Antecedentes da denúncia

1. Os fundos de coesão da UE visam reforçar a coesão económica, social e territorial na UE [1] No caso dos fundos da UE geridos conjuntamente pela UE e pelos seus Estados-Membros, aplica-se um «conjunto único de regras»[2], o Regulamento Disposições Comuns [3] (RDC). O RDC determina que os fundos da UE devem ser executados em conformidade com os direitos fundamentais e, em especial, com a Carta dos Direitos Fundamentais da UE [4]. Além disso, os anexos do RDC estabelecem «condições habilitadoras» horizontais e temáticas que os Estados-Membros têm de cumprir para solicitar reembolsos da UE pelas suas despesas relativas a programas financiados pela UE [5]. Uma das condições habilitadoras horizontais é a aplicação e execução efetivas da Carta e exige que os Estados-Membros disponham de mecanismos eficazes para o efeito [6].

2. Em dezembro de 2022, a Comissão Europeia adotou o Acordo de Parceria com a Hungria [7] sobre o financiamento da UE para o Estado-Membro ao abrigo do RDC para o período de 2021 a 2027 [8]. Nas suas decisões de execução conexas [9], a Comissão manifestou preocupação com o cumprimento pela Hungria da condição habilitadora horizontal da Carta. Mais especificamente, no que diz respeito à independência judicial, a Comissão considerou que a condição habilitadora horizontal seria considerada preenchida «a partir do momento em que a Hungria tomasse as medidas relativas ao sistema judicial a que se comprometeu no âmbito do plano de recuperação e resiliência do país»[10]. No que diz respeito à legislação em matéria de proteção das crianças, à proteção da liberdade académica e ao direito de asilo, a Comissão considerou que a Hungria não cumpria a condição habilitadora horizontal da Carta [11].

3. Na mesma altura, o Conselho da UE, deliberando sob proposta da Comissão, adotou uma decisão de execução [12] ao abrigo do Regulamento Condicionalidade [13]. Concretamente, o Conselho decidiu suspender cerca de 6,3 mil milhões de euros de fundos da UE atribuídos à Hungria para a proteção do orçamento da UE à luz das violações dos princípios do Estado de direito em matéria de contratos públicos e de investigação e ação penal contra a corrupção [14].

4. Cerca de um ano mais tarde, em dezembro de 2023, a Comissão concluiu que a Hungria tinha «adotado as medidas que se comprometeu a tomar» para reformar o seu sistema judicial, tal como estabelecido no seu plano de recuperação e resiliência [15]. Por conseguinte, a Comissão decidiu [16] que a Hungria cumpria a condição habilitadora horizontal da Carta ao abrigo do RDC no que diz respeito à independência judicial, disponibilizando cerca de 10,2 mil milhões de EUR à Hungria para solicitar reembolsos. No entanto, a Comissão manteve as suas preocupações em relação à proteção das crianças, à liberdade académica e ao direito de asilo [17]. As medidas impostas com base no Regulamento Condicionalidade também não foram ainda levantadas [18].

5. Neste contexto, o autor da denúncia apresentou um pedido de acesso do público [19] à Comissão em novembro de 2023, solicitando documentos «pelos quais as autoridades húngaras informaram a Comissão, nos termos do artigo 15.o, n.o 3, do [RDC], de que consideram que uma condição habilitadora que não estava preenchida no momento da aprovação de um programa ao abrigo desse regulamento foi subsequentemente cumprida». Em especial, o autor da denúncia solicitou o acesso à autoavaliação da Hungria sobre o cumprimento da condição habilitadora horizontal da Carta no que diz respeito à independência judicial. Além disso, o autor da denúncia solicitou o acesso às trocas de pontos de vista entre a Comissão e as autoridades húngaras sobre estas condições habilitadoras, bem como a todos os documentos que contêm a avaliação da Comissão sobre as informações apresentadas pela Hungria.

6. O autor da denúncia recebeu uma resposta inicial em janeiro de 2024. A Comissão identificou cinco documentos como abrangidos pelo âmbito do pedido de acesso. Dois destes documentos eram cartas (com anexos) enviadas pela Hungria à Comissão. Três outros documentos foram cartas enviadas pela Comissão às autoridades húngaras. Todos os documentos diziam respeito à condição habilitadora horizontal da Carta em relação à independência judicial.

7. Após consulta das autoridades húngaras sobre a divulgação das duas cartas que enviaram, a Comissão concedeu acesso (parcial)[20] a alguns dos seus anexos e recusou o acesso aos restantes documentos na sua totalidade. Ao fazê-lo, a Comissão argumentou que a divulgação prejudicaria o objetivo das inspeções, investigações e auditorias [21], tal como protegido pela legislação da UE em matéria de acesso do público aos documentos (Regulamento n.o 1049/2001). Quanto aos seus próprios documentos, a Comissão concedeu pleno acesso a um documento e recusou o acesso aos dois outros documentos na sua totalidade. Alegou que esta recusa se baseava na exceção relativa à proteção do processo decisório da instituição [22].  

8. O autor da denúncia solicitou à Comissão que revisse a sua decisão (através de um «pedido confirmativo»), contestando a aplicação das exceções e questionando se a Comissão tinha identificado todos os documentos abrangidos pelo âmbito do pedido de acesso. Mais especificamente, o autor da denúncia considerou que o seu pedido de acesso também incluía documentos relativos às condições habilitadoras temáticas que a Hungria não preenchia.

9. Em março de 2024, o Parlamento Europeu interpôs no Tribunal de Justiça da UE (TJUE) um recurso de anulação da decisão da Comissão relativa à conformidade da Hungria com a Carta no que diz respeito à independência judicial, alegando erros manifestos de apreciação, violação do dever de fundamentação e desvio de poder (processo C-225/24). Este processo judicial está atualmente pendente.^[23] 

10. Na ausência de resposta ao seu pedido confirmativo dentro do prazo prorrogado, que expirou em abril de 2024, o queixoso recorreu à Provedora de Justiça. 

O inquérito

11. A Provedora de Justiça abriu um inquérito sobre a decisão implícita da Comissão de recusar o acesso ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001.

12. Durante o inquérito, a equipa de inquérito do Provedor de Justiça inspecionou os documentos em causa no pedido de acesso do queixoso. O Provedor de Justiça convidou igualmente a Comissão a apresentar pontos de vista adicionais sobre a queixa.

13. A Comissão solicitou uma reunião [24] com a equipa de inquérito do Provedor de Justiça. Durante a reunião, os representantes da Comissão explicaram que o pedido de acesso do queixoso tinha sido «ultrapassado pelos acontecimentos», ou seja, o recurso de anulação interposto pelo Parlamento contra a Decisão da Comissão de dezembro de 2023. Esclareceram que o acesso privilegiado aos documentos em causa já tinha sido recusado pela Comissão ao Parlamento ao abrigo do Acordo-Quadro Interinstitucional [25]. As autoridades húngaras só autorizaram a transmissão dos documentos pertinentes ^[26] no contexto do litígio.

14. A Comissão registou igualmente um novo pedido de acesso a documentos relativos à avaliação das condições habilitadoras temáticas que a Hungria não preenchia. Em junho de 2024, a Comissão concedeu ao autor da denúncia acesso a todos os documentos identificados apenas com ocultações de dados pessoais.

15. Em julho de 2024, a Comissão adotou a sua decisão confirmativa sobre o pedido de acesso do autor da denúncia. Na fase confirmativa, a Comissão identificou três outras cartas (enviadas pela Hungria à Comissão) às quais recusou o acesso, com exceção de dois anexos acessíveis ao público. A Comissão já não se baseou na necessidade de proteger o seu processo decisório, mas considerou que os documentos estavam abrangidos na sua totalidade pelas exceções para proteger os processos judiciais [27] e o objetivo de uma investigação.

16. O autor da denúncia apresentou observações sobre o relatório da reunião e a decisão confirmativa da Comissão. Indicaram igualmente que consideram agora que a Comissão identificou todos os documentos pertinentes. Por conseguinte, a eventual existência de outros documentos pertinentes deixou de fazer parte do inquérito do Provedor de Justiça.

Recomendação do Provedor de Justiça

17. Com base no seu inquérito, a Provedora de Justiça não ficou convencida com a aplicação das exceções ao acesso do público, que a Comissão invocou para justificar a sua recusa de acesso do público aos documentos solicitados.

18. A Provedora de Justiça observou que os documentos solicitados constituem intercâmbios entre a Comissão e as autoridades húngaras sobre o cumprimento pela Hungria, ao abrigo do RDC, da condição habilitadora horizontal da Carta no que diz respeito à independência judicial. Estes intercâmbios formais constituem a base da Decisão da Comissão de dezembro de 2023, que é atualmente contestada perante o TJUE pelo Parlamento. As trocas de correspondência em causa foram anexadas à contestação da Comissão no presente processo.

19. O Provedor de Justiça reconheceu que os documentos solicitados têm uma ligação relevante com os processos instaurados pelo Parlamento, tal como exigido pela jurisprudência da UE [28] para aplicar a exceção relativa à proteção dos processos judiciais aos documentos que não são elaborados para efeitos de processos judiciais específicos. No entanto, o Provedor de Justiça salientou que o facto de os documentos fazerem parte do processo judicial não é, por si só, suficiente para aplicar a exceção. Em especial, a jurisprudência da União exige que uma instituição da União demonstre que o processo judicial em causa seria prejudicado pela divulgação dos documentos solicitados.

20. A este respeito, o Provedor de Justiça teve em conta o facto de o Parlamento já ter acesso privilegiado aos documentos solicitados no âmbito dos processos judiciais. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considerou que a justificação habitual para invocar a exceção do processo judicial, ou seja, evitar que uma parte receba acesso a informações internas da outra parte, não era aplicável.

21. Na sua decisão confirmativa, a Comissão alegou que a divulgação dos documentos solicitados afetaria a igualdade de armas, expondo os argumentos da Comissão (e não os do Parlamento) ao «debate público e às críticas suscetíveis de influenciar indevidamente o resultado» do presente processo. No que diz respeito à boa administração da justiça e à integridade dos processos judiciais, a Comissão alegou que a divulgação «expor[ia] as atividades judiciais a pressões externas, embora apenas na perceção do público» e que a sua decisão «foi muito criticada publicamente por várias ONG e universidades».

22. No entanto, a análise dos documentos pela equipa de inquérito do Provedor de Justiça demonstrou que os documentos contêm uma quantidade considerável de informações factuais e apenas «posições» ou «avaliações» limitadas da Comissão. Além disso, uma vez que os documentos foram trocados entre a Comissão e as autoridades húngaras através de canais oficiais, o Provedor de Justiça considerou claro que não se trata de «documentos puramente internos»[29] nem era evidente que continham posições jurídicas internas sobre questões contenciosas. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considerou que os documentos solicitados contêm a base factual para a avaliação da Comissão na sua decisão impugnada [30].

23. De um modo geral, o Provedor de Justiça não estava convencido de que a possibilidade de a Comissão defender a sua decisão perante o Tribunal seria dificultada pela disponibilização ao público dos documentos solicitados.  

24. No que diz respeito à aplicação pela Comissão da exceção relativa à proteção dos objetivos de um inquérito, o Provedor de Justiça considerou que era razoável que a Comissão considerasse a sua avaliação das condições habilitadoras ao abrigo do RDC como um «inquérito» para efeitos do Regulamento n.o 1049/2001. No entanto, a Provedora de Justiça não estava convencida de que o objetivo da investigação da Comissão ao abrigo do RDC devesse continuar a ser protegido na sequência da adoção da sua decisão impugnada de dezembro de 2023. Mais especificamente, o Provedor de Justiça questionou o facto de a Comissão se basear no ponto de vista do TJUE no processo Comissão/Edições Odile Jacob [31] para argumentar que pode «ser chamada a recomeçar as suas atividades de investigação com vista à eventual adoção de uma nova decisão», o que justifica a manutenção da confidencialidade dos documentos solicitados.

25. Em primeiro lugar, o Provedor de Justiça distinguiu o caso em apreço do acórdão invocado pela Comissão. Salientou que os documentos em causa nesse acórdão eram memorandos internos que faziam parte de um processo de controlo das concentrações relativamente ao qual foi reconhecida uma presunção geral de confidencialidade [32]. No caso em apreço, os documentos solicitados não podem ser considerados documentos internos e não foi reconhecida qualquer presunção geral de confidencialidade.

26. Em segundo lugar, o Provedor de Justiça considerou que seria desproporcionado excluir o escrutínio público das medidas propostas pelos Estados-Membros para resolver as preocupações e/ou da forma como a Comissão avaliou o cumprimento das condições habilitadoras até ao final do atual quadro financeiro plurianual com base na mera possibilidade de uma nova avaliação pela Comissão. A este respeito, o Provedor de Justiça considerou que o inquérito da Comissão tinha ficado desprovido de qualquer objeto [33]. Em especial, embora os elementos factuais contidos nos documentos solicitados possam continuar a ser pertinentes, a avaliação da Comissão – que se reflete nos documentos solicitados apenas de forma muito limitada – teria de ser adaptada para ter em conta o ponto de vista do TJUE e informações factuais mais recentes no caso de o Tribunal anular a decisão impugnada da Comissão.  

27. Em terceiro lugar, o Provedor de Justiça considerou improvável que a divulgação dos documentos prejudicasse o clima de confiança mútua entre a Comissão e um Estado-Membro ao abrigo do RDC. Salientou que os Tratados da UE [34] estabelecem um dever de cooperação leal entre as instituições da UE e os Estados-Membros.

28. Por último, a Provedora de Justiça partilhou as suas observações sobre o interesse público nos documentos solicitados. À luz da Carta dos Direitos Fundamentais e do RDC [35], considerou que é fundamental informar o público sobre as ações da Comissão e das autoridades húngaras para proteger os interesses financeiros da UE e assegurar que a independência judicial e o Estado de direito sejam respeitados de um modo mais geral. O Provedor de Justiça considerou que o comunicado de imprensa referido pela Comissão era, em substância, demasiado limitado para satisfazer o interesse público. Do mesmo modo, embora a publicação da decisão impugnada não fizesse parte do inquérito do Provedor de Justiça, incentivou a Comissão a ponderar a (re)publicação da decisão à luz do importante interesse público associado às condições habilitadoras ao abrigo do RDC.

29. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considerou que a recusa da Comissão de conceder um amplo acesso do público aos documentos em causa constituía um caso de má administração. Por conseguinte, recomendou [36] que a Comissão reconsiderasse a sua posição sobre o pedido de acesso, com vista a proporcionar um acesso significativamente mais alargado.

Parecer da Comissão sobre a recomendação e observações do autor da denúncia

30. No seu parecer sobre a recomendação da Provedora de Justiça [37], a Comissão afirmou que os documentos solicitados são documentos preparatórios subjacentes à adoção da sua decisão impugnada de dezembro de 2023, bem como documentos partilhados entre a Hungria e a Comissão nos termos do artigo 15.o, n.os 3 e 4, do RDC.

31. A Comissão esclareceu igualmente que um dos documentos identificados é um ato jurídico húngaro adotado e publicado. Este documento já tinha sido divulgado antes da apresentação do processo judicial pelo Parlamento e, mais recentemente, na sequência de outros pedidos de acesso. A sua versão acessível ao público [38] podia, por conseguinte, ser partilhada com o autor da denúncia.

Proteção dos processos judiciais

32. A Comissão discordou da opinião do Provedor de Justiça de que os documentos solicitados contêm principalmente elementos factuais e posições ou avaliações limitadas, e não posições (jurídicas) internas sobre questões contenciosas nos processos judiciais pertinentes.

33. Embora os documentos solicitados contenham alguns elementos factuais, a Comissão considerou que também contêm explicações das autoridades húngaras sobre as medidas adotadas e a razão pela qual devem ser considerados suficientes para cumprir a condição habilitadora horizontal da Carta no que diz respeito à independência judicial. Além disso, segundo a Comissão, as cartas que enviou à Hungria não constituem a base factual da decisão impugnada. Contêm questões baseadas numa interpretação jurídica das reformas judiciais húngaras e na apreciação jurídica pela Comissão das explicações fornecidas pelas autoridades húngaras.

34. De um modo geral, a Comissão alegou que os documentos solicitados contêm «uma apreciação jurídica da legislação húngara pelas autoridades húngaras e pela Comissão, bem como pontos de vista jurídicos ou questões sobre a razão pela qual a legislação húngara preenchia a [condição habilitadora horizontal da Carta]» e, por conseguinte, informações «relevantes para determinar a adequação da fundamentação da decisão impugnada da Comissão», uma vez que «se refere a questões preliminares sobre uma interpretação do nível aplicável de independência judicial» ao abrigo do RDC. Uma vez que a Comissão se baseou no conteúdo dos documentos para adoptar a decisão impugnada e, em seguida, para preparar a sua defesa no âmbito do processo judicial instaurado pelo Parlamento, considerou que esse conteúdo não pode ser revelado sem pôr em causa o presente processo.

35. A este respeito, a Comissão reconheceu que o princípio da igualdade de armas «não pode ser invocado, uma vez que o Parlamento teve acesso privilegiado aos documentos no contexto do litígio».

36. No entanto, a Comissão manteve a sua opinião de que a serenidade do processo judicial deve ser preservada. Concretamente, alegou que os documentos que fazem parte de um processo judicial devem ser protegidos contra a divulgação pública, a fim de garantir a serenidade das trocas de argumentos entre as partes e a deliberação do Tribunal de Justiça. Neste contexto específico, a Comissão afirmou que existe um risco previsível e não puramente hipotético de comprometer o bom desenrolar das atividades judiciais, uma vez que a decisão impugnada da Comissão foi criticada por diferentes intervenientes, como a sociedade civil e o meio académico.

37. O autor da denúncia reiterou a sua opinião de que os documentos solicitados não podem ser documentos internos, uma vez que foram trocados entre a Hungria e a Comissão. De acordo com o autor da denúncia, devem existir documentos internos, como documentos preparatórios e mensagens trocadas entre os serviços da Comissão, mas não os visaram no seu pedido de acesso.

38. Além disso, o autor da denúncia não estava convencido do argumento da Comissão segundo o qual a serenidade do processo judicial em causa seria posta em causa se os documentos controvertidos fossem divulgados. Consideraram que «embora seja verdade que a decisão da Comissão de dezembro de 2023 foi objeto de críticas, na sua opinião foi precisamente uma consequência da falta de transparência em torno deste processo e da falta de clareza dos motivos subjacentes à decisão da Comissão». A divulgação dos documentos solicitados contribuiria para um debate com uma base mais factual, ao passo que a manutenção do sigilo alimentaria diferentes hipóteses e teorias políticas que rodeiam a decisão impugnada da Comissão.

Proteção dos objetivos de um inquérito

39. A Comissão indicou que procedeu a uma apreciação individual dos documentos solicitados e que, por conseguinte, não se baseou numa presunção geral de não divulgação para recusar o acesso aos mesmos. Afirmou que a exceção relativa à proteção dos objetivos de um inquérito é aplicável, embora o caráter confidencial do procedimento nos termos do artigo 15.o do RDC não tenha sido reconhecido ao abrigo do direito da União.

40. Além disso, a Comissão considerou que a sua investigação não ficou desprovida de objeto e que a perspetiva de uma nova apreciação não é hipotética, uma vez que o Tribunal de Justiça proferirá um acórdão sobre a apreciação da Comissão relativa à conformidade da Hungria com a condição habilitadora horizontal da Carta. Se o Tribunal Geral anular a decisão impugnada da Comissão, uma nova apreciação terá ainda de ter em conta os documentos solicitados, para além de novos elementos que possam surgir.

41. Por último, a Comissão argumentou que a cooperação da Hungria ao abrigo do RDC, em conformidade com o princípio da cooperação leal, não significa automaticamente que as autoridades húngaras concordem com a divulgação dos seus documentos erga omnes ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. Considerou que a oposição das autoridades húngaras à divulgação dos documentos solicitados era justificada e reiterou a sua opinião de que a divulgação desses documentos poderia comprometer a vontade da Hungria de cooperar. Do mesmo modo, a Comissão alegou que a divulgação prejudicaria a sua autoridade para realizar avaliações ao abrigo do RDC.

42. O autor da denúncia argumentou que a Hungria tem um forte incentivo financeiro para cooperar com a Comissão e que uma potencial falta de cooperação por parte da Hungria não comprometeria o objetivo da investigação da Comissão ao abrigo do RDC, que é assegurar que não são gastos fundos da UE sem o cumprimento das condições habilitadoras. Se a Hungria não fornecer as informações exigidas, a Comissão terá de decidir que não existe um controlo judicial adequado e não disponibilizar fundos à Hungria. A este respeito, o autor da denúncia afirmou que a investigação da Comissão ao abrigo do RDC deve ser distinguida dos processos por infração, uma vez que o objetivo deste último é alinhar o direito interno com o direito da UE, o que é muito mais difícil de alcançar sem a cooperação de um Estado-Membro.

43. Por último, o autor da denúncia considerou que a Comissão não fundamentou de que forma a divulgação dos documentos controvertidos prejudicaria a sua autoridade e a impossibilitaria de proceder a uma nova apreciação da independência judicial na Hungria. Em todo o caso, consideraram que este argumento parece estar bastante ligado ao processo decisório da Comissão, que é uma exceção que a Comissão não invocou na fase confirmativa.

Interesse público superior na divulgação

44. A Comissão reiterou que existiam vários comunicados de imprensa [39] que expunham as razões pelas quais considerava que as reformas judiciais da Hungria respondiam às preocupações no que diz respeito à independência judicial. Além disso, a Comissão concedeu o acesso mais amplo possível aos documentos relativos à avaliação das condições habilitadoras temáticas que a Hungria não preenchia. Por conseguinte, não foi possível identificar qualquer interesse público superior na divulgação dos documentos solicitados. 

45. Além disso, a Comissão sublinhou que os documentos solicitados tinham sido elaborados no âmbito de um procedimento administrativo bilateral e que a decisão impugnada é especificamente dirigida ao Estado-Membro em causa. Por conseguinte, estes documentos não são documentos legislativos, aos quais se aplica um nível de transparência mais elevado.

46. Segundo o autor da denúncia, afigura-se que a Comissão considera que os documentos solicitados não contêm quaisquer informações pertinentes, uma vez que todas as informações pertinentes já tinham sido publicadas. O autor da denúncia alegou que tal é contraditório com a alegação da Comissão de que a divulgação dos documentos solicitados influenciaria indevidamente o processo judicial e prejudicaria a confiança mútua e a autoridade da Comissão ao abrigo do RDC.

Avaliação do Provedor de Justiça após a recomendação

47. A exceção relativa à proteção dos processos judiciais pode ser aplicada a documentos que não sejam elaborados para efeitos de processos judiciais específicos, se estiverem preenchidas duas condições [40]. Em primeiro lugar, os documentos solicitados têm uma ligação pertinente com os processos judiciais em curso. Em segundo lugar, a sua divulgação compromete a integridade dos processos judiciais e o princípio da igualdade de armas. O TJUE declarou que tal poderia ocorrer «se as partes beneficiassem de um acesso privilegiado a informações internas pertencentes à outra parte e estreitamente relacionadas com os aspetos jurídicos de um processo pendente ou potencial (mas iminente)» [41].

48. No que diz respeito à integridade do processo judicial, o TJUE esclareceu que a divulgação de um documento que exponha a posição de uma instituição sobre uma questão no cerne de um litígio pendente «teria por efeito expor as atividades judiciais a pressões externas, embora apenas na perceção do público, e perturbaria a serenidade do processo»[42]. Com efeito, «a exclusão das atividades judiciais do âmbito do direito de acesso aos documentos justifica-se à luz da necessidade de assegurar que, ao longo de todo o processo judicial, a troca de argumentos entre as partes e as deliberações do órgão jurisdicional em causa no processo que lhe foi submetido tenham lugar num ambiente de total serenidade, sem qualquer pressão externa sobre as atividades judiciais»[43].

49. Embora a Provedora de Justiça não conteste que os documentos solicitados têm uma ligação relevante com o processo instaurado pelo Parlamento, continua convencida de que o processo judicial ficaria comprometido tendo em conta o conteúdo concreto dos documentos em causa.

50. Mais especificamente, a Comissão alegou que os documentos solicitados são «documentos preparatórios» subjacentes à adoção da sua decisão impugnada de dezembro de 2023, bem como documentos partilhados entre a Hungria e a Comissão ao abrigo do RDC. Segundo a Comissão, estes documentos contêm «uma apreciação jurídica da legislação húngara pelas autoridades húngaras e pela Comissão, bem como opiniões ou questões jurídicas sobre a razão pela qual a legislação húngara preenchia a [condição habilitadora horizontal da Carta]».

51. A inspeção dos documentos pela equipa de inquérito do Provedor de Justiça mostrou, no entanto, que todos os documentos solicitados são intercâmbios formais entre a Comissão e as autoridades húngaras ao abrigo do RDC e que contêm uma quantidade considerável de elementos factuais, ainda que de natureza jurídica. Mais especificamente, os documentos descrevem as medidas (legislativas) que a Hungria se comprometeu a adotar em conformidade com o seu plano de recuperação e resiliência [44]. O que essas medidas (legislativas) são é claro tanto no plano como nas decisões de execução conexas da Comissão.

52. Dado que os documentos foram trocados entre a Comissão e as autoridades húngaras através de canais oficiais, a Provedora de Justiça mantém a sua opinião de que não contêm posições jurídicas internas sobre questões contenciosas, tal como exigido pela jurisprudência do TJUE [45]. A apreciação jurídica interna da Comissão sobre as informações fornecidas pelas autoridades húngaras está provavelmente contida num conjunto diferente de documentos.

53. Embora a Comissão tenha reconhecido que o princípio da igualdade de armas não está em causa no caso em apreço, reiterou a sua opinião de que a divulgação de documentos que fazem parte de um processo judicial é impedida pela necessidade de proteger a serenidade das trocas de argumentos entre as partes e as deliberações do Tribunal Geral.

54. O Provedor de Justiça não pode aceitar o argumento da Comissão neste caso. Salienta que o TJUE reconheceu uma presunção geral de confidencialidade apenas para os articulados [46]. Para os documentos que não são elaborados para efeitos de um processo judicial específico, mesmo que, em última análise, passem a fazer parte dos autos, deve ser demonstrado um risco previsível e não puramente hipotético de prejuízo para o processo judicial. Dado que os processos judiciais podem até conter documentos acessíveis ao público, o conteúdo concreto dos documentos constantes dos processos judiciais deve ser sempre tido em conta. Por conseguinte, o Provedor de Justiça não está convencido de que a Comissão tenha justificado recusar o acesso aos documentos solicitados na sua totalidade com base na exceção relativa à proteção dos processos judiciais.

55. No que diz respeito à invocação pela Comissão da exceção relativa à proteção dos objetivos de um inquérito , o Provedor de Justiça reitera que o inquérito da Comissão foi concluído, embora o seu resultado seja agora contestado. É certo que, como alegou a Comissão, não é hipotético que o Tribunal de Justiça profira um acórdão sobre a apreciação da Comissão relativa ao respeito pela Hungria da condição habilitadora horizontal da Carta no que respeita à independência dos juízes. No entanto, se o Tribunal de Justiça anular a decisão impugnada da Comissão, esta terá de substituir a sua apreciação para ter em conta o ponto de vista do TJUE e informações factuais mais recentes.  

56. Além disso, uma vez que a Comissão indicou que a sua nova avaliação ainda teria de ter em conta os documentos solicitados, a Provedora de Justiça sublinha que estes documentos descrevem reformas judiciais que, entretanto, foram realizadas pela Hungria, tal como descrito nos comunicados de imprensa da Comissão. Assim, tendo em conta o conteúdo dos documentos, continua a não estar convencida de que a sua divulgação prejudicaria as (potenciais) investigações de acompanhamento da Comissão ao abrigo do RDC ou a vontade da Hungria de cooperar com a Comissão neste contexto. A este respeito, o Provedor de Justiça observa que, «se a Comissão não dispuser de informações suficientes, não pode chegar a uma decisão positiva [sobre o cumprimento da condição habilitadora horizontal] e, por conseguinte, no interesse da boa execução do orçamento da UE, só pode adotar uma decisão negativa»[47].

57. De um modo geral, uma vez que o papel da Comissão ao abrigo do RDC consiste em acompanhar continuamente o cumprimento da condição habilitadora horizontal da Carta, a Provedora de Justiça considera que não seria possível qualquer escrutínio público até ao final do atual quadro financeiro plurianual se os argumentos da Comissão fossem aceites. Tal seria desproporcionado, especialmente porque, como salientou o autor da denúncia, o objetivo final da condição habilitadora da Carta é que nenhum fundo da UE seja gasto em violação da mesma.

58. Por último, a Provedora de Justiça recorda que existe um interesse público considerável nas medidas propostas pelos Estados-Membros para cumprir as condições habilitadoras ao abrigo do RDC e também na forma como a Comissão avalia o seu cumprimento. Considera que os comunicados de imprensa referidos pela Comissão são sucintos e não permitem aos cidadãos compreender plenamente como e por que razões a Comissão tomou a sua decisão impugnada. Esta situação é agravada pela não publicação da decisão impugnada. Como a advogada-geral salientou nas suas recentes conclusões nos processos judiciais pendentes referidos pela Comissão, uma vez que «existem interesses públicos mais importantes por detrás da decisão [controvertida], nomeadamente o desembolso de fundos públicos [...], a Comissão deve uma explicação não só à Hungria, mas à cidadania da UE em geral»[48]. A este respeito, a Provedora de Justiça salienta que já apelou a uma maior transparência (pró-ativa) na avaliação da Comissão da condição habilitadora horizontal da Carta para assegurar o escrutínio público e a responsabilização [49].

59. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considera que a Comissão não forneceu explicações convincentes sobre as razões pelas quais não poderia ser concedido um acesso público mais amplo aos documentos solicitados. Ela encerra o inquérito, confirmando a sua conclusão de má administração.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

Dado que a Comissão não forneceu explicações convincentes sobre as razões pelas quais não podia ser concedido um acesso público mais amplo aos documentos solicitados, a Provedora de Justiça confirma a sua conclusão de má administração neste caso.

O autor da denúncia e a Comissão Europeia serão informados desta decisão.

Teresa Anjinho Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 14/04/2026

 

[1] Para mais informações, consultar: https://ec.europa.eu/regional_policy/2021-2027_en.

[2] Para mais informações, consultar: https://commission.europa.eu/funding-tenders/find-funding/funding-management-mode/common-provisions-regulation_en.  

[3] Regulamento (UE) 2021/1060 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de junho de 2021, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu Mais, ao Fundo de Coesão, ao Fundo para uma Transição Justa e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos, das Pescas e da Aquicultura e regras financeiras aplicáveis a esses fundos e ao Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração, ao Fundo para a Segurança Interna e ao Instrumento de Apoio Financeiro à Gestão das Fronteiras e à Política de Vistos, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02021R1060-20251025.

[4] Artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento 2021/1060.

[5] Artigo 15.o do Regulamento 2021/1060.

[6] Anexo III do Regulamento 2021/1060.

[7] Ver: https://commission.europa.eu/publications/partnership-agreement-hungary-2021-2027_en.

[8] Para mais informações, consultar: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_7801.

[9] C(2022)10019, C(2022)10020, C(2022)10022, C(2022)10010, C(2022)10007, C(2022)10008, C(2022)10011, C(2022)10004, C(2022)10009 e C(2022)10018 (todos disponíveis no Registo de Documentos da Comissão).

[10] Ver: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_7801. Para uma visão geral: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2023/741581/IPOL_BRI(2023)741581(ANN01)_EN.pdf#page=8 e https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_7273. Os planos de recuperação e resiliência dos Estados-Membros foram acordados com a Comissão e aprovados pelo Conselho no contexto do Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR), um programa temporário de financiamento da UE criado em resposta à pandemia de COVID-19 (ver: https://commission.europa.eu/business-economy-euro/economic-recovery/recovery-and-resilience-facility_en (não traduzido para português).

[11] Ibidem.

[12] Decisão de Execução 2022/2506 do Conselho, de 15 de dezembro de 2022, relativa a medidas para a proteção do orçamento da União contra violações dos princípios do Estado de direito na Hungria, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32022D2506.

[13] Regulamento (UE) 2020/2092 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2020, relativo a um regime geral de condicionalidade para a proteção do orçamento da União, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.433.01.0001.01.ENG&toc=OJ:L:2020:433I:TOC.

[14] Para obter mais informações, consulte: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/12/rule-of-law-conditionality-mechanism/ (não traduzido para português).  

[15] Para mais informações, ver: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_6465.

[16] Decisão da Comissão relativa à aprovação e assinatura da avaliação da Comissão, em conformidade com o artigo 15.o, n.o 4, do Regulamento (UE) 2021/1060, do cumprimento da condição habilitadora horizontal «3. Aplicação e execução efetivas da Carta dos Direitos Fundamentais» no que diz respeito às deficiências na independência judicial na Hungria, de 13 de dezembro de 2023, C(2023)9014, disponível para pedido em: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2023)9014&lang=en.   

[17] Para mais informações, consultar: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_6465.

[18] Decisão da Comissão, de 13.12.2023, relativa à reavaliação, por iniciativa da Comissão, do cumprimento das condições previstas no artigo 4.o do Regulamento (UE, Euratom) 2020/2092 na sequência da Decisão de Execução (UE) 2022/2506 do Conselho, de 15 de dezembro de 2022, relativa à Hungria, disponível em: https://commission.europa.eu/document/83f08b3a-bf4a-4462-a361-88d44692452b_en. Em dezembro de 2024, a Comissão manteve a sua opinião de que as medidas ainda não podem ser levantadas, ver: Decisão da Comissão de 16.12.2024 nos termos do artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento (UE) 2020/2092, de 16 de dezembro de 2020, relativo a um regime geral de condicionalidade para a proteção do orçamento da União, relativa a uma notificação escrita da Hungria no que diz respeito ao artigo 2.o, n.o 2, da Decisão de Execução (UE) 2022/2506 do Conselho, de 15 de dezembro de 2022, disponível em: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en. Enquanto a Hungria não tiver dado resposta a todas as preocupações em matéria de Estado de direito ao abrigo do regime de condicionalidade, também não pode solicitar desembolsos ao abrigo do Mecanismo de Recuperação e Resiliência. 

[19] Nos termos do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[20] Apenas foi divulgado um documento com ocultações de dados pessoais [nos termos do artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 1049/2001]. Uma vez que o autor da denúncia não contesta estas ocultações, estas não são abrangidas pelo âmbito do presente inquérito.

[21] Artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[22] Artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[23] Recurso interposto em 25 de março de 2024 – Parlamento/Comissão, processo C-225/24, ver: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62024CN0225.

[24] O relatório da reunião está disponível em https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/196933.

[25] Acordo-Quadro sobre as relações entre o Parlamento Europeu e a Comissão Europeia, JO L 304 de 20.11.2010, p. 47, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02010Q1120%2801%29-20180207.

[26] Em conformidade com o n.o 1 do artigo 2.o do anexo II do acordo-quadro.

[27] Artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, do Regulamento n.o 1049/2001.

[28] Ver, por exemplo, o acórdão de 24 de janeiro de 2024, Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)/Comissão, T-602/22, n.o 58: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-602/22&language=EN.

[29] Acórdão de 26 de julho de 2023, Troy Chemical Company/Comissão, T‑662/21, n.o 65: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-662/21.

[30] O Provedor de Justiça salientou que o TJUE declarou que a divulgação de documentos «que contenham elementos que constituam a base factual do exercício das competências da Comissão [...] pode revelar-se necessária para cumprir os objetivos» do Regulamento n.o 1049/2001, ver acórdão de 15 de setembro de 2016, Philip Morris/Comissão, T‑18/15, n.o 73: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-18/15; Acórdão de 15 de setembro de 2016, Philip Morris/Comissão, T-796/14, n.o 97: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-796/14.

[31] Acórdão de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, n.o 130: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-404/10&language=EN.

[32] Ibidem, ponto 123.

[33] Acórdão de 14 de setembro de 2022, Pollinis France/Comissão, T‑371/20 e T‑554/20, n.o 56: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-371/20&language=en, confirmado no acórdão de 16 de janeiro de 2025, Comissão/Pollinis France, C-726/22 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P. 

[34] Artigo 4.o, n.o 3, do TUE. Ver também: Acórdão Pollinis France/Comissão, já referido, n.° 113.  

[35] Artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento 2021/1060.

[36] A recomendação do Provedor de Justiça está disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/199551.

[37] O parecer da Comissão sobre a recomendação do Provedor de Justiça está disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/214485.

[38] https://magyarkozlony.hu/dokumentumok/e9aa99db5db7678c89fc54f3f818a1a06c204c92/megtekintes.

[39] Tais como https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_6465 e https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_7801.

[40] Acórdão Philip Morris/Comissão, T-796/14, n.o 88; Acórdão de 9 de julho de 2025, Kaili/Parlamento, T-1031/23, n.o 41, disponível em: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-1031/23&language=pt.  

[41] Acórdão Philip Morris/Comissão, T-796/14, n.o 90. Ver também: Acórdão Philip Morris/Comissão, T‑18/15, n.° 65; Kaili/Parlamento, já referido, n.° 40; Veritas/Comissão, n.o 58, e Acórdão do Tribunal Geral de 6 de fevereiro de 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña/Comissão, T-485/18, n.o 42, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TJ0485.

[42] Acórdão Veritas/Comissão, já referido, n.° 67.

[43] ibidem; Acórdão Compañía de Tranvías de la Coruña/Comissão, T-485/18, n.° 40.

[44] Para uma visão geral, ver: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2023/741581/IPOL_BRI(2023)741581(ANN01)_EN.pdf#page=8 e https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_7273.

[45] Ver, mais recentemente, o acórdão de 25 de fevereiro de 2026, Edward William Batchelor/Comissão, T-433/24, n.os 40-52: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62024TJ0433.

[46] Acórdão de 21 de setembro de 2010, Suécia e API/Comissão, C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P, n.o 94: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-514/07%20P.

[47] Conclusões do advogado-geral A. Ćapeta apresentadas em 12 de fevereiro de 2026, Parlamento/Comissão, C‑225/24, n.o 84: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62024CC0225. 

[48] Conclusões do advogado-geral A. Ćapeta apresentadas em 12 de fevereiro de 2026, n.o 68. V. também n.os 135 a 139 das conclusões.

[49] Decisão sobre a forma como a Comissão Europeia acompanha o cumprimento dos direitos fundamentais no contexto dos fundos da UE concedidos à Grécia para a gestão das fronteiras (processo 1418/2023/VS), disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/200015.