Foi concedida à Comissão uma prorrogação do prazo de resposta ao projeto de recomendação do Provedor de Justiça nos casos acima referidos («portas giratórias») até 31 de janeiro de 2015.

Elaborado em conformidade com o artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu [1]

O fenómeno da saída de pessoal das instituições da UE para assumir cargos no setor privado, ou da entrada de pessoal do setor privado nas instituições, é muitas vezes referido como o fenómeno das «portas giratórias». Este fenómeno é uma preocupação crescente para os cidadãos da UE, em especial devido ao risco de surgirem conflitos de interesses. Uma vez que a independência e a objetividade da administração pública da UE são vitais para reforçar a confiança dos cidadãos, o Provedor de Justiça presta grande atenção a quaisquer preocupações sobre conflitos de interesses.

Este inquérito, motivado por queixas apresentadas por várias ONG, revelou uma má administração sistémica na aplicação de alguns aspetos da abordagem da Comissão ao fenómeno das «portas giratórias». Por conseguinte, o Provedor de Justiça formula recomendações específicas à Comissão com vista a eliminar as deficiências identificadas. Em especial, a Comissão necessita de um processo de revisão abrangente e devidamente documentado quando o pessoal sai para trabalhar fora da Comissão. Num espírito de diálogo construtivo, fornece igualmente orientações gerais sobre a forma como os procedimentos da Comissão podem ser melhorados. Por exemplo, o Provedor de Justiça sugere que a Comissão publique em linha todos os pormenores relevantes das suas decisões que permitem aos quadros superiores trabalhar fora da Comissão. Esta maior transparência do processo de revisão da Comissão relativo às «portas giratórias», pelo menos no que diz respeito aos altos funcionários, permitirá aos cidadãos contribuir para a aplicação das regras em matéria de conflitos de interesses pela Comissão.

O Provedor de Justiça reforçará a supervisão para assegurar que os procedimentos das instituições da UE relativos às «portas giratórias» resultam em decisões corretas, bem fundamentadas e bem documentadas, e que as informações pertinentes relativas às decisões sobre os quadros superiores são tornadas públicas.

O pano de fundo do inquérito

1. Em 2012 e 2013, o Corporate Europe Observatory, a Greenpeace EU Unit, a LobbyControl, a Spinwatch e a Friends of the Earth apresentaram queixas ao Provedor de Justiça relativas ao «fenómeno das portas giratórias». Em resposta a essas queixas, a Provedora de Justiça decidiu abrir um inquérito destinado a esclarecer, de uma perspetiva sistémica, a forma como a Comissão Europeia trata os conflitos que podem surgir quando o pessoal sai ou entra nos seus serviços. A avaliação do Provedor de Justiça inclui uma análise da forma como a Comissão interpreta e aplica as regras pertinentes do Estatuto dos Funcionários da UE [2] [3].

O inquérito

2. Neste inquérito [4], o Provedor de Justiça procura identificar problemas sistémicos e soluções sistémicas para esses problemas. Por conseguinte, o seu inquérito não se centra na forma como a Comissão tratou os casos individuais referidos pelos queixosos.

3. No decurso do inquérito, e a fim de avaliar a natureza sistémica do alegado problema, os serviços do Provedor de Justiça procederam a uma inspecção aprofundada dos processos da Comissão. A inspecção abrangeu os processos da Comissão relativos aos 11 casos individuais identificados pelos queixosos nas suas queixas ao Provedor de Justiça, abrangendo igualmente 27 processos, escolhidos pela Comissão, relativos a 27 outros membros do pessoal [5]. A fim de obter uma visão mais completa das práticas da Comissão, foram igualmente inspeccionados 16 processos seleccionados pelos serviços do Provedor de Justiça.

4. Em seguida, o Provedor de Justiça solicitou à Comissão que lhe apresentasse um parecer sobre as alegações e alegações apresentadas pelos queixosos. Solicitou igualmente à Comissão que respondesse, no seu parecer, a uma série de perguntas pormenorizadas que colocou [6].

5. O Provedor de Justiça enviou o parecer da Comissão [7] aos queixosos, que posteriormente apresentaram as suas observações [8] ao Provedor de Justiça.

Avaliação do Provedor de Justiça que conduziu a um projeto de recomendação

Observações preliminares

6. De acordo com as Linhas Diretrizes da OCDE para a Gestão de Conflitos de Interesses na Função Pública [9], um "conflito de interesses" envolve um conflito entre o dever público e os interesses privados de um funcionário público, em que o funcionário público tem interesses de capacidade privada que podem influenciar indevidamente o desempenho das suas funções e responsabilidades oficiais.

7. As Orientações da OCDE sugerem que a gestão de conflitos de interesses constitui um exercício de equilíbrio, uma vez que uma abordagem demasiado rigorosa dos interesses de controlo pode entrar em conflito com outros direitos ou ser contraproducente ao dissuadir pessoas experientes e competentes de procurarem cargos públicos. De acordo com as orientações da OCDE, é adotada uma abordagem equilibrada através da identificação dos riscos para a integridade; Proibir formas inaceitáveis específicas de interesses privados; Sensibilizar os funcionários públicos para as circunstâncias em que podem surgir conflitos; e assegurar procedimentos eficazes para a identificação, divulgação, gestão e promoção da resolução adequada de situações de conflito de interesses.

Principais regras a nível da UE

8. O Estatuto aplicável ao pessoal das instituições da UE obriga os funcionários [10] a desempenharem as suas funções e a pautarem a sua conduta tendo unicamente em vista os interesses da União [11]. No exercício das suas funções, os funcionários não devem tratar matérias em que tenham, direta ou indiretamente, um interesse pessoal suscetível de comprometer a sua independência [12].

9. Antes de recrutar um funcionário, uma instituição da UE deve examinar se o candidato tem interesses pessoais suscetíveis de comprometer a sua independência [13].

10. Mesmo depois de deixarem de trabalhar para a instituição , os funcionários estão vinculados aos deveres de integridade e discrição no que respeita à aceitação de determinadas funções ou benefícios.[14] Os funcionários que tencionem aceitar um emprego no prazo de dois anos após a cessação de funções devem informar a sua instituição.[15] Se esse trabalho estiver relacionado com o trabalho realizado pelo funcionário durante os últimos três anos de trabalho para a instituição da UE, a instituição tem o direito de proibir o funcionário de assumir funções se a instituição considerar que tal poderia conduzir a um conflito de interesses. Pode igualmente permitir que o funcionário assuma as suas funções, desde que respeite condições destinadas a eliminar qualquer conflito de interesses [16].

11. Uma instituição da UE deve também, em princípio, proibir os seus antigos altos funcionários, durante os 12 meses seguintes à sua saída da instituição, de exercerem pressão junto do pessoal da instituição ou de representarem de outra forma os interesses dos clientes junto do pessoal da instituição, sobre questões pelas quais os antigos altos funcionários tenham sido responsáveis durante os últimos três anos de trabalho para a instituição [17].  

12. O quadro acima refere-se ao pessoal que se aposenta ou se demite e, em seguida, assume funções fora das instituições da UE. Podem surgir problemas semelhantes quando os funcionários gozam uma licença sem vencimento. Os funcionários podem gozar uma licença sem vencimento por um período máximo de 12 anos durante o seu período numa instituição da UE. A maior parte das licenças sem vencimento é concedida por motivos familiares e outros motivos pessoais. No entanto, alguns membros do pessoal recorrem à possibilidade de solicitar uma licença sem vencimento para aceitar outro emprego. Este pessoal deve pedir autorização se decidir trabalhar durante a licença [18]. As instituições da UE podem recusar esses pedidos, ou impor condições adequadas, se o posto de trabalho der origem a um conflito de interesses ou se for de outro modo prejudicial para os interesses da União Europeia [19]. Tal seria o caso se a função implicasse exercer pressão ou advocacia junto da instituição do funcionário [20], ou se envolvesse um domínio de intervenção em que o funcionário tivesse trabalhado durante os três anos imediatamente anteriores à licença sem vencimento [21]. Após a reintegração após a licença sem vencimento, a instituição da UE deve examinar se, em consequência das atividades realizadas durante a licença ou de outra forma, o funcionário tem um interesse pessoal suscetível de comprometer a sua independência ou de constituir um conflito de interesses de outra forma [22].

Avaliação do Provedor de Justiça [23]

Necessidade de combater a má administração sistémica

13. Com base nas inspeções dos processos da Comissão, o Provedor de Justiça considera que existem certas deficiências na aplicação dos procedimentos pela Comissão, principalmente no que diz respeito à forma como as decisões são explicadas e documentadas. A Provedora de Justiça considera que a Comissão não respondeu adequadamente a todas as perguntas formuladas na sua carta à Comissão solicitando um parecer. Uma vez que essas questões diziam respeito a deficiências identificadas pelo Provedor de Justiça durante a inspeção dos processos da Comissão, o facto de as questões não terem sido abordadas de forma adequada leva o Provedor de Justiça a concluir que existe um caso de má administração sistémica. O Provedor de Justiça resolverá esta má administração sistémica apresentando um projeto de recomendação à Comissão. A fundamentação pormenorizada das conclusões acima referidas será descrita mais pormenorizadamente a seguir.

14. A Comissão respondeu positivamente a algumas das perguntas do Provedor de Justiça. Consequentemente, o Provedor de Justiça considera que a Comissão introduziu, ou está em vias de introduzir, melhorias em determinados aspetos dos seus procedimentos. O Provedor de Justiça felicita a Comissão por estes esforços. No entanto, num espírito de diálogo construtivo, o Provedor de Justiça fornecerá mais orientações à Comissão a este respeito, com vista a ajudar a Comissão não só a tratar corretamente os casos individuais, mas também a garantir aos cidadãos que a Comissão aplica corretamente as regras.

Regras e procedimentos aplicáveis

15. A Provedora de Justiça congratula-se com o facto de o Estatuto dos Funcionários da UE proporcionar uma base jurídica sólida para a gestão de questões relacionadas com conflitos de interesses nas instituições da UE. Identificam riscos e proporcionam proteção contra determinados comportamentos e situações. Estabelecem os procedimentos para a identificação, divulgação, gestão e adoção da resolução adequada de situações de conflito de interesses. A Provedora de Justiça considera igualmente, com base nas informações obtidas no decurso do seu inquérito, que a Comissão criou ativamente muitos procedimentos e estruturas úteis para a aplicação destas regras. Na opinião do Provedor de Justiça, o desafio reside na otimização destes procedimentos e estruturas, com vista a assegurar que as regras são plenamente aplicadas em todos os casos.

16. Esta otimização implica assegurar que todas as decisões são corretas, bem fundamentadas e bem documentadas. O processo de decisão deve ser transparente. Deverá também implicar a imposição de medidas que sejam adequadas à sua finalidade em termos de resolução de eventuais conflitos de interesses.

Informação ao pessoal

17. Após examinar cuidadosamente a forma como a Comissão comunica com o seu pessoal, o Provedor de Justiça considera que a Comissão intensificou significativamente os seus esforços para fornecer ao pessoal informações e formação sobre a forma de evitar conflitos de interesses. Mais importante ainda, procurou também sensibilizar o pessoal para a questão dos conflitos de interesses. O Provedor de Justiça felicita a Comissão por ter tomado estas medidas e incentiva-a a prosseguir os seus esforços.

Aplicação das regras e procedimentos

Decisões fundamentadas

18. A Comissão reconheceu a importância de uma abordagem sistemática e coerente para tratar os pedidos do pessoal para trabalhar fora da Comissão e para tratar do recrutamento de pessoal, muitos dos quais terão trabalhado anteriormente em domínios ligados ao trabalho da Comissão. Na opinião do Provedor de Justiça, o objetivo de evitar conflitos de interesses só pode ser alcançado através de uma análise bem fundamentada e bem documentada de cada caso individual. No que diz respeito ao pessoal que sai da Comissão, a análise da Comissão deve apresentar i) uma descrição clara e completa do trabalho realizado pelo funcionário durante os últimos três anos de serviço; ii) Uma descrição clara e completa da nova actividade profissional do funcionário; iii) uma análise devidamente pormenorizada para determinar se o trabalho realizado na qualidade de funcionário e a nova atividade estão relacionados; iv) se estiverem relacionados, a Comissão deve descrever, com o devido pormenor, quais são os interesses legítimos da Comissão no domínio em causa e analisar se a nova atividade entraria em conflito com esses interesses. Se forem identificados conflitos de interesses, a Comissão deve descrever e analisar a solução adequada. A solução poderia consistir numa recusa total de autorizar o funcionário a exercer a atividade externa. Em alternativa, a Comissão pode aprovar o pedido de realização da atividade externa, sob reserva do cumprimento de determinadas condições por parte do funcionário. Com base na análise de vários processos da Comissão, a Provedora de Justiça considera que a análise de casos individuais efetuada pela Comissão nem sempre aborda plenamente todas as questões acima referidas.

19. Se for apresentado um pedido de acesso a um emprego por um funcionário que tenha trabalhado numa DG com um código deontológico e de integridade específico da DG (ver mais adiante e as orientações na alínea h) infra), a decisão sobre a candidatura deve indicar se o código em questão estabelece regras mais pormenorizadas e pertinentes e analisar a candidatura também com base nessas regras.

20. O Provedor de Justiça concluiu, com base na análise de vários dos seus processos, que a Comissão apresenta normalmente uma fundamentação exaustiva numa decisão de recusa de um pedido de exercício de uma atividade externa e em decisões de aprovação desses pedidos sujeitas a condições. Tal não é surpreendente, uma vez que existe uma obrigação jurídica geral de fundamentar qualquer decisão que afete negativamente o destinatário dessa decisão (ou seja, o funcionário em causa). No entanto, do ponto de vista do público em geral, é igualmente importante, se não mais importante, que a Comissão exponha de forma clara e completa os fundamentos das decisões positivas, a saber, as decisões que autorizam, sem quaisquer condições, um funcionário a aceitar um emprego fora da instituição. Embora a Comissão tenha razão ao afirmar que não tem a obrigação legal de fundamentar essas decisões positivas, é claramente uma boa prática administrativa e no interesse de todos os cidadãos que tais decisões sejam completa e bem fundamentadas. Fazê-lo é também do interesse da Comissão. Se tais decisões não forem plena e devidamente fundamentadas, a Comissão perderá a confiança dos cidadãos da UE, muitos dos quais veem os perigos óbvios criados pelo fenómeno das «portas giratórias». Além disso, ao tomar tais medidas, a Comissão pode ajudar a dissipar quaisquer dúvidas que surjam no caso de funcionários individuais. A Provedora de Justiça gostaria de sublinhar, a este respeito, que a sua análise dos processos da Comissão a levou à firme conclusão de que, na esmagadora maioria dos casos examinados, não eram evidentes conflitos de interesses.

21. A fim de corrigir esta deficiência, o Provedor de Justiça recomenda (ver alínea a) da recomendação infra) que todas as etapas da análise da Comissão sejam, em todos os casos, descritas em pormenor nos processos da Comissão. As decisões positivas, ou seja, as decisões de aprovação da nova atividade profissional, devem ser tão fundamentadas como as decisões de recusa de aprovação.

22. A importância de uma abordagem sistemática e coerente para tratar os pedidos do pessoal para trabalhar fora da Comissão, bem como para tomar decisões correctas, bem fundamentadas e transparentes, aplica-se igualmente a uma decisão sobre se um agente contratual que abandona a Comissão teve acesso a "informações sensíveis" que o obriguem a informar a Comissão quando inicia um novo emprego [24]. 

São necessárias informações ou esclarecimentos suficientes?

23. O Provedor de Justiça concluiu, com base num exame dos seus processos, que a Comissão não regista normalmente de forma adequada, nos seus processos, que o funcionário em causa lhe forneceu informações suficientes para lhe permitir efetuar a sua análise. A fim de corrigir esta deficiência (ver alínea b) da recomendação infra), o Provedor de Justiça considera que a Comissão deve mencionar explicitamente, no processo, que as informações fornecidas pelo requerente sobre o seu trabalho fora da Comissão são suficientes para lhe permitir efetuar uma análise exaustiva do caso. O Provedor de Justiça considera que a necessidade, imposta ao serviço que analisa o processo, de fazer essa declaração explícita conduz a uma situação em que o serviço pode refletir mais cuidadosamente sobre a questão. Se a análise levar à conclusão de que as informações fornecidas não são suficientes, a Comissão deve solicitar ao requerente que forneça informações adicionais .

Autorizações autoimpostas 

24. Com base numa análise dos processos da Comissão, o Provedor de Justiça observou que, por vezes, os membros do pessoal se comprometem voluntariamente, na sua candidatura à Comissão, a ser autorizados a aceitar um novo emprego. Esses compromissos podem, por exemplo, dizer respeito à aceitação de não trabalhar em projetos em que o funcionário tenha trabalhado enquanto esteve na Comissão (um caso dizia respeito a um funcionário que se comprometia a não participar num projeto financiado pela Comissão e dirigido por ONG em que esse funcionário tivesse anteriormente trabalhado). Tal cooperação honesta e proativa dos funcionários é louvável.

25. Tal como sugerido na carta do Provedor de Justiça à Comissão solicitando um parecer, uma decisão que autorize um antigo funcionário a aceitar um novo emprego deve incluir uma referência específica a quaisquer compromissos autoimpostos e às necessidades por eles abordadas. A título de exemplo, a decisão deve indicar expressamente que o funcionário se comprometeu voluntariamente a não trabalhar em projetos em que tenha estado envolvido enquanto trabalhava na instituição.

26. A Provedora de Justiça regista com aprovação que a Comissão concordou com esta sugestão. A fim de dar orientações à Comissão para continuar a melhorar os seus procedimentos (ver alínea p) da recomendação infra), o Provedor de Justiça solicitará à Comissão que assegure que toma medidas para aplicar o seu acordo.

Prazo para a imposição de condições

27. O Estatuto dos Funcionários exige que os funcionários mantenham a sua instituição informada de quaisquer empregos que desejem ocupar no prazo de dois anos a contar da data em que deixam a instituição. A limitação da obrigação de os antigos funcionários manterem a sua instituição informada sobre as atividades profissionais não implica, no entanto, que os antigos funcionários possam ignorar as regras em matéria de conflitos de interesses uma vez expirado esse período de dois anos. O Provedor de Justiça salienta que os funcionários são obrigados a agir sempre com integridade e discrição no que diz respeito à aceitação de determinadas nomeações ou benefícios [25]. Esta obrigação geral não é limitada no tempo e deve aplicar-se desde que a atividade esteja estreitamente relacionada com o trabalho realizado pelo antigo membro do pessoal durante o seu serviço na Comissão. A fim de assegurar o cumprimento desta obrigação, o Provedor de Justiça formulará uma recomendação (ver alínea f) da recomendação infra).

Documentação das etapas seguidas

28. A Provedora de Justiça observa, com base na inspeção de processos recentemente concluídos, uma clara melhoria nos esforços da Comissão para documentar as suas decisões. A Direção-Geral dos Recursos Humanos da Comissão («DG HR») consulta agora regularmente a DG em que o requerente trabalhou durante os últimos três anos na Comissão. Além disso, a DG HR consulta agora regularmente o gabinete do Comissário responsável no caso de funcionários de alto nível. A DG HR também envia agora, com base nos pontos de vista obtidos sobre um determinado pedido, um projeto de decisão ao Secretariado-Geral e ao Serviço Jurídico. Além disso, a DG HR envia igualmente ao Comité Misto, com base nas opiniões obtidas, uma proposta de emissão de parecer [26]. A Comissão pode, assim, tomar uma decisão com base num processo mais completo. O Provedor de Justiça tem uma opinião positiva sobre esta evolução.

29. O Provedor de Justiça considera, no entanto, que é da maior importância que todos os desacordos ou reservas formulados em relação aos projetos de decisão ou propostas difundidos sejam bem fundamentados. A DG HR deve então proceder a uma análise cuidadosa dos mesmos. Se a eventual opinião da Comissão for a de que não é necessário ter em conta essas divergências ou reservas, as razões pormenorizadas dessa avaliação devem ser registadas, registadas e analisadas no processo [27]. É o que acontece, em especial, quando as divergências ou reservas provêm da DG onde o funcionário trabalhava. O facto de a Provedora de Justiça formular esta observação reflete o facto de não estar convencida, à luz da inspeção pormenorizada dos processos da Comissão, de que tais medidas tenham sido sempre tomadas. A fim de corrigir esta deficiência, o Provedor de Justiça formulará uma recomendação (ver alínea c) da recomendação infra).

A importância da coerência nas condições impostas

30. O Provedor de Justiça louva o compromisso da Comissão, tal como expresso no seu parecer, de promover e assegurar a coerência no tratamento de casos semelhantes no que diz respeito às condições impostas aos seus funcionários que iniciam funções fora da Comissão. A Provedora de Justiça considera que a DG RH desempenha um papel importante na deteção de incoerências nas condições sugeridas pelos serviços consultados. A DG HR deve ter o cuidado de alertar os serviços para essas incoerências, solicitando esclarecimentos e, se for caso disso, a revisão das condições.

31. No entanto, a inspeção dos processos pelo Provedor de Justiça levou-a a concluir que essa coerência nem sempre foi a regra. A fim de corrigir esta deficiência, o Provedor de Justiça formulará uma recomendação (ver alínea d) da recomendação infra).

32. O Provedor de Justiça tenciona igualmente dar seguimento a este compromisso através da inspeção dos processos da Comissão aquando da avaliação da aplicação das novas disposições em matéria de conflitos de interesses do Estatuto dos Funcionários (ver ponto 44 infra).

Códigos de ética e integridade

33. Durante a inspeção dos processos da Comissão, foi fornecida ao Provedor de Justiça uma cópia do Código de Ética e Integridade da DG Concorrência, aplicável ao seu pessoal. O Provedor de Justiça considera que este Código tem muitas características especiais úteis e adequadas que reflectem as tarefas específicas e sensíveis da DG Concorrência.

34. Em resposta à pergunta do Provedor de Justiça sobre esses códigos específicos das DG, a Comissão declarou que as diferentes DG podem, e devem mesmo, em função do seu ambiente de trabalho específico e, se for caso disso, estabelecer orientações mais pormenorizadas para o seu pessoal. De acordo com a Comissão, algumas DG dispõem de códigos pormenorizados em matéria de ética e integridade. A Comissão afirma que todos os códigos ou orientações específicos das DG devem ser aprovados pela DG HR, pelo Secretariado-Geral e pelo Serviço Jurídico antes da sua adoção, a fim de assegurar a coerência em todos os serviços da Comissão.

35. A fim de dar orientações à Comissão para melhorar ainda mais os procedimentos (ver alíneas g) e h) da recomendação infra), a Provedora de Justiça considera adequado que a Comissão identifique as DG que devem dispor de códigos setoriais em matéria de ética e integridade e se certifique de que esses códigos são criados para essas DG.

Informações provenientes de outras fontes

36. Com base nos processos inspecionados, o Provedor de Justiça reconhece que a Comissão atua efetivamente com base nas informações que recebe de fontes externas à instituição, tal como descrito no seu parecer.

37. A Provedora de Justiça felicita a Comissão a este respeito. Observa que, dada a dimensão do desafio, as instituições da UE podem ter dificuldade em controlar eficazmente o pleno cumprimento das regras em matéria de conflitos de interesses. Sublinha, por conseguinte, que a execução, com e através da ajuda da sociedade civil, desempenha um papel importante neste domínio.

38. Além disso, ao demonstrar que está sempre aberta a receber informações de fontes externas, a Comissão reforça a confiança no seu compromisso de aplicar as regras deontológicas de forma plena e eficaz.

Independência da avaliação

39. A avaliação dos pedidos de um funcionário para aceitar uma oferta de emprego deve ser sempre efetuada por pessoas que não tenham uma ligação estreita com esse funcionário. Tal como referido à Comissão na carta que solicita o seu parecer sobre esta matéria, o Provedor de Justiça considera que o sistema de avaliação de casos de eventuais conflitos de interesses pode ser criticado em casos que envolvam membros de quadros superiores (diretores, diretores-gerais e membros dos gabinetes dos comissários de grau AD). Tal deve-se ao facto de a avaliação pela Comissão dos processos que envolvem esse pessoal poder basear-se em opiniões de pessoas com quem trabalharam muito estreitamente. Atualmente, não parece existir um sistema generalizado para garantir que a avaliação das candidaturas apresentadas por quadros superiores seja efetuada por serviços alheios à DG ou ao Gabinete em causa.

40. A Comissão afirma que não só a DG em causa, mas também os serviços sem ligação entre si (DG HR, Secretariado-Geral e Serviço Jurídico) estão envolvidos na avaliação das candidaturas de quadros superiores. Reconhece, no entanto, a validade das preocupações do Provedor de Justiça no que diz respeito aos pontos de vista expressos pela DG em que o membro superior do pessoal trabalhava anteriormente. Por conseguinte, a DG HR solicita agora uma confirmação escrita dos pontos de vista expressos pela DG em questão ao gabinete do Comissário responsável por essa DG.

41. O Provedor de Justiça considera, no entanto, que a estreita ligação entre o membro superior do pessoal e o Comissário competente pode também conduzir a problemas a este respeito.

42. O Provedor de Justiça defende que deve ser tomado o maior cuidado possível para garantir que a avaliação de todos os pedidos seja efetuada por pessoas que não tenham tido quaisquer ligações profissionais diretas com o requerente. No entanto, o Provedor de Justiça reconhece igualmente que, no que diz respeito aos altos funcionários, tal pode ser difícil de alcançar. A fim de corrigir as deficiências acima identificadas, o Provedor de Justiça formulará uma recomendação infra (ver alínea e) da recomendação infra).

43. Independentemente da sua recomendação, e tendo em conta a necessidade premente de tranquilizar o público quanto ao tratamento adequado dos dossiês dos quadros superiores, a Provedora de Justiça assumirá, ao longo do seu mandato, um papel mais proativo no que diz respeito aos dossiês dos quadros superiores. Como será explicado a seguir, estará constantemente alerta para as questões de conflitos de interesses que envolvam altos funcionários. Utilizará os seus poderes para garantir que as regras são respeitadas e que os cidadãos podem ter a certeza de que as instituições da UE agem apenas no interesse do bem comum da UE.

Alterações ao Estatuto dos Funcionários

44. A Provedora de Justiça considera que a análise acima referida, sobre a forma de assegurar que as decisões são corretas, bem fundamentadas e bem documentadas, deve servir de orientação para a forma de lidar com as novas regras do Estatuto dos Funcionários relativas à avaliação do novo pessoal (artigo 11.o, n.o 3, do Estatuto dos Funcionários). Do mesmo modo, a Comissão deve também ter em conta os princípios acima referidos, ao analisar se é respeitada a proibição de os quadros superiores saírem da Comissão para exercerem atividades de representação de grupos de interesses ou de defesa de interesses junto da Comissão durante 12 meses (artigo 16.o, n.o 3, do Estatuto dos Funcionários). O Provedor de Justiça tenciona investigar a aplicação destas disposições no decurso de 2015. O Provedor de Justiça fornecerá orientações à Comissão sobre estes pontos (ver alíneas n) e o) da recomendação infra).

Transparência – o melhor caminho a seguir

45. A transparência no domínio dos conflitos de interesses é particularmente importante para conquistar a confiança da sociedade civil. Se o público for devidamente informado sobre as regras e os procedimentos e sobre a forma como são aplicados pela Comissão, haverá muito menos margem para dúvidas e suspeitas sobre eventuais conflitos de interesses. Além disso, uma maior transparência permite à sociedade civil fornecer informações de que as instituições da UE necessitam para assegurar o cumprimento das regras.

46. Por conseguinte, o Provedor de Justiça incentiva a Comissão a melhorar o seu sítio «Ética e Conduta»[28], a fim de explicar melhor as regras e os procedimentos.

47. O Provedor de Justiça considera que os códigos ou orientações específicos das DG devem ser publicados no sítio Web da DG em questão e no sítio Web Ética e Conduta.

48. O Provedor de Justiça considera igualmente que a Comissão não se deve limitar a publicar apenas as informações legalmente exigidas nos termos do novo artigo 16.o, n.o 4, do Estatuto dos Funcionários [29]. Em conformidade com os princípios da boa administração, e com vista a melhorar a confiança dos cidadãos na UE e a assegurar uma aplicação adequada com a ajuda da sociedade civil, deve também publicar informações sobre as decisões, a fim de permitir que altos funcionários realizem trabalhos fora da Comissão. A este respeito, a Comissão deve publicar em linha, o mais rapidamente possível após ter sido tomada a decisão de autorizar um alto funcionário a aceitar uma oferta de emprego, i) o nome do alto funcionário em causa, ii) pormenores sobre as funções exercidas na Comissão, iii) pormenores sobre as funções a desempenhar no novo cargo e iv) a avaliação e as conclusões da Comissão (incluindo quaisquer condições impostas) relativamente à potencial situação de conflito de interesses.

49. O Provedor de Justiça não considera que o Regulamento (CE) n.o 45/2001 relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições impeça essa publicação, uma vez que o equilíbrio de interesses – a privacidade do alto funcionário em causa e o interesse público em saber que os altos funcionários da Comissão respeitam a obrigação de agir exclusivamente tendo em mente os interesses da União – deve, na maioria dos casos, ser favorável ao interesse público. A fim de respeitar essas regras, basta informar todos os altos funcionários pertinentes, o mais tardar no momento da apresentação das suas candidaturas à Comissão, informando-a da intenção de aceitar um novo emprego ou outra atividade, de que publicará as informações em questão. Tal medida permitirá a esses funcionários pronunciarem-se sobre o impacto dessa publicação nos seus interesses legítimos e à Comissão tê-los em conta no exercício de ponderação exigido pelo Regulamento n.o 45/2001.

50. No que diz respeito a este exercício de ponderação, o Provedor de Justiça sublinha que a publicação dessas informações relativas aos quadros superiores habilitaria a sociedade civil a examinar a situação comunicada e a comunicar quaisquer irregularidades à Comissão e, se for caso disso, ao Provedor de Justiça.

51. O Provedor de Justiça observa que, em pelo menos um Estado-Membro, o Reino Unido [30], esses procedimentos são a norma. A UE deve fixar-se o objetivo de ser líder neste domínio, em vez de ficar para trás em relação a cada Estado-Membro.

52. O Provedor de Justiça considera que só em circunstâncias excecionais e imperiosas é que razões de privacidade impediriam essa publicação. O Provedor de Justiça convida a Comissão a informá-la de qualquer caso deste tipo e solicitará aos seus serviços que inspecionem o processo. Tal permitirá ao Provedor de Justiça avaliar a razoabilidade da decisão tomada para permitir que esse membro superior do pessoal aceite uma oferta de emprego externa. Especialmente no que diz respeito aos altos funcionários, e se for necessário proceder a um inquérito formal, a Provedora de Justiça não hesitará em utilizar plenamente os seus poderes, incluindo a obrigação de os funcionários testemunharem perante o seu gabinete, em caso de dúvida quanto à correta aplicação das regras em matéria de conflitos de interesses.

53. Com base no que precede, o Provedor de Justiça insta a Comissão a tomar as medidas necessárias para preparar essa publicação, em conformidade com as regras em matéria de proteção de dados. Em especial, deve informar todos os altos funcionários pertinentes, o mais tardar no momento da apresentação das suas candidaturas à Comissão, informando-a da intenção de aceitar um novo emprego ou outra atividade, de que publicará as informações em questão.

54. O Provedor de Justiça fornecerá orientações à Comissão sobre os pontos acima referidos (ver alíneas i), j), k) e l) e a recomendação infra).

Registo centralizado

55. A Provedora de Justiça regista a preocupação da Comissão de que um registo centralizado dos pedidos de trabalho do pessoal após a cessação de funções ou durante uma licença sem vencimento, bem como das avaliações de conflitos de interesses do pessoal que entra, possam ter implicações em matéria de proteção de dados. Por outro lado, os autores da denúncia consideram que é difícil para o público controlar o cumprimento das regras sem ter acesso às estatísticas geradas por esse registo central. O Provedor de Justiça não está totalmente convencido por nenhum destes argumentos. Na opinião do Provedor de Justiça, um registo central garante que a Comissão tem uma visão clara do que os seus serviços estão a fazer a este respeito, ajudando assim a Comissão a aplicar as regras em matéria de conflitos de interesses de forma eficaz e coerente [31].

56. No entanto, esse registo centralizado não tem de ser um registo público. As informações constantes desse registo só devem ser tornadas públicas em conformidade com as regras em matéria de proteção de dados. A este respeito, com exceção de certas informações relativas aos quadros superiores (v. n.° 48, supra), as informações constantes desse registo central não devem ser divulgadas sem o consentimento dos funcionários em causa.

57. A Provedora de Justiça considera, a título de orientação (ver alínea m) da recomendação infra), que um registo central ajudaria a Comissão a assegurar a sua própria aplicação coerente das regras em matéria de conflitos de interesses. Por conseguinte, o Provedor de Justiça defende que a Comissão deve criar esse registo central.

Observações finais

58. O objetivo das presentes recomendações é eliminar a má administração sistémica identificada nos procedimentos da Comissão para lidar com potenciais conflitos de interesses. O Provedor de Justiça está empenhado, em relação a todas as instituições, órgãos e organismos da UE, em manter um olhar atento neste domínio no futuro, em identificar eventuais deficiências que possam surgir no futuro e em recomendar todas as melhorias necessárias em nome dos cidadãos em causa.

Projeto de recomendação

Com base neste inquérito, o Provedor de Justiça apresenta o seguinte projecto de recomendação à Comissão [32]:

A Comissão deve:

a) Analisar exaustivamente cada pedido individual para trabalhar fora da Comissão e apresentar essa análise em decisões bem fundamentadas e bem documentadas;

b) Registar devidamente que analisou se as informações fornecidas pelo funcionário sobre o trabalho externo proposto são suficientemente pormenorizadas para permitir à Comissão efetuar uma análise completa desse trabalho externo;

c) Registar e analisar devidamente as observações formuladas por outros serviços da Comissão, em especial quando a eventual posição da Comissão se desviar dessas observações;

d) Tomar todas as medidas necessárias para assegurar que a Comissão aplica as regras em matéria de conflitos de interesses de forma coerente em toda a Comissão, nomeadamente alertando as DG sempre que sejam identificadas incoerências no que diz respeito à imposição de condições;

e) Assegurar que a avaliação das candidaturas é efetuada por pessoal que não tenha tido qualquer ligação profissional direta com o funcionário em causa. É particularmente importante prestar especial atenção a este requisito no que diz respeito aos altos funcionários;

f) Informar o pessoal de que continua obrigado a agir sempre com integridade e discrição no que diz respeito à aceitação de determinadas nomeações ou benefícios, recordar-lhe que esta obrigação não é limitada no tempo e tomar todas as medidas possíveis em relação a qualquer antigo pessoal que ignore esta obrigação ao aceitar qualquer oferta de emprego problemática.

Orientações para novas melhorias

O Provedor de Justiça sugere que a Comissão:

g) Identificar as DG que devem dispor de códigos de ética e integridade e certificar-se de que esses códigos são criados;

h) Se for caso disso, analisar também os pedidos de trabalho fora da Comissão com base nos códigos deontológicos e de integridade específicos das DG;

i) Melhorar o sítio Web da Comissão sobre ética e conduta [33];

j) Publicar em linha códigos ou orientações específicos da DG;

k) Publicar em linha, no que diz respeito às decisões de aprovação de pedidos de trabalho fora da Comissão apresentados por altos funcionários, i) o nome do alto funcionário em causa, ii) pormenores sobre as funções exercidas na Comissão por esse alto funcionário, iii) pormenores sobre as funções a desempenhar nas novas atividades e iv) a avaliação pormenorizada e as conclusões da Comissão (incluindo quaisquer condições) relativamente a qualquer potencial conflito de interesses;

l) Informar o Provedor de Justiça de cada caso em que razões de privacidade excecionais e imperiosas impeçam a publicação referida na alínea k) supra. Em seguida, o Provedor de Justiça inspecionará e avaliará o processo sobre a decisão tomada para permitir que esse alto funcionário trabalhe fora da Comissão;

m) Criar um registo centralizado das candidaturas de pessoal para trabalhar fora da Comissão e das avaliações de conflitos de interesses do pessoal que entra;

(n) Utilizar as recomendações do Provedor de Justiça constantes das alíneas a) a f) como orientações para avaliar eventuais conflitos de interesses do novo pessoal;

o) Utilizar as recomendações do Provedor de Justiça constantes das alíneas a) a f) supra ao analisar se é cumprida a proibição de os quadros superiores saírem da Comissão para exercerem atividades de representação de grupos de interesses ou de defesa de interesses junto da Comissão;

p) Tomar as medidas necessárias para assegurar que todos os casos futuros reflitam a política segundo a qual os compromissos propostos pelos funcionários, destinados a eliminar conflitos de interesses, são expressamente referidos e analisados no processo.

Em conformidade com o artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu, a Comissão envia um parecer circunstanciado até 31 de dezembro de 2014. O parecer circunstanciado poderá consistir na aceitação do projeto de recomendação e numa descrição da forma como foi aplicado. A Provedora de Justiça solicita igualmente à Comissão que dê resposta às suas sugestões de novas melhorias no contexto do parecer circunstanciado.

 

Emily O'Reilly

Feito em Estrasburgo, em 22 de setembro de 2014