Introducere

La 14 iunie 2023, peste 600 de persoane s-au înecat în Marea Mediterană, în largul coastei Pylos din Grecia, când barca lor - o navă de pescuit grav supraaglomerată numită Adriana - s-a răsturnat și s-a scufundat.

Tragedia navei Adriana a fost descrisă de comisarul UE pentru afaceri interne, Ylva Johansson, ca fiind „una dintre cele mai grave naufragii din acest secol la nivel mondial” și a subliniat necesitatea de a „stabili faptele a ceea ce s-a întâmplat în fiecare etapă a acestei călătorii fatale”.

Ombudsmanul a efectuat o anchetă din proprie inițiativă pentru a examina faptele referitoare la acțiunile Agenției Europene pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă (Frontex) pe măsură ce s-a produs tragedia, precum și modul în care aceasta a reacționat în alte situații de urgență maritimă în care a fost implicată.

Ancheta a examinat, de asemenea, relația dintre Frontex și autoritățile statelor membre în contextul urgențelor maritime în care este implicată Frontex. Acesta a analizat echilibrul responsabilităților dintre UE și statele membre în cadrul operațiunilor de căutare și salvare și modul în care acesta influențează rezultatele unor astfel de operațiuni.

Deși ancheta a evaluat acțiunile Frontex, constatările sale, care sunt prezentate mai jos și mai detaliat în decizia de încheiere a anchetei, au condus la reflecții mai ample cu privire la schimbările necesare la nivelul UE pentru a demonstra angajamentul UE de a salva vieți pe mare sau, astfel cum a declarat președinta Comisiei, Ursula von der Leyen, în discursul său din septembrie 2020 adresat Parlamentului European, că „salvarea de vieți omenești pe mare nu este opțională”.

Două concluzii generale necesită o atenție imediată și urgentă:

Ancheta a arătat măsura în care Frontex depinde de acțiunile statelor membre pentru a-și respecta obligațiile în materie de drepturi fundamentale și datoria de a salva vieți.  Având în vedere aceste concluzii și preocupările tot mai mari cu privire la încălcările persistente ale drepturilor fundamentale de către un stat membru în cadrul operațiunilor sale de control la frontieră, Frontex ar trebui să analizeze dacă pragul a fost atins pentru a-i permite să își înceteze, să își retragă sau să își suspende activitățile cu statul membru în cauză. Comisia ar trebui să își clarifice public motivele pentru care a concluzionat că pragul a fost atins sau nu a fost atins.

Pentru a oferi răspunsuri la problemele sistemice mai ample care depășesc mandatul prezentei anchete, Ombudsmanul invită Parlamentul European, Consiliul UE și Comisia Europeană să înființeze o comisie independentă de anchetă pentru a evalua motivele numărului mare de decese în Marea Mediterană, pentru a trage învățăminte din incidente precum naufragiul navei Adriana și pentru a face recomandări cu privire la modul de protejare a drepturilor fundamentale și a dreptului la viață ca răspuns la urgențele maritime. 

Contextul

Frontex nu funcționează în vid. Tratamentul aplicat „ambarcațiunilor de migranți” care încearcă să navigheze în Marea Mediterană poate fi influențat de factori care nu s-ar aplica în mod normal operațiunilor de căutare și salvare (SAR), în special sensibilitățile politice și de altă natură legate de migrație.

În mod critic, se presupune că posibilitatea unei salvări proactive este un „factor de atracție” pentru persoanele care doresc să migreze în Europa prin mijloace adesea periculoase și să încurajeze persoanele care introduc ilegal migranți să pună mai multe vieți în pericol.

Fie prin accident, fie prin proiectare, deciziile luate în ultimii ani au avut ca efect restricționarea operațiunilor proactive de salvare.

În 2014, Mare Nostrum, operațiunea proactivă de căutare și salvare, finanțată parțial de UE și condusă de autoritățile italiene, s-a încheiat și, până în prezent, nu a fost înlocuită cu nimic care să se apropie de aceeași amploare și amploare.

Organizațiile neguvernamentale implicate în operațiuni proactive de salvare au fost amenințate cu urmărirea penală în mai multe state membre.

Frontex a fost redenumită în 2016 pentru a include denumirea de „gardă de coastă”, însă mandatul său și domeniul de aplicare al activităților sale nu corespund cu ceea ce se înțelege în general ca fiind misiunea unei gărzi de coastă.

Deși Frontex are obligații de „căutare și salvare”, este clar că aceasta oferă în primul rând o funcție de căutare sau de supraveghere, și nu o funcție de salvare.

Capacitatea sa de a salva vieți aflate în pericol este limitată și mai mult de faptul că autoritățile statelor membre sunt cele care conduc și coordonează misiunile de căutare și salvare.

Această tensiune între datoria Frontex de a salva vieți omenești și presiunea de a împiedica sau de a descuraja oamenii să încerce să traverseze Marea Mediterană creează o provocare pentru Frontex în ceea ce privește echilibrarea rolului său de sprijinire a statelor membre în gestionarea frontierelor externe ale UE cu obligațiile sale în materie de drepturi fundamentale.

Aceasta creează o provocare similară pentru UE în ansamblu, în special în ceea ce privește modul în care se poate asigura că persoanele aflate la bordul „ambarcațiunilor de migranți” beneficiază de aceleași protecții și beneficiază de același drept la viață ca și ceilalți.

Naufragiul Adrianei

La 10 iunie 2023, Adriana a părăsit portul Tobruk din Libia, îndreptându-se spre Italia, transportând aproximativ 750 de persoane care încercau să migreze în Europa.

Autoritățile italiene au atras atenția asupra ambarcațiunii în dimineața zilei de 13 iunie. Frontex a fost copiat într-un mesaj trimis de Centrul italian de coordonare a operațiunilor de salvare pe mare (RCC) către RCC comun din Grecia. ONG-urile care au luat legătura cu persoanele aflate pe barcă au făcut, de asemenea, rapoarte neconfirmate cu privire la adulți și copii morți și/sau muribunzi aflați pe barcă.

Frontex a direcționat o aeronavă care desfășura activități standard de supraveghere maritimă către poziția ambarcațiunii. Această aeronavă a partajat înregistrări video și alte informații despre starea ambarcațiunii și starea sa maritimă atât cu CCR-urile italiene, cât și cu cele elene. În special, aceasta a afirmat că barca era supraaglomerată și că nu erau vizibile veste de salvare.

Frontex nu a emis un releu Mayday, deoarece, în opinia sa, barca nu era în pericol imediat.

Aeronava a fost obligată să revină la bază după 10 minute, deoarece a atins limitele combustibilului său.

Întrucât ambarcațiunea se afla în regiunea elenă de căutare și salvare, coordonarea oricărei operațiuni de căutare și salvare a fost responsabilitatea CCR din Grecia, de la care Frontex – și orice altă navă din zonă – au trebuit să primească instrucțiuni suplimentare.

Potrivit documentelor inspectate în cursul acestei anchete, Frontex va solicita ulterior, în patru ocazii diferite, în perioada 13-14 iunie, actualizări de la CCR elen și va face oferte de asistență acestuia, inclusiv pentru a reveni în vederea acordării de asistență pentru supravegherea aeriană. Comisia nu a primit niciun răspuns din partea autorităților elene la niciuna dintre aceste comunicări.

În seara zilei de 13 iunie 2023, o aeronavă pilotată de la distanță a Frontex care participa la supravegherea sa aeriană planificată în prealabil era programată să traverseze zona în care se afla Adriana. În schimb, acesta a fost deviat către un alt incident la cererea autorităților elene: o ambarcațiune pentru migranți care a făcut ulterior obiectul unei operațiuni de căutare și salvare.

La aproximativ 15 ore de la prima alertă din partea autorităților italiene, ambarcațiunea s-a răsturnat și s-a scufundat.

O barcă a Gărzii de Coastă grecești și alte bărci care au fost direcționate către coordonatele Adrianei au salvat ulterior aproximativ 100 de persoane, dintre care majoritatea au fost duse la țărm de o navă privată. Aproximativ 80 de cadavre au fost recuperate.

Se presupune că peste 600 de bărbați, femei și copii au murit.

În dimineața zilei de 14 iunie 2023, Frontex a trimis o aeronavă la coordonatele Adrianei, ca parte a unei supravegheri aeriene planificate în prealabil.

Până când a ajuns, barca s-a răsturnat și niciun pasager sau alte urme ale bărcii nu au fost vizibile în apă. Când Frontex s-a oferit să se întoarcă cu o altă aeronavă, CCR din Grecia a declarat Frontex că serviciile sale nu mai sunt necesare.

Răspunderea pentru naufragiu

În discursul său din iulie adresat Parlamentului European, comisarul Johansson a declarat:

Deasupra Adrianei, apele sunt acum tăcute, fără pietre funerare, fără marker, fără să-și amintească numele. Fie ca acțiunile noastre să fie monumentul nostru.”

Supraviețuitorii, mass-media și organizațiile societății civile au făcut acuzații repetate potrivit cărora acțiunile Gărzii de Coastă elene (HCG) au contribuit la scufundarea ambarcațiunii.

Orice evaluare a faptelor acestei tragedii este grav compromisă de absența înregistrării video sau de altă natură a ceea ce a avut loc în orele și minutele care au precedat răsturnarea ambarcațiunii, precum și de evenimentele care au avut loc imediat după căderea în mare a sute de persoane.

A reieșit că aparatura de înregistrare de la bordul navei HCG a fost oprită din motive care sunt contestate. Un număr de supraviețuitori au susținut, de asemenea, că telefoanele lor mobile le-au fost luate de HCG.

După cum s-a menționat mai sus, Frontex nu a obținut nici permisiunea din partea CCR din Grecia pentru ca aeronava sa de supraveghere să părăsească celălalt incident și să se îndrepte spre locul unde se afla Adriana înainte de a se scufunda. Dacă ar fi făcut acest lucru, este posibil să fi fost în măsură să înregistreze ceea ce s-a întâmplat și, eventual, să fi influențat acțiunile HCG.

Tribunalul naval elen investighează în prezent acțiunile Gărzii de Coastă.

Comisia Europeană a solicitat în mod repetat ca faptele să apară. Cu toate acestea, în cadrul unei audieri a Comisiei pentru libertăți civile a Parlamentului European din 14 februarie 2024, un înalt funcționar al Comisiei a remarcat dificultățile întâmpinate în comunicarea cu Tribunalul Naval cu privire la actualizările referitoare la evoluția investigației Curții.

Ombudsmanul elen desfășoară o anchetă din proprie inițiativă cu privire la paza de coastă, în urma deciziei pazei de coastă de a nu lansa o anchetă internă. Un raport privind incidentele grave întocmit de Biroul pentru Drepturi Fundamentale al Frontex a declarat că nu au primit „informații relevante” din partea autorităților elene în urma unei serii de întrebări care le-au fost adresate.

În pofida acestor inițiative, este regretabil faptul că, la nivelul UE, nu există un mecanism unic de responsabilizare care să poată investiga în mod independent toate aspectele conexe, inclusiv rolul autorităților elene, rolul Frontex și rolul oricărei alte instituții relevante, cum ar fi Comisia Europeană, care are responsabilitatea de a asigura respectarea dispozițiilor privind drepturile fundamentale în temeiul tratatelor UE.

Concluziile Ombudsmanului

Relația Frontex cu autoritățile statelor membre

Frontex are obligații extinse în materie de drepturi fundamentale, atât în general, cât și în contextul operațiunilor de căutare și salvare pe mare. Aceste obligații au fost elaborate în planuri operaționale, cereri de servicii de supraveghere, norme și proceduri care specifică, de asemenea, diferitele roluri și responsabilități ale agenției față de autoritățile statelor membre.

Nu se poate spune că Frontex a încălcat vreuna dintre normele și procedurile relevante. Cu toate acestea, planurile și procedurile riscă să limiteze capacitatea Frontex de a acționa independent pentru a-și îndeplini obligațiile în materie de drepturi fundamentale.

De exemplu, în cazul naufragiului navei Adriana, solicitările de servicii care reglementează activitățile de supraveghere ale Frontex, împreună cu normele internaționale privind căutarea și salvarea, au împiedicat Frontex să revină la ultima poziție cunoscută a ambarcațiunii fără acordul CCR elen. În mod similar, nerespectarea ordinului de a deturna o aeronavă de supraveghere către un alt incident ar fi fost, de asemenea, o încălcare a acestor dispoziții și acorduri legale.

Consecința acestui fapt și lipsa unui cadru juridic al UE pentru căutare și salvare este că ambarcațiunile aflate în primejdie care transportă refugiați și solicitanți de azil nu se pot baza pe operațiuni proactive de căutare și salvare la nivelul UE pentru a efectua o salvare și depind în primul rând de autoritățile statelor membre pentru a face acest lucru.

În cazul în care Frontex are îndoieli cu privire la respectarea drepturilor fundamentale de către un stat membru în contextul operațiunilor de căutare și salvare, cadrul operațional actual îngreunează luarea de măsuri independente în conformitate cu aceste îndoieli.

Din păcate, există situații în care Frontex are motive să se îndoiască de respectarea de către unele state membre a obligațiilor care le revin în materie de drepturi fundamentale.

Această anchetă, de exemplu, a scos la iveală un incident în care CCR al unui alt stat membru a ordonat în mod explicit Frontex să nu desfășoare aeronave de supraveghere într-o situație de urgență în curs.

Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) a constatat anterior că mijloacele de supraveghere ale Frontex au fost deturnate în mod deliberat pentru a evita „respingerile”.

Tragedia de la Adriana a avut loc la scurt timp după publicarea constatărilor OLAF, după care directorul executiv al Frontex a demisionat. 

Cu mai puțin de un an înainte de tragedie, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a pronunțat o hotărâre împotriva Greciei într-un caz cu unele asemănări cu răsturnarea Adrianei, inclusiv o afirmație, negată de autoritățile naționale elene, că acțiunile HCG au provocat răsturnarea unei ambarcațiuni de pescuit care transporta migranți în 2014, ducând la moartea a 11 persoane.

Prin urmare, tragedia de la Adriana a avut loc atunci când Frontex a fost pe deplin conștientă de istoricul recent al preocupărilor cu privire la respectarea de către autoritățile elene a obligațiilor în materie de drepturi fundamentale. Chiar și cu această conștientizare, normele actuale au împiedicat Frontex să își asume un rol mai activ în incidentul Adriana.

Ancheta a identificat alte cazuri în care Frontex a rămas pe site-ul situațiilor de urgență maritimă, precum și un caz în care a încercat să revină la o situație de urgență, dar nu a fost autorizată să facă acest lucru de către autoritatea națională relevantă.

Acest lucru ridică probleme serioase pentru relația Frontex cu autoritățile naționale, dar și în ceea ce privește propria sa înțelegere sau aplicare a rolului și obligațiilor sale în materie de drepturi fundamentale în astfel de circumstanțe.

Ombudsmanul invită legiuitorii UE să reflecteze și să abordeze această lacună clară în materie de drepturi fundamentale.

În temeiul legislației actuale, ar fi necesar să se modifice dispozițiile planurilor operaționale sau condițiile de utilizare a cererilor de supraveghere aeriană pentru a permite Frontex să își îndeplinească mai bine obligațiile în materie de drepturi fundamentale, de exemplu prin menținerea supravegherii acolo unde consideră că este necesar.

Acest principiu al „a doua pereche de ochi”, de a continua supravegherea la locul urgențelor maritime și al altor incidente, este prevăzut în diverse recomandări interne ale Frontex, care au fost revizuite în cadrul prezentei anchete (inclusiv recomandări ale Biroului pentru Drepturi Fundamentale și ale unui grup de lucru al Consiliului de administrație al Frontex) și este un obiectiv explicit al Planului de acțiune al Frontex pentru drepturile fundamentale din 2021.

Încetarea, retragerea sau suspendarea cooperării cu autoritățile naționale

Lipsa unui răspuns din partea CCR din Grecia la incidentul de la Adriana, împreună cu preocupările mai ample cu privire la nerespectarea de către autoritățile elene a obligațiilor în materie de drepturi fundamentale, ridică problema relației Frontex cu statele membre.

Frontex afirmă că nu este de competența sa să monitorizeze activitățile autorităților statelor membre.

Cu toate acestea, în cazul în care Frontex consideră că autoritățile naționale nu își îndeplinesc în mod repetat obligațiile în materie de căutare și salvare sau sunt implicate în alt mod în încălcări ale drepturilor fundamentale și/sau în cazul în care autoritățile naționale limitează rolul și capacitatea Frontex în materie de căutare și salvare, acest lucru ar trebui să îl determine pe directorul executiv să analizeze dacă a fost atins pragul care ar permite Frontex să își înceteze, să își retragă sau să își suspende activitățile. Articolul 46 din Regulamentul Frontex [Regulamentul 2019/1896] prevede în mod explicit această posibilitate.

Nu este puțin probabil să se repete tragedia de la Adriana decât dacă există modificări semnificative ale cadrului juridic și operațional pentru a răspunde urgențelor maritime. În astfel de circumstanțe, cooperarea continuă a unei agenții a UE și, în general, a autorităților UE riscă să pună sub semnul întrebării angajamentul UE față de protecția vieților omenești.

Responsabilitățile Frontex în ceea ce privește semnalele de urgență

Problema dacă Frontex ar fi trebuit să emită un releu Mayday atunci când a observat-o pe Adriana, foarte supraaglomerată, este contestată.

Organizațiile societății civile au susținut că ar fi trebuit, având în vedere natura supraaglomerată a ambarcațiunii și absența vizibilă a vestelor de salvare, pe lângă rapoartele privind decesele la Adriana, inclusiv cele ale copiilor. Raportul privind incidentele grave elaborat de Biroul pentru Drepturi Fundamentale al Frontex a concluzionat că, deși și-a respectat obligațiile, în viitor Frontex „ar trebui să evalueze mai amănunțit cazurile similare” pentru a stabili dacă să emită un releu Mayday, în special în cazul în care autoritățile naționale nu furnizează informații cu privire la evaluarea și răspunsul lor.

Frontex a prezentat motivele pentru care ar fi trebuit sau nu ar fi putut, inclusiv modul în care a evaluat starea ambarcațiunii pe baza observării acesteia, faptul că se credea deja că autoritățile elene coordonează un răspuns și implicațiile în materie de siguranță ale emiterii apelurilor Mayday. Aceste motive sunt explicate mai detaliat în decizia privind această anchetă.

Ombudsmanul European nu este în măsură să ia o decizie în niciun fel.

Cu toate acestea, ancheta a constatat că Frontex nu dispune de orientări interne privind emiterea apelurilor Mayday, în pofida naturii foarte specifice și complexe a activităților sale de supraveghere. Ancheta a arătat, de asemenea, că Frontex a emis relee Mayday în cazuri anterioare.

Este imposibil de spus dacă emiterea unui releu Mayday la momentul supravegherii inițiale de către Frontex a Adrianei ar fi salvat vieți, dar barca s-a răsturnat în cele din urmă cu pierderea totală a peste 600 de persoane.

Prin urmare, Frontex ar trebui să analizeze dacă parametrii prin care evaluează urgențele maritime pe care le detectează prin supravegherea sa și eventuala necesitate rezultată de a emite relee Mayday sunt suficient de largi pentru a cuprinde elementele specifice ale ambarcațiunilor cu migranți și activitățile de supraveghere ale Frontex.

Rezultatele acestor reflecții ar trebui să fie reflectate în orientări clare adresate personalului Frontex.

Cum evaluează Frontex sursele de informații

Frontex ia în considerare numai informațiile oficiale sau informațiile pe care le poate verifica ea însăși. De asemenea, ar trebui să reflecteze asupra modului în care se poate răspunde mai bine la rapoartele neoficiale, cum ar fi cele ale ONG-urilor, care ar putea avea informații vitale de transmis, precum și asupra modului în care acestea pot fi incluse în evaluările sale. Pericolele raportate pentru copii ar trebui să beneficieze de cea mai mare prioritate.

Observații finale

Acestea sunt principalele concluzii ale Ombudsmanului în ceea ce privește capacitatea Frontex de a-și îndeplini obligațiile în materie de drepturi fundamentale în cadrul operațiunilor de căutare și salvare. În decizia de încheiere a anchetei sunt prezentate sugestii suplimentare cu privire la modul în care Frontex își poate îmbunătăți operațiunile astfel încât să respecte mai bine obligațiile existente în materie de drepturi fundamentale.

Uniunea Europeană își proiectează identitatea prin prisma angajamentului său față de statul de drept și drepturile fundamentale. În urma tragediei Adrianei, ar trebui să profite de ocazie pentru a consolida această identitate prin reflecție și prin acțiuni care ar împiedica, în cea mai mare măsură posibilă, repetarea unei astfel de tragedii.

Emily O'Reilly

Ombudsmanul European

Strasbourg, 26/02/2024