Antecedentes da denúncia

1. Todos os anos, é necessário preencher vários lugares de chefes de delegação da União Europeia em países terceiros («embaixadores da UE»). A nomeação de um embaixador da UE é um processo que envolve várias instituições da UE e determinados Estados-Membros. O processo é concluído quando o alto representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança nomeia oficialmente o embaixador da UE, seguido de um comunicado de imprensa e da publicação do breve resumo do embaixador pelo Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE).

2. Em julho de 2021, o queixoso, jornalista e ativista político, apresentou ao SEAE um pedido de acesso público ^[1] a documentos informativos destinados à hierarquia do SEAE sobre a recente nomeação do embaixador da UE em Israel.

3. O SEAE recusou o acesso aos documentos solicitados. Alegou que a divulgação poderia prejudicar gravemente a proteção da vida privada e da integridade das pessoas mencionadas nos documentos ^[2] e que os trabalhos de um júri são secretos nos termos do Estatuto dos Funcionários da UE ^[3].

4. O queixoso solicitou então ao SEAE que revisse a sua posição (apresentando o chamado «pedido confirmativo»)^[4].

5. Em outubro de 2021, o SEAE adotou a sua decisão final. O SEAE esclareceu que tinha identificado seis (categorias de) documentos como abrangidos pelo âmbito do pedido ^[5]. Confirmou a sua decisão de recusar o acesso a estes documentos.

6. Insatisfeito com esta decisão, o queixoso dirigiu-se à Provedora de Justiça em novembro de 2021.

O inquérito

7. A Provedora de Justiça abriu um inquérito sobre a recusa do SEAE em conceder acesso público aos documentos relativos à nomeação do embaixador da UE.

8. A equipa de inquérito da Provedora de Justiça inspecionou o processo do SEAE sobre o caso e reuniu-se com os representantes pertinentes do SEAE para obter explicações adicionais sobre as razões pelas quais o SEAE tinha recusado o acesso. O relatório da reunião foi então partilhado com o queixoso, que apresentou as suas observações.

Argumentos apresentados

Argumentos apresentados pelo SEAE

9. O SEAE afirmou que «nos termos do artigo 6.o do anexo III do Estatuto dos Funcionários, os trabalhos dos painéis de seleção e, subsequentemente, todos os documentos com eles relacionados são confidenciais e, por conseguinte, não podem ser partilhados para efeitos do pedido apresentado em conformidade com o Regulamento n.o 1049». Na reunião, o SEAE esclareceu que, em conformidade com a jurisprudência da UE ^[6], a regra do Estatuto dos Funcionários da UE segundo a qual os trabalhos dos júris de seleção são secretos ^[7] deve ser tida em conta ao determinar se o acesso prejudicaria a tomada de decisões de uma instituição ^[8].

10. O SEAE considerou que os argumentos do autor da denúncia não demonstravam a existência de um interesse público superior na divulgação ^[9], nem podia ele próprio identificar qualquer interesse público superior na divulgação. Embora a nomeação de um embaixador da UE seja importante, não existe, na sua opinião, interesse público em divulgar a avaliação dos candidatos. Além disso, os representantes salientaram que existe um nível de controlo comparativamente elevado aplicado à nomeação de embaixadores da UE, por oposição ao nível de controlo aplicado à seleção de outro pessoal recrutado no mesmo grau ^[10].

11. O SEAE argumentou ainda que todos os documentos abrangidos pelo âmbito do pedido continham informações pessoais e, por conseguinte, a divulgação deve estar em conformidade com as regras da UE em matéria de proteção de dados ^[11]. O SEAE não teve em conta os argumentos do queixoso para demonstrar a necessidade, para uma finalidade específica de interesse público, da transferência dos dados pessoais para ele. Alegou igualmente que existia um risco razoável e previsível de a divulgação dos dados pessoais dos candidatos prejudicar os seus interesses legítimos ^[12]. Por conseguinte, o SEAE recusou o acesso aos dados pessoais para proteger a privacidade e a integridade do indivíduo ^[13].

Argumentos apresentados pelo autor da denúncia

12. O queixoso afirmou que apresentou o seu pedido ao abrigo das regras da UE em matéria de acesso do público aos documentos e, por conseguinte, não compreendeu por que razão o SEAE se refere ao Estatuto dos Funcionários da UE para recusar o acesso. Além disso, uma vez que a pessoa nomeada embaixador da UE trabalhou para um governo nacional de um Estado-Membro da UE antes da sua nomeação, o Estatuto dos Funcionários da UE não lhe é aplicável.

13. O queixoso considerou que o SEAE invocou incorretamente a exceção relacionada com a privacidade e a integridade do indivíduo. O queixoso afirmou que não procura quaisquer pormenores sobre a vida privada do embaixador da UE. Pelo contrário, os documentos solicitados dizem respeito a um lugar financiado com fundos públicos da UE. 

14. O autor da denúncia apresentou vários argumentos sobre as razões pelas quais considerava que existia um interesse público superior na divulgação. Em primeiro lugar, afirmou que os cidadãos da UE devem saber por que razão a pessoa foi nomeada embaixadora da UE. Considerou que as instituições da UE têm o dever de demonstrar que as pessoas nomeadas para cargos tão importantes são qualificadas. Além disso, argumentou que não se pode esperar que os cidadãos tenham confiança nessas nomeações, a menos que exista um nível mínimo de transparência que permita o escrutínio público. A falta de transparência viola, na sua opinião, os princípios estabelecidos no «Código de Boa Conduta Administrativa»^[14]. Por último, o autor da denúncia acrescentou que as relações da UE com o país de envio são de grande interesse público. Os documentos devem ser divulgados, uma vez que o público deve estar em condições de verificar se o embaixador da UE cumpre o seu dever de respeitar os direitos humanos.

Avaliação do Provedor de Justiça

15. A inspeção dos documentos revelou que todos os documentos abrangidos pelo âmbito do pedido do queixoso faziam parte do processo de seleção relativo à nomeação do embaixador da UE. Por conseguinte, os documentos estão abrangidos pelo segredo dos trabalhos do júri ^[15].

16. Se for apresentado um pedido de acesso do público a documentos relacionados com os processos de seleção, a instituição em causa tem de avaliar se a divulgação prejudicaria o seu processo decisório. Ao fazê-lo, é importante ter em conta que o princípio do sigilo foi introduzido com vista a garantir a independência dos júris de concurso e a objetividade dos seus trabalhos, protegendo-os de todas as interferências e pressões externas, quer estas provenham da própria administração da UE, dos candidatos em causa ou ^{de terceiros [16].}

17. No caso em apreço, é evidente que a divulgação poderia dificultar futuros processos de seleção, uma vez que revelaria os (tipos de) perguntas a que os candidatos tinham de responder e, de um modo mais geral, a forma como essas avaliações são conduzidas. Além disso, a divulgação pode prejudicar a independência do procedimento e colocar os avaliadores sob pressão externa.

18. Por conseguinte, a Provedora de Justiça considera que o SEAE teve razão ao afirmar que a divulgação dos documentos poderia prejudicar o seu processo decisório, mesmo após a conclusão do procedimento, à luz das explicações acima referidas.

19. Ao abrigo das regras da UE em matéria de acesso do público aos documentos, a divulgação continuaria a ser possível se existisse um interesse público na divulgação que se sobrepusesse ao interesse do SEAE em proteger o seu processo de tomada de decisões. Neste caso, embora o Provedor de Justiça concorde que a transparência, tanto em relação às nomeações de alto nível como às relações da UE com países terceiros, é importante, as referências gerais à «transparência» não são suficientes para fundamentar um interesse público superior na divulgação ao abrigo da jurisprudência da UE ^[17]. O Tribunal Geral confirmou igualmente que um recorrente não pode invocar validamente o conceito de transparência para pôr em causa a aplicabilidade do segredo dos processos de seleção ^[18].

20. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considera razoável considerar que não existe um interesse público específico na divulgação dos documentos em causa, o que prevaleceria sobre o interesse público na proteção do processo decisório do SEAE.

21. A inspeção da equipa de inquérito do Provedor de Justiça confirmou ainda que os documentos contêm dados pessoais ao longo de todo o processo. Contrariamente ao que alegou o autor da denúncia, os dados pessoais são um conceito muito amplo e englobam tanto as informações relacionadas com a vida privada como a vida profissional de uma pessoa ^[19]. Como tal, os nomes dos avaliadores, os nomes dos candidatos, bem como os respetivos currículos, cartas de motivação e avaliações profissionais ^[20] são dados pessoais.

22. Em conformidade com a legislação da UE em matéria de proteção de dados, o SEAE deve seguir uma análise em três fases ^[21] antes de poder deferir um pedido de publicação de dados pessoais. Trata-se, numa primeira fase, de examinar se o requerente demonstrou a necessidade da transferência dos dados para uma finalidade específica de interesse público.

23. O Provedor de Justiça observa que, de acordo com a jurisprudência da UE ^[22], uma referência geral à «transparência» não representa, por si só, uma necessidade de divulgação de dados pessoais. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera razoável que o SEAE considere que os argumentos do queixoso não estabelecem uma «necessidade de interesse público».

24. Como tal, a Provedora de Justiça considera que era razoável que o SEAE considerasse que a divulgação dos documentos poderia prejudicar a privacidade e a integridade dos candidatos e dos avaliadores.

25. Tendo em conta o que precede, a Provedora de Justiça conclui que a decisão do SEAE de recusar o acesso aos documentos solicitados se justificava.

26. Dito isto, a Provedora de Justiça lamenta que o raciocínio do SEAE apresentado nas suas decisões sobre as razões pelas quais recusou o acesso tenha sido muito sucinto. O SEAE não fez referência a todas as exceções pertinentes e não as desenvolveu ao abrigo das regras da UE em matéria de acesso do público aos documentos. O SEAE também não fez referência à jurisprudência aplicável e à legislação da UE aplicável em matéria de proteção de dados. Além disso, o SEAE não abordou os argumentos apresentados pelo queixoso. o que dificultou a compreensão, por parte do queixoso, das razões da recusa do SEAE.

27. Embora a Provedora de Justiça considere que as explicações fornecidas pelos representantes do SEAE na reunião deram uma resposta adequada a estas preocupações, salienta que é fundamental que o SEAE apresente razões pormenorizadas nas suas decisões, tanto na fase inicial como na fase confirmativa, a fim de assegurar que os cidadãos possam exercer o seu direito fundamental de acesso do público aos documentos.

28. A este respeito, a Provedora de Justiça recorda a sua decisão ao SEAE adotada em 2018 ^[23], na qual apresentou uma sugestão segundo a qual

O SEAE deve assegurar que apresenta razões circunstanciadas para recusar o acesso a documentos, explicando de que forma a divulgação dos documentos solicitados pode prejudicar, de forma específica e eficaz, o interesse protegido pelo Regulamento n.o 1049/2001. Tal inclui uma análise da existência (ou ausência) de um interesse público superior na divulgação. [...]

29. Na altura, o SEAE aceitou esta sugestão. Comprometeu-se a atualizar as suas instruções internas às divisões responsáveis aquando da atribuição do acesso aos pedidos de documentos, bem como a contactar os funcionários responsáveis pelo tratamento dos pedidos de acesso aos documentos, a fim de os ajudar a formular justificações, quando necessário. O SEAE afirmou que incluiria também, de forma mais coerente, uma análise da existência de um interesse público superior na divulgação.

30. Apesar destes compromissos, a Provedora de Justiça observa que o SEAE não os respeitou neste caso. Por conseguinte, apresentará a seguir uma sugestão correspondente e confia em que o SEAE lhe dê um seguimento adequado no futuro.

31. Além disso, a Provedora de Justiça observa que o SEAE informa normalmente o público sobre os antecedentes dos embaixadores da UE através da publicação de um breve CV no sítio Web da respetiva delegação e que deve também ponderar fazê-lo neste caso.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

Não houve má administração por parte do Serviço Europeu para a Ação Externa ao recusar a divulgação dos documentos controvertidos.

O queixoso e o SEAE serão informados desta decisão.

Sugestões de melhoria

O SEAE deve assegurar que apresenta razões circunstanciadas para recusar o acesso a documentos, explicando de que forma a divulgação dos documentos solicitados pode prejudicar o(s) interesse(s) protegido(s) pelo Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

Além disso, o SEAE deve publicar o CV do embaixador da UE em questão no sítio Web da delegação.

 

Emily O'Reilly Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 18/02/2022

[1] Nos termos do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] Artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[3] Tal como definido no artigo 6.o do anexo III do Estatuto dos Funcionários e do Regime Aplicável aos Outros Agentes: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501#tocId201.

[4] Artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[5] Os documentos identificados foram os seguintes: 1.Résumés e cartas de motivação, 2. o relatório de pré-seleção, 3. o relatório de entrevista, 4. os relatórios dos centros de avaliação, 5. o relatório final e 6. a nota à atenção do Secretário-Geral da Comissão Europeia para a aprovação pelo Colégio dos Comissários dos candidatos pré-selecionados nas rotações de 2021.

[6] Ver, por exemplo, o Acórdão do Tribunal Geral (Quarta Secção) de 23 de setembro de 2020, ZL/EUIPO, processo T-596/18, n.os 45-48: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=1049%2BEPSO&docid=231529&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=183081#ctx1.

[7] Artigo 6.o Anexo III do Estatuto dos Funcionários (ver nota de rodapé 3).

[8] Artigo 4.o, n.o 3, segundo travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[9] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 3, segundo travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[10] Por exemplo, os painéis de selecção são compostos por representantes do SEAE, da Comissão, do Secretariado-Geral do Conselho e de vários Estados-Membros. A nomeação é seguida de um comunicado de imprensa e da publicação do breve resumo do embaixador. Além disso, o Parlamento Europeu pode decidir trocar pontos de vista com um candidato selecionado antes da sua entrada em funções, assegurando o controlo democrático.

[11] Em especial, em conformidade com o artigo 9.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento 2018/1725 relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos e organismos da União e à livre circulação desses dados: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1725. Este artigo prevê uma análise em três fases para que as instituições ponderem se podem transferir dados pessoais. Em primeiro lugar, o destinatário tem de demonstrar a necessidade da transferência dos dados pessoais para uma finalidade específica de interesse público. Em segundo lugar, não deve haver motivos para crer que essa transferência possa prejudicar os interesses legítimos do titular dos dados. Em terceiro lugar, o responsável pelo tratamento deve estabelecer que é proporcionado transmitir os dados pessoais para essa finalidade específica, ponderando os vários interesses concorrentes.

[12] Artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, em conjugação com o artigo 9.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento (UE) 2018/1725.

[13] Artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[14] Código de boa conduta administrativa para o pessoal da Comissão Europeia nas suas relações com o público: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/20131125-code-good-administrative-behaviour-en_1.pdf.

[15] Tal como definido no artigo 6.o do anexo III do Estatuto dos Funcionários.

[16] Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Julho de 2005, Le Voci/Conselho, Processo T-371/03, n.o 123: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62003TJ0371&from=EN.

[17] Acórdão do Tribunal de Justiça (Segunda Secção) de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão, C-612/13 P, n.o 93: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-612/13&language=EN.

[18] Acórdão do Tribunal Geral (Quinta Secção) de 23 de Janeiro de 2003, Angioli/Comissão, Processo T-53/00, n.o 84: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-53/00.

[19] Acórdão do Tribunal Geral de 27 de novembro de 2018, VG/Comissão, processos apensos T-314/16 e T-435/16, n.o 74: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62016TA0314.

[20] Acórdão do Tribunal de Justiça (Segunda Secção) de 20 de dezembro de 2017, Nowak/Data Protection Commissioner, C-434/16: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=nl&td=ALL&num=C-434/16.

[21] Em conformidade com o artigo 9.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento 2018/1725, em primeiro lugar, o destinatário tem de demonstrar a necessidade da sua transferência para um fim específico de interesse público. Em segundo lugar, não deve haver motivos para crer que essa transferência possa prejudicar os interesses legítimos do titular dos dados. Em terceiro lugar, o responsável pelo tratamento (o SEAE) deve estabelecer que é proporcionado transmitir os dados pessoais para essa finalidade específica, após ter ponderado os vários interesses concorrentes.

[22] Acórdão do Tribunal Geral (Quinta Secção Alargada) de 25 de setembro de 2018, Psara/Parlamento Europeu, T-639/15, n.o 74: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62019TJ0185.

[23] Decisão no processo 620/2017/TE sobre a recusa do Serviço Europeu para a Ação Externa em conceder acesso público a dois relatórios sobre as inspeções realizadas na Delegação da UE na Albânia: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/94052.