RECLAMAÇÃO: 1564/2020/TE

Título do processo: Recusa da Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma em conceder acesso público às votações e debates do seu Conselho de Supervisores sobre projetos de normas técnicas de regulamentação

Data: Sexta-feira, 23 de outubro de 2020

Localização: Reunião à distância via Webex

Participantes

Autoridade Europeia para a Inusrância e as Pensões Complementares de Reforma

• Perito Jurídico - Acesso do público aos documentos
• Coordenador para o acesso do público aos documentos
• Chefe do Departamento de Apoio Institucional e Coordenador do Controlo Interno da EIOPA

Provedor de Justiça Europeu

• Tanja Ehnert, responsável pelo processo, Direção de Inquéritos
• Markus Spoerer, responsável pelos inquéritos, Direção dos Inquéritos
• Responsável pelo processo do estagiário

Finalidade da reunião

O objetivo da reunião era permitir à equipa de inquérito do Provedor de Justiça compreender melhor 1) o papel da Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA) no processo de adoção dos projetos de normas técnicas de regulamentação e 2) as razões da EIOPA para recusar o acesso do público às informações solicitadas relativas aos projetos de normas técnicas de regulamentação ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001 ^[1].

Introdução e informações processuais

A reunião realiza-se à distância, via Webex, em 23 de outubro de 2020, das 10.00 às 11.35.

A equipa de inquérito do Provedor de Justiça abriu a reunião definindo o objetivo da reunião e delineando o quadro jurídico aplicável às reuniões e inspeções realizadas pelo Gabinete do Provedor de Justiça.

Em especial, a equipa de inquérito explicou que elaborará um relatório sobre a reunião e que a EIOPA terá a oportunidade de rever o relatório antes de este ser enviado ao autor da reclamação. A equipa de inquérito informou a EIOPA de que deve assinalar quaisquer informações confidenciais e que essas informações não serão divulgadas ao autor da reclamação sem o acordo prévio da EIOPA.

Informações trocadas

A equipa de inquérito do Provedor de Justiça apresentou sucintamente as questões suscitadas na queixa. Convidou a EIOPA a responder a três conjuntos de perguntas: i) sobre o papel da EIOPA no processo de adoção de projetos de normas técnicas de regulamentação (projetos de NTR); ii) sobre a composição do seu Conselho de Supervisores («Conselho de Supervisores»); e iii) sobre as razões subjacentes à decisão da EIOPA de recusar o acesso do público aos documentos relacionados com os projetos de NTR, tal como solicitado pelo autor da denúncia nos termos do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

Sobre o papel da EIOPA no processo de adoção de projetos de normas técnicas de regulamentação e a composição do seu Conselho de Supervisores («Conselho de Supervisores»)

Os representantes da EIOPA explicaram que a EIOPA é uma agência com competências técnicas e conhecimentos especializados específicos, que assiste a Comissão Europeia na adoção de projetos de NTR e apenas quando explicitamente habilitada pelo direito da União. O papel da EIOPA neste processo limita-se ao desenvolvimento de projetos de NTR e à sua aprovação pelo CS. A adoção das NTR é uma prerrogativa da Comissão.

O procedimento para a elaboração de projetos de NTR está estabelecido no artigo 10.o do regulamento de base da EIOPA ^[2]. O desenvolvimento de projetos de NTR pela EIOPA é concluído através da sua aprovação pelo CS e da sua apresentação à Comissão para adoção. Nos termos do artigo 289.o, n.o 3, do TFUE, os projetos de NTR da EIOPA não constituem atos legislativos, uma vez que não são aprovados pela EIOPA ao abrigo de nenhum dos processos legislativos previstos nos seus n.os 1 ou 2. Além disso, os projetos de NTR aprovados pelo CS não têm efeitos vinculativos em comparação com o ato final da Comissão que adota os projetos de NTR.

Os representantes da EIOPA explicaram que, na sequência da elaboração dos projetos de NTR, estes são submetidos a uma consulta pública, juntamente com a avaliação de impacto subjacente. Posteriormente, os projetos de NTR são tratados sob reserva dos contributos da consulta pública e são aprovados pelo CS. Os projetos de NTR são então apresentados à Comissão, que é responsável pela sua adoção. A Comissão goza de total discricionariedade a este respeito, uma vez que pode adotar os projetos de NTR na íntegra, parcialmente ou com alterações, ou rejeitá-los. Caso a Comissão tencione não adotar projetos de NTR, ou adotá-los parcialmente ou com alterações, coordena-se com a EIOPA antes de proceder à adoção final.

As NTR finais adotadas pela Comissão são juridicamente vinculativas em todos os seus elementos, diretamente aplicáveis nos Estados-Membros e publicadas em todas as línguas oficiais da UE no Jornal Oficial da União Europeia. Os representantes da EIOPA salientaram que o processo da Autoridade para a aprovação de projetos de NTR é de natureza sui generis e não faz parte do regulamento delegado da Comissão. A EIOPA não tem poderes para adotar tais atos.

Os representantes da EIOPA salientaram igualmente a relevância das informações publicadas no sítio Web da Autoridade. Os resultados das reuniões do CS, incluindo a votação colegial do CS sobre os pontos votados, são publicados no sítio Web através das atas do CS, que constituem um registo exaustivo dos trabalhos das reuniões do CS.

Além disso, o resultado das consultas públicas sobre os projetos de NTR é também publicado no sítio Web da EIOPA através de um relatório final, que inclui informações sobre a forma como a EIOPA respondeu a cada observação apresentada através da consulta pública e o texto dos projetos de NTR aprovados.

No entanto, a EIOPA não divulga os votos individuais dos membros do seu Conselho de Administração, uma vez que esses votos não têm qualquer efeito decisório por si só. Além disso, os membros do CS não dispõem de poderes de decisão individuais em relação a nenhum dos poderes e funções da EIOPA. Em vez disso, a Autoridade divulga o voto colegial do CS que, juridicamente, é o único ato decisório do CS no que diz respeito às atribuições e poderes da EIOPA.  A votação colegial constitui igualmente a «visão da UE»(por oposição a qualquer opinião nacional) sobre uma questão específica, na sequência de trocas de pontos de vista durante os debates no CS. Por conseguinte, os representantes da EIOPA salientaram que só conta o voto coletivo final do CS – a «opinião da UE»– pelo qual todos os membros do CS são igualmente responsáveis – independentemente da forma como votaram. A atual prática de divulgação permite uma transparência adequada dos procedimentos da EIOPA, protegendo simultaneamente os membros do Conselho de Administração de influências externas indevidas e preservando, assim, a independência do seu Conselho de Administração.

A equipa de inquérito da Provedora de Justiça observou que o argumento da EIOPA de que o seu Conselho de Administração «não participa de forma alguma no processo legislativo da Comissão» é um elemento importante da sua decisão confirmativa. A equipa de inquérito está ciente de que a EIOPA não tem poderes para adotar atos delegados. Este poder está reservado à Comissão.

Dito isto, o Tribunal de Justiça da UE alargou recentemente a definição de «documento legislativo» nos termos do artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. O Regulamento (CE) n.o 1049/2001 prevê que não só os atos adotados pelo legislador da UE, mas também, de um modo mais geral, os documentos elaborados ou recebidos no decurso dos procedimentos de adoção de atos juridicamente vinculativos, devem ser considerados «documentos legislativos» e devem ser tornados, sob reserva de exceções válidas, diretamente acessíveis, tanto quanto possível ^[3]. O Regulamento (CE) n.o 1049/2001 especifica que a «competência legislativa» inclui a atividade das instituições da UE no âmbito dos seus poderes delegados ^[4], como a elaboração de regras delegadas pela Comissão.

Por exemplo, no processo C‑57/16 P ClientEarth/Comissão, o Tribunal considerou que uma avaliação de impacto, que não é, em rigor, elaborada por uma instituição quando atua no exercício de uma função legislativa, continua a constituir «informações que constituem elementos importantes do processo legislativo da UE»^[5].  Para chegar a essa conclusão, o Tribunal examinou o objetivo das avaliações de impacto, que considera estar na base da proposta legislativa da Comissão. O Tribunal concluiu que, uma vez que a divulgação das avaliações de impacto é "suscetível de aumentar a transparência e a abertura do processo legislativo no seu conjunto"^[6], as razões subjacentes ao princípio de um acesso mais amplo aos documentos legislativos são igualmente válidas para os documentos elaborados no contexto de um procedimento de avaliação de impacto ^[7].

Neste contexto, a equipa de inquérito do Provedor de Justiça perguntou aos representantes da EIOPA sobre a natureza dos documentos solicitados pelo queixoso, ou seja, as votações e os debates do seu Conselho de Supervisores sobre os projetos de NTR.

Os representantes da EIOPA responderam que consideram que as informações solicitadas não são abrangidas pela definição de «documentos legislativos» nos termos do Regulamento n.o 1049/2001. As informações em causa não têm as mesmas características que um documento adotado no âmbito de um processo legislativo. Com efeito, as votações e o raciocínio individual são veículos processuais e não o tipo de informações examinadas pelo Tribunal de Justiça e consideradas elementos importantes do processo legislativo da União reconhecido como tal pelo TFUE. Além disso, a EIOPA publica todas essas informações relativas aos projetos de NTR no seu sítio Web, ou seja, os projetos de NTR, a avaliação de impacto, os resultados das consultas públicas e os projetos de NTR aprovados. Além disso, os representantes da EIOPA reiteraram que os projetos de NTR não são juridicamente vinculativos e não podem ser aplicados. Além disso, podem estar sujeitas a outras alterações. O projeto final da EIOPA constitui uma base sólida para a Comissão dar início ao processo de adoção de um ato delegado.

Sobre a composição do Conselho de Administração da EIOPA

Em seguida, a equipa de inquérito da Provedora de Justiça inquiriu sobre a composição do Conselho de Administração da Autoridade. Os representantes da EIOPA explicaram que o CS é composto pelos chefes das autoridades nacionais de supervisão responsáveis pela supervisão dos seguros e pensões profissionais dos 27 Estados-Membros da UE (membros com direito a voto) e dos 3 Estados EEE/EFTA (membros sem direito a voto). Nos Estados-Membros em que mais do que uma autoridade é responsável pela supervisão destes setores, essas autoridades acordam num representante comum.

Além disso, um representante da Comissão participa como membro sem direito de voto, tal como representantes do Órgão de Fiscalização da EFTA, do CERS, da EBA e da ESMA. Com exceção dos representantes da Comissão, do ESRB, da EBA e da ESMA, os membros do CS participam nos debates confidenciais. Apenas os presidentes das autoridades de controlo dos 27 Estados-Membros da UE podem votar, incluindo o presidente, em relação a decisões tomadas por maioria simples. A principal regra de tomada de decisões é que o CS, embora procure obter um consenso, toma as suas decisões por maioria simples dos seus membros com direito de voto, a menos que seja necessária uma maioria qualificada ou uma maioria de três quartos.

Os representantes da EIOPA salientaram que os membros do CS estão enumerados no sítio Web da Autoridade e nas atas das reuniões.

Sobre as razões subjacentes à decisão da EIOPA de recusar o acesso do público aos documentos solicitados pelo autor da denúncia nos termos do Regulamento (CE) n.o 1049/2001

A equipa de inquérito do Provedor de Justiça observou que a Autoridade invocou, nomeadamente, a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1049/2001 para recusar o acesso do público aos documentos solicitados e solicitou à EIOPA que explicasse de que forma a divulgação dos documentos prejudicaria a política financeira da UE.

Os representantes da EIOPA observaram que a EIOPA é um organismo da UE que comunica a uma só voz europeia, que é a voz coletiva do CS, e que os membros do CS são chamados a agir de forma independente e objetiva, no interesse exclusivo da União. O Conselho de Administração toma decisões enquanto órgão colegial. Neste contexto, é essencial criar um ambiente que permita uma discussão franca e uma tomada de decisão serena, livre de influências externas que possam ser de natureza nacional ou local, pública ou privada. Este ambiente é salvaguardado pela não divulgação dos votos e pontos de vista individuais dos membros do Conselho, que são expressos durante os debates. Os representantes da EIOPA observaram que a jurisprudência ^[8] reconhece que a proteção do processo decisório contra pressões externas pode constituir um motivo legítimo para restringir o acesso aos documentos relacionados com o processo decisório. A EIOPA adotou esta abordagem desde o início do seu funcionamento.

Os representantes da EIOPA explicaram ainda que os membros do CS são obrigados a agir de forma independente de qualquer influência pública ou privada, em conformidade com o artigo 42.o do regulamento de base da EIOPA. O Órgão de Fiscalização considera que a melhor forma de assegurar a sua independência é proteger os membros do seu Conselho de Administração através da aplicação da confidencialidade dos procedimentos do CS. Se os documentos solicitados fossem divulgados, tal poderia interferir com o processo decisório da EIOPA e distorcer a independência e a franqueza dos debates. Os representantes da EIOPA argumentaram ainda que o interesse público em relação à política financeira da UE consiste em assegurar um processo decisório independente, que permita às autoridades nacionais cooperar e trocar informações com base numa relação de confiança e respeito mútuo.

No entanto, tal como salientado pelos representantes da EIOPA, a Autoridade tem vindo a aplicar um regime transparente e juridicamente conforme em relação às reuniões do CS e aos debates nelas realizados, publicando um registo exaustivo dos trabalhos das reuniões do CS no seu sítio Web. Os representantes da EIOPA salientaram que o artigo 43.o-A do seu regulamento de base, que estabelece os requisitos de transparência para as decisões adotadas pelo CS, não impõe à EIOPA a obrigação de publicar o registo acima referido, e muito menos a fundamentação ou os votos individuais do CS. Além disso, o artigo 43.o-A nem sequer exige que a EIOPA forneça ao Parlamento Europeu os votos e a fundamentação individuais do CS. Isto mostra claramente que o legislador da União foi muito cauteloso ao exigir que a EIOPA publicasse informações sensíveis, como os votos individuais e o raciocínio dos membros do CS. No entanto, a EIOPA assegurou proativamente um nível adequado de transparência através de uma abordagem equilibrada.

A equipa de inquérito do Provedor de Justiça perguntou se a lógica acima referida, ou seja, a proteção do processo de tomada de decisão contra pressões externas específicas, também se aplica após o termo do processo de tomada de decisão. O representante da EIOPA indicou que, embora o processo possa ter terminado para um ponto específico, os membros do Conselho de Administração continuam expostos ao risco de influência externa após o evento e enquanto atuarem como membros do Conselho de Administração. Portanto, os membros do BoS precisam ser protegidos de qualquer influência externa e sua independência deve ser preservada a qualquer momento durante a sua adesão ao BoS. A exposição dos pontos de vista individuais dos membros do Conselho de Administração cria o risco de prejudicar o processo global de tomada de decisões da EIOPA.

Os representantes da EIOPA observaram igualmente que os votos individuais e a fundamentação constituem informações confidenciais, uma vez que: a) São conhecidos apenas por um número limitado de pessoas; b) A sua divulgação é suscetível de causar prejuízos graves aos membros do CS, expondo-os a uma influência injustificada, mas também pondo em risco a cooperação em matéria de supervisão entre os membros do CS; e c) a independência dos membros do CS e a cooperação e coordenação em matéria de supervisão, suscetíveis de serem prejudicadas por essa divulgação, são dignas de proteção, uma vez que são impostas por lei como requisitos obrigatórios. Por conseguinte, constituem informações confidenciais na aceção do artigo 70.o do regulamento de base da EIOPA e da jurisprudência da União e estão protegidas nos termos do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento Interno do CS. Além disso, a EIOPA e os membros do seu Conselho de Administração estão sujeitos ao sigilo profissional nos termos do artigo 70.o do regulamento de base da EIOPA.

A equipa de inquérito reconheceu a necessidade de equilibrar as questões sensíveis levantadas pela EIOPA com a importância de um processo de tomada de decisão transparente que permita aos cidadãos da UE, como o queixoso, responsabilizar as autoridades nacionais de supervisão pelas suas posições tomadas a nível da UE.

Em seguida, a equipa de inquérito do Provedor de Justiça perguntou se a EIOPA tinha analisado a existência de um interesse público superior na divulgação dos documentos solicitados nos termos do artigo 4.o, n.o 3, segundo travessão, do Regulamento n.o 1049/2001. O representante da EIOPA declarou que, na sequência de uma avaliação da alegação do requerente de um interesse público superior, a EIOPA concluiu que o autor da denúncia não tinha fundamentado um interesse público superior claro e atual. Acrescentaram que, em conformidade com a jurisprudência pertinente, o requerente deveria ter apresentado prova desse interesse.

Além disso, os representantes da EIOPA salientaram que o registo de votações contém dados pessoais protegidos ao abrigo do artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1049/2001.

Conclusão da reunião

A equipa de inquérito da Provedora de Justiça agradeceu aos representantes da EIOPA o seu tempo e as explicações fornecidas. A reunião terminou em seguida.

Bruxelas, 19 de novembro de 2020

Tanja Ehnert Markus Spoerer

Responsável pelo tratamento de processos, Direção dos Inquéritos Responsável pelos inquéritos, Direção dos Inquéritos

[1] Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[2] Regulamento (UE) n.o 1094/2010 que cria uma Autoridade Europeia de Supervisão (Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32010R1094 [inserir ligação para a versão consolidada - https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02010R1094-20200101]

[3] Artigo 12.o, n.o 2, e considerando 6 do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[4] Considerando 6.

[5] Processo C‑57/16 P Client Earth/Comissão, ECLI:EU:C:2018:660, n.o 91, disponível em: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=2BE5230D662ECA7BAF93F4C3ACEAF4D8?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11026141.

[6] n.o 92.

[7] n.o 95.

[8] Processo T‑144/05, Pablo Muñiz/Comissão, ECLI:EU:T:2008:596, disponível em: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=74008&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11036284.