбудсманът постоянно изтъква, че:

„Член 4, параграф 3 има за цел да защити вътрешния процес на вземане на решения на институциите. При определени обстоятелства способността на институцията да взема решения може да бъде компрометирана, ако документите следва да се използват незабавно и пряко от институцията, за да може тя да приеме бъдещо решение, станат обществено достояние преди въпросното решение да бъде взето. Подобна хипотеза може да се обоснове въз основа на факта, че преждевременно оповестяване на документи може да доведе до неподходящ външен натиск, упражнен върху институцията и/или нейните служби (член 4, параграф 3, първа алинея). Способността на институцията за вземане на решение може също така да бъде компрометирана, ако вътрешните документи са оповестени, след като решението е било взето (член 4, параграф 3, втора алинея). Все пак опасността способността на институцията за вземане на решение да бъде компрометирана значително намалява, след като решението бъде взето. При тези обстоятелства налице е единствено ограничена опасност неподходящ външен натиск да бъде действително упражнен върху институцията или нейните служби в резултат на публичното оповестяване на документа.“[36]

96. С оглед на горепосоченото омбудсманът постави въпроса дали оповестяването на въпросните документи ще засегне сериозно процеса по вземане на решение по МСП.

97. В становището си по жалбата Комисията се позова на член 4, параграф 3, първа алинея и отказа достъп до протокола от заседанието , като изтъкна, че: (i) процесът на вземане на решения по МСП е в ход и следователно, оповестяването на поискания протокол ще ограничи способността за маневриране на Комисията и ще изложи на риск гъвкавостта и ефикасността на вземането на решение в рамките на МСП; и във всеки случай (ii) частните интереси на жалбоподателя не могат да надделяват над обществения интерес при мониторинга на усилията на България в областта на съдебната реформа, борбата с корупцията и организираната престъпност.

98. Омбудсманът посочи, че аргументите на Комисията не могат да бъдат приети. По отношение на опасността от компрометиране на процеса на вземане на решения от Комисията, от горецитираната съдебна практика е видно, че рискът за процеса на вземане на решения от Комисията трябва да бъде ясно предвидим, а не чисто хипотетичен. При настоящите обстоятелства Комисията не доказва съществуването на конкретен риск, който би могъл да засегне процеса на вземане на решения.

99. Тъкмо напротив, рискът е по-скоро хипотетичен. В анализа на оценката си, довела до проектопрепоръката омбудсманът посочи, че основанията в случая се отнасят до графика (времевия аспект) и съдържанието. По отношение на графика в докладите си относно МСП Комисията не изглежда да се занимава с тези аспекти от индикативен показател 5 или с правото на Съюза в областта на ДДС. По отношение на съдържанието Комисията не установи връзка между оповестяването на протокола от заседанието и опасността за процеса на вземане на решения.

100. По-подробно проучване на въпроса за графика разкрива, че Комисията смесва вземането на решения по специфичните въпроси за безмитните магазини и бензиностанциите по показател 5, с който се занимава в междинния си доклад и доклада от юли 2008 г., с текущото прилагане на МСП и използваната за това методология. Ако бъде приета аргументацията на Комисията целият процес по МСП ще бъде винаги защитен от оповестяване. Подобен подход категорично противоречи на целта и задачите на Регламент 1049/2001 и на установения чрез него принцип на прозрачност. В действителност, като се има предвид, че решението по становището на Комисията относно безмитните магазини и бензиностанции в България вече беше взето и ясно изразено в междинния доклад и доклада от юли, подходът на Комисията да се позове на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент 1049/2001, е спорен.

101. По отношение на въпроса за съдържанието подходът на Комисията отразява вече изложени пред омбудсмана аргументи във връзка с оповестяването на документи от вътрешни заседания и брифинги. Омбудсманът изтъкна, че „настоящият подход в никакъв случай не попада в обхвата на принципа за ограничително тълкуване на изключението, установено в член 4, параграф 3, втора алинея; в действителност, той би бил почти равнозначен на предоставяне на широкообхватно разрешение за неоповестяване на подобни документи при очевидно незачитане на намерението на общностния законодател, приел Регламент 1049/2001.“[37] За да приеме омбудсманът, че е налице сериозен риск за процеса на вземане на решения от Комисията, Комисията трябва, в съответствие със съществуващата съдебна практика, да предостави убедителни и солидни основания за това с оглед на конкретните обстоятелства по разглеждания случай.

102. Омбудсманът счете, че горецитираната обосновка на Комисията е обща, абстрактна и не се подкрепя в достатъчна степен от фактите по случая. Комисията не уточнява по солиден и ефикасен начин как оповестяването на въпросния протокол ще засегне процеса по вземане на решения по МСП.

103. По отношение на втория аргумент на Комисията, а именно, че интересът на жалбоподателя е от частен характер и не може да надделее над обществения интерес от „мониторинга на усилията на България за изпълнение на изискванията в областта на съдебната реформа, борбата с корупцията и организираната престъпност“, който Комисията изтъква в писмото си от 24 юли 2008 г. и защитава в своето становище, омбудсманът посочва, че цитираният аргумент по-скоро подкрепя, отколкото противоречи на оповестяването на протокола от заседанието.

104. Ако, както посочи Комисията, общественият интерес в случая е мониторинг на усилията на България да изпълни показателите по МСП, то посоченият интерес ще се постигне в най-голяма степен чрез цялостната прозрачност на достъпните документи. Това особено важи за случаите, при които съответният документ се отнася до протокола от заседания между Комисията и асоциация, представляваща българския безмитен сектор, на която се обсъждат възраженията на Комисията във връзка с въпросния сектор. Нещо повече жалбоподателят присъства на заседанието и му е било разрешено да си води записки. Следователно той познава изцяло съдържанието на провелото се обсъждане. Комисията би защитила по-добре обществения интерес, като предостави на обществеността коректен запис от заседанието.

105. В светлината на горепосоченото омбудсманът счита, че Комисията неправилно е отказала достъп до протокола от заседанието, позовавайки се на изключението, установено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент 1049/2001. Това представлява случай на лошо администриране.

106. Следователно омбудсманът отправи следната проектопрепоръка:

„Комисията следва да предостави достъп до протокола от заседанието от 5 март 2008 г.“

Аргументи, представени на омбудсмана след неговата проектопрепоръка

107. По отношение на достъпа до протокола от заседанието от 5 март 2008 г., в подробното си становище Комисията потвърждава, че отказът й се основава на член 4, параграф 3 от Регламент 1049/2001, който позволява да се откаже достъп до вътрешни документи с мотив, че това би попречило на процеса на вземане на решения на институцията. Комисията все пак счете, че на този етап на процедурата и в съответствие с член 4, параграф 7 от регламента, защитата, осигурена за протокола от заседанието вече не може да бъде обоснована въз основа на съдържанието на документа и че следва да се гарантира публичен достъп. Все пак Комисията подчерта, че бъдещи искания за достъп до вътрешни документи, отнасящи се до МСП ще се разглеждат индивидуално.

108. В забележките си жалбоподателят приветства решението на Комисията да оповести протокола от заседанието на 5 март 2008 г. и потвърди тяхната точност. Жалбоподателят заяви, че е поискал оповестяване на протокола с цел да обърне внимание, че Комисията се доверява на неверни и подвеждащи данни (параграф 70 от настоящето решение) и да помогне на омбудсмана да потвърди данните за лошо администриране от страна на Комисията.

Оценка на омбудсмана след проектопрепоръката му

109. Омбудсманът приветства решението на Комисията да предостави публичен достъп до протокола от заседанието и съответно да приеме третата му проектопрепоръка. Следователно по отношение на този аспект от жалбата не са необходими допълнителни действия от страна на омбудсмана.

110. Все пак омбудсманът изрази резерви по отношение на аргументацията на Комисията за решението й да оповести протокола. Като има предвид фактите по случая, от подробния отговор на Комисията не става достатъчно ясно защо предоставената за протокола защита не може повече да бъде обоснована с член 4, параграф 7 от Регламент 1049/2001[38]. Омбудсманът счита, че цялостно и действително приемане на проектопрепоръката му би означавало да се приеме, че отказът на потвърдителното заявление на жалбоподателя не може да се обоснове с член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент 1049/2001 поради подробно анализираните в параграфи 91 до 105 от настоящето решение съображения.

В. Забавяне в разглеждането на потвърдителното заявление на жалбоподателя

Аргументи, представени на омбудсмана

111. Жалбоподателят твърди, че Комисията умишлено е забавила отговора си на потвърдителното заявление до публикуването на юлския й доклад. Жалбоподателят подчерта, че моментът на предоставяне на отговора на Комисията, който пристигна едва ден след юлския доклад, както и фактът, че отговорът не опровергава необосновани твърдения, не е случайно подбран. Следователно омбудсманът допуска, че жалбоподателят фактически твърди, че Комисията преднамерено е забавила отговора си до публикуването на юлския доклад.

112. В становището си Комисията твърди, че забавянето при завеждането на потвърдителното заявление е било предизвикано от факта, че не било ясно дали писмото на жалбоподателя от 19 май 2008 г. представлява потвърдително заявление. В писмото не се споменава отказът на Генерална дирекция „Правосъдие, свобода и сигурност” да предостави достъп до протокола след първоначалната молба на жалбоподателя. Вместо това писмото се фокусира върху опровержението, съдържащо се в изявлението на Комисията в раздел 2.2.5 на междинния доклад. Комисията твърди, че е разгледала потвърдителното заявление на жалбоподателя в сроковете, предвидени в член 8 на Регламент 1049/2001.

113. В забележките си относно становището на Комисията жалбоподателят твърди, че член 8, параграф 2 от Регламент 1049/2001 позволява на дадена институция да удължи срока за предоставяне на отговор с допълнителни 15 дни единствено „по изключение“, например когато искането се отнася до „твърде голям документ“ или „до голям брой документи“. В тези случаи институцията може да удължи срока „като заявителят е нотифициран предварително за това и са предоставени подробно причините“. В това отношение жалбоподателят не приема за убедителни аргументите на Комисията относно причините тя да поиска 14 работни дни след регистрирането на заявлението, за да изпрати обратна разписка и допълнителни 15 работни дни „за да проучи изцяло исканите документи“, при положение, че искането се отнася единствено до протокола от едно-единствено заседание, продължило близо 45 минути.

114. В забележките си относно доклада за проверка на документите жалбоподателят повтори основните си аргументи и потвърди, че решението на Комисията относно потвърдителното заявление за достъп до протокола е било забавено до публикуването на юлския доклад, така че да се избегне допълнителен контрол от страна на жалбоподателя.

Оценка на омбудсмана

115. Член 8 от Регламент 1049/2001 относно обработването на потвърдителни заявления предвижда:

"1. Потвърдителните заявления се разглеждат по най-бързия начин. В рамките на 15 работни дни от регистрирането на такова заявление институцията разрешава достъп до искания документ и го предоставя в същия срок, в съответствие с член 10, или в писмен отговор излага мотивите за пълния или частичния отказ на достъп...

2. По изключение, например при заявления, отнасящи се до твърде голям документ или до голям брой документи, срокът, предвиден в параграф 1, може да бъде удължен с петнадесет работни дни, като заявителят е нотифициран предварително за това и са предоставени подробно причините.“

116. Оттук следва че след регистрирането на потвърдителното заявление Комисията е длъжна да предостави на заявителя отговор в рамките на 15 работни дни. Посоченият срок може да бъде удължен единствено, ако са изпълнени следните кумулативни условия:

- Комисията трябва предварително да информира заявителя;

– Комисията трябва да предостави подробно причините за удължаване на срока; както и

- трябва да са налице изключителни обстоятелства, които да обосновават забавянето, например когато искането се отнася до твърде голям документ или до голям брой документи.

117. Във връзка с настоящето твърдение, забавянето на Комисията при разглеждането на потвърдителното заявление на жалбоподателя съдържа два аспекта: на първо място, забавянето при регистрирането на заявлението и потвърждаването на приемането му, и на второ - забавянето при предоставяне на отговор на заявителя.

118. Във връзка със забавянето на регистрирането Комисията посочи, че от писмото на жалбоподателя от дата 19 май 2008 г. не е било ясно дали то представлява потвърдително заявление. Това се дължало на факта, че в писмото не се споменава отказът на ГД „Правосъдие, свобода и сигурност” да предостави достъп до протокола след първоначалното заявление на жалбоподателя; вместо това писмото се фокусира върху опровержението, съдържащо се в изявлението на Комисията в раздел 2.2.5 на междинния доклад.

119. В допълнение единственото основание, изтъкнато от Комисията, за да защити забавянето на предоставянето на отговор на писмото на жалбоподателя беше „необходимостта да проучи изцяло исканите документи“.

120. С оглед на горепосоченото омбудсманът отбелязва, че като не е успяла да установи, че писмото на жалбоподателя представлява потвърдително заявление и, следователно, е забавила регистрирането му, Комисията не е постигнала в действията си равнището на усърдие, очаквано от институция, орган, служба или агенция на Съюза. Същевременно Комисията не е предоставила достатъчно подробна мотивация за забавянето на отговора си. Още повече, че в случая липсват извънредни обстоятелства, които биха оправдали забавянето на отговора на потвърдителното заявление на жалбоподателя. След като прегледа протокола от заседанието омбудсманът може да потвърди, че той не представляват твърде голям документ по смисъла на член 8, параграф 2 от Регламент 1049/2001.

121. Все пак омбудсманът не откри доказателства в потвърждение на аргумента на жалбоподателя, че Комисията умишлено е забавила отговора си до публикуването на доклада от юли. Следователно омбудсманът счита, че а) би било подвеждащо да се констатира лошо администриране по отношение на това твърдение и б) не се налагат допълнителни проверки по отношение на този аспект от жалбата.

Г. Заключения

Въз основа на направената във връзка с тази жалба проверка, омбудсманът приключва случая с цитираните по-долу заключения. Той отправя също допълнителна забележка.

По отношение на възражението относно твърденията на Комисията в междинния й доклад от 4 февруари 2008 г. омбудсманът отправя следната критична забележка:

Принципите на добро администриране изискват от Комисията да бъде в състояние да защитава публичните си твърдения, съдържащи се в нейните доклади в рамките на Механизма за сътрудничество и проверка. Твърденията, включени в междинния й доклад от 4 февруари 2008 г., според които безмитните магазини и бензиностанции „са увеличили значително оборота си през 2007 г.“ и че безмитните магазини и бензиностанции по българските граници са „средищна точка на местна организирана престъпност и корупция“ не са обосновани с конкретни доказателства, с които Комисията разполага. Освен това твърдението, че българското правителство „продължава да толерира безмитните магазини и бензиностанции“, е подвеждащо.

Ето защо отправянето на горепосочените твърдения представлява случай на лошо администриране.

По отношение на твърденията относно обществения достъп до протокола от заседанието от 5 март 2008 г. омбудсманът заключава следното:

а) Комисията прие проектопрепоръката на омбудсмана да предостави достъп до протокола от 5 март 2008 г. и по този аспект от жалбата не се налагат допълнителни проверки.

б) Омбудсманът счита, че би било подвеждащо да се констатира лошо администриране по отношение на твърдението на жалбоподателя, че Комисията преднамерено е забавила обработването на потвърдителното му заявление. Няма основания за допълнителни проверки по този аспект от жалбата.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат информирани за това решение.

Допълнителна забележка

Комисията следва да гарантира, че нейните доклади, публикувани в рамките на Механизма за сътрудничество и проверка, са в съответствие с принципите на добро администриране. За тази цел Комисията следва да изготви подходящи инструкции или насоки до своите служби, за да осигури, че твърденията, включени в публичните доклади, съдържат точна информация, която Комисията ще бъде в състояние да защити. Освен това Комисията следва да гарантира, че предоставя подходяща възможност за консултации и надлежно взема предвид интересите на засегнатите страни.

 

П. Никифорос Диамандурос

Съставено в Страсбург на 1 август 2011 г.

---

[1] Решение 2006/929/ЕО на Комисията от 13 декември 2006 г. за създаване на механизъм за сътрудничество и проверка на напредъка на България в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията и организираната престъпност (ОВ L 354, 14.12.2006 г., стр. 58).

[2] Акт относно условията за присъединяване на Република България и Румъния и промените в Учредителните договори на Европейския съюз (ОВ L 157, 21.06.2005 г., стр. 203).

[3] Решение 2006/929/ЕО на Комисията от 13 декември 2006 г. за създаване на механизъм за сътрудничество и проверка на напредъка на България в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията и организираната престъпност (ОВ L 354, 14.12.2006 г., стр. 58).

[4] Член 1 от решението за създаване на механизъм за сътрудничество и проверка.

[5] Член 2 от решението за създаване на механизъм за сътрудничество и проверка.

[6] Регламент (EО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 г. относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 31.5.2001 г., стр. 43).

[7] Въпросът не е бил споменаван в нито един от следващите доклади по силата на механизма за сътрудничество и проверка (от 12 февруари 2009 г., 22 юли 2009 г. и 23 март 2010 г.).

[8] Член 10, параграф 2 от Решението на Европейския омбудсман за приемане на разпоредби за прилагане. Ако счита за целесъобразно, омбудсманът може да предприема мерки за отдаване на предимство при разглеждането на определена жалба. Разпоредбите за прилагане на омбудсмана са на разположение на уебсайта на Европейския омбудсман, http://www.ombudsman.europa.eu

[9] "Производството пред омбудсмана се води на някой от езиците, предвидени в Договора; при производство, образувано по повод на жалба, езикът, на който се води производството, е езикът, на който е формулирана жалбата".

[10] „Гражданите на Съюза… имат, наред с другото: ... правото да отправят петиции до Европейския парламент, да подават жалби до Европейския омбудсман, както и правото да се обръщат към институциите и към консултативните органи на Съюза на някой от езиците на Договорите и да получават отговор на същия език".

[11] Всяко лице може да се обърне към институциите на Съюза на един от официалните езици на Договорите и трябва да получи отговор на същия език.

[12] Съгласно Комисията, СМС, предшественик на Световната митническа организация, „счита, че съществуването на такива магазини по сухопътните граници (железопътни и шосейни) води до сериозна опасност от извършване на незаконен внос. Поради това Съветът за митническо сътрудничество препоръчва на своите членове да избягват установяването на безмитни магазини по места, различни от морски пристанища и летища с митнически контрол и да ограничават продажбата в безмитни магазини до пътници, които напускат дадената страна по море или по въздух".

[13] Директива 2008/118/ЕО от 16 декември 2008 г. относно общия режим на облагане с акциз и за отмяна на Директива 92/12/ЕИО, ОВ L 009, 14.1.2009 г., стр. 0012 – 0030.

[14] В съответствие с член 3, параграф от Устава на омбудсмана.

[15] Вж. проектопрепоръка на Европейския омбудсман в неговата проверка по жалба 1475/2005/(IP)GG, параграф 1.18, която постановява: „Омбудсманът счита, че е добра административна практика институциите и органите на ЕС да полагат грижи изявленията, които те правят, да бъдат точни и да не бъдат подвеждащи, както и да коригират навреме всички грешки, които могат да се появят. .... В този контекст терминът „подвеждащ“… следователно трябва да се разбира обективно, т.е. означава, че някои изявления могат да бъдат тълкувани неточно от лицата, за които се отнасят.“

[16] На разположение на уебсайта на Европейския омбудсман, http://www.ombudsman.europa.eu

[17] Член 6, параграф 2 от Европейският кодекс за добро поведение на администрацията (Пропорционалност).

[18] Член 8, параграф 1 от Европейският кодекс за добро поведение на администрацията (Безпристрастност и независимост).

[19] Член 9 от Европейският кодекс за добро поведение на администрацията (Обективност).

[20] Дело C-47/07 P Masdar (Обединено кралство) с/щ Комисията [2008] ECR I-9761, параграфи 92-93.

[21] Вж. Решение на Европейския омбудсман за приключване на проверката по жалба 1843/2007/JMA срещу Европейската комисия, в параграф 48, и Решение на Европейския омбудсман относно жалба 524/2005/BB срещу Европейската агенция за оценка на медицински продукти, параграф 2.12.

[22] Вж. също така Кодекса за добро административно поведение на персонала на Европейската комисия при неговото отношение с обществеността, приложен към Процедурния правилник на Комисията, параграф 3.

[23] Членове 36-38 от Акта за присъединяване на България, потвърдено също в уводна клауза (8) от Механизма за сътрудничество и проверка.

[24] Уводна клауза (7) от Механизма за сътрудничество и проверка.

[25] Член 1, параграф 2 от Механизма за сътрудничество и проверка.

[26] Вж. също член 11 от Договора за Европейския съюз.

[27] Член 11 от Договора за Европейския съюз.

[28] „Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на: ...

- целите на дейности по инспектиране, разследване и одит освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.“

[29] „Достъпът до документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или получен от институция и третиращ въпрос, по който тя все още не е взела решение, се отказва в случаите, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.“

[30] Изглежда, че жалбоподателят е пропуснал да забележи, че Комисията измени основанието за отказа си да предостави достъп до поискания документ от член 4, параграф 2, трето тире в първоначалното заявление на член 4, параграф 3, първи параграф в потвърдителното заявление.

[31] В съответствие с член 6, параграф 1 от Договора за Европейския съюз, Хартата на основните права на Европейския съюз има същата юридическа сила като Договорите.

[32] Дело C-64/05 Швеция срещу Комисията [2007] Сборник I-11389, параграф 57 и Дело C-266/05 P Sison срещу Съвета [2007] Сборник I-1233, параграф 62.

[33] Член 1, буква а) от Регламент 1049/2001.

[34] Дело C-64/05 Швеция срещу Комисията [2007] Сборник I-11389, параграф 66 и Дело C-266/05 P Sison срещу Съвета [2007] Сборник I-1233, параграф 63.

[35] Дело T-2/03, Verein für Konsumenteninformation срещу Комисията, [2005] Recueil, II-1121, параграф 69.

[36] Вж Проектопрепоръка на Европейския омбудсман при проверката му по жалба 2502/2007/RT срещу Европейската комисия, параграф 30; Проектопрепоръка на Европейския омбудсман при проверката му по жалба 355/2007/RT срещу Европейската комисия, параграф 48.

[37] Решение на Европейския омбудсман по жалба 1434/2004/PB срещу Европейската комисия, параграф 1.22.

[38] „Изключенията, както са установени в параграфи 1, 2 и 3, се прилагат само за периода, през който защитата по отношение на съдържанието на документа е обоснована.“