Introducere

La 14 iunie 2023, peste 600 de persoane s-au înecat în Marea Mediterană, în largul coastei insulei Pylos din Grecia, când barca lor – o navă de pescuit puternic supraaglomerată numită Adriana – s-a răsturnat și s-a scufundat.

Tragedia navei Adriana a fost descrisă de comisarul UE pentru afaceri interne, Ylva Johansson, ca fiind „una dintre cele mai grave epave din acest secol la nivel mondial” și a subliniat necesitatea de a „stabili faptele care s-au întâmplat în fiecare etapă a acestei călătorii fatale”.

Ombudsmanul a efectuat o anchetă din proprie inițiativă pentru a examina faptele referitoare la acțiunile Agenției Europene pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă (Frontex) pe parcursul tragediei, precum și modul în care aceasta a răspuns în alte situații de urgență maritimă în care a fost implicată.

Ancheta a examinat, de asemenea, relația dintre Frontex și autoritățile statelor membre în contextul urgențelor maritime în care este implicată Frontex. Acesta a analizat echilibrul responsabilităților dintre UE și statele membre în ceea ce privește operațiunile de căutare și salvare și modul în care acest lucru influențează rezultatele acestor operațiuni.

Deși ancheta a evaluat acțiunile Frontex, constatările sale, care sunt prezentate mai jos și mai detaliat în decizia de încheiere a anchetei, au condus la reflecții mai ample cu privire la modificările necesare la nivelul UE pentru a demonstra angajamentul UE de a salva vieți pe mare sau, astfel cum a declarat președinta Comisiei, Ursula von der Leyen, în discursul său din septembrie 2020 adresat Parlamentului European, că „salvarea de vieți pe mare nu este opțională”.

Două concluzii generale necesită o atenție imediată și urgentă:

· Ancheta a arătat în ce măsură Frontex depinde de acțiunile statelor membre pentru a-și respecta obligațiile în materie de drepturi fundamentale și datoria de a salva vieți.  Având în vedere aceste concluzii și preocupările tot mai mari cu privire la încălcările persistente ale drepturilor fundamentale de către un stat membru în cadrul operațiunilor sale de control la frontiere, Frontex ar trebui să analizeze dacă pragul a fost atins pentru a-i permite să își înceteze, să își retragă sau să își suspende activitățile cu statul membru în cauză. Comisia ar trebui să clarifice în mod public motivele pentru care a concluzionat că pragul a fost sau nu atins.

· Pentru a oferi răspunsuri la problemele sistemice mai ample care depășesc mandatul prezentei anchete, Ombudsmanul solicită Parlamentului European, Consiliului UE și Comisiei Europene să înființeze o comisie independentă de anchetă care să evalueze motivele numărului mare de decese în Marea Mediterană, să tragă învățăminte din incidente precum naufragiul navei Adriana și să facă recomandări cu privire la modul de protejare a drepturilor fundamentale și a dreptului la viață ca răspuns la urgențele maritime. 

Contextul

Frontex nu funcționează în vid. Tratamentul aplicat „navelor de migranți” care încearcă să navigheze în Marea Mediterană poate fi influențat de factori care nu s-ar aplica în mod normal operațiunilor de căutare și salvare (SAR), în special sensibilitățile politice și de altă natură legate de migrație.

În mod critic, se presupune că posibilitatea unei salvări proactive este un „factor de atracție” pentru persoanele care doresc să migreze în Europa prin mijloace adesea periculoase și pentru a încuraja persoanele care introduc ilegal migranți să pună mai multe vieți în pericol.

Fie prin accident, fie prin proiectare, deciziile luate în ultimii ani au avut ca efect restricționarea operațiunilor proactive de salvare.

În 2014, Mare Nostrum, operațiunea proactivă de căutare și salvare finanțată parțial de UE și care a durat un an, condusă de autoritățile italiene, a fost încheiată și, până în prezent, nu a fost înlocuită cu nimic care să se apropie de aceeași amploare și de același domeniu de aplicare.

Organizațiile neguvernamentale implicate în operațiuni proactive de salvare au fost amenințate cu urmărirea penală în mai multe state membre.

Frontex a fost redenumită în 2016 pentru a include denumirea de „pază de coastă”, însă mandatul său și domeniul său de aplicare nu se încadrează în ceea ce se înțelege în general ca fiind misiunea unei gărzi de coastă.

În pofida faptului că Frontex are obligații de „căutare și salvare”, este clar că aceasta asigură în primul rând o funcție de căutare sau de supraveghere, și nu o funcție de salvare.

Capacitatea sa de a salva vieți în pericol este limitată și mai mult de faptul că autoritățile statelor membre sunt cele care conduc și coordonează misiunile de căutare și salvare.

Această tensiune între datoria Frontex de a salva vieți și presiunea de a împiedica sau de a descuraja persoanele să încerce să traverseze Marea Mediterană creează o provocare pentru Frontex în ceea ce privește echilibrarea rolului său de sprijinire a statelor membre în gestionarea frontierelor externe ale UE cu obligațiile sale în materie de drepturi fundamentale.

Aceasta creează o provocare similară pentru UE în ansamblu, în special în ceea ce privește modul în care se poate asigura că persoanele aflate la bordul „ambarcațiunilor pentru migranți” beneficiază de aceleași protecții și li se garantează același drept la viață ca și celorlalți.

Naufragiul navei Adriana

La 10 iunie 2023, Adriana a părăsit portul Tobruk din Libia, îndreptându-se către Italia, transportând aproximativ 750 de persoane care încercau să migreze în Europa.

Autoritățile italiene au atras atenția asupra ambarcațiunii în dimineața zilei de 13 iunie. Frontex a fost copiat într-un mesaj trimis de Centrul italian de coordonare a operațiunilor de salvare pe mare (CCR) către CCR comun din Grecia. Rapoarte neconfirmate privind adulții și copiii morți și/sau muribunzi aflați pe barcă au fost, de asemenea, făcute de ONG-uri în contact cu persoanele aflate pe barcă.

Frontex a direcționat o aeronavă, care desfășura activități standard de supraveghere maritimă, către poziția ambarcațiunii. Această aeronavă a partajat înregistrări video și alte informații cu privire la starea bărcii și la starea mării atât cu RCC din Italia, cât și cu RCC din Grecia. În special, aceasta a afirmat că barca era supraaglomerată și că nu erau vizibile veste de salvare.

Frontex nu a emis un releu Mayday, deoarece, în opinia sa, ambarcațiunea nu se afla în pericol imediat.

Aeronava a fost obligată să se întoarcă la bază după 10 minute, deoarece a atins limitele de combustibil.

Întrucât ambarcațiunea se afla în regiunea de căutare și salvare din Grecia, coordonarea oricărei operațiuni de căutare și salvare era responsabilitatea RCC din Grecia, de la care Frontex – și orice altă navă din zonă – trebuia să primească instrucțiuni suplimentare.

Potrivit documentelor inspectate în cursul acestei anchete, Frontex va solicita ulterior, în patru ocazii separate, în perioada 13-14 iunie, actualizări de la CCR din Grecia și va face oferte de asistență pentru acesta, inclusiv pentru a reveni pentru a oferi asistență în ceea ce privește supravegherea aeriană. Comisia nu a primit niciun răspuns din partea autorităților elene la niciuna dintre aceste comunicări.

În seara zilei de 13 iunie 2023, o aeronavă Frontex cu pilot la distanță care participa la supravegherea sa aeriană preplanificată era programată să treacă peste zona în care se afla Adriana. În schimb, acesta a fost deviat către un alt incident la cererea autorităților elene: o ambarcațiune cu migranți care a făcut ulterior obiectul unei operațiuni SAR.

La aproximativ 15 ore după prima alertă din partea autorităților italiene, ambarcațiunea s-a răsturnat și s-a scufundat.

O barcă a pazei de coastă elene și alte ambarcațiuni care au fost direcționate către coordonatele navei Adriana au salvat ulterior aproximativ 100 de persoane, dintre care majoritatea au fost duse la țărm de o navă privată. Aproximativ 80 de cadavre au fost recuperate.

Se presupune că peste 600 de bărbați, femei și copii au murit.

În dimineața zilei de 14 iunie 2023, Frontex a trimis o aeronavă pe coordonatele navei Adriana, ca parte a unei supravegheri aeriene planificate în prealabil.

Până când a ajuns, barca s-a răsturnat și nici un pasager sau alte urme ale bărcii nu erau vizibile în apă. Atunci când Frontex s-a oferit să se întoarcă cu o altă aeronavă, RCC din Grecia a declarat Frontex că serviciile sale nu mai sunt necesare.

Răspunderea pentru naufragiu

În discursul său din iulie adresat Parlamentului European, comisarul Johansson a declarat:

„Deasupra Adrianei, apele sunt acum tăcute, fără pietre funerare, fără marcaje, fără nimic care să-și amintească numele. Fie ca acțiunile noastre să fie monumentul nostru.”

Supraviețuitorii, mass-media și organizațiile societății civile au făcut în mod repetat afirmații potrivit cărora acțiunile pazei de coastă elene (HCG) au contribuit la scufundarea ambarcațiunii.

Orice evaluare a faptelor acestei tragedii este grav compromisă de absența înregistrărilor video sau de altă natură a ceea ce s-a întâmplat în orele și procesele-verbale care au condus la răsturnarea navei, precum și de evenimentele care au avut loc imediat după ce sute de persoane au căzut în mare.

S-a constatat că aparatura de înregistrare de la bordul navei HCG a fost oprită din motive care sunt contestate. Un număr de supraviețuitori au susținut, de asemenea, că telefoanele lor mobile au fost luate de la ei de către HCG.

Astfel cum s-a menționat mai sus, Frontex nu a obținut, de asemenea, permisiunea din partea RCC din Grecia pentru ca aeronava sa de supraveghere să părăsească celălalt incident și să se îndrepte către amplasamentul navei Adriana înainte ca aceasta să se scufunde. Dacă ar fi făcut acest lucru, ar fi fost în măsură să înregistreze ceea ce sa întâmplat și, eventual, a influențat acțiunile HCG.

Curtea Navală a Greciei investighează în prezent acțiunile Gărzii de Coastă.

Comisia Europeană a solicitat în repetate rânduri ca faptele să fie dezvăluite. Cu toate acestea, în cadrul unei audieri a Comisiei pentru libertăți civile a Parlamentului European din 14 februarie 2024, un înalt funcționar al Comisiei a remarcat dificultățile întâmpinate în comunicarea cu Tribunalul Naval în ceea ce privește actualizările cu privire la evoluția investigației Curții.

Ombudsmanul elen desfășoară o anchetă din proprie inițiativă cu privire la paza de coastă, în urma deciziei acesteia de a nu lansa o anchetă internă. Într-un raport privind incidentele grave, Biroul pentru Drepturi Fundamentale al Frontex a declarat că nu a primit „informații relevante” din partea autorităților elene în urma unei serii de întrebări care le-au fost adresate.

În pofida acestor inițiative, este regretabil faptul că, la nivelul UE, nu există un mecanism unic de responsabilizare care ar putea investiga în mod independent toate aspectele conexe, inclusiv rolul autorităților elene, rolul Frontex și rolul oricărei alte instituții relevante, cum ar fi Comisia Europeană, care are responsabilitatea de a asigura respectarea dispozițiilor privind drepturile fundamentale în temeiul tratatelor UE.

Concluziile Ombudsmanului

Relația Frontex cu autoritățile statelor membre

Frontex are obligații extinse în materie de drepturi fundamentale, atât în general, cât și în contextul operațiunilor de căutare și salvare pe mare. Aceste obligații au fost elaborate în planuri operaționale, cereri de servicii de supraveghere, norme și proceduri care specifică, de asemenea, diferitele roluri și responsabilități ale agenției față de autoritățile statelor membre.

Nu se poate afirma că Frontex a încălcat vreuna dintre normele și procedurile relevante. Cu toate acestea, planurile și procedurile riscă să limiteze capacitatea Frontex de a acționa independent pentru a-și îndeplini obligațiile în materie de drepturi fundamentale.

De exemplu, în cazul naufragiului navei Adriana, cererile de servicii care reglementează activitățile de supraveghere ale Frontex, împreună cu normele internaționale privind căutarea și salvarea, au împiedicat Frontex să revină la ultima poziție cunoscută a navei fără acordul RCC din Grecia. În mod similar, nerespectarea ordinului de a devia o aeronavă de supraveghere către un alt incident ar fi reprezentat, de asemenea, o încălcare a acestor dispoziții legale și acorduri.

Consecința acestui fapt și a lipsei unui cadru juridic al UE pentru căutare și salvare este că ambarcațiunile aflate în primejdie care transportă refugiați și solicitanți de azil nu se pot baza pe operațiuni proactive de căutare și salvare la nivelul UE pentru a efectua o salvare și depind în primul rând de autoritățile statelor membre pentru a face acest lucru.

În cazul în care Frontex are îndoieli cu privire la respectarea de către un stat membru a drepturilor fundamentale în contextul operațiunilor de căutare și salvare, cadrul operațional actual face dificilă luarea de măsuri independente în conformitate cu aceste îndoieli.

Din păcate, există situații în care Frontex are motive să se îndoiască dacă unele state membre își respectă obligațiile în materie de drepturi fundamentale.

Această anchetă a scos la iveală, de exemplu, un incident în care CCR al unui alt stat membru a ordonat în mod explicit Frontex să nu trimită aeronave de supraveghere într-o situație de urgență în curs.

Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) a constatat anterior că activele de supraveghere ale Frontex au fost deturnate în mod deliberat pentru a evita observarea unor „respingeri”.

Tragedia Adrianei a avut loc la puțin timp după publicarea constatărilor OLAF, după care directorul executiv al Frontex a demisionat. 

Cu mai puțin de un an înainte de tragedie, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a pronunțat o hotărâre împotriva Greciei într-un caz cu unele asemănări cu răsturnarea Adrianei, inclusiv o afirmație, negată de autoritățile naționale grecești, că acțiunile HCG au provocat răsturnarea unei bărci de pescuit care transporta migranți în 2014, ceea ce a dus la moartea a 11 persoane.

Prin urmare, tragedia de la Adriana a avut loc atunci când Frontex a fost pe deplin conștientă de istoria recentă a preocupărilor cu privire la respectarea de către autoritățile elene a obligațiilor în materie de drepturi fundamentale. Chiar și cu această conștientizare, normele actuale au împiedicat Frontex să își asume un rol mai activ în incidentul Adriana.

Ancheta a identificat și alte cazuri în care Frontex a stat la locul urgențelor maritime, precum și un caz în care a încercat să revină la o situație de urgență, dar nu a fost autorizată să facă acest lucru de către autoritatea națională competentă.

Acest lucru ridică întrebări serioase în ceea ce privește relația Frontex cu autoritățile naționale, dar și în ceea ce privește propria sa înțelegere sau aplicare a rolului și obligațiilor sale în materie de drepturi fundamentale în astfel de circumstanțe.

Ombudsmanul invită legiuitorii UE să reflecteze și să abordeze această lacună clară în materie de drepturi fundamentale.

În temeiul legislației actuale, ar fi necesar să se modifice dispozițiile planurilor operaționale sau condițiile cererilor de servicii de supraveghere aeriană pentru a permite Frontex să își îndeplinească mai bine obligațiile în materie de drepturi fundamentale, de exemplu prin menținerea supravegherii acolo unde consideră că este necesar.

Acest principiu de „a doua pereche de ochi”, de a continua supravegherea la locul urgențelor maritime și al altor incidente, este prevăzut în diverse recomandări interne ale Frontex, care au fost revizuite în cadrul prezentei anchete (inclusiv recomandările Biroului pentru Drepturi Fundamentale și ale unui grup de lucru al Consiliului de administrație al Frontex) și este un obiectiv explicit al Planului de acțiune al Frontex pentru drepturile fundamentale din 2021.

Încetarea, retragerea sau suspendarea cooperării cu autoritățile naționale

Lipsa unui răspuns din partea CCR elen în incidentul Adriana, împreună cu preocupările mai ample cu privire la nerespectarea de către autoritățile elene a obligațiilor în materie de drepturi fundamentale, ridică problema relației Frontex cu statele membre.

Frontex afirmă că nu este de competența sa să monitorizeze activitățile autorităților statelor membre.

Cu toate acestea, în cazul în care Frontex consideră că autoritățile naționale nu își îndeplinesc în mod repetat obligațiile de căutare și salvare sau sunt implicate în alt mod în încălcări ale drepturilor fundamentale și/sau în cazul în care autoritățile naționale limitează rolul și capacitatea de căutare și salvare ale Frontex, acest lucru ar trebui să determine directorul executiv să analizeze dacă a fost atins pragul care ar permite Frontex să își înceteze, să își retragă sau să își suspende activitățile. Articolul 46 din Regulamentul Frontex (Regulamentul 2019/1896) prevede în mod explicit această posibilitate.

Nu este puțin probabil ca tragedia de la Adriana să se repete, cu excepția cazului în care există modificări semnificative ale cadrului juridic și operațional pentru a răspunde situațiilor de urgență maritimă. În astfel de circumstanțe, continuarea cooperării dintre o agenție a UE și autoritățile UE în general riscă să pună sub semnul întrebării angajamentul UE față de protecția vieților omenești.

Responsabilitățile Frontex în ceea ce privește semnalele de urgență

Problema dacă Frontex ar fi trebuit să emită un releu Mayday atunci când a observat Adriana puternic supraaglomerată este contestată.

Organizațiile societății civile au susținut că ar fi trebuit, având în vedere caracterul supraaglomerat al ambarcațiunii și absența vizibilă a vestelor de salvare, să se adauge la rapoartele privind decesele de pe nava Adriana, inclusiv cele ale copiilor. Raportul privind incidentele grave elaborat de Biroul pentru Drepturi Fundamentale al Frontex a concluzionat că, deși și-a respectat obligațiile, în viitor Frontex „ar trebui să evalueze mai amănunțit cazuri similare” cu privire la oportunitatea emiterii unui releu Mayday, în special în cazul în care autoritățile naționale nu furnizează informații cu privire la evaluarea și răspunsul lor.

Frontex a prezentat motivele pentru care ar fi trebuit sau nu ar fi putut să o facă, inclusiv modul în care a evaluat starea ambarcațiunii pe baza observării acesteia, faptul că se credea deja că autoritățile elene coordonează un răspuns și implicațiile în materie de siguranță ale emiterii de apeluri Mayday. Aceste motive sunt explicate mai detaliat în decizia privind prezenta anchetă.

Ombudsmanul European nu este în măsură să ia o decizie în niciun caz.

Cu toate acestea, ancheta a constatat că Frontex nu dispune de orientări interne privind emiterea de apeluri Mayday, în pofida naturii foarte specifice și complexe a activităților sale de supraveghere. Ancheta a arătat, de asemenea, că Frontex a emis relee Mayday în instanțe anterioare.

Este imposibil de spus dacă emiterea unui releu Mayday la momentul supravegherii inițiale de către Frontex a navei Adriana ar fi salvat vieți, dar ambarcațiunea s-a răsturnat în cele din urmă, pierzând în total peste 600 de persoane.

Prin urmare, Frontex ar trebui să analizeze dacă parametrii prin care evaluează urgențele maritime pe care le detectează prin intermediul supravegherii sale și eventuala necesitate rezultată de a emite relee Mayday sunt suficient de largi pentru a cuprinde elementele specifice ale ambarcațiunilor cu migranți și activitățile de supraveghere ale Frontex.

Rezultatele acestor reflecții ar trebui să fie reflectate în orientări clare emise pentru personalul Frontex.

Cum evaluează Frontex sursele de informații

Frontex ia în considerare numai informațiile oficiale sau informațiile pe care le poate verifica el însuși. De asemenea, ar trebui să reflecteze asupra modului în care se poate răspunde mai bine la rapoartele neoficiale, cum ar fi cele ale ONG-urilor, care pot avea informații vitale de transmis, și asupra modului în care acestea pot fi incluse în evaluările sale. Pericolele raportate pentru copii ar trebui să aibă prioritate maximă.

Observații finale

Acestea sunt principalele concluzii ale Ombudsmanului în ceea ce privește capacitatea Frontex de a-și îndeplini obligațiile în materie de drepturi fundamentale în cadrul operațiunilor de căutare și salvare. În decizia de încheiere a anchetei sunt prezentate sugestii suplimentare cu privire la modul în care Frontex își poate îmbunătăți operațiunile, astfel încât să respecte mai bine obligațiile existente în materie de drepturi fundamentale.

Uniunea Europeană își proiectează identitatea prin prisma angajamentului său față de statul de drept și drepturile fundamentale. În urma tragediei de la Adriana, ar trebui să profite de ocazie pentru a consolida această identitate prin reflecție și prin acțiuni care ar împiedica, în cea mai mare măsură posibilă, repetarea unei astfel de tragedii.

Emily O'Reilly

Ombudsmanul European

Strasbourg, 26.2.2024