Antecedentes da denúncia

1. O artigo 228.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia habilita o Provedor de Justiça Europeu a realizar inquéritos de iniciativa própria sobre as atividades das instituições, órgãos ou organismos da União.

2. Em 1 de dezembro de 2009, por força da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a Carta dos Direitos Fundamentais da UE tornou-se juridicamente vinculativa para a Frontex, que é uma agência da UE.

3. Subsequentemente, na sequência de amplos debates e em resposta às preocupações e expectativas manifestadas pela sociedade civil, o Parlamento Europeu e o Conselho adotaram, em 25 de outubro de 2011, o Regulamento n.o 1168/2011/UE («regulamento»)[1], que reforça ainda mais o papel da Frontex e prevê explicitamente que esta desempenhe as suas funções em plena conformidade com a Carta dos Direitos Fundamentais. O regulamento exige que a Frontex crie determinados mecanismos e instrumentos administrativos para promover e controlar o cumprimento das suas obrigações em matéria de respeito dos direitos fundamentais.

4. Tendo em conta o novo quadro jurídico ao abrigo do qual a Frontex opera e o considerável interesse manifestado pela sociedade civil na gestão das fronteiras externas da UE, incluindo a sua dimensão de direitos fundamentais, o Provedor de Justiça considerou útil procurar clarificar, através de um inquérito de iniciativa própria, a forma como a Frontex aplica as disposições acima referidas.

Objeto do inquérito

5. Na carta de abertura do presente inquérito, o Provedor de Justiça remeteu para o artigo 26.o-A do Regulamento [2] e solicitou à Frontex que fornecesse informações sobre a sua posição relativamente aos cinco pontos seguintes.

1 Estratégia para os Direitos Fundamentais

i) Qual é a situação atual no que diz respeito à adoção da estratégia da Frontex em matéria de direitos fundamentais?

ii) Que medidas tomou ou tenciona tomar a Frontex para criar um mecanismo eficaz de controlo do respeito pelos direitos fundamentais nas atividades da Frontex?

iii) Tendo em conta que a Frontex está envolvida em atividades de coordenação e apoio no território dos Estados-Membros, pode a Frontex explicar o seu entendimento, eventualmente também através de exemplos, da referência a «todas as atividades da Agência», a que se refere o artigo 26.o-A, n.o 1, do regulamento?

iv) Considera a Frontex que o desenvolvimento de um mecanismo eficaz de controlo dos direitos fundamentais deve incluir um mecanismo de apresentação de queixas para as pessoas afetadas pelas atividades da Frontex? (ver também a alínea ii) do ponto 3 e a alínea ii) do ponto 5 infra).

2 Códigos de Conduta

O regulamento prevê a adoção de códigos de conduta aplicáveis a todas as operações, tais como um código relativo a) aos procedimentos destinados a garantir o princípio do Estado de direito e o respeito pelos direitos fundamentais e b) ao regresso de nacionais de países terceiros que estejam fisicamente presentes nos Estados-Membros da UE sem documentos válidos.

i) Solicita-se à Frontex que explique de que forma vê a relação a) entre a sua Estratégia para os Direitos Fundamentais (ver ponto 1 supra) e estes códigos de conduta; e b) entre os diferentes códigos?

ii) Qual é a situação atual no que diz respeito à adoção destes códigos de conduta?

3 Agente para os Direitos Fundamentais (FRO)

i) Quais devem ser, na opinião da Frontex, as responsabilidades e os deveres precisos do provedor de direitos fundamentais?

ii) A Frontex prevê que o provedor de direitos fundamentais possa ser competente para receber queixas de indivíduos relativas ao respeito pelos direitos fundamentais por parte dos Estados-Membros e/ou da Frontex?

iii) O Conselho de Administração já nomeou o provedor de direitos fundamentais e, em caso negativo, qual é o procedimento e o calendário para o fazer?

4 equipas europeias de guardas de fronteira/agente de coordenação

O regulamento faz referência às equipas europeias de guardas de fronteira e exige que estas, no desempenho das suas funções e no exercício dos seus poderes, respeitem plenamente os direitos fundamentais.

i) Dado que estas equipas parecem ser compostas por representantes da Frontex e dos Estados-Membros, que serão responsáveis por eventuais falhas destas equipas no pleno respeito dos direitos fundamentais, e

ii) Qual é o papel do responsável pela coordenação a este respeito?

5 Cessação das operações conjuntas e dos projectos-piloto

Nos termos do artigo 3.o, n.o 1-A, do regulamento, a Frontex pode, após informar o Estado-Membro em causa, pôr termo às operações conjuntas e aos projetos-piloto se as condições para realizar essas operações conjuntas ou projetos-piloto deixarem de estar preenchidas. O diretor executivo suspende ou cessa, no todo ou em parte, as operações conjuntas e os projetos-piloto se considerar que as violações dos direitos fundamentais ou das obrigações em matéria de proteção internacional são graves ou suscetíveis de persistir.

À luz destas disposições:

i) Pode a Frontex explicar que procedimentos e critérios utilizará para identificar eventuais violações dos direitos fundamentais ou das obrigações em matéria de proteção internacional que sejam de natureza grave ou suscetíveis de persistir?

ii) Tenciona a Frontex criar um mecanismo através do qual a) pessoas que aleguem ser afetadas e/ou b) outras pessoas possam apresentar queixa à Frontex por violações dos direitos fundamentais ou das disposições em matéria de proteção internacional?

iii) Caso o diretor executivo decida suspender ou pôr termo a uma operação ou projeto-piloto, que outras medidas poderia a Frontex, em conformidade com o seu mandato, prever para ajudar a corrigir as violações detetadas dos direitos fundamentais e das obrigações em matéria de proteção internacional?

O inquérito

6. Em 6 de março de 2012, o Provedor de Justiça abriu o presente inquérito de iniciativa própria e solicitou um parecer à Frontex até 31 de maio de 2012. Na medida em que a Frontex já tinha adotado as políticas, os procedimentos e os códigos mencionados nos pontos 1 e 2 supra, o Provedor de Justiça solicitou à Frontex que fornecesse cópias dos mesmos. Na carta de abertura, o Provedor de Justiça informou igualmente a Frontex de que, durante o inquérito, o seu parecer poderia ser publicado no sítio Web do Provedor de Justiça, a fim de dar a terceiros interessados a oportunidade de apresentarem observações. Além disso, o Provedor de Justiça salientou que os provedores de justiça nacionais que são membros da Rede Europeia de Provedores de Justiça seriam informados do inquérito.

7. A Frontex apresentou o seu parecer em 17 de maio de 2012.

8. Em 18 de junho de 2012, tendo em conta o objeto do seu inquérito e o mandato especializado da Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir designada «FRA»), o Provedor de Justiça transmitiu o parecer da Frontex a essa agência e convidou-a a apresentar as suas eventuais observações até 30 de setembro de 2012.

9. Em 19 de julho de 2012, o Provedor de Justiça publicou uma declaração no sítio Web da instituição segundo a qual, tendo em conta o interesse da sociedade civil no inquérito, se considerou adequado e útil disponibilizar o parecer da Frontex no sítio Web. A Provedora de Justiça observou igualmente que o inquérito levanta uma série de questões técnicas que o parecer da Frontex aborda com algum pormenor. Tendo em conta o interesse específico manifestado no inquérito por organizações ativas no domínio da proteção dos direitos fundamentais, o Provedor de Justiça convidou as partes interessadas, em especial as ONG e outras organizações especializadas no domínio abrangido pelo inquérito, a apresentarem observações sobre o parecer da Frontex até 30 de setembro de 2012.

10. Entre 20 de julho e 2 de outubro de 2012, o Provedor de Justiça recebeu um total de 18 contributos apresentados por organizações internacionais, ONG, um Provedor de Justiça nacional e particulares [3]. Em 26 de setembro de 2012, a FRA apresentou observações sobre o parecer da Frontex.

11. O Provedor de Justiça publicou no sítio Web da instituição o texto integral dos contributos acima referidos [4], bem como as observações da FRA.

11. Em 9 de abril de 2013, o Provedor de Justiça apresentou um projeto de recomendação à Frontex. A Frontex enviou o seu parecer circunstanciado sobre o projeto de recomendação em 25 de junho de 2013.

Análise e conclusões do Provedor de Justiça

Observações preliminares

12. A Provedora de Justiça observou que, ao longo do inquérito, tinha sido feita frequentemente referência a códigos de conduta relativos às atividades da Frontex. Por razões de clareza, o Provedor de Justiça considera útil salientar que é necessário distinguir dois códigos de conduta diferentes, a saber, i) um código de conduta geral para todas as pessoas que participam nas atividades da Frontex, que já foi adotado (a seguir designado por «código de conduta»), e ii) um código de conduta a adotar especificamente para as operações conjuntas de regresso (a seguir designado por «código de regresso conjunto»).

13. No início, o Provedor de Justiça agradeceu a todos os participantes os seus comentários e ideias muito úteis.

14. A Provedora de Justiça apreciou o facto de alguns participantes terem apresentado informações sobre alegadas violações dos direitos fundamentais em operações específicas da Frontex. Em especial, alguns participantes sublinharam a importância da aplicação do Código de Conduta nestas operações.

15. O Provedor de Justiça partilha inteiramente da opinião de que é importante aplicar o Código de Conduta. No entanto, no que diz respeito a casos específicos de violação dos direitos fundamentais, incluindo as disposições do Código de Conduta, a Provedora de Justiça recordou que o presente inquérito de iniciativa própria se centra no quadro de funcionamento sistémico da Frontex. Por conseguinte, o inquérito não abrange casos específicos de alegado incumprimento. No entanto, estas podem ser objeto de queixas apresentadas ao Provedor de Justiça para inquérito.

A. Parecer da Frontex sobre as ações relacionadas com a promoção e o respeito dos direitos fundamentais nos termos do regulamento

16. No seu parecer, a Frontex forneceu respostas pormenorizadas sobre as seguintes questões: Estratégia para os Direitos Fundamentais; Códigos de conduta; Agente para os Direitos Fundamentais; Fórum Consultivo; Equipas europeias de guardas de fronteira e cessação de operações conjuntas e projetos-piloto.

17. A Frontex salientou que um Comité de Redação [5] preparou a Estratégia para os Direitos Fundamentais (a «Estratégia»), que foi aprovada pelo seu Conselho de Administração em 31 de março de 2011. A estratégia serve para integrar os direitos fundamentais em todas as atividades da Frontex e, assim, promover os direitos fundamentais no que a Frontex designou por «cultura europeia de guarda de fronteiras».

18. Em 29 de setembro de 2011, com vista à execução da Estratégia, o Conselho de Administração da Frontex adotou um Plano de Ação para os Direitos Fundamentais («Plano de Ação»). O plano de ação descreve as atividades operacionais (nas quais foram integrados os objetivos da estratégia) e enumera ações específicas nos principais domínios de atividade da Frontex. A Frontex anexou um quadro que enumera todas as referidas ações. Estão estruturados de acordo com os seguintes domínios principais de atividade da Frontex: atividades operacionais (análise de riscos, operações conjuntas, operações conjuntas de regresso), reforço das capacidades (formação, investigação e desenvolvimento) e atividades horizontais (como as relações externas, a comunicação e a divulgação).

19. A Agência declarou que a execução das ações previstas no plano de ação será acompanhada através do relatório anual sobre os progressos realizados em matéria de direitos fundamentais, que constituirá a base para futuras revisões da estratégia. O provedor de direitos fundamentais e o Fórum Consultivo sobre os Direitos Fundamentais participarão na revisão.

20. Em resposta à pergunta do Provedor de Justiça sobre um mecanismo eficaz de controlo do respeito pelos direitos fundamentais, a Frontex alegou que esse mecanismo será constituído através da interação entre o Fórum Consultivo (composto por organizações de defesa dos direitos fundamentais e parceiros institucionais), o provedor de direitos fundamentais, o mecanismo de suspensão e cessação das operações conjuntas e dos projetos-piloto e os poderes do diretor executivo enquanto autoridade investida do poder de nomeação que toma a decisão final.

21. No que diz respeito à pergunta do Provedor de Justiça sobre a sua compreensão de «todas as atividades da Agência», a Frontex salientou que este conceito tinha sido utilizado anteriormente no Código de Conduta. O artigo 2.o, alínea b), do Código de Conduta define «atividade da Frontex» da seguinte forma: «... qualquer atividade coordenada ou liderada pela Frontex no âmbito das suas funções, tal como descritas no Regulamento Frontex, incluindo operações conjuntas, projetos-piloto, operações conjuntas de regresso e ações de formação.»

22. Quanto à possibilidade de prever um mecanismo de apresentação de queixas para as pessoas afetadas pelas suas atividades, a Frontex salientou que a sua missão é «apenas coordenar a cooperação dos Estados-Membros da UE e dos países associados a Schengen». Consequentemente, apenas as autoridades dos Estados-Membros exercem atividades suscetíveis de afetar os direitos dos indivíduos. A Frontex salientou igualmente que não tem quaisquer poderes executivos. Estas são da competência exclusiva das autoridades dos Estados-Membros. As pessoas que aleguem que os seus direitos foram violados por estas autoridades podem, por conseguinte, recorrer a «mecanismos nacionais e da UE para apresentar uma queixa». No entanto, existem procedimentos internos que permitem às pessoas informá-lo de eventuais violações dos direitos fundamentais. Estes procedimentos incluem i) obrigações de comunicação impostas aos participantes nas atividades da Frontex, ii) um sistema de comunicação de incidentes e iii) um novo procedimento operacional normalizado que exige a plena consideração das denúncias, provenientes de qualquer fonte e apresentadas por qualquer meio, de eventuais violações dos direitos fundamentais nas atividades coordenadas da Frontex.

23. A Frontex declarou que adotou o Código de Conduta em 21 de março de 2011, ou seja, antes da entrada em vigor do regulamento. Contém disposições sobre o respeito e a promoção dos direitos fundamentais e das questões de proteção internacional no decurso das atividades da Frontex. A Frontex especificou que o «Código de Conduta» está a ser utilizado durante as operações conjuntas e os projetos-piloto coordenados pela Frontex. Está anexado ao plano operacional e é vinculativo para todas as pessoas que participam em todas as atividades da Frontex». Entre outros aspetos, o Código de Conduta prevê sanções em caso de violação das suas disposições. As sanções vão desde o afastamento imediato de uma atividade da Frontex a medidas disciplinares. A Frontex salientou que, em conformidade com o regulamento alterado, está atualmente a rever o Código de Conduta de modo a refletir os pontos de vista do Fórum Consultivo. Acrescentou que, tal como exigido pelo Regulamento Frontex alterado, haverá um código separado para as operações conjuntas de regresso.

24. A Frontex alegou que os códigos de conduta são «um dos muitos instrumentos da estratégia global em matéria de direitos fundamentais».

25. Ao comentar a relação entre os códigos de conduta, a Frontex explicou que os dois códigos se aplicarão às operações conjuntas de regresso por si coordenadas. No que diz respeito ao Código Comum de Regresso, este consistirá num conjunto geral de regras semelhantes às contidas no Código de Conduta (geral) e em regras específicas centradas nas especificidades das operações conjuntas de regresso. A Frontex acrescentou que já aplica «boas práticas» às operações conjuntas de regresso.

26. No que diz respeito à situação relativa à revisão do Código de Conduta, a Frontex alegou que este processo dependia da criação do Fórum Consultivo, mas declarou que os trabalhos sobre o processo de revisão se encontram numa fase muito avançada.

27. A Frontex alegou que o agente para os direitos fundamentais é um membro do pessoal independente que responde diretamente perante o Conselho de Administração e desempenha uma função de acompanhamento. O provedor de direitos fundamentais também informa regularmente o Fórum Consultivo («FC») e o diretor executivo, que é a autoridade investida do poder de nomeação.

28. O provedor de direitos fundamentais e o FC têm acesso a todas as informações relativas ao respeito pelos direitos fundamentais e as suas atividades são complementares. Embora o provedor de direitos fundamentais exerça uma função de acompanhamento, o FC oferece orientações estratégicas e reúne informações. As funções do provedor de direitos fundamentais incluem, por exemplo, contribuir para um mecanismo de acompanhamento eficaz e criar e manter um registo de possíveis violações dos direitos fundamentais.

29. A Frontex declarou que só se espera uma resposta à questão de saber se o provedor de direitos fundamentais pode receber queixas de indivíduos relativas ao respeito pelos direitos fundamentais quando o mecanismo de acompanhamento dos direitos fundamentais tiver sido plenamente definido.

30. No que diz respeito ao calendário para a nomeação do provedor de direitos fundamentais, a Frontex declarou que foi publicado um anúncio de vaga no final de abril de 2012 e que se esperava que o provedor de direitos fundamentais fosse escolhido até ao outono de 2012.

31. Quanto ao FC, a Frontex explicou que o seu papel é assistir o diretor executivo em questões de direitos fundamentais e servir de recurso de conhecimentos e competências para o desenvolvimento e a promoção do respeito pelos direitos fundamentais. Os seus membros, tarefas e métodos de trabalho específicos serão decididos numa reunião constitutiva. De acordo com a Frontex, a sua participação está limitada às organizações da sociedade civil, às organizações internacionais e às agências da UE especializadas em direitos fundamentais. A reunião constitutiva do FC estava prevista para setembro de 2012.

32. A Frontex salientou que o Regulamento Frontex alterado estipula que, no desempenho das suas funções e no exercício das suas competências, as equipas europeias de guardas de fronteira (EBGT) devem respeitar plenamente os direitos fundamentais.

33. A Frontex referiu os seguintes quatro instrumentos principais concebidos para prevenir violações dos direitos fundamentais a este respeito.

(1) O plano operacional prevê i) obrigações de comunicação de informações sobre violações dos direitos fundamentais e ii) formação dos participantes, antes do destacamento, no direito da UE e no direito internacional, incluindo os direitos fundamentais. Além disso, iii) o Código de Conduta constitui parte integrante do plano operacional e procura promover valores profissionais baseados no Estado de direito e no respeito pelos direitos fundamentais, e estabelece princípios pertinentes. Além disso, o plano operacional (iv) prevê procedimentos operacionais normalizados para a notificação de incidentes graves.

(2) Responsabilidade partilhada pelos membros das EBGT

A reserva de EBGT é constituída por guardas de fronteira disponibilizados pelos Estados-Membros. No entanto, este pessoal é disponibilizado à Frontex a título temporário, não está qualificado para desempenhar funções de controlo das fronteiras e é destacado apenas para tarefas de coordenação, com vista a promover a cooperação entre o Estado-Membro de acolhimento e os Estados-Membros participantes. Os membros das EBGT só podem desempenhar funções sob instruções e, regra geral, na presença de guardas de fronteira do Estado-Membro de acolhimento. Caso um membro não respeite os direitos fundamentais, a questão será examinada pelo Estado-Membro de acolhimento e/ou pela Frontex, bem como pelo Estado-Membro de origem do membro. Assim, os membros das EBGT estão simultaneamente sujeitos a instruções dos Estados-Membros de acolhimento e a medidas disciplinares por parte do Estado-Membro de origem.

(3) Perfil dos membros do agrupamento EBGT

Com base numa avaliação interna exaustiva, a Frontex desenvolveu perfis específicos de peritos para os futuros membros da reserva EBGT. Os perfis refletem os direitos fundamentais e as obrigações em matéria de proteção internacional que todos os participantes nas operações da Frontex são obrigados a respeitar. Exigem igualmente experiência prévia no domínio solicitado, bem como formação prévia, em especial sobre a forma de aplicar os direitos fundamentais na prática. Os perfis têm de ser aprovados pelo Conselho de Administração. Após a nomeação para a reserva, a Frontex ministrará formação sobre o direito da UE e o direito internacional, incluindo os direitos fundamentais. Embora sejam obrigados a respeitar os critérios de elegibilidade definidos nos perfis, os próprios Estados-Membros são responsáveis pela seleção e nomeação de peritos para o grupo EBGT.

(4) Formação prévia ao destacamento de todos os participantes

A Frontex tem o dever de ministrar formação a todos os participantes nas operações da Frontex antes do destacamento. A formação centra-se no direito da UE e internacional pertinente, incluindo os direitos fundamentais e o acesso à proteção internacional (princípios da não discriminação, da não repulsão e do direito de asilo), bem como nas orientações pertinentes. Afirmou que estão a ser ministrados diferentes níveis de formação.

34. A Frontex alegou igualmente que todos os planos operacionais preveem um agente de coordenação da Frontex («FCO»), cuja função consiste essencialmente em promover a cooperação e a coordenação entre os Estados-Membros de acolhimento e os Estados-Membros participantes. Por exemplo, o FCO funciona como uma interface entre a Frontex e o Estado-Membro de acolhimento, acompanha a execução do plano operacional e do código de conduta e desempenha um papel fundamental no acompanhamento da comunicação de incidentes graves.

35. No que diz respeito à cessação das operações conjuntas e dos projetos-piloto, a Frontex declarou ter criado um grupo de trabalho interno para elaborar um procedimento operacional normalizado («PON»), a fim de assegurar o respeito pelos direitos fundamentais nas operações acima referidas. O PON será disponibilizado ao público uma vez adotado.

36. Apesar de o PON ainda não ter sido concluído, a Frontex forneceu as seguintes informações.

37. A Frontex considerou que «as violações dos direitos fundamentais não podem ser previstas antes de ocorrerem efetivamente e não podem ser sistematizadas». Por conseguinte, não desenvolveu «critérios rigorosos para identificar as eventuais violações dos direitos fundamentais ou das obrigações em matéria de proteção internacional. Estes só podem ser avaliados caso a caso e os conhecimentos especializados do provedor de direitos fundamentais serão cruciais a este respeito». Por conseguinte, o PON concentrar-se-á em assegurar que os incidentes que envolvam eventuais violações dos direitos fundamentais sejam comunicados e avaliados em todas as fases das atividades operacionais. Na sua forma atual, o PON prevê cinco etapas para dar resposta ao artigo 3.o-A do regulamento: i) preparação interna; ii) disposições do plano operacional; iii) comunicação de incidentes; iv) tratamento das informações obtidas através da comunicação interna de incidentes; e v) resposta e ação. A Frontex declarou que as medidas preventivas adicionais visam sensibilizar as partes interessadas para os riscos envolvidos nas operações. Estas avaliações de risco, por exemplo, têm em conta informações sobre os países de origem, as rotas de trânsito e os países vizinhos e envolvem vários departamentos da Frontex, bem como o provedor de direitos fundamentais.

38. No que diz respeito à questão da identificação de alegadas violações dos direitos fundamentais, a Frontex referiu um procedimento interno pormenorizado e salientou a importância de i) obrigações de comunicação de informações para todos os participantes e possibilidades de comunicação de informações para terceiros; ii) a forma como as informações comunicadas são tratadas internamente; e iii) a avaliação das informações recebidas pelas partes interessadas em causa.

39. A Frontex considerou que a sua abordagem abrangente que envolve a identificação e prevenção de possíveis violações permitiria uma resposta adequada a essas violações e, a este respeito, salientou novamente a importância da formação especializada.

40. No que diz respeito à questão de um mecanismo de apresentação de queixas para as pessoas afetadas por violações dos direitos fundamentais, a Frontex chamou a atenção para a possibilidade de terceiros lhe comunicarem eventuais violações. Salientou igualmente que trataria de todas as queixas relativas a violações dos direitos fundamentais e que teria «devidamente em conta» essas queixas. Ao mesmo tempo, a Frontex salientou que não tem autoridade para decidir sobre casos individuais, uma vez que estes são da competência dos Estados-Membros em causa.

41. Quanto às medidas que a Frontex poderia tomar em caso de deteção de violações dos direitos fundamentais, declarou que poderia, por exemplo, «enviar cartas de preocupação ou cartas de advertência aos Estados-Membros em causa, debater a questão a nível do Conselho de Administração ou informar a Comissão, retirar ou reduzir o apoio financeiro, tomar medidas disciplinares e suspender ou cessar as operações, constituindo a cessação uma medida de último recurso». A Frontex explicou ainda que, devido à complexidade das operações que envolvem uma série de questões políticas e operacionais, nem sempre seria adequado suspender ou cessar uma operação, e o diretor executivo deve decidir com base nos relatórios que lhe são apresentados pelo pessoal da Frontex.

B. Observações apresentadas pelos participantes na consulta pública

42. Estas observações foram resumidas da seguinte forma.

43. Na opinião da Caritas, é necessário um mecanismo eficaz de apresentação de queixas relativamente às operações da Frontex. As ONG ativas no terreno poderiam contribuir para o acompanhamento prático das operações da Frontex. O pessoal da Frontex deve informar todos os migrantes e refugiados intercetados em operações coordenadas pela Frontex dos seus direitos. O Comité Meijers (MC) sublinhou a importância dos mecanismos de responsabilização através dos quais a conformidade da Frontex com os direitos fundamentais pode ser examinada. Os conselhos de acompanhamento independentes (OMI) salientaram que não é claro se a Frontex é responsável por queixas sobre operações sob o seu controlo.

44. Paolo RUWINDU considerou que o cumprimento das obrigações em matéria de direitos fundamentais por parte da Frontex deve ser controlado por um organismo totalmente independente e que a nomeação de um provedor de direitos fundamentais não é suficiente. Pierre Georges VAN WOLLEGHEM declarou que, devido à sua base jurídica, a Frontex não pode ser responsável por violações dos direitos fundamentais em nome dos Estados-Membros. No que diz respeito à possibilidade jurídica de pôr termo ou suspender as operações conjuntas se as condições que garantem o respeito dos direitos fundamentais deixarem de estar preenchidas, salientou que não é claro como essas condições seriam determinadas. Também não é claro que meios são postos à disposição do provedor de direitos fundamentais para supervisionar eficazmente o respeito pelos direitos fundamentais. Apostolis FOTIADIS salientou que a Frontex legitima as ações dos Estados-Membros, por exemplo, destacando agentes da Frontex acompanhados por um membro da guarda de fronteira do país de acolhimento e participando na triagem de pessoas intercetadas. As sugestões feitas pela Frontex durante as análises relativas ao país de origem são formalmente seguidas pelos guardas de fronteira nacionais. Luisa MARIN, professora assistente de Direito Europeu na Universidade de Twente, apresentou como contributo o seu trabalho académico que analisa em pormenor a conformidade da Frontex com o direito da UE e os direitos fundamentais. George HABIB referiu-se ao projeto da Frontex «Attica», lançado na fronteira greco-turca para ajudar as autoridades gregas na interceção e no regresso de migrantes ilegais ao país terceiro de origem.

45. A Cruz Vermelha está preocupada com o facto de a Estratégia e o Plano de Ação serem omissos quanto às medidas disciplinares a aplicar aos participantes nas operações da Frontex que não sejam o seu próprio pessoal. A Cruz Vermelha salientou ainda que a estratégia também não contém uma indicação clara de quem, ou seja, a Frontex ou o Estado-Membro em causa, pode ser responsabilizado por violações dos direitos fundamentais em operações conjuntas. A estratégia não contém quaisquer instruções sobre a utilização dos dados pessoais recolhidos pela Frontex, em especial no que diz respeito à sua potencial transferência para terceiros, como a EUROPOL, ou para países terceiros. A estratégia ou o plano de ação devem incluir orientações específicas sobre a forma como os participantes nas operações em causa devem lidar com situações de perigo. Tal poderá contribuir para assegurar que sejam tomadas todas as medidas necessárias para evitar a perda de vidas de pessoas vulneráveis e para fornecer informações adequadas às autoridades e, em última análise, às famílias das pessoas que perderam a vida quando atravessaram as fronteiras da UE. Por último, a Cruz Vermelha recomendou a criação de um mecanismo de apresentação de queixas.

46. A TransEuropeExperts («TEE») considerou que a redação utilizada nos artigos 19.o e 20.o do Código de Conduta, que estabelecem que o recurso à coerção e às armas não deve exceder o necessário em função das circunstâncias, deixa uma ampla margem de apreciação subjetiva. De acordo com o TEE, as decisões do diretor executivo de suspender ou encerrar operações conjuntas e projetos-piloto em caso de violações graves dos direitos fundamentais não foram clarificadas na resposta da Frontex ao Provedor de Justiça. Resulta desta resposta que tais decisões não são aplicáveis às operações conjuntas de regresso, quando são precisamente estas operações que podem ser afetadas, em primeiro lugar, por violações dos direitos fundamentais. A TEE manifestou igualmente a sua insatisfação com a parte da resposta da Frontex que responde às perguntas sobre o mecanismo de apresentação de queixas para as vítimas de violações dos direitos fundamentais. Além disso, na sua resposta, a Frontex não se pronunciou sobre a sua gestão de dados pessoais.

47. A Amnistia Internacional (AI) mostrou-se particularmente preocupada com: i) a ausência de um procedimento para a apresentação de queixas; ii) falta de acompanhamento da comunicação de incidentes e iii) capacidade e independência insuficientes do provedor de direitos fundamentais. Afirmou que um mecanismo através do qual as queixas relativas às operações da Frontex e ao comportamento do seu pessoal e dos seus agentes convidados, tanto nos Estados-Membros como fora das fronteiras externas, possam ser apresentadas diretamente à Frontex é essencial por duas razões. Em primeiro lugar, porque a Frontex deve tomar medidas adequadas para detetar qualquer incumprimento das suas próprias obrigações jurídicas. Em segundo lugar, porque, quando coordena as operações, a Frontex deve controlar o cumprimento dos direitos fundamentais pelo seu próprio pessoal, pelos agentes convidados e pelos dos Estados-Membros de acolhimento. A IA congratulou-se com o desenvolvimento pela Frontex de mecanismos internos para que o pessoal e os agentes convidados comuniquem eventuais violações. A AI observou, no entanto, que não está claro como os incidentes relatados serão acompanhados. A AI manifestou dúvidas quanto ao facto de as medidas disciplinares, previstas apenas nos artigos 4.o e 5.o do Código de Conduta, permitirem um acompanhamento adequado das violações dos direitos fundamentais. AI questionou a independência do provedor de direitos fundamentais, uma vez que o titular do cargo é um membro do pessoal da Frontex e tem obrigações de informar o diretor executivo, que, enquanto autoridade investida do poder de nomeação, avaliará o trabalho do provedor de direitos fundamentais. Também não é claro de que forma a pessoa que ocupa este cargo terá capacidade para desempenhar sozinha este papel. AI sugeriu que, pelo menos, o Fórum Consultivo fosse estreitamente associado ao trabalho do provedor de direitos fundamentais, de modo a poder apoiar e assistir o provedor de direitos fundamentais no desempenho eficaz das suas funções.

48. A Statewatch e a Migreurop fizeram uma contribuição conjunta. No que diz respeito ao Código de Conduta, consideraram que, uma vez que os artigos 19.o e 20.o deste código, relativos ao recurso à coerção e às armas, preveem que a coerção e as armas podem ser utilizadas não só no exercício de funções, mas também noutras situações, essas situações devem ser especificadas. O Código de Conduta é definido pela Estratégia como instrumentos jurídicos não vinculativos («normas geralmente aceites»). Não é claro qual é a natureza jurídica do Código de Conduta e se podem ser instaurados processos judiciais por violações dos direitos fundamentais com base numa violação do Código de Conduta. A elaboração do Código Comum do Regresso é bem-vinda, embora a força jurídica desse documento não seja certa. No que diz respeito ao provedor de direitos fundamentais, uma declaração constante da descrição das funções anexa à resposta da Frontex indica que «[o] provedor de direitos fundamentais será obrigado a apresentar uma declaração de compromisso de agir com independência no interesse da Frontex». Resta saber se trabalhar no interesse de uma entidade específica é compatível com o princípio da independência. No que diz respeito às decisões do diretor executivo sobre a suspensão ou a cessação de operações conjuntas quando «as condições para realizar essas operações deixaram de estar preenchidas», a Frontex não forneceu quaisquer informações sobre a natureza dessas «condições» nem sobre as circunstâncias que podem levar o diretor executivo a suspender ou cessar uma operação, parcial ou totalmente. Com efeito, os critérios serão definidos e incluídos no procedimento operacional normalizado. No entanto, não se sabe se estes critérios serão alguma vez tornados públicos, sob reserva de revisão pelo Fórum Consultivo, se o Parlamento Europeu será informado sobre eles ou se serão regularmente reavaliados à luz da evolução jurisprudencial relevante. É importante que a estratégia inclua salvaguardas claras e abrangentes em matéria de proteção de dados, bem como mecanismos de recurso em caso de violação dos direitos dos titulares dos dados. A Frontex argumentou no parecer que «as violações dos direitos fundamentais não podem ser previstas antes de ocorrerem efetivamente». Mas, em primeiro lugar, é possível antecipar algumas situações em que é provável que os migrantes se encontrem numa situação vulnerável. Em segundo lugar, existem muitas convenções e recomendações internacionais e regionais que podem ser úteis para estabelecer garantias processuais. São necessários mecanismos de reclamação e vias de recurso em caso de violações dos direitos fundamentais durante as operações da Frontex. A Frontex não deveria ter negado qualquer responsabilidade direta pelas potenciais violações dos direitos fundamentais que possam ocorrer durante as suas atividades. Não parece exacto afirmar, especialmente após a revisão do mandato da Agência, que esta é um mero coordenador e não tem responsabilidade directa sobre a forma como as operações são conduzidas.

49. A Immigration Law Practitioners'Association («ILPA») considerou que a aplicação concreta dos direitos fundamentais e das obrigações em matéria de proteção internacional em casos individuais foi adiada para instrumentos jurídicos não vinculativos (como o Código de Conduta ou a Estratégia) e para os planos operacionais de cada missão, sem prever o estabelecimento de procedimentos específicos, vias de recurso ou quaisquer outras garantias juridicamente vinculativas no corpo dos principais regulamentos. O Código de Conduta não esclarece que as obrigações em matéria de direitos fundamentais devem ser cumpridas, mas apenas exige a promoção de determinadas condutas no ponto 5-A. A ILPA considerou que a Frontex deve ser convidada a rever a sua estratégia e o Código de Conduta para introduzir os procedimentos e as garantias jurídicas necessárias para respeitar as garantias individuais em conformidade com o direito da UE e o direito internacional, tal como exigido pelo seu regulamento de base – especificamente pelos seus artigos 2.o-A e 26.o-A.

50. A Comissão da Migração, dos Refugiados e das Pessoas Deslocadas da Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa (APCE) chamou a atenção para a falta de independência e de recursos do provedor de direitos fundamentais, a capacidade puramente consultiva do Fórum Consultivo e a falta de transparência quanto aos critérios para suspender ou pôr termo a uma operação. O PACE distinguiu entre: Operações marítimas (a Frontex tem de assegurar o desembarque das pessoas intercetadas no mar para um local onde não só estejam fisicamente seguras, mas onde os seus direitos, incluindo o direito de requerer asilo, sejam respeitados); operações nas fronteiras terrestres (a Frontex não dispõe de um sistema de acompanhamento para assegurar o respeito dos direitos fundamentais no terreno); e operações aéreas (estas operações podem visar grupos nacionais específicos e este tipo de intervenção específica levanta potenciais questões de discriminação racial nas operações da Agência). O quadro jurídico da Frontex não é claro quanto à sua responsabilidade em matéria de respeito dos direitos fundamentais. De acordo com o regulamento que cria a Frontex, os Estados-Membros são juridicamente responsáveis pelo controlo das fronteiras externas. No entanto, o mesmo texto confere à Frontex personalidade jurídica e permite-lhe celebrar acordos com países terceiros ou organizações internacionais. No entanto, a Agência afirma regularmente que «apenas» coordena as atividades e que, por conseguinte, não é responsável. Mas, como a coordenação envolve dar instruções durante a coordenação, também é responsável por muitos aspectos. A Frontex deve criar um sistema eficaz de comunicação de informações para assegurar que quaisquer violações dos direitos fundamentais sejam comunicadas pelos agentes participantes ou pelos membros do pessoal da Frontex. Não está claro se o provedor de direitos fundamentais poderá receber queixas de pessoas singulares. O Regulamento Frontex de 2011 prevê um mecanismo de suspensão ou cessação de operações conjuntas e projetos-piloto em caso de violações graves dos direitos fundamentais. No entanto, não foram desenvolvidos critérios.

51. O Serviço Jesuíta para os Refugiados (JRS) salientou que a Frontex não é o agente vicário dos Estados-Membros, mas goza de autonomia enquanto agência da UE. A fim de evitar violações dos direitos fundamentais, a Frontex é, em especial, obrigada a assegurar que, em casos de interceção, as pessoas que aleguem necessitar de proteção, ou que manifestamente necessitem de proteção, sejam identificadas e tenham acesso a determinados procedimentos. Não existe uma repartição clara de competências entre o provedor de direitos fundamentais e o agente de coordenação de uma equipa europeia de guardas de fronteira. As funções do provedor de direitos fundamentais enumeradas na resposta da Frontex ao Provedor de Justiça são bastante vagas e inespecíficas. A estratégia não prevê mecanismos eficazes de acompanhamento/queixas. Deve existir um mecanismo que permita a uma pessoa intercetada ou devolvida apresentar uma queixa ao provedor de direitos fundamentais ou a outro agente da Frontex, que deve ter poderes para suspender a execução de uma operação ou, pelo menos, para a suspender até que o diretor executivo tome uma decisão final. Além disso, cada pessoa que participe numa operação da Frontex deve ser claramente obrigada a comunicar ao provedor de direitos fundamentais quaisquer questões relacionadas com os direitos fundamentais e a responder a todas as perguntas colocadas pelo provedor de direitos fundamentais. A Frontex ainda tem de alterar os seus códigos de conduta para cumprir os requisitos do artigo 2.o-A, segunda frase, do Regulamento Frontex. É surpreendente que, à data da sua resposta e após muitos anos de coordenação das operações conjuntas de regresso, a Frontex ainda não tivesse adotado um Código Comum de Regresso específico.

52. A Human Rights Watch (HRW) contestou a declaração da Frontex no parecer de que «uma vez que as violações dos direitos fundamentais não podem ser previstas antes de ocorrerem efetivamente e não podem ser sistematizadas, a Frontex não desenvolveu um critério rigoroso para identificar essas possíveis violações dos direitos fundamentais ou das obrigações em matéria de proteção internacional». A HRW considerou que, com base em estudos e relatórios, a possibilidade de tais abusos e violações dos direitos fundamentais é claramente previsível. A HRW também criticou a declaração da Frontex na sua resposta ao Provedor de Justiça de que a sua tarefa é "apenas coordenar a cooperação dos Estados-Membros da UE"e que, portanto, o trabalho da Frontex não inclui atividades que possam afetar os direitos individuais. Segundo a Frontex, essas atividades só podem ser realizadas pelas autoridades competentes dos Estados-Membros que acolhem ou participam na operação. A HRW salientou que esta interpretação implica que a Frontex nunca pode ser responsabilizada por qualquer envolvimento em violações dos direitos fundamentais.

53. A FRA alegou que, desde 2010, tem estado envolvida numa série de iniciativas lideradas pela Frontex (investigação, formação e reforço das capacidades, análise de riscos, operações) com base no seu acordo específico com a Frontex de 26 de maio de 2010. Além disso, a FRA recolhe informações e dados relacionados com questões de direitos fundamentais nas atividades da Frontex, como a gestão das fronteiras e as operações de regresso.

54. A Comissão Consultiva dos Direitos Fundamentais francesa (CNCDH) recomendou que a Frontex recordasse às tripulações dos navios que arvoram pavilhão de um Estado-Membro da UE que o direito à vida deve prevalecer sobre a gestão dos fluxos migratórios. Salientou que cada pedido de asilo apresentado por cada migrante deve ser examinado e que devem ser garantidas aos requerentes «condições materiais no país de acolhimento que respeitem a sua dignidade».

55. A Provedora de Justiça grega juntou ao seu contributo o seu relatório especial, de março de 2011, sobre o tratamento dos migrantes em situação irregular e dos requerentes de asilo na região fronteiriça de Evros. A Provedora de Justiça grega declarou que tinha recebido queixas de indivíduos e ONG relativas às operações da Frontex na Grécia, nomeadamente queixas sobre o acesso ao procedimento de asilo, o procedimento de identificação e triagem e mesmo o registo errado de dados pessoais. Na opinião do Provedor de Justiça grego, a resposta da Frontex ao Provedor de Justiça Europeu mostra que é urgente que este empreenda iniciativas. A plena aplicação da estratégia e dos códigos de conduta constituiria um trunfo no domínio da proteção dos direitos fundamentais, especialmente nas zonas fronteiriças da Grécia. No que diz respeito às operações conjuntas e aos projetos-piloto realizados pela Frontex em conjunto com as autoridades gregas, o mecanismo de acompanhamento das violações dos direitos fundamentais deve ser estabelecido a nível da UE, a fim de investigar e prevenir tais violações.

C. Avaliação do Provedor de Justiça conducente a um projeto de recomendação

56. O artigo 26.o-A, n.o 1, do regulamento prevê que a Frontex deve tomar duas medidas essenciais para cumprir a sua obrigação de promover e respeitar os direitos fundamentais: Em primeiro lugar, deve a) elaborar, b) desenvolver e c) aplicar a Estratégia para os Direitos Fundamentais. Em segundo lugar, deve criar um mecanismo eficaz para controlar o respeito pelos direitos fundamentais em todas as suas atividades. Na avaliação que se segue, o Provedor de Justiça examinou a posição da Frontex no contexto desta obrigação. Ao fazê-lo, o Provedor de Justiça começou por abordar a estratégia, em conjugação com o plano de ação e os códigos de conduta. Em seguida, a Provedora de Justiça avaliou a eficácia dos mecanismos existentes para controlar o cumprimento dos direitos fundamentais, tal como resulta do parecer da Frontex.

Estratégia para os Direitos Fundamentais, Plano de Ação e Códigos de Conduta

57. No seu parecer, a Frontex informou o Provedor de Justiça de que, em 31 de março de 2011, o seu Conselho de Administração aprovou a estratégia. A Frontex forneceu uma cópia desse documento. A fim de demonstrar a forma como aplica a Estratégia, a Frontex apresentou igualmente um documento intitulado «Plano de Ação para os Direitos Fundamentais», adotado em 29 de setembro de 2011, que faz referência a 21 ações através das quais a Frontex procura aplicar a Estratégia. A Agência declarou igualmente que o Código de Conduta constitui «outro instrumento» da Estratégia e explicou porquê.

58. O Provedor de Justiça considerou que a estratégia e o plano de ação têm necessariamente de ser lidos em conjunto. De acordo com o Provedor de Justiça, é aconselhável que todos os objetivos apresentados na estratégia tenham uma ação concreta correspondente no plano de ação. No entanto, o plano de ação, contrariamente ao que se pode razoavelmente esperar de um documento desta natureza, não é suficientemente pormenorizado e, pelo contrário, desenvolve os objetivos indicados na estratégia, em vez de explicar como podem ser alcançados na prática. Além disso, há declarações na Estratégia que ainda carecem de clarificação. A Provedora de Justiça confiou em que a Frontex concordará que um documento tão importante como a Estratégia deverá ajudar a esclarecer as dúvidas e preocupações razoáveis suscitadas tendo em conta a complexa estrutura híbrida das atividades da Frontex, que envolvem tanto esta agência da UE como os Estados-Membros. Como demonstram as respostas à consulta pública do Provedor de Justiça, subsistem dúvidas e preocupações neste domínio.

59. A principal preocupação expressa pelo Provedor de Justiça é o facto de a Estratégia não clarificar a responsabilidade da Frontex por eventuais violações dos direitos fundamentais que ocorram no decurso das suas operações. Nos pontos 5 e 7, a Estratégia sublinha que a Carta dos Direitos Fundamentais da UE se aplica à Frontex enquanto agência da UE e que a Frontex deve, nas suas atividades, i) respeitar os direitos em causa (direito à integridade física e à dignidade, asilo e proteção internacional, não repulsão, vias de recurso efetivas e proteção de dados pessoais, entre outros) e ii) aplicar a jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça da UE e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem. O ponto 13 da estratégia prevê que «os Estados-Membros continuam a ser os principais responsáveis pela aplicação da legislação internacional, da UE ou nacional pertinente e pelas ações de aplicação da lei empreendidas no contexto das operações coordenadas pela Frontex (incluindo equipas de intervenção rápida nas fronteiras, operações conjuntas de regresso e projetos-piloto)» e que « tal não isenta a Frontex das suas responsabilidades enquanto coordenadora e continua a ser plenamente responsável por todas as ações e decisões no âmbito do seu mandato»(sublinhado nosso). No entanto, a estratégia não esclarece quais são as responsabilidades precisas da Frontex enquanto coordenadora em relação à questão do cumprimento dos direitos fundamentais.

60. Além disso, o quadro jurídico aplicável às operações da Frontex, tal como descrito no Código de Conduta, não é, de facto, claro [6]. Assim, o artigo 3.o, n.o 1, do Código de Conduta exige que os participantes respeitem «o direito internacional, o direito da União Europeia, o direito nacional do Estado-Membro de origem e do Estado-Membro de acolhimento e o presente Código de Conduta». Esta disposição reflete claramente a complexidade do quadro jurídico em que se inserem as operações da Frontex. Tal complexidade, por sua vez, implica que várias jurisdições determinem a legalidade das ações dos participantes. Ao mesmo tempo, no entanto, importa recordar que, nos termos do artigo 1.o, n.o 2, o Código de Conduta visa orientar o comportamento de todos os participantes nas operações da Frontex. Tal reflete-se igualmente no preâmbulo do Código de Conduta do Diretor Executivo.

61. Tendo em conta o que precede, a Provedora de Justiça sugeriu que a Frontex clarificasse i) num documento que completasse a Estratégia, a questão da sua responsabilidade por violações dos direitos fundamentais que possam ocorrer nas suas operações conjuntas e ii) no Código de Conduta, o quadro jurídico aplicável à conduta de todos os participantes nas operações da Frontex. No que diz respeito (i), o Provedor de Justiça observou o argumento da Frontex de que não pode ser considerada responsável por violações individuais dos direitos fundamentais, uma vez que apenas coordena a atividade dos Estados-Membros que acolhem e participam nas operações, e que, além disso, os membros do seu pessoal também não podem ser considerados responsáveis, uma vez que não dispõem de poderes executivos no domínio do controlo das fronteiras. A este respeito, o Provedor de Justiça recordou a declaração da Comissão, feita durante a reunião inaugural do FC em 12 de outubro de 2012, segundo a qual o FC, o provedor de direitos fundamentais e «a aplicação em curso de outras garantias contidas no Regulamento Frontex revisto constituem um sinal positivo e concreto de que a Agência está plenamente empenhada em garantir o respeito dos direitos fundamentais, tanto no seu próprio trabalho, incluindo as operações conjuntas que coordena, como pelos Estados-Membros, quando participam nessas operações»(sublinhado nosso)[7].

62. Além disso, o Provedor de Justiça salientou que o plano de ação não identifica qualquer medida que dê uma dimensão concreta ao objetivo previsto no ponto 17 da estratégia, ou seja, que quaisquer incidentes ou riscos graves em matéria de direitos fundamentais, após terem sido comunicados pelo pessoal da Frontex ou pelos agentes participantes, «podem ser objeto de medidas caso a caso». No seu parecer, a Frontex salientou a importância da comunicação de incidentes, juntamente com as obrigações de comunicação concomitantes impostas aos participantes nas operações da Frontex, e a forma como as informações comunicadas são tratadas a nível interno. No entanto, na opinião do Provedor de Justiça, em especial este último aspeto poderia ser desenvolvido de modo a que, em vez de se afirmar que as medidas serão tomadas caso a caso, sejam estabelecidos princípios claros sobre o possível seguimento a dar às informações comunicadas. As declarações pertinentes da estratégia poderiam reforçar não só a transparência das ações da Frontex, mas também, em termos práticos, a eficácia do mecanismo de controlo do cumprimento dos direitos fundamentais, que se baseia necessariamente na estratégia.

63. Além disso, o Provedor de Justiça congratulou-se com os pontos 37 a 40 da Estratégia, que se referem à transparência das atividades da Frontex e, em especial, com o ponto 37, que prevê que o relatório anual sobre os progressos realizados na execução da Estratégia «será tornado público». A este respeito, o Provedor de Justiça sugeriu que o plano de ação pudesse especificar quando (por exemplo, o primeiro trimestre do ano seguinte ao ano abrangido pelo relatório) e por que meios esta publicação será disponibilizada. Poderia, por exemplo, especificar que a ligação para o relatório será colocada na página inicial do sítio Web da Frontex.

64. Além disso, a Provedora de Justiça observou que a Estratégia e o Plano de Ação são omissos quanto às medidas disciplinares a aplicar aos participantes nas operações da Frontex que não sejam membros do seu próprio pessoal (o ponto 32 da Estratégia apenas prevê sanções impostas ao pessoal da Frontex por infrações ao Código de Conduta). Por outro lado, o artigo 23.o, n.o 2, do Código de Conduta estabelece que, em caso de violações cometidas por uma pessoa destacada pelos Estados-Membros, o diretor executivo da Frontex pode solicitar aos Estados-Membros i) que retirem imediatamente a pessoa em causa de uma atividade da Frontex e podem esperar que a autoridade competente do Estado-Membro utilize os seus poderes no que diz respeito às medidas disciplinares necessárias e ii) se for caso disso, que retirem a pessoa em causa da respetiva reserva por um período definido. No entanto, a fim de aumentar a transparência e tendo em conta que a Estratégia é o principal documento público emitido pela Frontex com uma dimensão de direitos humanos, enquanto o Código de Conduta é mais um documento operacional dirigido às pessoas em causa, o Provedor de Justiça considerou que seria ideal que a Estratégia incluísse a mesma disposição ou, pelo menos, a referisse.

65. O Provedor de Justiça partilhou ainda a opinião da Cruz Vermelha de que teria sido útil para a estratégia e/ou o plano de ação estabelecer orientações específicas para os participantes em operações conjuntas de regresso sobre a forma de lidar com situações de perigo em que os migrantes intercetados possam encontrar-se.

66. Por último, tal como salientado com razão por muitos participantes, a Estratégia não faz qualquer referência à proteção dos dados pessoais dos migrantes intercetados. A Provedora de Justiça considerou aconselhável que a estratégia defina salvaguardas em matéria de proteção de dados, bem como mecanismos de recurso em caso de violação dos direitos dos titulares dos dados. Além disso, embora o plano de ação inclua o título «Garantir a proteção adequada dos dados pessoais», a descrição desta ação parece ser bastante enigmática e pleonástica («Estabelecimento de medidas e procedimentos adequados em matéria de tratamento de dados pessoais que garantam a proteção dos dados pessoais»). Em vez disso, teria sido melhor que o plano de acção incluísse medidas de execução específicas.

67. Quanto aos códigos de conduta, vários participantes levantaram dúvidas sobre o caráter vinculativo do código de conduta aplicável a todas as operações da Frontex (adotado em março de 2011), questionaram a utilidade de procurar assegurar o respeito dos direitos fundamentais através de medidas disciplinares, tal como previsto no código de conduta, e criticaram o conteúdo de determinadas outras disposições. A Provedora de Justiça abordou estas questões no projeto de recomendação. A este respeito, o Provedor de Justiça observou que a Frontex reviu entretanto o seu Código de Conduta de março de 2011 aplicável a todas as operações da Frontex e, em 2012, adotou um novo Código de Conduta para todas as pessoas que participam nas atividades da Frontex. O artigo 2.o do novo Código de Conduta define «atividade da Frontex» como «qualquer atividade coordenada ou liderada pela Frontex no âmbito das suas funções, tal como descritas no Regulamento Frontex, incluindo operações conjuntas, projetos-piloto, operações conjuntas de regresso e ações de formação».

68. No que diz respeito à natureza jurídica do Código de Conduta, o Provedor de Justiça tomou nota da declaração da Frontex no seu parecer de que o Código de Conduta é vinculativo para todos os participantes nas atividades da Frontex [8]. O Provedor de Justiça considerou que esta declaração é corroborada pela linguagem utilizada no Código de Conduta (ver, por exemplo, o artigo 4.o, que estabelece que os participantes «devem: a) promover e respeitar a dignidade humana e os direitos fundamentais de cada indivíduo") e é corroborado pelo facto de o Código de Conduta estar anexado aos Planos Operacionais. Além disso, recebe apoio do artigo 23.o do Código de Conduta, que prevê sanções específicas em caso de violação do Código. Estas podem incluir o afastamento imediato de um membro do pessoal da Frontex de uma operação. Por conseguinte, apesar do título «Código de Conduta», que é utilizado no Regulamento Frontex e que pode sugerir que o Código de Conduta não é juridicamente vinculativo, o Provedor de Justiça concluiu que o Código deve ser considerado vinculativo para os participantes nas operações da Frontex. No entanto, uma vez que a declaração pertinente da Frontex parece ser contrariada pelas informações fornecidas na Estratégia, a Provedora de Justiça considerou que a Frontex poderia considerar a possibilidade de introduzir as alterações necessárias na Estratégia, de modo a refletir a verdadeira natureza jurídica do Código de Conduta.

69. Neste contexto, importa igualmente salientar que o artigo 3.o, n.o 1, do Código de Conduta exige que os participantes cumpram a lei. Além disso, nos termos do artigo 4.o, os participantes devem «promover e respeitar» a dignidade humana e os direitos fundamentais. Embora seja verdade que o artigo 5.o-A apenas exige que os participantes promovam, entre outras coisas, o reconhecimento das pessoas que procuram proteção internacional e a prestação de assistência adequada a essas pessoas, afigura-se que a redação tem em conta que estas tarefas são da competência das autoridades nacionais. Por conseguinte, a Provedora de Justiça considerou que o Código de Conduta é suficientemente claro ao exigir que os participantes respeitem e não apenas promovam os direitos fundamentais na sua conduta.

70. Ao chamar a atenção para a incerteza em torno da lei aplicável (referida no n.o 60, supra), os participantes na consulta pública colocaram especial ênfase nas disposições do Código de Conduta (versão de 2011) relativas ao uso da força, que abordam domínios particularmente sensíveis do ponto de vista dos direitos fundamentais. O Provedor de Justiça recordou que o artigo 19.o do Código de Conduta prevê que o uso da força não deve exceder o grau mínimo exigido pelas circunstâncias para o exercício das funções ou necessário em legítima defesa própria ou em legítima defesa de outras pessoas. Dado que a «autodefesa legítima» ou a «defesa legítima de outras pessoas» parecem ser reconhecidas na maioria dos ordenamentos jurídicos como motivos para a utilização de armas também fora do exercício de funções profissionais, o Provedor de Justiça não considerou que suscitassem sérias preocupações. No entanto, manteve-se o facto de, devido às incertezas quanto à legislação aplicável, o conteúdo real destas habilitações poder variar entre os diferentes Estados-Membros. No que diz respeito às preocupações suscitadas quanto à necessidade e proporcionalidade de tais disposições, o Provedor de Justiça observou que o uso da força e de armas «não deve exceder o grau mínimo exigido pelas circunstâncias» (ver artigo 19.o, n.o 2, e artigo 20.o, n.o 2, do Código de Conduta). Por conseguinte, não se pode dizer que a utilização destes meios seja ilimitada. Ao mesmo tempo, o Provedor de Justiça considerou aconselhável clarificar e especificar estas disposições, uma vez que parecem ser formuladas em termos relativamente amplos.

71. No que diz respeito ao Código Conjunto de Regresso (específico) exigido pelo regulamento, alguns participantes congratularam-se especificamente com o facto de estar a ser elaborado, mas reiteraram as suas preocupações quanto ao seu caráter vinculativo. Relativamente a esta questão, o Provedor de Justiça remeteu para as considerações acima expostas sobre o Código de Conduta. Alguns participantes afirmaram igualmente que é surpreendente que o Código Conjunto de Regresso ainda não esteja em vigor, apesar de a Frontex coordenar operações conjuntas de regresso há anos. A este respeito, o Provedor de Justiça recordou que a obrigação de elaborar o Código Comum de Regresso decorre apenas do Regulamento Frontex, com a redação que lhe foi dada em 2011. A Provedora de Justiça observou que a sua elaboração está em curso e numa fase avançada e confia que a Frontex adotará o Código Conjunto de Regresso num prazo razoável. Quanto ao conteúdo deste código, o Provedor de Justiça considerou que seria útil que o Código Comum de Regresso incluísse uma disposição que definisse a sua relação com o Código de Conduta.

Mecanismo eficaz de controlo do respeito dos direitos fundamentais em todas as suas atividades

72. A Frontex alegou que será criado um mecanismo eficaz de controlo do respeito pelos direitos fundamentais em todas as suas atividades através da interação entre i) o Fórum Consultivo; ii) o provedor de direitos fundamentais; iii) o mecanismo de suspensão e cessação das operações conjuntas e dos projetos-piloto; e iv) os poderes do diretor executivo enquanto entidade competente para proceder a nomeações que toma a decisão final. Na avaliação que se segue, o Provedor de Justiça centrou-se em possíveis mecanismos de apresentação de queixas após ter analisado as condições substantivas para a cessação e/ou suspensão de operações conjuntas e projetos-piloto.

73. Quanto à cessação das operações conjuntas e dos projetos-piloto, o Provedor de Justiça recordou que, nos termos do artigo 3.o, n.o 1-A, do regulamento, a Agência pode, após informar o Estado-Membro em causa, pôr termo às operações conjuntas e aos projetos-piloto «se as condições para a realização dessas operações conjuntas ou desses projetos-piloto deixarem de estar preenchidas». O diretor executivo suspende ou cessa, no todo ou em parte, as operações conjuntas e os projetos-piloto se considerar que essas violações dos direitos fundamentais ou das obrigações em matéria de proteção internacional «são graves ou suscetíveis de persistir».

74. O Provedor de Justiça observou que as referidas possibilidades de suspensão ou cessação das operações implicam um grau considerável de discricionariedade e assentam numa apreciação jurídica do que, na maioria dos casos, constituirá circunstâncias factuais complexas.

75. Tendo em conta estas considerações, o Provedor de Justiça congratulou-se com a criação de um grupo de trabalho interno encarregado de elaborar um PON para assegurar o respeito pelos direitos fundamentais nas operações acima referidas. O Provedor de Justiça congratulou-se igualmente com a declaração da Frontex de que tenciona tornar públicos os PON logo que estejam disponíveis.

76. Ao mesmo tempo, tal como sugerido no n.o 61, supra, a posição da Frontex segundo a qual a identificação de eventuais violações dos direitos fundamentais é exclusivamente uma questão a decidir caso a caso poderia ser alterada e as eventuais violações dos direitos fundamentais poderiam ser claramente apresentadas aos agentes em causa com referência à Carta Europeia dos Direitos Fundamentais. Além disso, a Provedora de Justiça recomendou que a Frontex adotasse orientações concretas, clarificando o verdadeiro significado de formulações como «se as condições para realizar essas operações conjuntas ou projetos-piloto deixarem de estar preenchidas» e violações dos direitos fundamentais ou das obrigações em matéria de proteção internacional «que sejam de natureza grave ou suscetíveis de persistir». Em consonância com o contributo do Comité para a Migração, os Refugiados e as Pessoas Deslocadas, seria, por conseguinte, claramente preferível um mecanismo claro associado a critérios específicos. O Provedor de Justiça considerou igualmente que tornar públicos os critérios pertinentes e, por conseguinte, permitir que terceiros não diretamente envolvidos nas atividades da Frontex comuniquem eventuais violações, poderia constituir uma mais-valia [9]. Por último, a questão da supervisão das decisões tomadas pelo diretor executivo a este respeito manteve-se em aberto [10].

77. A Provedora de Justiça observou igualmente, com base nos contributos recebidos, que foram formuladas críticas à não aplicabilidade da cláusula de suspensão e de rescisão às operações conjuntas de regresso. Embora resulte do artigo 3.o, n.o 1-A, do regulamento que as possibilidades de suspensão e cessação nele previstas se aplicam apenas às operações conjuntas e aos projetos-piloto, importa salientar que esta decisão foi tomada pelo legislador e, como tal, não é da competência da Frontex alterá-la. Ainda assim, a Agência poderia ponderar se haveria margem para estabelecer regras, por exemplo no Código Conjunto de Regressos, sobre a cessação e suspensão das operações conjuntas de regresso.

78. No que diz respeito a eventuais mecanismos de apresentação de queixas e ao papel do provedor de direitos fundamentais, o Provedor de Justiça começou por salientar que o provedor de direitos fundamentais foi nomeado em setembro de 2012. O Provedor de Justiça sublinhou a importância de definir e definir claramente as tarefas do provedor de direitos fundamentais, uma vez que, como o Serviço Jesuíta para os Refugiados salientou corretamente, as tarefas do provedor de direitos fundamentais enumeradas na resposta da Frontex ao Provedor de Justiça são bastante vagas e inespecíficas. Tal sugere uma grande margem discricionária nas decisões do provedor de direitos fundamentais. Também não existe uma repartição clara de competências entre o provedor de direitos fundamentais e o agente de coordenação de uma equipa europeia de guardas de fronteira. O Provedor de Justiça considerou aconselhável colmatar esta lacuna. Por último, a estrutura do gabinete do provedor de direitos fundamentais, tal como concebida pela Frontex, pode dar a impressão de que o provedor de direitos fundamentais não é totalmente independente. Com efeito, a entidade competente para proceder a nomeações é o diretor executivo, a quem o provedor de direitos fundamentais terá de apresentar um relatório e que avaliará o trabalho do provedor de direitos fundamentais. Na descrição de funções do provedor de direitos fundamentais anexa ao parecer da Frontex, consta uma declaração segundo a qual «[o] provedor de direitos fundamentais será obrigado a apresentar uma declaração de compromisso de agir de forma independente no interesse da Frontex». A AI, a Statewatch e a Migreurop levantaram dúvidas quanto à compatibilidade do trabalho no interesse de uma entidade específica com o princípio da independência. AI sugeriu que, no mínimo, o Fórum Consultivo fosse estreitamente associado ao trabalho do provedor de direitos fundamentais, de modo a poder apoiar e assistir o provedor de direitos fundamentais no desempenho eficaz das suas funções. A Provedora de Justiça apresentou esta sugestão como recomendação.

79. Em segundo lugar, o Provedor de Justiça observou que as funções do provedor de direitos fundamentais não incluem o tratamento de queixas individuais relativas a violações dos direitos fundamentais. Do parecer da Frontex conclui-se que, na sua opinião, a criação de um sistema de comunicação/informação sobre violações dos direitos fundamentais é suficiente para assegurar o pleno cumprimento das suas obrigações em matéria de direitos fundamentais. Com efeito, o ponto 17 da estratégia prevê que a Frontex criará um sistema de comunicação eficaz para assegurar que quaisquer incidentes ou riscos graves relativos aos direitos fundamentais sejam imediatamente «comunicados» pelo pessoal/agentes participantes da Frontex e que essa comunicação «deverá constituir a base para um acompanhamento eficaz de todas as operações [Frontex]». A Provedora de Justiça sugeriu que a Frontex refletisse sobre a questão de saber se um sistema de comunicação/informação pode ser considerado uma substituição de um mecanismo de apresentação de queixas. As obrigações de comunicação de informações e os mecanismos de reclamação não são alternativas. Constituem meios bastante complementares para garantir a proteção efetiva dos direitos fundamentais. Na opinião do Provedor de Justiça, sem este último, o cumprimento não pode, em última análise, ser eficaz.

80. Do mesmo modo, foi salientado que as medidas disciplinares não são suficientes para garantir o respeito dos direitos fundamentais. A Provedora de Justiça partilhou este ponto de vista e reitera a importância de prever um mecanismo de apresentação de queixas eficaz a este respeito.

81. Além disso, mesmo que, para cada operação, a Frontex nomeie um agente de coordenação (FCO) que acompanhe a execução do plano operacional e do código de conduta e, por conseguinte, desempenhe um papel fundamental no acompanhamento da comunicação de incidentes graves, tal não elimina a necessidade de um verdadeiro mecanismo de apresentação de queixas aberto a todas as pessoas envolvidas, nomeadamente aos participantes nas operações que são obrigados a comunicar informações ao abrigo das regras da UE ou nacionais e também às pessoas diretamente afetadas por infrações, bem como às pessoas que delas tomam conhecimento (jornalistas, ONG, etc.).

82. Em conformidade com as considerações expostas no ponto 61 supra, na opinião do Provedor de Justiça, pode haver razões sólidas para o provedor de direitos fundamentais considerar o tratamento de queixas individuais relativas a violações dos direitos fundamentais. O tratamento das queixas relativas à atividade do pessoal de um Estado-Membro pode implicar, pelo menos, a sua transferência para a autoridade competente do Estado-Membro ou para um provedor nacional que controle essa autoridade. A este respeito, o Provedor de Justiça registou a sugestão encorajadora do Provedor de Justiça grego, no que diz respeito às operações conjuntas e aos projetos-piloto realizados pela Frontex em conjunto com as autoridades gregas, de que deveria ser criado um mecanismo de acompanhamento das violações dos direitos fundamentais a nível da UE, a fim de «investigar e prevenir violações dos direitos fundamentais». No que diz respeito às queixas relativas ao comportamento do pessoal da Frontex, o Provedor de Justiça recordou que as equipas europeias de guardas de fronteira são compostas não só por representantes dos Estados-Membros, mas também por representantes da Frontex. Embora o Provedor de Justiça não tenha tido qualquer problema em aceitar que o pessoal da Frontex não está qualificado para desempenhar funções de controlo das fronteiras e é destacado apenas para tarefas de coordenação, a fim de promover a cooperação entre o Estado-Membro de acolhimento e os Estados-Membros participantes, o Provedor de Justiça salientou que tal não pode equivaler a proteger a Frontex da responsabilidade por atos realizados pelo seu pessoal no exercício das suas funções de coordenação. Os Provedores de Justiça confiaram em que a Frontex concordaria com o seu ponto de vista.

83. A Provedora de Justiça sugeriu que o provedor de direitos fundamentais pudesse considerar a possibilidade de tratar queixas individuais sobre violações dos direitos fundamentais, incluindo queixas apresentadas no interesse público, relativas a todas as atividades da Frontex, e que a Frontex prestasse ao provedor de direitos fundamentais um apoio administrativo adequado para esse efeito. A este respeito, o Provedor de Justiça tomou igualmente nota da declaração da Frontex no seu parecer de que o provedor de direitos fundamentais terá um papel ativo na criação in concreto do mecanismo de controlo do respeito pelos direitos fundamentais.

84. Quanto ao FC, a Frontex definiu-o como um «recurso de conhecimentos e competências». A principal tarefa do FC seria, por conseguinte, apresentar recomendações estratégicas e orientações ao diretor executivo e ao conselho de administração em matéria de direitos fundamentais. Quanto ao papel de acompanhamento do FC, o Provedor de Justiça entendeu que tem competência para i) apresentar um relatório anual sobre o cumprimento pela Frontex das suas obrigações em matéria de direitos fundamentais e ii) receber relatórios do provedor de direitos fundamentais. Uma vez que o provedor de direitos fundamentais é igualmente obrigado a apresentar relatórios ao Conselho de Administração e ao diretor executivo, o FC, composto por organizações internacionais, agências da UE e ONG [11], poderia assim servir para contrabalançar o controlo do Conselho de Administração e do diretor executivo sobre o provedor de direitos fundamentais e, em última análise, contribuir para a sua independência.

85. À luz da análise que precede, a Provedora de Justiça pretendeu fazer algumas recomendações à Frontex, com vista a reforçar ainda mais a sua aplicação dos direitos fundamentais, enumeradas no projeto de recomendação infra.

D. Projeto de recomendação

"A Frontex poderá considerar a possibilidade de tomar as seguintes medidas adicionais:

No que diz respeito à estratégia

A. Esclarecer (i) se se considera responsável por violações dos direitos fundamentais no âmbito das suas atividades e, em caso afirmativo, em que condições; e ii) no Código de Conduta, o quadro jurídico aplicável à conduta de todos os participantes nas operações da Frontex (ponto 61 da avaliação do Provedor de Justiça);

B. Definir garantias específicas em matéria de proteção de dados para os migrantes intercetados, bem como mecanismos de recurso para os titulares de dados cujos direitos sejam violados. Em alternativa, o plano de acção poderia ser complementado a este respeito (ponto 66 da avaliação do Provedor de Justiça);

No que se refere ao Plano de Acção [12]

C. identificar medidas que confiram uma dimensão concreta ao objetivo previsto no ponto 17 da estratégia, ou seja, que, após terem sido comunicadas pelo pessoal da Frontex ou pelos agentes participantes, quaisquer incidentes ou riscos graves relacionados com os direitos fundamentais «possam ser tidos em conta» (ponto 62 da avaliação do Provedor de Justiça);

D. especificando i) a data de publicação do relatório anual de progresso sobre a execução da Estratégia e ii) os meios através dos quais esta "deve" ser tornada pública (ponto 63 da avaliação do Provedor de Justiça);

E. Clarificar as sanções a aplicar aos participantes nas operações da Frontex que não sejam membros do seu próprio pessoal (ponto 64 da avaliação do Provedor de Justiça);

F. que estabelece orientações específicas para os participantes em operações conjuntas de regresso sobre a forma de lidar com situações de perigo em que os migrantes intercetados possam encontrar-se (ponto 65 da avaliação do Provedor de Justiça);

No que diz respeito aos códigos de conduta

G. uma maior clarificação da natureza jurídica do Código de Conduta (ponto 68 da avaliação do Provedor de Justiça);

H. Clarificação do artigo 19.o, n.o 2, e do artigo 20.o, n.o 2, do Código de Conduta (ponto 70 da avaliação do Provedor de Justiça);

I. incluir no futuro Código Comum de Regresso uma disposição sobre a relação entre este código e o Código de Conduta (geral) (ponto 71 da avaliação do Provedor de Justiça);

No que respeita à cessação/suspensão das operações

J. Fornecer orientações concretas sobre o verdadeiro significado de formulações como «se as condições para realizar essas operações conjuntas ou projetos-piloto deixarem de estar preenchidas» e violações dos direitos fundamentais ou das obrigações em matéria de proteção internacional que «são graves ou suscetíveis de persistir» (ponto 76 da avaliação do Provedor de Justiça);

K. Ponderando se haveria margem para estabelecer regras, por exemplo no Código Conjunto de Regressos, sobre a cessação e suspensão das operações conjuntas de regresso (ponto 77 da avaliação do Provedor de Justiça);

No que diz respeito ao Fórum Consultivo

L. tomar todas as medidas possíveis para incentivar a estreita cooperação e o apoio do Fórum com o provedor de direitos fundamentais no desempenho eficaz das suas funções (ponto 78 da avaliação do Provedor de Justiça);

No que diz respeito ao provedor de direitos fundamentais

M. i) tomar todas as medidas possíveis para permitir ao provedor de direitos fundamentais considerar o tratamento de queixas relativas a violações dos direitos fundamentais em todas as atividades da Frontex apresentadas por pessoas individualmente afetadas pelas infrações e também no interesse público, e ii) prestar apoio administrativo adequado para esse efeito (ponto 83 da avaliação do Provedor de Justiça).»

E. Avaliação do Provedor de Justiça após o projeto de recomendação

Observação preliminar

86. A recomendação final do Provedor de Justiça (M) e o parecer circunstanciado da Frontex sobre a mesma são objeto de um relatório especial apresentado pelo Provedor de Justiça ao Parlamento. Por conseguinte, a presente decisão refere-se, em substância, apenas às recomendações A-L.

Avaliação

Relativamente à recomendação A. - "especificar (i) se a Frontex se considera responsável por violações dos direitos fundamentais no âmbito das suas atividades e, em caso afirmativo, em que condições; e ii) no Código de Conduta, o quadro jurídico aplicável à conduta de todos os participantes nas operações da Frontex (ponto 61 da avaliação do Provedor de Justiça)"

Posição da Frontex

87. A Frontex recordou que, nos termos do artigo 1.o do Regulamento Frontex, o seu mandato consiste em facilitar e tornar mais eficaz a aplicação das medidas da União relacionadas com a gestão das fronteiras externas, assegurando a coordenação das ações dos Estados-Membros e contribuindo para um nível eficiente, uniforme e elevado de controlo de pessoas e de vigilância das fronteiras externas. A Frontex é obrigada a respeitar e promover os direitos fundamentais nas suas atividades coordenadas, em conformidade com o direito da UE, em especial a Carta dos Direitos Fundamentais da UE, bem como o direito internacional.

88. A Frontex recordou igualmente que o seu mandato se limita a um papel de apoio prático, cabendo aos Estados-Membros a responsabilidade pelo controlo e vigilância das fronteiras externas. Embora a Frontex seja responsável pelas ações definidas pelo seu mandato, não pode ser responsabilizada pelas ações soberanas dos Estados-Membros, tal como claramente definidas pelo legislador.

89. Ao mesmo tempo, a Frontex argumentou que está plenamente ciente da lógica subjacente à alteração do Regulamento Frontex em 2011 e que visa aumentar a responsabilidade da Agência, em especial nos domínios em que a Frontex possa ter conhecimento de potenciais violações dos direitos fundamentais. A este respeito, reconheceu que lhe foram concedidos novos instrumentos para reagir a eventuais violações dos direitos fundamentais durante as operações conjuntas, por exemplo, através da possibilidade de o responsável pela coordenação expressar os seus pontos de vista sobre as instruções dadas aos membros das EGBT pelo Estado-Membro de acolhimento, o que inclui suscitar a perceção de violações dos direitos fundamentais. A Frontex acrescentou que pode pôr termo a operações conjuntas quando, de acordo com a sua avaliação, as condições para essas operações deixarem de estar preenchidas. Além disso, o diretor executivo tem a obrigação de suspender ou pôr termo às operações conjuntas se considerar que as violações dos direitos fundamentais ou das obrigações em matéria de proteção internacional são graves e persistentes.

90. A Frontex especificou que visa prevenir violações dos direitos fundamentais através de uma série de instrumentos, nomeadamente i) a harmonização da formação em matéria de direitos fundamentais nos Estados-Membros; ii) a criação de um sistema de acompanhamento e comunicação de informações sobre eventuais violações dos direitos fundamentais; iii) a integração dos direitos fundamentais nas suas atividades; iv) a promoção do tratamento rápido de eventuais queixas apresentadas por migrantes às autoridades dos respetivos Estados-Membros no decurso de operações conjuntas; e v) servir de guardião das melhores práticas.

91. Quanto ao quadro jurídico aplicável à conduta dos participantes em operações por si coordenadas, a Frontex recordou que o artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento Frontex prevê que os agentes convidados atuem sob instruções do Estado-Membro de acolhimento, enquanto continuam sujeitos a medidas disciplinares do seu Estado-Membro de origem, incluindo em casos de violação dos direitos fundamentais ou das obrigações em matéria de proteção internacional. A Frontex salientou que todos os participantes em atividades operacionais por si coordenadas recebem formação sobre o direito da UE e o direito internacional, incluindo os direitos fundamentais e o acesso à proteção internacional, bem como sessões de informação sobre o domínio operacional específico e a legislação aplicável. São igualmente informados do seu dever de cumprir a legislação aplicável e o plano operacional. Por último, estão sujeitos aos valores profissionais, princípios éticos e regras estabelecidos no Código de Conduta. A Frontex acrescentou que a «humanidade» é um dos seus valores fundamentais com implicações concretas nas atividades da Agência, uma vez que serve de princípio orientador da melhor conduta em caso de dúvida.

92. A Frontex salientou que tinha sido realizado um trabalho significativo, tanto antes como depois da alteração do Regulamento Frontex, a fim de assegurar o respeito dos direitos fundamentais no âmbito do mandato da Frontex. Neste contexto, a Frontex também se referiu à elaboração da estratégia e do plano de ação, bem como à entrada em funções do provedor de direitos fundamentais e do FC. A Frontex sublinhou que o respeito e a promoção dos direitos fundamentais continuam a ser uma preocupação para si e para as autoridades competentes dos Estados-Membros e comprometeu-se a prosseguir os seus esforços a este respeito.

93. Por último, a Frontex salientou que está ciente de potenciais lacunas no que diz respeito à clarificação das responsabilidades entre os vários intervenientes e declarou a sua intenção de envidar esforços para «promover uma maior clareza, a nível dos profissionais, dentro dos limites do seu mandato». A Agência acrescentou que uma nova revisão da estratégia terá em conta as sugestões do Provedor de Justiça.

Avaliação do Provedor de Justiça

94. O Provedor de Justiça congratula-se com os esclarecimentos da Frontex no que diz respeito ao âmbito da sua responsabilidade, bem como ao quadro jurídico aplicável. A disponibilidade da Frontex para tornar o seu mandato mais claro e para introduzir as alterações pertinentes na estratégia é particularmente importante.

Relativamente à recomendação B. -

Posição da Frontex

95. A Frontex salientou que o Plano de Ação para os Direitos Fundamentais se refere à proteção dos dados pessoais. Esclareceu que os «dados pessoais» devem ser entendidos como dados que a Frontex trata para fins administrativos, como, por exemplo, no que diz respeito à criação do agrupamento EBGT e à organização de reuniões. Quanto ao quadro jurídico aplicável ao tratamento de dados pessoais, a Frontex remeteu para os artigos 11.o-A, 11.o-B e 11.o-C do Regulamento Frontex.

96. A Frontex alegou que, com a única exceção possível do artigo 11.o-B do Regulamento Frontex, que diz respeito ao tratamento de dados pessoais no contexto de operações conjuntas de regresso dos Estados-Membros, não trata os dados pessoais dos migrantes. Qualquer tratamento desses dados pessoais teria lugar nas condições estritas estabelecidas no artigo 11.o-B do Regulamento Frontex.

97. A Frontex acrescentou que a proteção de dados no âmbito das suas competências não é uma questão nova para si, uma vez que tem sido uma obrigação para ela desde a sua criação. Esclareceu que os seus serviços são responsáveis perante o seu responsável pela proteção de dados e a Autoridade Europeia para a Proteção de Dados (AEPD). A Frontex alegou igualmente que está disponível ao público documentação volumosa sobre esta matéria, incluindo o parecer da EPDS, de 26 de abril de 2010, sobre uma notificação de controlo prévio relativa à recolha de nomes e de determinados outros dados pertinentes dos repatriados para operações conjuntas.

Avaliação do Provedor de Justiça

98. O Provedor de Justiça toma nota das explicações da Frontex e considera que a sua posição é satisfatória.

No que diz respeito à recomendação C. - "identificar medidas que confiram uma dimensão concreta ao objetivo previsto no ponto 17 da estratégia, ou seja, que, após terem sido comunicadas pelo pessoal da Frontex ou pelos agentes participantes, quaisquer incidentes ou riscos graves relativos aos direitos fundamentais "podem ser objeto de medidas" (ponto 62 da avaliação do Provedor de Justiça)"

Posição da Frontex

99. A Frontex salientou que, a fim de assegurar a plena eficácia do mecanismo de controlo do cumprimento dos direitos fundamentais e das obrigações em matéria de proteção internacional, o procedimento operacional normalizado («PON») para assegurar o respeito dos direitos fundamentais nas operações coordenadas pela Frontex foi introduzido em julho de 2012. Prevê um procedimento a seguir em caso de denúncia de suspeitas de violações dos direitos fundamentais ou de obrigações em matéria de proteção internacional em atividades operacionais coordenadas pela Frontex. A Frontex declarou que, apesar da sua recente adoção, o procedimento já está bem estabelecido e permite-lhe ter conhecimento das alegadas violações e contribuir para o seu acompanhamento adequado.

100. Esboçando o procedimento, a Frontex explicou que, quando recebe um relatório sobre uma violação dos direitos fundamentais ou das obrigações em matéria de proteção internacional, analisa prontamente os factos apresentados e comunica um relatório de incidente ao Estado-Membro em causa, solicitando-lhe que realize um inquérito. Além disso, verifica o acompanhamento no que diz respeito às ações e sanções tomadas, sem poder executar quaisquer ações dos Estados-Membros. No entanto, a Frontex declarou que envida todos os esforços para obter respostas e reações concretas por parte das respetivas autoridades dos Estados-Membros. Na ausência de qualquer seguimento tangível, a Frontex mantém o seu dossiê em aberto e recorda às autoridades em causa as questões pendentes. A Frontex acrescentou que, com a entrada em funções do provedor de direitos fundamentais em dezembro de 2012, estão atualmente em curso trabalhos internos para avaliar e continuar a desenvolver o referido procedimento. Por último, declarou que o plano de ação será atualizado de modo a incluir uma referência ao PON.

Avaliação do Provedor de Justiça

101. A Provedora de Justiça congratula-se com o facto de a Frontex ter posto em prática um processo específico. Congratula-se com o facto de a Frontex estar a desenvolver ativamente o procedimento acima referido, tendo igualmente em conta a recente nomeação do provedor de direitos fundamentais, e tenciona atualizar o plano de ação de modo a incluir uma referência ao processo acima referido.

No que diz respeito à recomendação D. - que especifica (i) a data de publicação do relatório anual de progresso sobre a execução da Estratégia e (ii) os meios através dos quais esta "deve" ser tornada pública (ponto 63 da avaliação do Provedor de Justiça);

Posição da Frontex

102. A Frontex congratulou-se com a sugestão do Provedor de Justiça sobre a integração da data de publicação do relatório anual de progresso e especificou que esse relatório será publicado até ao segundo trimestre de cada ano como anexo ao seu relatório geral e disponibilizado em linha no seu sítio Web. A Frontex acrescentou que o Fórum Consultivo deverá publicar o seu relatório de atividades até ao primeiro trimestre de cada ano, abrangendo o ano anterior.

Avaliação do Provedor de Justiça

103. A Provedora de Justiça agradece à Frontex a sua resposta construtiva.

Relativamente à recomendação E. - clarificar as sanções a aplicar aos participantes nas operações da Frontex que não sejam membros do seu próprio pessoal (ponto 64 da avaliação do Provedor de Justiça);

Posição da Frontex

104. A Frontex observou que o diretor executivo tem poderes diretos limitados em relação aos participantes nas operações que não são membros do pessoal da Frontex e recordou que, com exceção do agente de coordenação da Frontex, os participantes no local não são membros do pessoal da Frontex.

105. A Frontex sublinhou que, nos termos do artigo 3.o, n.o 1-A, do Regulamento Frontex, a adoção de medidas disciplinares, incluindo a aplicação de sanções, é da competência exclusiva do Estado-Membro de origem, em conformidade com o direito nacional. Por conseguinte, não tem competência para instaurar processos disciplinares contra pessoas que não sejam os seus próprios agentes. No entanto, o diretor executivo pode solicitar às autoridades dos Estados-Membros que retirem um participante de uma operação.

106. A Frontex acrescentou que o PON lhe permite reagir a suspeitas de violações dos direitos fundamentais, com vista a desencadear ações adequadas por parte da respetiva autoridade nacional. Embora tenha insistido em que estas medidas já estão descritas no Código de Conduta, que é distribuído a todos os participantes antes de uma operação, a Frontex concordou em incluir uma referência às mesmas por ocasião da próxima revisão da Stategy. A Frontex reiterou igualmente que dá seguimento às medidas tomadas pelo Estado-Membro em causa, sem ter mandato para participar diretamente nessas medidas.

Avaliação do Provedor de Justiça

107. A Provedora de Justiça congratula-se com os esclarecimentos prestados pela Frontex. Regista com aprovação que a Frontex concordou em incluir na estratégia uma referência às sanções pertinentes a aplicar aos participantes nas operações da Frontex. É igualmente incentivada pela declaração da Frontex de que dá seguimento às medidas tomadas pelo Estado-Membro em causa.

No que diz respeito à recomendação F. - "que estabelece orientações específicas para os participantes em operações conjuntas de regresso sobre a forma de lidar com situações de perigo em que os migrantes intercetados possam encontrar-se (ponto 65 da avaliação do Provedor de Justiça)"

Posição da Frontex

108. A Frontex esclareceu que a expressão «operações conjuntas de regresso» se refere a voos de regresso, ao passo que a noção de «migrantes intercetados» é utilizada principalmente em relação a operações conjuntas terrestres e marítimas.

109. No que diz respeito às operações conjuntas de regresso, a Frontex salientou que as orientações para os chefes de escolta que são funcionários dos Estados-Membros são fornecidas no «plano conjunto de execução do voo de regresso», que inclui orientações sobre as medidas de contenção autorizadas durante o voo. A Frontex acrescentou que presta formação às escoltas, em especial sobre como lidar com situações de perigo. Além disso, a Frontex alegou que o procedimento de elaboração do Código de Conduta para a Operação Conjunta de Regresso se encontra atualmente na fase final. Todos os participantes em operações conjuntas de regresso serão obrigados, antes do seu envolvimento na operação, a familiarizar-se «com o conteúdo do Código e os direitos fundamentais através de formação adequada».

110. No que diz respeito às operações conjuntas, a Frontex declarou que existem orientações específicas para os participantes sobre a forma de lidar com situações de perigo em que os migrantes intercetados possam encontrar-se, estabelecidas nas regras de participação de cada plano operacional. Estas orientações preveem que os membros das EBGT devem, após a interceção e a detenção e antes de qualquer outra ação, como a avaliação do estatuto, apoiar os Estados-Membros de acolhimento na sua responsabilidade de satisfazer as necessidades básicas das pessoas intercetadas, como alimentos, abrigo e assistência médica.

Avaliação do Provedor de Justiça

111. A Provedora de Justiça agradece à Frontex a clarificação da terminologia. A peticionária congratula-se com o facto de a Frontex já ter adotado orientações pertinentes. Além disso, espera que o conhecimento destas orientações seja reforçado pelo futuro Código de Conduta para as operações conjuntas de regresso.

Relativamente à recomendação G - "clarificar melhor a natureza jurídica do Código de Conduta (ponto 68 da avaliação do Provedor de Justiça)"

Posição da Frontex

112. A Frontex começou por clarificar o estado atual dos vários códigos de conduta que regulam as atividades da Frontex.

113. Estão atualmente em vigor na Frontex: i) o Código de Conduta para todos os participantes em atividades coordenadas pela Frontex (entrou em vigor em março de 2011 e aplica-se a todas as pessoas destacadas pelos Estados-Membros e aos membros do pessoal da Frontex presentes nas operações); ii) o Código de Conduta do Pessoal da Frontex (entrou em vigor em novembro de 2012 e substituiu os códigos internos anteriores, mas não altera o Código de Conduta para todos os participantes em atividades coordenadas pela Frontex; prevê regras que o pessoal da Frontex deve respeitar nas suas relações com o público e aplica-se ao desempenho diário das suas funções administrativas).

114. Além disso, e em consulta com o FC, a Frontex está a elaborar um código de conduta específico para as operações conjuntas de regresso, tal como previsto no artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento Frontex. Este último código visa estabelecer princípios comuns a observar nas operações conjuntas de regresso organizadas pelos Estados-Membros e coordenadas pela Frontex (para as escoltas nacionais e o único membro do pessoal da Frontex presente durante as operações). Complementará o Código de Conduta para todos os participantes em atividades coordenadas pela Frontex.

115. A Frontex declarou que o Código de Conduta para todos os participantes em atividades coordenadas pela Frontex, de março de 2011, inclui regras aplicáveis a todas as pessoas que participam numa operação coordenada pela Frontex. O Código é vinculativo, embora a Frontex não o possa aplicar por si só. Sendo definido como um instrumento não vinculativo, está, no entanto, associado aos planos operacionais, que são vinculativos e incluem obrigações em matéria de direitos fundamentais estabelecidas no direito nacional, internacional e da UE.

116. As violações do Código de Conduta para todos os participantes em atividades coordenadas pela Frontex implicam uma resposta da Frontex e dos Estados-Membros, que são especificadas no artigo 23.o do Código (o diretor executivo da Frontex pode retirar imediatamente o membro do pessoal da Frontex da atividade operacional ou solicitar ao Estado-Membro que destaca o agente em causa que o faça ou que o retire da reserva de equipas europeias de guardas de fronteira). A este respeito, a Frontex sublinhou que muito poucos membros do seu pessoal participam efetivamente numa atividade operacional no terreno e que, no passado, os Estados-Membros tomaram medidas concretas, como a retirada das pessoas em causa ou medidas disciplinares. Isto mostra que o código é útil.

117. A Frontex tomou nota da recomendação do Provedor de Justiça e declarou que clarificará na Estratégia a natureza do Código de Conduta para todos os participantes em atividades coordenadas pela Frontex.

Avaliação do Provedor de Justiça

118. O Provedor de Justiça congratula-se com o facto de a Frontex ter clarificado a natureza jurídica do Código de Conduta para todos os participantes em atividades coordenadas pela Frontex em março de 2011, a sua aplicabilidade e a sua relação com outras regras aplicáveis. Congratula-se igualmente com o compromisso da Frontex de incluir a clarificação pertinente na estratégia.

Relativamente à recomendação H. - "especificar o n.o 2 do artigo 19.o e o n.o 2 do artigo 20.o do Código de Conduta (ponto 70 da avaliação do Provedor de Justiça)"

Posição da Frontex

119. Tal como previsto no artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento Frontex, no desempenho das suas funções e no exercício dos seus poderes, os agentes convidados devem respeitar o direito da UE e o direito internacional e respeitar os direitos fundamentais e o direito nacional do Estado-Membro de acolhimento.

120. A utilização de armas está regulamentada no artigo 10.o, n.o 5, do Regulamento Frontex, que prevê que a utilização de armas deve ser autorizada pelos Estados-Membros de origem e de acolhimento. A definição dos termos «autodefesa legítima» e «defesa legítima de outras pessoas» está prevista no direito nacional do Estado-Membro de acolhimento, uma vez que não existe no direito da UE. As condições de utilização de armas são desenvolvidas nos planos operacionais das operações coordenadas pela Frontex. Solicita-se aos Estados-Membros de acolhimento que forneçam informações sobre as condições gerais e específicas do seu direito nacional relativas ao uso da força e à utilização de armas. Regra geral, a utilização de armas é considerada o último recurso das ações dos agentes convidados.

121. No que diz respeito à recomendação da Provedora de Justiça no sentido de clarificar a declaração «grau mínimo exigido pelas circunstâncias», a Frontex alegou que esta questão já é abordada nos planos operacionais. Os planos preveem, de facto, que, se o uso da força for inevitável, os agentes convidados devem assegurar que tal seja feito de forma a causar o menor número possível de feridos.

Avaliação do Provedor de Justiça

122. A Provedora de Justiça congratula-se com os esclarecimentos prestados pela Frontex.

Relativamente à recomendação I. - "incluindo no futuro Código Comum de Regresso uma disposição sobre a relação entre este Código e o Código de Conduta (geral) (ponto 71 da avaliação do Provedor de Justiça)"

Posição da Frontex

123. A Frontex declarou que o projeto de código de conduta para as operações conjuntas de regresso coordenadas pela Frontex já inclui uma disposição que regula a relação entre esse código e o código de conduta para todas as pessoas que participam em atividades da Frontex, a saber, que o código de conduta para as operações conjuntas de regresso coordenadas pela Frontex complementa as disposições do código de conduta para todas as pessoas que participam em atividades da Frontex. Uma vez adotado, o Código de Conduta para as Operações Conjuntas de Regresso coordenado pela Frontex passará a ser obrigatório para todos os participantes nas operações conjuntas de regresso, ou seja, escoltas nacionais e membros do pessoal da Frontex.

124. A Frontex recordou igualmente que, já em novembro de 2007, o setor das operações de regresso da Frontex elaborou boas práticas que reúnem a experiência dos Estados-Membros no domínio do afastamento de nacionais de países terceiros em situação irregular, a fim de descrever procedimentos normalizados comuns. Em Novembro de 2009, foi aditado um novo capítulo com determinadas orientações em matéria de acompanhamento.

125. Além disso, o plano de execução das operações conjuntas de regresso coordenadas pela Frontex tem em conta as disposições do direito e orientações pertinentes da UE e internacionais, tais como a Decisão 2004/573 do Conselho, de 24 de abril de 2004, relativa à organização de voos comuns para o afastamento do território de dois ou mais Estados-Membros de nacionais de países terceiros que estejam sujeitos a decisões individuais de afastamento [13], as "Vinte orientações sobre o regresso forçado", de setembro de 2005, da autoria do Conselho da Europa, e as interpretações do Comité de Contacto "Documento da Diretiva Regresso", também referido como "Documento MIGRAPOL CC Return Dir 36".

126. De acordo com a Frontex, o valor esperado do futuro Código de Conduta para as Operações Conjuntas de Regresso coordenadas pela Frontex consiste em compilar todos esses instrumentos pertinentes e prever uma abordagem de alto nível no que diz respeito aos princípios e procedimentos comuns a observar pelos participantes nas operações conjuntas de regresso coordenadas pela Frontex.

Avaliação do Provedor de Justiça

127. A Provedora de Justiça congratula-se com os esclarecimentos prestados pela Frontex.

No que diz respeito à recomendação J. - "fornecer orientações concretas quanto ao significado real de formulações como "se as condições para realizar essas operações conjuntas ou projetos-piloto deixarem de estar preenchidas" e violações dos direitos fundamentais ou das obrigações em matéria de proteção internacional que "são de natureza grave ou suscetíveis de persistir" (ponto 76 da avaliação do Provedor de Justiça)"

Posição da Frontex

128. A avaliação da natureza da violação, da sua gravidade e persistência só pode ser feita caso a caso. Esta avaliação baseia-se num exame prévio por diferentes entidades designadas pela Frontex, incluindo uma avaliação separada e independente pelo provedor de direitos fundamentais. Os contributos constam de um relatório apresentado ao diretor executivo para decisão final a este respeito.

129. A Frontex está atualmente a avaliar se são necessárias mais orientações ou indicadores.

130. A Frontex salientou igualmente que a redação referida pelo Provedor de Justiça foi adotada pelo legislador da UE após debates aprofundados e considerações cuidadosas.

Avaliação do Provedor de Justiça

131. A ideia subjacente a esta recomendação era que a Frontex fornecesse orientações adicionais sobre a sua interpretação dos critérios contidos nas normas jurídicas que foram indubitavelmente estabelecidas pelo legislador. A Provedora de Justiça continua a considerar que, pelas razões explicadas no projeto de recomendação, são necessárias orientações adicionais. A este respeito, toma nota do facto de a Frontex estar atualmente a avaliar se são necessárias mais orientações ou indicadores e confia em que a Frontex tomará novas medidas, se for caso disso.

No que diz respeito à recomendação K. - "considerar se haveria margem para estabelecer regras, por exemplo no Código Conjunto de Regressos, sobre a cessação e suspensão das operações conjuntas de regresso (ponto 77 da avaliação do Provedor de Justiça)"

Posição da Frontex

132. A Frontex recordou que o artigo 3.o, n.o 1-A, do Regulamento Frontex, que introduz a obrigação de o diretor executivo suspender ou pôr termo a operações conjuntas e projetos-piloto se as violações dos direitos fundamentais forem graves ou suscetíveis de persistir, é aplicável a todas as operações conjuntas de regresso dos Estados-Membros.

133. A decisão de regresso de uma pessoa é tomada individualmente pelas autoridades nacionais. Cabe a estas autoridades decidir se enviarão uma pessoa com um voo de regresso. O papel da Frontex consiste, a pedido dos Estados-Membros participantes, em apoiar as operações de regresso organizadas por um Estado-Membro em que outros Estados-Membros desejem participar. Consequentemente, é provável que a decisão de suspender ou cessar uma operação conjunta seja tomada principalmente por questões relacionadas, por exemplo, com disfunções da transportadora aérea ou qualquer problema que ponha em perigo a condução da operação e a segurança dos passageiros.

Avaliação do Provedor de Justiça

134. O Provedor de Justiça agradece à Frontex por ter clarificado as condições em que as operações conjuntas de regresso podem ser suspensas ou terminadas e compreende as razões apresentadas pela Frontex pelas quais, atualmente, não são necessárias regras específicas.

No que diz respeito à recomendação L. - "tomar todas as medidas possíveis para incentivar a estreita cooperação e o apoio do Fórum com o provedor de direitos fundamentais no desempenho eficaz das suas funções (ponto 78 da avaliação do Provedor de Justiça)"

Posição da Frontex

135. A Frontex começou por acrescentar algumas informações sobre o provedor de direitos fundamentais que assumiu funções em dezembro de 2012. Afirmou que o provedor de direitos fundamentais responde perante o diretor executivo, bem como perante o Conselho de Administração e o Fórum Consultivo. Nos termos do artigo 25.o, n.o 3, alínea d), e do artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento Frontex e em conformidade com o Estatuto dos Funcionários da UE, o diretor executivo é a autoridade investida do poder de nomeação de todos os membros do pessoal da Frontex, incluindo o provedor de direitos fundamentais. Tal é inevitável no âmbito do atual quadro jurídico. No entanto, o provedor de direitos fundamentais é independente nas suas opiniões, pontos de vista e avaliações. Desempenha uma função de monitorização com pleno acesso a todas as informações necessárias ao desempenho das suas funções.

136. No que diz respeito ao FC, a Frontex alegou que, em maio de 2013, se realizou a quarta reunião do Fórum. O provedor de direitos fundamentais participou em todas as reuniões do Fórum desde que assumiu o cargo. Neste sentido, o provedor de direitos fundamentais e o fórum já estão a cooperar e a apoiar-se mutuamente nas suas tarefas complementares. No entanto, o provedor de direitos fundamentais centra-se mais nos aspetos operacionais do mandato da Frontex, ao passo que o Fórum atua como conselheiro estratégico.

137. A Frontex tomou nota da recomendação do Provedor de Justiça e confirmou que já existe uma estreita cooperação entre o Fórum Consultivo e o provedor de direitos fundamentais.

Avaliação do Provedor de Justiça

138. O Provedor de Justiça está tranquilizado com as explicações fornecidas pela Frontex.

F. Conclusões

O Provedor de Justiça encerra o inquérito de iniciativa própria com as seguintes conclusões:

A Frontex deu uma resposta adequada às recomendações A-L do Provedor de Justiça.

No que diz respeito à recomendação M, o Provedor de Justiça apresentou um relatório especial ao Parlamento.

A Frontex será informada desta decisão.

 

Emily O'Reilly

Feito em Estrasburgo, em

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[1] Regulamento (UE) n.° 1168/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2011, que altera o Regulamento (CE) n.° 2007/2004 do Conselho que cria uma Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia (JO 2011, L 304, p. 1).

[2] O artigo 26.o-A do regulamento tem a seguinte redação:

"1. A Agência elabora, desenvolve e executa a sua estratégia em matéria de direitos fundamentais. A Agência cria um mecanismo eficaz para controlar o respeito pelos direitos fundamentais em todas as suas atividades.

2. A Agência cria um fórum consultivo para assistir o diretor executivo e o conselho de administração em questões de direitos fundamentais. A Agência convida o Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo, a Agência dos Direitos Fundamentais, o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados e outras organizações pertinentes a participar no Fórum Consultivo. Sob proposta do diretor executivo, o Conselho de Administração decide da composição e dos métodos de trabalho do Fórum Consultivo, bem como das modalidades de transmissão de informações ao Fórum Consultivo.

O Fórum Consultivo deve ser consultado sobre o desenvolvimento e a aplicação da Estratégia para os Direitos Fundamentais, do Código de Conduta e dos programas curriculares comuns.

O Fórum Consultivo elabora um relatório anual das suas actividades. Esse relatório é disponibilizado ao público.

3. O Conselho de Administração designa um agente para os direitos fundamentais, que deve possuir as qualificações e a experiência necessárias no domínio dos direitos fundamentais. É independente no exercício das suas funções de agente para os direitos fundamentais e responde diretamente perante o Conselho de Administração e o Fórum Consultivo. Apresenta regularmente relatórios e, como tal, contribui para o mecanismo de controlo dos direitos fundamentais.»

[3] Eram, por ordem alfabética: 1) Amnistia Internacional; 2) Caritas Europa; (3) Comissão para a Migração, os Refugiados e as Pessoas Deslocadas da Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa; (4) Comissão Consultiva dos Direitos do Homem (Commission Nationale Consultative des droits de l'homme - FR); (5) Rede Europeia de Peritos Jurídicos (Peritos Transeuropeus); (6) Apostolis Fotiadis; (7) Provedor de Justiça grego; (8) George Habib; (9) Human Rights Watch; (10) Associação dos Profissionais do Direito da Imigração (ILPA); (11) Conselhos de Acompanhamento Independentes (CMI); (12) Serviço Jesuíta aos Refugiados na Europa; (13) Dr.a Luisa Marin (Universidade de Twente - NL; (14) Comité Meijers (Comité Permanente de Peritos em matéria de Imigração Internacional, Refugiados e Direito Penal); (15) Cruz Vermelha; (16) Paolo Ruwindu; (17) Statewatch e Migreurop (contribuição conjunta); (18) Pierre Georges van Wolleghem.

[4] A publicação ocorreu após a obtenção do consentimento dos colaboradores.

[5] O Comité de Redação era composto por representantes dos Estados-Membros e representantes da Comissão Europeia, da FRA, do ACNUR, da Organização Internacional para as Migrações (OIM) e da Frontex.

[6] Contribuição da Statewatch e da Migreurop.

[7] Comunicado de imprensa da Frontex de 16 de outubro de 2012, disponível em: http://frontex.europa.eu/news/consultative-forum-on-fundamental-rights-elects-chairpersons-at-inaugural-meeting-y3P7uP

[8] A Frontex referiu-se à versão do código que existia no momento em que apresentou o seu parecer, a saber, o código adotado em 2011. Esta declaração é obviamente válida no que diz respeito ao código adotado em 2012, que o substituiu.

[9] Contribuição da Statewatch e da Migreurop.

[10] Contribuição da Statewatch e da Migreurop.

[11] No Fórum estão representadas as seguintes organizações: Gabinete das Instituições Europeias da Amnistia Internacional; Caritas Europa; Comissão das Igrejas para os Migrantes na Europa; Conselho da Europa; Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo; Conselho Europeu para os Refugiados e Exilados; FRA; Comissão Católica Internacional para as Migrações; Comissão Internacional de Juristas; Organização Internacional para as Migrações; Serviço Jesuíta aos Refugiados; Gabinete das Instituições Democráticas e dos Direitos Humanos; Plataforma para a Cooperação Internacional em matéria de Migrantes Indocumentados; Gabinete da Cruz Vermelha da UE; Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados.

[12] O Provedor de Justiça observa que o plano de ação prevê a sua revisão «quando necessário» e sugere que, para tratar dos pontos C-F, a Frontex pondere a possibilidade de proceder a essa revisão.

[13] JO L 261, p. 28.